Η Κατοχύρωση των Ελαχίστων Ορίων στο Διεθνές και Ευρωπαϊκό Δίκαιο Κοινωνικής Ασφάλειας.

Transcript

1 1 Η Κατοχύρωση των Ελαχίστων Ορίων στο Διεθνές και Ευρωπαϊκό Δίκαιο Κοινωνικής Ασφάλειας. 1. Οι εγγυήσεις ελαχίστων ορίων από το Διεθνές Δίκαιο Κοινωνικής Ασφάλειας 1.1 Οι στρατηγικές κοινωνικής προστασίας του Οργανισμού Ηνωμένων Εθνών Η ενδελεχής επισκόπηση των πηγών του Διεθνούς Δικαίου Κοινωνικής Ασφάλειας επιβεβαιώνουν την τυπική αναγνώριση ενός δικαιώματος του ατόμου για κοινωνική πρόνοια σε επίπεδο διεθνούς έννομης τάξης. Οι σχετικές ρυθμίσεις εντοπίζονται κανονιστικά στο ευρύτερο πλαίσιο των μηχανισμών για τα ανθρώπινα δικαιώματα που υιοθετούνται από τους Διεθνείς Οργανισμούς με στόχο την προάσπιση βασικών αξιών καθώς και την εξασφάλιση της ισότητας μεταχείρισης μεταξύ των υπηκόων διαφορετικών κρατών στον τομέα της κοινωνικής προστασίας. Πρόκειται ουσιαστικά για την διερεύνηση των θεσμικών προσεγγίσεων της Διεθνούς Κοινωνικής Πολιτικής στο πεδίο των ελαχίστων ορίων 17. Η εξασφάλιση των αναγκαίων πόρων διαβίωσης για τις κοινωνικές ομάδες που τελούν σε καθεστώς κοινωνικής απομόνωσης και αποκλεισμού από την συμμετοχή στην οικονομική και κοινωνική ζωή επιχειρείται με μια σειρά ρυθμίσεων και προγραμμάτων προνοιακού χαρακτήρα στο επίπεδο του διεθνούς και του ευρωπαϊκού δικαίου. Συνοπτικά σε επίπεδο διεθνών οργανισμών η Οικουμενική Διακήρυξη των Δικαιωμάτων του ανθρώπου του Ο.Η.Ε. (1948) προβλέπει στο άρθρο 25 το δικαίωμα για επαρκές βιοτικό επίπεδο των πληθυσμιακών κατηγοριών που στερούνται τα μέσα συντήρησης τους. Όπως σημειώνεται, το άρθρον 25 της Οικουμενικής Διακήρυξης θεωρείται η βάση για την θέσπιση εθνικών συστημάτων ελαχίστου εισοδήματος. Επίσης, το Διεθνές Σύμφωνο για τα Οικονομικά, Κοινωνικά και Πολιτιστικά Δικαιώματα του Ο.Η.Ε. (1966) προβλέπει στο άρθρο 11 «το δικαίωμα κάθε 17 Βλ. Αμίτσης Γ., «Η θεσμική κατοχύρωση των ελαχίστων ορίων διαβίωσης στην Ελληνική και Διεθνή έννομη τάξη», (2001), σελ

2 2 προσώπου για ένα επίπεδο διαβίωσης ανεκτό για τον ίδιο και την οικογένεια του». Από την άλλη πλευρά, σημαντική σε επίπεδο Συμβουλίου της Ευρώπης υπήρξε η υπογραφή του Ευρωπαϊκού Κώδικα Κοινωνικής Ασφάλειας (1964), που εξειδίκευσε τα ελάχιστα όρια κοινωνικής ασφάλειας στην προνοιακή του διάσταση, και του Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Χάρτη (1961). Στο πλαίσιο της προσπάθειας προώθησης μηχανισμών αντιμετώπισης του κοινωνικού αποκλεισμού η Κοινοβουλευτική Συνέλευση του Συμβουλίου της Ευρώπης ενέκρινε το 1992 τη Σύσταση 1196 «για την φτώχεια και τον κοινωνικό αποκλεισμό - Προς μια εγγύηση των ελαχίστων ορίων συντήρησης», με σκοπό την προαγωγή του σχετικού διαλόγου σε ευρωπαϊκό επίπεδο και την ενθάρρυνση της διενέργειας προγραμμάτων ενσωμάτωσης των κοινωνικά αποκλεισμένων 18. Η Ιδρυτική Συνθήκη του Οργανισμού Ηνωμένων Εθνών, η οποία υπογράφηκε στις 26 Ιουνίου 1945, καθορίζει τους σκοπούς και τις αρχές του Οργανισμού που δεν περιορίζονται μόνο στην διατήρηση της διεθνούς ειρήνης και ασφάλειας αλλά αφορούν και την προστασία των ανθρωπίνων δικαιωμάτων. Στο Προοίμιο μάλιστα της Συνθήκης διακηρύσσεται πανηγυρικά η πίστη στα θεμελιώδη ανθρώπινα δικαιώματα, στην αξιοπρέπεια και την αξία του ανθρώπου και στην ίση μεταχείριση μεταξύ των ανδρών και των γυναικών και μεγάλων ή μικρών εθνών και εξαγγέλλεται η συμβολή στην ενίσχυση της κοινωνικής προόδου και στη βελτίωση του βιοτικού επιπέδου. Οι ρυθμίσεις βέβαια που έχουν προωθηθεί από τον Ο.Η.Ε. μέχρι σήμερα αναφορικά με την αναγνώριση ή την κατοχύρωση των ελαχίστων ορίων διαβίωσης δεν εντάσσονται μέσα σε ένα συγκεκριμένο πλαίσιο. Βρίσκονται διάσπαρτες στο σύνολο της «νομοθετικής παραγωγής» του Οργανισμού και σε αρκετές περιπτώσεις εντοπίζονται σε κείμενα χωρίς ενδιαφέρον εκ πρώτης όψεως για τον ερευνητή του τομέα της κοινωνικής ασφάλειας. Η ανάλυση παρόμοιων κειμένων αποκτά ιδιαίτερο ενδιαφέρον, καθώς επιβεβαιώνει την άποψη ότι μετά την λήξη του Β Παγκοσμίου Πολέμου η προστασία των κοινωνικών δικαιωμάτων δεν αποτελούσε προτεραιότητα σε σχέση με την προστασία των γνήσιων ατομικών ελευθεριών, αλλά αναπτύσσονταν σταδιακά στο πλαίσιο ρυθμίσεων με κανονιστική ή έστω κοινωνικοπολιτική ισχύ Βλ. Κοντιάδης Ξ., «Όψεις αναδιάρθρωσης του κράτους πρόνοιας στην Ευρώπη», (1997),σελ Βλ. Αμίτσης Γ., όπ. π., (2001), σελ. 151.

