ΔΕΟ-24-1η Εργασία Πρότυπη λύση onlearn.gr

Transcript

1 ΕΛΛΗΝΙΚΟ ΑΝΟΙΚΤΟ ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΣΧΟΛΗ ΚΟΙΝΩΝΙΚΩΝ ΕΠΙΣΤΗΜΩΝ Πρόγραμμα Σπουδών: Θεματική Ενότητα: Ακαδημαϊκό Έτος : Όνομα Φοιτητή: Υπεύθυνος καθηγητής: Αριθμός Μητρώου: 1 η Γραπτή Εργασία << Δημόσια διοίκηση και πολιτική>> 1

2 ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ Εισαγωγή... 3 Ο τοπικός Συμπαραστάτης ως «παράθυρο πολιτικής» Ο βαθμός εφαρμογής και οι εκτιμήσεις για τον τοπικό Συμπαραστάτη...7 Επίλογος...9 Βιβλιογραφία

3 Εισαγωγή Ο θεσμός του τοπικού Συμπαραστάτη και ευρύτερα το ζήτημα της Διαμεσολάβησης ανάμεσα στο κράτος και τους πολίτες φαίνεται ότι απασχόλησε την Ευρωπαϊκή Ένωση από πολύ νωρίς στην ιστορική της διαδρομή. Ήδη από το 1985, Σύσταση του Συμβουλίου της Ευρώπης προς τα κράτη- μέλη, αναφέρεται στη μέριμνα για τη δημιουργία θεσμών Διαμεσολάβησης, στα πρότυπα του επιτυχημένου Σουηδικού Ombudsman. 1 Μάλιστα, η Σύσταση του Συμβουλίου της Ευρώπης αναφέρεται και στη δημιουργία ανάλογων θεσμών στο επίπεδο της Αυτοδιοίκησης. 2 Στη χώρα μας, η διαμεσολαβητική λειτουργία εμφανίζεται σε επίπεδο Αυτοδιοίκησης, με τον Ν. 3852, γνωστό και ως «Καλλικράτη» και οκτώ χρόνια μετά, με τον Ν. 4555, γνωστό ως «Κλεισθένη». Στην ακόλουθη εργασία, θα μελετήσουμε την εφαρμογή του τοπικού Συμπαραστάτη, μέσα από την ανάλυση του «παραθύρου πολιτικής», θα εξετάσουμε τις παραμέτρους του μοντέλου αυτού, μέσα από την περίπτωση του τοπικού Συμπαραστάτη και θα αποτιμήσουμε το βαθμό εφαρμογής και τα αναμενόμενα αποτελέσματά του