3 Η Οικουμενική Διακήρυξη των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου Η Οικουμενική Διακήρυξη ψηφίσθηκε από την Γενική Συνέλευση του Ο.Η.Ε. στις 10 Δεκεμβρίου 1948, ύστερα από προπαρασκευαστικές εργασίες περίπου δυο ετών. Αποτελεί τον πιο σημαντικό μηχανισμό πανηγυρικής αναγνώρισης των δικαιωμάτων του ανθρώπου σε διεθνές επίπεδο. Το κείμενο της Διακήρυξης αποτελείται από Προοίμια και τριάντα άρθρα που συνθέτουν και το ουσιαστικό της περιεχόμενο. Ανάμεσα στα δικαιώματα που προβλέπει η Διακήρυξη περιλαμβάνονται και τα δυο θεμελιώδη κοινωνικά δικαιώματα για την προστασία των ατόμων που βρίσκονται σε κατάσταση ανάγκης: κοινωνική ασφάλεια (άρθρο 22) και κοινωνική πρόνοια (άρθρο 25) Η εφαρμογή της Διακήρυξης από την Ελλάδα. Η έλλειψη κανονιστικής ισχύος των διατάξεων της Οικουμενικής Διακήρυξης είχε ως αποτέλεσμα τη μη αναγνώριση μέχρι σήμερα στην ελληνική έννομη τάξη συγκεκριμένων δικαιωμάτων που προβλέπει το κείμενο της Διακήρυξης. Όσον αφορά πάντως τα δικαιώματα των άρθρων 22 και 25 επιβάλλεται η διάκριση ανάμεσα στη συνταγματική τους κατοχύρωση και στη νομοθετική εξειδίκευση που επιτρέπει και την ουσιαστική τους άσκηση στην πράξη. Συμπερασματικά μπορεί να υποστηριχτεί ότι η Οικουμενική Διακήρυξη των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου περιέχει μια κατευθυντήρια οδηγία προς τα κράτη - μέλη του Ο.Η.Ε. για τη νομική κατοχύρωση ελαχίστων ορίων κοινωνικής ασφάλειας μέσω του μηχανισμού εγγύησης ενός ελαχίστου εισοδήματος. Ο μηχανισμός αυτός εντάσσεται στα ευρύτερα πλαίσια της εξασφάλισης του σύνθετου δικαιώματος στην κοινωνική προστασία που αποβλέπει στην αξιοπρεπή διαβίωση και στην ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητας κάθε ατόμου. Η ίδια η Διακήρυξη μάλιστα αποδέχεται την θεμελιώδη λειτουργία ενός τέτοιου δικαιώματος, τονίζοντας ότι ουσιαστικά αποτελεί προϋπόθεση, σε περίπτωση ανάγκης, για την ικανοποίηση των οικονομικών, κοινωνικών και πολιτιστικών δικαιωμάτων 21. Η Ελληνική νομοθεσία και η αντίστοιχη διοικητική πράξη δεν εξασφαλίζουν την τήρηση της κατευθυντήριας οδηγίας για την κάλυψη κάθε ατόμου που βρίσκεται σε κατάσταση ανάγκης και δεν διαθέτει επαρκείς πόρους συντήρησης. Η προσαρμογή 20 Βλ. Αμίτσης Γ., όπ. π., (2001), σελ Βλ. Αμίτσης Γ., όπ. π., (2001), σελ. 166.

4 4 προς την κατευθυντήρια αυτή οδηγία επιβάλει την θέσπιση ενός εθνικού συστήματος ελαχίστου εισοδήματος γενικής εφαρμογής Το Διεθνές Σύμφωνο για τα Οικονομικά, Κοινωνικά και Μορφωτικά Δικαιώματα Το Διεθνές Σύμφωνο για τα Οικονομικά, Κοινωνικά και Μορφωτικά Δικαιώματα ψηφίστηκε από την Γενική Συνέλευση του Ο.Η.Ε. στις 16 Δεκεμβρίου Αποτελεί τον δεύτερο μηχανισμό υλοποίησης και εξειδίκευσης της Οικουμενικής Διακήρυξης των Δικαιωμάτων του ανθρώπου, προσδιορίζοντας το περιεχόμενο συγκεκριμένων δικαιωμάτων που αναγνωρίζονται από την διακήρυξη. Το Σύμφωνο, το οποίο έχει μια χαλαρή διατύπωση, εγγυάται τα βασικότερα κοινωνικά δικαιώματα, όπως το δικαίωμα της εργασίας, της κοινωνικής ασφάλειας, της προστασίας της οικογενειακής ζωής κ.α. Περιλαμβάνει επίσης τη γενική υποχρέωση των κρατών να ενεργούν με όλα τα διαθέσιμα μέσα, ώστε να εξασφαλίζουν το δικαίωμα του καθενός σε ένα ελάχιστο επίπεδο ζωής και στην συνεχή βελτίωση των βιοτικών συνθηκών 22. Επομένως, το Σύμφωνο δεν αναγνωρίζει απλώς το σχετικό χαρακτήρα των δικαιωμάτων που περιλαμβάνει, ανάλογα με το επίπεδο ανάπτυξης και τους διαθέσιμους πόρους κάθε κράτους, αλλά και την υποχρέωση συνεχούς βελτίωσης. Άρα μπορεί να θεωρηθεί ότι κατοχυρώνει κάποιας μορφής κοινωνικό κεκτημένο, που θέτει φραγμό στον εθνικό νομοθέτη ως προς την αφαίρεση απονεμημένων δικαιωμάτων. Παρόλα αυτά, οι ρυθμίσεις αυτές είναι προγραμματικές, δηλαδή όχι άμεσα δεσμευτικές, και η εφαρμογή τους αποτελεί πρώτιστα πολιτικό και όχι νομικό ζήτημα. Η θέση αυτή ενισχύεται και από το σύστημα ελέγχου του Συμφώνου, που προβλέπει απλώς την υποχρέωση των κρατών να υποβάλλουν εκθέσεις για τα μέτρα τα οποία έχουν θεσπισθεί και για την πρόοδο που έχουν εξασφαλίσει, ενώ δεν προβλέπεται καμία δυνατότητα προσφυγής εκ μέρους μεμονωμένων ατόμων Η εφαρμογή του Συμφώνου από την Ελλάδα Το Διεθνές Σύμφωνο αποτελεί από το 1985 αναπόσπαστο τμήμα της ελληνικής έννομης τάξης, αφού κυρώθηκε με το Ν. 1532/85. Κάνοντας μάλιστα χρήση των 22 Βλ. Κατρούγκαλος Γ., «Το Κοινωνικό Κράτος της Μεταβιομηχανικής Εποχής: Θεσμοί παροχικής διοίκησης και κοινωνικά δικαιώματα στο σύγχρονο κόσμο», (1998), σελ: Βλ. Κατρούγκαλος Γ., όπ. π., (1998), σελ