4 Ο τοπικός Συμπαραστάτης ως «παράθυρο πολιτικής» Η οποιαδήποτε μεθοδολογική και επιστημονική αντιστοίχιση μιας υπάρχουσας κατάστασης με ένα μοντέλο, ξεκινά από την εφαρμογή των παραμέτρων του μοντέλου με την κατάσταση υπό παρατήρηση. Ως εκ τούτου, η μελέτη της περίπτωσης του τοπικού Συμπαραστάτη, στο πλαίσιο της θεωρίας του «παραθύρου πολιτικής» θα ξεκινήσει από την παραμετρική αποτύπωση του μοντέλου. Η θεωρία περί «παραθύρου πολιτικής» αναφέρεται στη «συνάντηση», με την πάροδο του χρόνου, τριών παραμέτρων, οι οποίες συνθέτουν ή «αντιστοιχίζουν» λύσεις σε δημόσια προβλήματα. 3 Οι παράμετροι του «παραθύρου πολιτικής» είναι οι εξής: Τα δημόσια προβλήματα: Ο παράγοντας αυτός αφορά διάφορες προβληματικές καταστάσεις της δημόσιας ζωής που αντιμετωπίζει η εκάστοτε κυβέρνηση και τα αντιλαμβάνεται είτε μέσω της κριτικής που ασκείται στην κυβερνητική πολιτική, είτε μέσω διαφόρων κρίσεων πολιτικής που ξεσπούν. 4 Οι δημόσιες πολιτικές: Ο παράγοντας αυτός αναφέρεται στα διάφορα «σενάρια» αντιμετώπισης των προβλημάτων της δημόσιας σφαίρας, όπως αυτά αποτυπώνονται από διάφορους ειδικούς, όργανα κτλ. 5 Οι πολιτικές: Ο παράγοντας αναφέρεται στις διάφορες εθνικές προτεραιότητες, τις θεσμικές και τις διοικητικές μεταρρυθμίσεις, που θέτουν στην ατζέντα τους οι κυβερνώντες και προκύπτουν από την πίεση που ασκούν οι διάφορες κοινωνικές ομάδες και οι ομάδες πίεσης. 6 Σύμφωνα με τα παραπάνω θα εξετάσουμε ακολούθως τις παραμέτρους αυτές και τον τρόπο που επίδρασαν στη διαμόρφωση των διοικητικών μεταρρυθμίσεων του Ν και του Ν Σε ότι αφορά στα δημόσια προβλήματα, εντοπίζουμε καταρχήν ότι ο Ν διαμορφώθηκε εντός της ελληνικής κρίσης δημοσίου χρέους, σε μια περίοδο που η Ελλάδα πιεζόταν σφοδρά για τη λήψη μέτρων και διοικητικών μεταρρυθμίσεων, στην κατεύθυνση της εξοικονόμησης πόρων και του περιορισμού των δημοσίων εξόδων. 7 Στην αιτιολογική έκθεση του Ν εντοπίζουμε την αναγκαιότητα εξάλειψης των φαινομένων κακοδιοίκησης, σπατάλης πόρων και κατάχρησης δημοσίου χρήματος, μέσω της αναβάθμισης και τι μεταρρύθμισης των θεσμών της Αυτοδιοίκησης. 8 Ως γενεσιουργό αιτία των παραπάνω φαινομένων, ο Ν αναφέρει μεταξύ άλλων τον 3 Λαδή Στ. και Β. Νταλάκου, Εισαγωγή στη Δημόσια Διοίκηση και Δημόσια Πολιτική, Τόμος Α, Ελληνικό Ανοικτό Πανεπιστήμιο, Πάτρα 2008, 72. Μακρυδημήτρης Αντώνης, Προσεγγίσεις στη θεωρία των οργανώσεων, Εκδόσεις Σακκούλα, Αθήνα 2013, Πελαγίδης Θ. & Μητσόπουλος Μ., Ανάλυση της ελληνικής οικονομίας, Παπαζήσης, Αθήνα 2006, Λαδή Στ. και Β. Νταλάκου, ό.π., Λαδή Στ. και Β. Νταλάκου, ό.π., Λαδή Στ. και Β. Νταλάκου, ό.π., Πρόγραμμα Καλλικράτης», Αιτιολογική έκθεση, 5. 8 Πρόγραμμα Καλλικράτης», Αιτιολογική έκθεση, 5 και