5 5 δυνατοτήτων που απορρέουν από το θεσμικό πλαίσιο περί Διεθνών Συμβάσεων, η Ελληνική Κυβέρνηση διετύπωσε επιφυλάξεις ως προς συγκεκριμένες διατάξεις του Συμφώνου που θεωρούνται έτσι ως μη δεσμευτικές (Πρόκειται για τις παραγράφου 3 και 4 του άρθρου 13). Η Ελληνική νομολογία, φαίνεται να αναπαράγει την αντίληψη περί ελλιποβαρούς κανονιστικότητας του Συμφώνου, αν και μια πρόσφατη απόφαση του ΣτΕ φαίνεται να δέχεται σε μια παρενθετική σκέψη ότι έχει υπερνομοθετική ισχύ 24. Η διερεύνηση της εφαρμογής του Συμφώνου από την Ελλάδα σε σχέση με τη θεσμική εγγύηση των ελαχίστων ορίων διαβίωσης επικεντρώνεται στην εξέταση των διατάξεων που αναγνωρίζουν τα δικαιώματα για κοινωνική προστασία. 1.2 Οι στρατηγικές κοινωνικής ένταξης του Συμβουλίου της Ευρώπης Οι δραστηριότητες του Συμβουλίου της Ευρώπης στον τομέα της κοινωνικής ασφάλειας απορρέουν από βασικές διατάξεις του Καταστατικού του, το οποίο κατοχυρώνει και αρμοδιότητες παρέμβασης για την προάσπιση των κοινωνικών δικαιωμάτων. Οι παρεμβάσεις του Οργανισμού στο ευρύτερο πεδίο της κοινωνικής προστασίας κατευθύνονται στην κατοχύρωση στενότερου δεσμού μεταξύ των Μελών του και στην εξασφάλιση της κοινωνικής τους προόδου Ο Ευρωπαϊκός Κώδικας Κοινωνικής Ασφάλειας Ο Ευρωπαϊκός Κώδικας Κοινωνικής Ασφάλειας υπογράφηκε στο Στρασβούργο τον Απρίλιο του 1964, αποβλέποντας στην καθιέρωση υψηλότερων επιπέδων ασφαλιστικής προστασίας σε σχέση με την 102 Διεθνή Σύμβαση Εργασίας που αφορά τα ελάχιστα όρια κοινωνικής ασφάλειας. Τα συμβαλλόμενα Κράτη επιδίωξαν την κατοχύρωση minimum standards στην τομέα της κοινωνικοασφαλιστικής προστασίας που θα ήταν όμως υψηλότερα από τα αντίστοιχα της Δ.Σ.Ε. Ο Ευρωπαϊκός Κώδικας καλύπτει όλους τους παραδοσιακούς ασφαλιστικούς κινδύνους, με ιδιαίτερες προβλέψεις για τις κατηγορίες των προστατευόμενων προσώπων και τις παροχές που πρέπει να χορηγούνται για την κάλυψη τους. Η διάκριση των παροχών (Μέρος ΙΙ έως Μέρος Χ) στηρίζεται στην τυποποίηση των 24 Βλ. Κατρούγκαλος Γ., όπ. π., (1998), σελ. 305.

6 6 αντίστοιχων κινδύνων: Ιατρικές φροντίδες, επιδόματα ασθενείας, παροχές ανεργίας, παροχές γήρατος, παροχές λόγω εργατικών ατυχημάτων ή επαγγελματικών νόσων, οικογενειακές παροχές, παροχές μητρότητας και παροχές επιζώντων 25. Τέλος, ο Ευρωπαϊκός Κώδικας Κοινωνικής Ασφάλειας εξειδικεύει και «ποσοτικοποιεί» επαρκώς τα ελάχιστα όρια κοινωνικής ασφάλειας και μάλιστα με την προνοιακή τους διάσταση, που συνδέεται με τον έλεγχο των μέσων βιοπορισμού του ενδιαφερόμενου και αποβλέπει στην κατοχύρωση ενός αξιοπρεπούς επιπέδου διαβίωσης. - Η εφαρμογή του Κώδικα από την Ελλάδα Ο Ευρωπαϊκός Κώδικας επικυρώθηκε από την Ελλάδα το Μάρτιο του Από τότε αποτελεί αναπόσπαστο τμήμα της εσωτερικής έννομης τάξης. Το ιδιαίτερο χαρακτηριστικό της πράξης επικύρωσης είναι ότι δεν αφορά το σύνολο των διατάξεων του Κώδικα. Κάνοντας χρήση της διάταξης του άρθρου 2 παρ. 1 που επιβάλλει την εφαρμογή έξι τουλάχιστον από τα εννέα Μέρη του ουσιαστικού τμήματος του Κώδικα, η Ελληνική Κυβέρνηση δεν επικύρωσε τα Μέρη IV και VII. Τα Μέρη αυτά αφορούν τις παροχές ανεργίας και τις οικογενειακές παροχές αντίστοιχα Ο Ευρωπαϊκός Κοινωνικός Χάρτης Ο Ευρωπαϊκός Κοινωνικός Χάρτης αποτελεί τον πιο ολοκληρωμένο μηχανισμό του Συμβουλίου της Ευρώπης στον τομέα της προστασίας των κοινωνικών δικαιωμάτων. Υπογράφτηκε στο Τορίνο τον Οκτώβριο του 1961 και τέθηκε σε ισχύ τον Φεβρουάριο του Η υιοθέτηση του συμπληρώνει την Ευρωπαϊκή Σύμβαση για την Προστασία των Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων και των Θεμελιωδών Ελευθεριών (Ε.Σ.Δ.Α.), διευρύνοντας το πεδίο παρέμβασης του Συμβουλίου και στα οικονομικά και κοινωνικά δικαιώματα. Ο Ευρωπαϊκός Κοινωνικός Χάρτης συνθέτει έναν κοινό υπερεθνικό παρανομαστή ελάχιστων πολιτικών στο πλαίσιο της άσκησης εθνικής κοινωνικής πολιτικής, με τον αριθμητή να αντανακλά την εικόνα των πάσης φύσεως εθνικών ιδιαιτεροτήτων. Θεωρείται εύλογα η πληρέστερη καταγραφή των κοινωνικών δικαιωμάτων στον κόσμο. Αποτελεί παγκοσμίως τη μοναδική συνθήκη στην οποία συνομολογούνται οι 25 Βλ. Αμίτσης Γ., όπ. π., (2001), σελ Βλ. Αμίτσης Γ., όπ. π., (2001), σελ

7 7 ζωτικές πτυχές της κοινωνικής πολιτικής οι οποίες βρίσκονται στον πυρήνα του Ευρωπαϊκού κοινωνικού μοντέλου και εξυφαίνονται στον ιστό των θεμελιωδών κοινωνικοοικονομικών δικαιωμάτων 27. Οι ρυθμίσεις για τα ελάχιστα όρια διαβίωσης εντοπίζονται στο άρθρο 13, το οποίο διακρίνεται σε τέσσερις παραγράφους που αποτελούν αντικείμενο ιδιαίτερης ανάλύσης. Στην πρώτη παράγραφο εισάγεται η υποχρέωση των Συμβαλλόμενων Κρατών να εξασφαλίσουν την παροχή κατάλληλης βοήθειας, και φροντίδας σε περίπτωση ασθένειας, σε κάθε πρόσωπο που δεν διαθέτει επαρκείς πόρους και δεν δικαιούται παροχές από άλλα συστήματα ή φορείς προστασίας 28. Η διάταξη αντιστοιχεί ουσιαστικά στην κατοχύρωση του δικαιώματος σε κοινωνική πρόνοια και μάλιστα μέσω ενός συστήματος που στηρίζεται στις ακόλουθες αρχές: Α) Αρχή της καθολικότητας. Προστατεύει κάθε πρόσωπο με την προϋπόθεση ότι υπάγεται στο προσωπικό και υλικό πεδίο εφαρμογής του αντίστοιχου εθνικού συστήματος. Β) Αρχή της επικουρικότητας. Οι παροχές χορηγούνται μόνο στα πρόσωπα εκείνα που δεν δικαιούνται παροχών από άλλα συστήματα προστασίας (κοινωνική ασφάλιση), αλλά και αδυνατούν να εξασφαλίσουν τα μέσα συντήρησης με τις δικές τους ενέργειες. Γ) Αρχή της ανάγκης. Η τυποποίηση της ανάγκης λαμβάνει υπ όψη δυο διαφορετικές καταστάσεις: την έλλειψη επαρκών πόρων συντήρησης και την κατάσταση υγείας. Στην δεύτερη παράγραφο του άρθρου 13 αναφέρεται στις ενδεχόμενες συνέπειες λήψης προνοιακών παροχών, λαμβάνοντας υπ όψη την πρακτική που είχε παγιωθεί σε αρκετά Κράτη σχετικά με τη νομική μεταχείριση των προσώπων που καλύπτονταν από το σύστημα πρόνοιας. Η διάταξη αποβλέπει στην άρση και εξάλειψη των περιορισμών που μπορούν να επιβληθούν στα πρόσωπα αυτά κατά την άσκηση των πολιτικών και κοινωνικών τους δικαιωμάτων. Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελεί η Ιρλανδική Νομοθεσία που επέβαλε απαγόρευση συμμετοχής στο Διοικητικό Συμβούλιο κάποιου οργανισμού σε περίπτωση λήψης προνοιακών παροχών 27 Βλ. Βενιέρης Δ., «Ευρωπαϊκός Κοινωνικός Χάρτης: Η κοινωνική πολιτική του Συμβουλίου της Ευρώπης», (2002), σελ Βλ. Αμίτσης Γ., όπ. π., (2001), σελ. 252.

8 8 τουλάχιστον για ένα έτος. Η Επιτροπή Εμπειρογνωμόνων έκρινε αυτή τη διάταξη αντίθετη με το άρθρο 13 παρ. 2. Στην τρίτη παράγραφο του άρθρου 13 πρέπει να θεωρηθεί από άποψη περιεχομένου συμπληρωματική της πρώτης παραγράφου καθώς προβλέπει την ανάπτυξη ειδικών υπηρεσιών που κατά κανόνα απευθύνονται σε ενδιαφερόμενους να κάνουν χρήση ή ακόμη και σε δικαιούχους προνοιακών παροχών. Εισάγει έτσι την υποχρέωση παροχής συμβουλών και προσωπικής βοήθειας που είναι απαραίτητες για την ένταξη ή επανένταξη των συγκεκριμένων προσώπων ή ομάδων στον κοινωνικό και οικονομικό ιστό. Είναι μάλιστα χαρακτηριστικό ότι παρόμοιες υπηρεσίες μπορούν να παρέχονται όχι μόνο από δημόσιους αλλά και εθελοντικούς φορείς 29. Στην τέταρτη παράγραφο κατοχυρώνεται η αρχή της ίσης μεταχείρισης των ημεδαπών με τους αλλοδαπούς υπηκόους των άλλων Συμβαλλομένων Κρατών κατά την εφαρμογή των προηγούμενων τριών παραγραφών. Προϋπόθεση εφαρμογής της διάταξης είναι η νόμιμη παραμονή των αλλοδαπών υπηκόων στο έδαφος του κράτους υποδοχής 30. Στο σημείο αυτό ο Χάρτης επιχειρεί να διαχωρίσει τη φιλοσοφία της θεσμοθετημένης κοινωνικής βοήθειας από εκείνη της ηθικής υποχρέωσης για φιλανθρωπία. Κατά την διαδικασία συγγραφής του άρθρου 13 κατεβλήθη προσπάθεια αποσύνδεσης της έννοιας της κοινωνικής βοήθειας από την παραδοσιακή αντίληψη της πρόνοιας που παρέπεμπε στην χαριστική απονομή φιλανθρωπίας. Η νέα προσέγγιση μετέβαλε την σχετική ορολογία. Η λέξη «φτωχοί» αντικαταστάθηκε από την περιφραστική αναφορά «άτομα χωρίς επαρκείς πόρους», ενώ η λέξη «φτώχεια» αντικαταστάθηκε από τον όρο «ανάγκη» Η εφαρμογή του Χάρτη από την Ελλάδα Ο Ευρωπαϊκός Κοινωνικός Χάρτης επικυρώθηκε από την Ελληνική Πολιτεία το 1984, είκοσι δηλαδή χρόνια μετά τη θέση του σε ισχύ. Τηρώντας τις ρυθμίσεις του άρθρου 20 παρ. 1, η πράξη επικύρωσης προβλέπει τη δέσμευση για πέντε από τα επτά δικαιώματα του σκληρού πυρήνα του Χάρτη (αρθ. 1,12,13,16 και 19). Το άρ. 2 Ν. 1426/84 ορίζει χαρακτηριστικά: 29 Βλ. Αμίτσης Γ., όπ. π., (2001), σελ Βλ. Αμίτσης Γ., όπ. π., (2001), σελ Βλ. Βενιέρης Δ., «Ευρωπαϊκός Κοινωνικός Χάρτης: Η κοινωνική πολιτική του Συμβουλίου της Ευρώπης», (2002), σελ. 239.