5 εκτεταμένο συγκεντρωτισμό των αιρετών οργάνων της Αυτοδιοίκησης και την έντονη διασύνδεση της διακυβέρνησης με τη σφαίρα της πολιτικής. 9 Σημαντικότερο αποτέλεσμα της παραπάνω κατάστασης φαίνεται ότι η υπήρξε η λειτουργία του κράτους, με τρόπο μη οικονομικά αποδοτικό και η παροχή χαμηλής ποιότητας υπηρεσιών στους πολίτες/δημότες. 10 Έτσι, ο θεσμός του τοπικού Συμπαραστάτη αναμένεται να επίλυση την παραπάνω κατάσταση λειτουργώντας σε πολλαπλά επίπεδα. 11 Από τη δική του πλευρά, ο Ν αναφέρεται στη συνέχιση των προβλημάτων της κακοδιοίκησης και της διαφθοράς στην Αυτοδιοίκηση, καθώς ο θεσμός του τοπικού Συμπαραστάτη λειτούργησε πλημμελώς και περιορισμένα, λόγω: 12 Της υψηλής πλειοψηφίας που απαιτούταν για τη σύσταση και το διορισμό των μελών του. Της εκτεταμένης σύγχυσης των αρμοδιοτήτων και του τρόπου της λειτουργίας του. Στα παραπάνω αναφερόμενα προβλήματα και αναφερόμενοι στην παράμετρο των δημοσίων πολιτικών, ο Ν προτείνει τη σύσταση του θεσμού του τοπικού Συμπαραστάτη, ως φορέα Διαμεσολάβησης που θα επέλυε τα προβλήματα της κακοδιοίκησης και της διαφθοράς λειτουργώντας στα εξής επίπεδα: Διαμεσολαβώντας ανάμεσα στους πολίτες/δημότες και στα όργανα της Αυτοδιοίκησης θα αντιμετώπιζε περιπτώσεις διαφθοράς και κακοδιοίκησης, προάγοντας τις αρχές της οικονομικότητας, της αποτελεσματικότητας και της αποδοτικότητας. 13 Διαμεσολαβώντας ανάμεσα στους πολίτες/δημότες και στα όργανα της Αυτοδιοίκησης θα αναλάμβανε περιπτώσεις και υποθέσεις που κατά κανόνα συσσωρεύονταν στα όργανα της Αυτοδιοίκησης και της Δικαιοσύνης, μειώνοντας το φόρτο εργασίας, εξοικονομώντας πόρους, προσπάθεια και χρόνο και προωθώντας την παροχή ποιοτικά ανώτερων υπηρεσιών προς τους πολίτες/δημότες. 14 Από τη δική του πλευρά, ο Ν εξειδικεύει το θεσμό του τοπικού Συμπαραστάτη, ακολουθώντας τις βαθμίδες της Αυτοδιοίκησης, αντικαθιστώντας τον από τα όργανα 9 Πρόγραμμα Καλλικράτης», Αιτιολογική έκθεση, Πρόγραμμα Καλλικράτης», Αιτιολογική έκθεση, Πρόγραμμα Καλλικράτης», Αιτιολογική έκθεση, Νόμος 4555/2018, Αιτιολογική έκθεση, Νόμος 4555/2018, Αιτιολογική έκθεση, και Νόμος 3852/2010 «Νέα Αρχιτεκτονική της Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης - Πρόγραμμα Καλλικράτης», Αιτιολογική έκθεση, Πρόγραμμα Καλλικράτης», Αιτιολογική έκθεση,