9 9 - Από τις διατάξεις του Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Χάρτη, που επικυρώνεται με τον νόμο αυτό, δεν δεσμεύουν την Ελλάδα οι διατάξεις των άρθρων 5 και 6. - Με προεδρικά διατάγματα που εκδίδονται με πρόταση του Υπουργού Εργασίας και των άλλων αρμόδιων ανάλογα με την περίπτωση Υπουργών, θα είναι δυνατών να γίνουν δεσμευτικές για την χώρα και οι διατάξεις που αναφέρονται στην προηγούμενη παράγραφο. - Τέλος οι διατάξεις του άρθρου 13, που μας αφορούν στην προκείμενη μελέτη, επικυρώνονται με τον νόμο αυτό και δεσμεύουν απόλυτα την Ελλάδα Ο Αναθεωρημένος Ευρωπαϊκός Κοινωνικός Χάρτης Ο Αναθεωρημένος Ευρωπαϊκός Κοινωνικός Χάρτης τέθηκε προς υπογραφή τον Μάιο του 1996 και μέχρι τις αρχές του 2000 είχε υπογραφεί από δέκα Συμβαλλόμενα στο Χάρτη Μέρη. Καλείται να υποκαταστήσει προοδευτικά τον Χάρτη του 1961 αλλά για αρκετά χρόνια τα δυο κείμενα θα συνυπάρχουν, κάτι που δικαιολογεί εκτός των άλλων την εφαρμογή του ίδιου μηχανισμού ελέγχου. Η εισαγωγή του γενικού δικαιώματος για προστασία ενάντια στην φτώχεια και τον κοινωνικό αποκλεισμό που καταχωρείται στο Άρθρο 30 του Χάρτη πρέπει να θεωρηθεί ως η βασική καινοτομία στο πεδίο της κοινωνικής προστασίας. Πρόκειται για ένα νέο δικαίωμα, το οποίο προσαρμόζεται απόλυτα στις οικονομικές και κοινωνικοπολιτικές εξελίξεις, καθώς αναγνωρίζει την ιδιαιτερότητα των διαρθρωτικών φαινομένων της φτώχειας και του αποκλεισμού, εντάσσοντας τους νομικούς μηχανισμούς καταπολέμησης τους σε ένα ενιαίο πλαίσιο αρχών και πολιτικών. Πρέπει μάλιστα να τονιστεί ότι το δικαίωμα αυτό δεν αναγνωρίζεται σε μηχανισμούς προστασίας άλλων Διεθνών Οργανισμών. Η θέσπισή του διευρύνει έτσι, στο επίπεδο στοχοθεσίας, την λειτουργία των μηχανισμών του Διεθνούς Δικαίου Κοινωνικής Ασφάλειας 32. Στις μέρες μας, από τον αναθεωρημένο Χάρτη αναδύεται μια νέα προοπτική στην πολιτική για κοινωνική βοήθεια. Η δέσμευση των Συμβαλλόμενων χωρών για την καταπολέμηση της φτώχειας και του κοινωνικού αποκλεισμού υπαγορεύει την 32 Βλ. Αμίτσης Γ., όπ. π., (2001), σελ. 304.

10 10 δραστηριοποίηση με στόχο την κοινωνικοοικονομική ενσωμάτωση, η οποία, σε συνδυασμό με την δυνάμει διασφάλιση ενός ελαχίστου εισοδήματος, απαιτεί την άσκηση σύνθετης κοινωνικής πολιτικής. Το σύγχρονο πνεύμα της κρατικής κοινωνικής βοήθειας αποτυπώνεται στις κατευθύνσεις της νέας πολιτικής του Χάρτη: συγκροτημένη προαγωγή της αποτελεσματικής πρόσβασης των ατόμων και των οικογενειών τους - που βρίσκονται ή κινδυνεύουν να περιπέσουν σε κατάσταση κοινωνικού αποκλεισμού ή φτώχειας - στην απασχόληση, τη στέγαση, την βοήθεια κ.λπ. αλλά και εξελικτικά σε ένα ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα Η εφαρμογή του Αναθεωρημένου Χάρτη από την Ελλάδα Ο Αναθεωρημένος Ευρωπαϊκός Κοινωνικός Χάρτης υπογράφτηκε από την Ελληνική Πολιτεία αλλά δεν έχει τεθεί ακόμα σε ισχύ λόγω της έλλειψης επικύρωσης του. Ενδεχόμενη επικύρωση θα δημιουργήσει όμως προβλήματα εναρμόνισης του εθνικού δικαίου με συγκεκριμένες διατάξεις του, τα οποία εκτός των άλλων εντοπίζονται στην αδυναμία ουσιαστικής εφαρμογής των δικαιωμάτων για την προστασία των απόρων και των κοινωνικά αποκλεισμένων ατόμων ή ομάδων. Και τούτο γιατί το Ελληνικό σύστημα κοινωνικής ασφάλειας δεν κατοχυρώνει νομοθετικά και κανονιστικά την κάλυψη κάθε ατόμου που δεν διαθέτει επαρκείς πόρους συντήρησης ή εγκλωβίζεται σε συνθήκες κοινωνικού αποκλεισμού Η Σύσταση για την εγγύηση ελαχίστων ορίων συντήρησης Στα πλαίσια προώθησης ενός συστήματος διαλόγου για την υιοθέτηση μηχανισμών καταπολέμησης της φτώχειας και του κοινωνικού αποκλεισμού η Κοινοβουλευτική Συνέλευση του Συμβουλίου της Ευρώπης ενέκρινε κατά την συνεδρίαση της τον Οκτώβριο του 1992 τη Σύσταση 1196 με τίτλο «Σύσταση για την φτώχεια και τον κοινωνικό αποκλεισμό - Προς μια εγγύηση των ελαχίστων ορίων συντήρησης». Η Σύσταση πρέπει να ενταχθείς τις διαδικασίες ενίσχυσης του ρόλου και της λειτουργίας του Συμβουλίου της Ευρώπης στο πεδίο της κοινωνικής προστασίας. Δεν είναι μάλιστα συμπτωματικό ότι υιοθετήθηκε αμέσως σχεδόν μετά από την ολοκλήρωση αντίστοιχων διαδικασιών στο επίπεδο της Ευρωπαϊκής Ένωσης. 33 Βλ. Βενιέρης Δ., όπ. π., (2002), σελ Βλ. Αμίτσης Γ., όπ. π., (2001), σελ. 306.

11 11 Ο κύριος στόχος της Σύστασης είναι η ενθάρρυνση του διαλόγου για την εφαρμογή ενεργητικών εθνικών πολιτικών κατά της φτώχειας σε Ευρωπαϊκό επίπεδο. Δεν επιδιώκεται επομένως ούτε ο καθορισμός των ορίων της φτώχειας, ούτε η εξειδίκευση των ελαχίστων ορίων συντήρησης που γίνεται γενικά δεκτό ότι εμπίπτουν στις «πολιτικές αρμοδιότητες» των Εθνικών Κυβερνήσεων. Από την άποψη αυτή, η Σύσταση εντάσσεται σε ένα γενικότερο πλαίσιο παρεμβάσεων στο κοινωνικό πεδίο που ήδη είχε εγκαινιασθεί με τις αντίστοιχες Συστάσεις της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, τις οποίες θα εξετάσουμε παρακάτω 35. Τα βασικά προβλήματα που επισημαίνονται από την Σύσταση συνδέονται με την τυποποίηση των δημόσιων πολιτικών στον τομέα της κοινωνικής προστασίας που προσανατολίζονται στην προώθηση μέτρων χωρίς άμεσα αποτελέσματα για την εξάλειψη της φτώχειας. Η Σύσταση υποστηρίζει ότι τα περισσότερα Εθνικά Συστήματα αντιμετωπίζουν αρνητικά τους ενδιαφερόμενους να ενταχθούν σε κοινωνικά προγράμματα επειδή αδυνατούν να βρουν απασχόληση, διότι εξακολουθούν να προωθούν ή να στηρίζονται στην ηθική αξία της εργασίας. Για το λόγω αυτό, εξαρτούν συχνά της παροχή προστασίας από την αποδοχή ένταξης σε προγράμματα απασχόλησης και κατάρτισης. Η Σύσταση υποστηρίζει ότι σε μια τέτοια και μόνο περίπτωση πρέπει να αμβλύνεται ο προσανατολισμός των συστημάτων κοινωνικής προστασίας στην κάλυψη κινδύνων που συνδέονται με την απασχόληση. Τα άτομα που βρίσκονται σε κατάσταση ανάγκης και δεν διαθέτουν μέσα συντήρησης, ώστε να εξασφαλίσουν αξιοπρεπείς συνθήκες διαβίωσης, δεν πρέπει να αποκλείονται από τα δημόσια συστήματα προστασίας. Σε σχέση όμως με τους μηχανισμούς κάλυψής τους, πρέπει να θεσπίζονται αυτοτελείς τεχνικές που θα διακρίνονται από το σύστημα κοινωνικής ασφάλισης. Επισημαίνεται μάλιστα στο κείμενο της Σύστασης η ανάγκη εξασφάλισης ενός βασικού επιπέδου παροχών, που εξειδικεύεται με αναφορά σε σχετικούς μηχανισμούς που έχουν υιοθετηθεί σε διεθνές επίπεδο 36. Τέλος, η Σύσταση απευθύνει συγκεκριμένες «οδηγίες» και προς την Επιτροπή Υπουργών που συνοπτικά καταγράφονται ως εξής: - Αναθεώρηση του άρθρου 13 του Χάρτη ύστερα από σχετική επεξεργασία στα πλαίσια της ad hoc Επιτροπής Εμπειρογνωμόνων. Η αναθεώρηση θα 35 Βλ. Αμίτσης Γ., όπ. π., (2001), σελ Βλ. Αμίτσης Γ., όπ. π., (2001), σελ. 308.

12 12 πρέπει να βελτιώσει το επίπεδο προστασίας για τα άτομα χωρίς επαρκείς πόρους συντήρησης και να περιλαμβάνει ειδική ρύθμιση για τον τομέα της στέγασης. - Αξιολόγηση της εφαρμογής του Ευρωπαϊκού Κώδικα Κοινωνικής Ασφάλειας από την Επιτροπή Κοινωνικής Ασφάλειας. - Ενίσχυση των πολιτικών των Κρατών - Μελών για την αντιμετώπιση της φτώχειας μέσω ειδικών προγραμμάτων που εφαρμόζονται σε τοπικό επίπεδο και προσανατολίζονται όχι μόνο στην παροχή επιδομάτων ανεργίας, αλλά και στην χορήγηση παροχών στέγασης, υγείας, εκπαίδευσης και κατάρτισης. - Ενθάρρυνση της θέσπισης προγραμμάτων ενσωμάτωσης των κοινωνικά αποκλεισμένων στον οικονομικό και κοινωνικό ιστό. Η νομική φύση της Σύστασης 1196 περιορίζεται στο επίπεδο των παρεμβάσεων της Κοινοβουλευτικής Συνέλευσης του Συμβουλίου της Ευρώπης. Οι Συστάσεις που απευθύνει η Συνέλευση δεν έχουν δεσμευτική ισχύ αλλά συνιστούν απλώς επίσημες προτάσεις προς την Επιτροπή Υπουργών για την λήψη ή εξειδίκευση συγκεκριμένων μέτρων Οι εγγυήσεις ελαχίστων ορίων από το Ευρωπαϊκό Δίκαιο Κοινωνικής Ασφάλειας 2.1 Οι στρατηγικές κοινωνικής προστασίας της Ευρωπαϊκής Ένωσης Η διερεύνηση της κατοχύρωσης των ελαχίστων ορίων διαβίωσης στο Ευρωπαϊκό Δίκαιο Κοινωνικής Ασφάλειας συνδέεται με την οριοθέτηση των αρμοδιοτήτων παρέμβασης της Ευρωπαϊκής Ένωσης στο πεδίο της κοινωνικής προστασίας. Εν τέλει, οι σχετικές αρμοδιότητες παρέμβασης είναι περιορισμένες και προσανατολίζονται στην εξυπηρέτηση οικονομικών παρά κοινωνικών στόχων. Ανάμεσα τους δεν περιλαμβάνεται πάντως η θεσμική προστασία των ατόμων που διαμένουν σε κοινοτικό έδαφος και δεν διαθέτουν επαρκείς πόρους συντήρησης. Ένας παρόμοιος στόχος επιφυλάσσεται και για τις Εθνικές Κυβερνήσεις και μόνο 37 Βλ. Αμίτσης Γ., όπ. π., (2001), σελ. 309.

13 13 κάποια συμπληρωματικά μέτρα μπορούν να εντοπιστούν σε επίπεδο κοινοτικής νομοθεσίας. Συμπερασματικά, σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης η διασφάλιση ελαχίστων ορίων προστασίας δεν καθίσταται εφικτή στο πλαίσιο των περιορισμένων αρμοδιοτήτων παρέμβασης των κοινοτικών οργάνων στο πεδίο των προνοιακών πολιτικών των κρατών μελών. Ωστόσο, τόσο ο Κοινοτικός Χάρτης των θεμελιωδών κοινωνικών δικαιωμάτων των εργαζομένων (άρθρα 13 και 28) όσο και η Σύσταση για το ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα (COM [92]441) αποτελούν κατευθυντήριες αρχές και μέσα ενθάρρυνσης των κρατών μελών να προχωρήσουν σε μέτρα και προγράμματα ενίσχυσης των πληθυσμιακών κατηγοριών που έχουν αποκλειστεί από την αγορά εργασίας στερούνται πόρων από το οικογενειακό τους περιβάλλον και δεν καλύπτονται από την κοινωνική ασφάλιση. Η προστασία κάθε ατόμου που βρίσκεται σε κατάσταση φτώχειας, με την εισαγωγή ενός συστήματος ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος, προϋποθέτει, κατ αρχάς, τον προσδιορισμό του ελαχίστου ορίου διαβίωσης και τον καθορισμό των δικαιούχων. Η Σύσταση για το ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα παρέχει σημαντικές κατευθύνσεις προς τα κράτη μέλη στα ζητήματα αυτά Κατοχύρωση ελαχίστων ορίων από τον Κοινοτικό Κοινωνικό Χάρτη Ο Κοινοτικός Χάρτης υιοθετήθηκε από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο στη Σύνοδο του Στρασβούργου τον Δεκέμβριο του Εγκρίθηκε όμως από τους Αρχηγού 11 Κρατών Μελών, καθώς η Μεγάλη Βρετανία διατήρησε μέχρι τέλους τις γενικές τις επιφυλάξεις. Ο Χάρτης φιλοδοξούσε αρχικά να δημιουργήσει ένα νέο, αυτόνομο πεδίο κοινοτικής κοινωνικής πολιτικής, μη εξαρτώμενο άμεσα από την υλοποίηση της κοινής αγοράς. Για τον λόγο αυτόν, αναγνωρίζει τα περισσότερα κοινωνικά δικαιώματα όπως στην υγεία, στην κοινωνική ασφάλεια, την προστασία παιδιών, ηλικιωμένων και αναπήρων κ.α 39. Ειδικότερα, σε σχέση με τα ελάχιστα όρια διαβίωσης θα μπορούσε να υποθέσει κανείς ότι η ένταξη του σχετικού δικαιώματος στον κατάλογο δικαιωμάτων του Χάρτη θα διασπούσε την ενότητα των εργασιακά προσανατολισμένων ρυθμίσεων. 38 Βλ. Κοντιάδης Ξ., «Όψεις αναδιάρθρωσης του κράτους πρόνοιας στην Ευρώπη», (1997), σελ Βλ. Κατρούγκαλος Γ., όπ. π., (1998), σελ

14 14 Μια παρόμοια υπόθεση δεν επαληθεύτηκε τελικά. Η ανάλυση του περιεχομένου του Χάρτη οδηγεί στο συμπέρασμα ότι ανάμεσα στα παραδοσιακά κοινωνικά δικαιώματα «που αποβλέπουν στην συντήρηση και αναπαραγωγή της εργατικής δύναμης» συμπεριλήφθηκαν και δικαιώματα υπέρ των ατόμων που δεν συμμετέχουν στην παραγωγική διαδικασία 40. Πρόκειται για τα δικαιώματα που συνάγονται από το άρθρο 10 παρ. 2 και το άρθρο Άρθρο 10 παρ. 2: «Τα πρόσωπα τα οποία αποκλείονται από την αγορά εργασίας, διότι δεν μπόρεσαν είτε να εισέλθουν είτε να επανενταχθούν σε αυτήν και τα οποία δεν διαθέτουν επαρκεί μέσα διαβίωσης πρέπει να μπορούν να δικαιούνται παροχών και επαρκών πόρων, ανάλογα με την προσωπική τους κατάσταση» - Άρθρο 25: «Στα άτομα που έχουν φτάσει μεν σε ηλικία συνταξιοδότησης χωρίς όμως να τους αναγνωρίζεται συνταξιοδοτικό δικαίωμα και που δεν έχουν άλλους πόρους διαβίωσης, πρέπει να εξασφαλίζονται επαρκείς πόροι καθώς και κοινωνική και ιατρική βοήθεια, που θα είναι ανάλογες προς τις προσωπικές τους ανάγκες». Από ουσιαστικής άποψης ο Κοινοτικός Χάρτης εισάγει νέα δικαιώματα στο πλαίσιο της Κοινοτικής έννομης τάξης, που αποβλέπουν στην κοινωνική προστασία των ατόμων που αδυνατούν να συμμετάσχουν στην λειτουργία της ενιαίας αγοράς και επομένως να επωφεληθούν από τα σχετικά πλεονεκτήματά της. Γενικότερα όμως, οι φιλοδοξίες που είχαν εναποθέσει στον Χάρτη το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και η Ευρωπαϊκή Κοινωνική και Οικονομική Επιτροπή δύσκολα μπορεί να πει κανείς ότι ευοδώθηκαν. Αφ ενός πρόκειται για ένα μη δεσμευτικό κείμενο, προγραμματικού κυρίως χαρακτήρα, το οποίο μόνον ερμηνευτικά μπορεί να αξιοποιηθεί από τους εφαρμοστές κοινωνικής πολιτικής. Αφ ετέρου, το νομοθετικό πρόγραμμα που υπέβαλε η Επιτροπή του Συμβουλίου προς εφαρμογή του, έμεινε εν πολλοίς ημιτελές. Τέλος, μηδαμινός ήταν ο θεσμικό αντίκτυπος του Χάρτη και στο εσωτερικό των κρατών μελών. Ένας στοιχειώδης μηχανισμός ελέγχου προβλέπει την υποχρέωση υποβολής εκθέσεων από τα κράτη για την πορεία εφαρμογής του, τις οποίες μετά συνοψίζει έκθεση της Επιτροπής. Όπως όμως έχουν δείξει οι πρώτες 40 Βλ. Αμίτσης Γ., όπ. π., (2001), σελ. 377.

15 15 αναφορές, τα κράτη (μεταξύ των οποίων και η Ελλάδα) ουσιαστικά υπεκφεύγουν από την υποχρέωση αυτή με γενικές και αόριστες αναφορές Η Σύσταση για το ελάχιστο εισόδημα Η Σύσταση σχετικά με τα κοινά κριτήρια που αφορούν την επάρκεια πόρων και παροχών στα συστήματα κοινωνικής πρόνοιας (πιο γνωστή ως Σύσταση για το ελάχιστο εισόδημα) εκδόθηκε από το Συμβούλιο τον Ιούνιο του 1992, ύστερα από επεξεργασία δυο ετών. Από κανονιστική άποψη η προώθηση της Σύστασης εντάσσεται στο Πρόγραμμα Δράσης για την εφαρμογή του Κοινοτικού Χάρτη των Κοινωνικών Θεμελιωδών Δικαιωμάτων των Εργαζομένων που παρουσιάσθηκε από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή τον Νοέμβριο του Η ανάλυση του περιεχομένου της Σύστασης οδηγεί στο συμπέρασμα ότι αποτελεί, σε κοινοτικό επίπεδο, τον κυριότερο μηχανισμό για την εφαρμογή των άρθρο 10 και 25 του Κοινοτικού Χάρτη που προβλέπουν την εξασφάλιση επαρκών πόρων και παροχών σε άτομα χωρίς μέσα συντήρησης Οι αρχές εφαρμογής του δικαιώματος σε επαρκείς πόρους και παροχές Οι γενικές αρχές που διέπουν την αναγνώριση και άσκηση του δικαιώματος σε ελάχιστο εισόδημα είναι έξι και αναλύονται συνοπτικά ως εξής: - Σεβασμός της αξιοπρέπειας. Πρόκειται για μια αρχή που ουσιαστικά αντιστοιχεί σε κριτήριο ερμηνείας των μηχανισμών υλοποίησης του δικαιώματος και η τήρησης της απαιτεί τη θέσπιση προϋποθέσεων που δεν προσβάλουν την αξιοπρέπεια των ενδιαφερομένων. - Διαμονή του δικαιούχου στο έδαφος κάποιας χώρας. Η αρχή αυτή χρησιμοποιείται για την εξειδίκευση του προσωπικού πεδίου εφαρμογής του δικαιώματος, υπογραμμίζοντας το στενό σύνδεσμο του ενδιαφερομένου με την χώρα στην οποία θα κριθούν οι προϋποθέσεις άσκησης του δικαιώματος (κριτήριο εδαφικότητας). 41 Βλ. Κατρούγκαλος Γ., όπ. π., (1998), σελ Βλ. Αμίτσης Γ., όπ. π., (2001), σελ. 391.

16 16 - Διαθεσιμότητα προς εργασία ή επαγγελματική κατάρτιση. Η αρχή αυτή αποτελεί αναγνώριση των προσανατολισμών της Σύστασης όχι απλώς στην οικονομική ενίσχυση των δικαιούχων αλλά και στην ένταξη τους στο οικονομικό και κοινωνικό περιβάλλον. - Χρονική διάρκεια. Η Σύσταση προβλέπει την άσκηση του δικαιώματος χωρίς χρονικούς περιορισμούς, εφ όσον βέβαια πληρούνται οι σχετικές προϋποθέσεις συνδρομής. - Επικουρικότητα. Πρόκειται για την πιο σημαντική, από τεχνικής άποψης, γενική αρχή άσκησης του δικαιώματος που υποδηλώνει και την υπαγωγή του στο θεσμό της κοινωνικής πρόνοιας. Η εφαρμογή του δικαιώματος προϋποθέτει ότι ο ενδιαφερόμενος δεν έχει άλλα κοινωνικά δικαιώματα, η άσκηση των οποίων μπορεί να συμβάλλει στην κάλυψη κοινωνικών κινδύνων ή αναγκών. - Λήψη συνοδευτικών μέτρων ένταξης. Η Σύσταση υιοθετώντας μια ολοκληρωμένη προσέγγιση για την αντιμετώπιση του κοινωνικού αποκλεισμού προβλέπει ότι η αναγνώριση του δικαιώματος σε επαρκείς πόρους και παροχές θα συνοδεύεται από πλέγμα υποστηρικτικών ενεργειών και μέτρων για την οικονομική και κοινωνική ένταξη των ενδιαφερομένων ατόμων. Γενικότερα, η Σύσταση επεκτείνει ουσιαστικά το πλαίσιο άσκησης του δικαιώματος σε ένα ελάχιστο εισόδημα και στις κοινωνικές υπηρεσίες με την ευρεία έννοια του όρου. Εκτός δηλαδή από την χορήγηση χρηματικών παροχών, η ολοκληρωμένη εφαρμογή της Σύστασης επιβάλλει την ανάπτυξη ενός πλέγματος συνοδευτικών υπηρεσιών που αποβλέπουν στην επαγγελματική και κοινωνική ένταξη των ενδιαφερομένων ατόμων. Πρόκειται αναμφισβήτητα για μια καινοτομική προσέγγιση σε επίπεδο Κοινοτικού Δικαίου που έστω και αν υιοθετείται σε μια πράξη χωρίς δεσμευτική νομική ισχύ για τα Κράτη Μέλη παρουσιάζει ιδιαίτερο πολιτικό ενδιαφέρον καθώς για πρώτη φορά υπογραμμίζει την αναγκαιότητα σύνθετων πολιτικών για την αποτελεσματική άσκηση συγκεκριμένων κοινωνικών δικαιωμάτων Βλ. Αμίτσης Γ., όπ. π., (2001), σελ. 424.

17 17 - Η εφαρμογή της Σύστασης από την Ελλάδα Ανεξάρτητα από τους λόγους καθυστέρησης, και τις ενδεχόμενες εσωτερικές τις συνέπειες, οι προοπτικές συστηματικής εφαρμογής των αρχών της Σύστασης στην Ελλάδα εμφανίζονται περιορισμένες. Η υλοποίηση της Σύστασης εξαρτάται ουσιαστικά από την έναρξη ενός κοινωνικοπολιτικού διαλόγου για τα δικαιώματα των λιγότερο ευνοούμενων ομάδων και τους μηχανισμούς προστασίας τους, καθώς και από την προώθηση θεσμικών προσεγγίσεων για την εξασφάλιση ενός αξιοπρεπούς επιπέδου διαβίωσης σε κάθε άτομο που βρίσκεται σε κατάσταση ανάγκης. Πρόκειται αναμφισβήτητα για μια διαδικασία μετασχηματισμού του υπολειμματικού προνοιακού μοντέλου στη χώρα μας, η οποία συνδέεται με το γενικότερο στόχο του εκσυγχρονισμού του εθνικού συστήματος κοινωνικής προστασίας Βλ. Αμίτσης Γ., όπ. π., (2001), σελ. 489.