6 του Συμπαραστάτη του Δήμου και της Επιχείρησης και τον Περιφερειακό Συμπαραστάτη. 15 Παράλληλα, και στην κατεύθυνση της επίλυσης των καταστάσεων που περιόριζαν την εφαρμογή του, ο Ν επιλύει το ζήτημα των πλειοψηφιών για τη σύσταση των παραπάνω οργάνων, ενώ διευκρινίζει το χωρίο που αφορά στην αποστολή, τις αρμοδιότητες και τη φιλοσοφία λειτουργίας των οργάνων Διαμεσολάβησης, στην Αυτοδιοίκηση. 16 Παράλληλα, ενδιαφέρουσες προσθήκες στον παράγοντα των δημοσίων πολιτικών προέρχονται από τον ακαδημαϊκό χώρο. Συγκεκριμένα, οι ακαδημαϊκοί Μητσόπουλος και Πελαγίδης τονίζουν τον παράγοντα της προσπάθειας για εξασφάλιση ευρείας συναίνεσης, που κατά τη γνώμη τους καθιστά την εξασφάλιση λύσεων σε προβλήματα της δημόσιας σφαίρας, εφικτή, ενώ η θεώρησή τους εναρμονίζεται πλήρως με τη θεωρία του «παραθύρου πολιτικής». 17 Επίσης, οι Μητσόπουλος και Πελαγίδης προτείνουν τη διατήρηση της πολιτικής αντιπαράθεσης σε «χαμηλά επίπεδα της πολιτικής», καθώς νοούνται ως δευτερεύουσας σημασίας παράγοντας για την επίλυση των δημοσίων προβλημάτων. 18 Άλλη ενδιαφέρουσα άποψη προέρχεται από τον ακαδημαϊκό Α. Μακρυδημήτρη, ο οποίος εντοπίζει το χρονικό πλαίσιο, ως σημαντικότατο παράγοντα για την αποτελεσματική επίλυση των δημοσίων προβλημάτων. 19 Ο κος Μακρυδημήτρης αναφέρει συγκεκριμένα, ότι η πάροδος του χρόνου συνοδεύεται από το σταδιακό περιορισμό του «παραθύρου πολιτικής», περιορίζοντας τη δυνατότητα επίλυσης των δημοσίων προβλημάτων και αντιστοίχισης των προβλημάτων με τις λύσεις τους. 20 Κατά τρίτον, στο θέμα της παραμέτρου των πολιτικών, ο Ν φαίνεται ότι θεσπίζεται σε μια περίοδο έντονων διοικητικών μεταρρυθμίσεων στη Δημόσια Διοίκηση και την Αυτοδιοίκηση, που αφενός εφαρμόζονται με ταχύτητα, αφετέρου καλύπτουν μεγάλη έκταση. Επίσης, η βασική στόχευση του Ν. 3852, ένεκα και της κρίσης αφορά την εξασφάλιση οικονομικών πόρων και τον περιορισμό των εξόδων του κράτους. Οι παραπάνω παράγοντες, μαζί με τα όσα αναφέρθηκαν σχετικά με τη σύγχυση και τις δυσκολίες εφαρμογής του χωρίου για τον τοπικό Συμπαραστάτη, οδήγησαν στην επανένταξη του ζητήματος στον Ν Σημαντική προσθήκη του Ν υπήρξε η εξειδίκευση, σύμφωνα με την αρχή της επικουρικότητας, των θεσμικών οργάνων διαμεσολάβησης, ανά επίπεδο Αυτοδιοίκησης. Σε μια περίοδο που η οικονομία της χώρας έχει σχετικά σταθεροποιηθεί και η οικονομία έχει επιτύχει υψηλά πρωτογενή πλεονάσματα, η επανεξέταση των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων στο ζήτημα της Διαμεσολάβησης στην Αυτοδιοίκηση, φαίνεται ότι θεωρείται ως περισσότερο εφικτή. 15 Νόμος 4555/2018, Αιτιολογική έκθεση, και Νόμος 4555/2018, Αιτιολογική έκθεση, και Πελαγίδης Θ. & Μητσόπουλος Μ., ό.π., Πελαγίδης Θ. & Μητσόπουλος Μ., Ανάλυση της ελληνικής οικονομίας, Παπαζήσης, Αθήνα 2006, Μακρυδημήτρης Αντώνης, ό.π., Μακρυδημήτρης Αντώνης, ό.π.,

7 Ο βαθμός εφαρμογής και οι εκτιμήσεις για τον τοπικό Συμπαραστάτη Ο «Καλλικράτης», στην περίοδο εισδοχής του στο θεσμικό σύστημα της χώρας υπήρξε νόμος έντονα προσανατολισμένος στις αρχές του Νέου Δημόσιου Μάνατζμεντ, δηλαδή αυτές της οικονομικότητας, της αποτελεσματικότητας, της αποδοτικότητας, της λογοδοσίας και της νομιμότητας, 21 προωθεί δε ενεργά και την ευρωενωσιακή αρχή της επικουρικότητας. Συγκεκριμένα, επάνω στο θεσμό του τοπικού Συμπαραστάτη, εντοπίζουμε ότι οι μεταρρυθμίσεις κινούνται εντός των πλαισίων για την Αυτοδιοίκηση που οριοθετήθηκαν σε ευρωενωσιακό επίπεδο, για μια διακυβέρνηση πολλαπλών επιπέδων. 22 Με το Ν. 3852, ο τοπικός Συμπαραστάτης αναμενόταν να συνεισφέρει στην καταπολέμηση των φαινομένων της διαφθοράς, της κακοδιοίκησης και της σπατάλης των δημοσίων πόρων, περιορίζοντας παράλληλα τη γραφειοκρατία και επιτρέποντας μεγαλύτερη συμμετοχή των πολιτών/δημοτών στην άσκηση ελέγχου. 23 Μειώνοντας τις υποθέσεις που θα έφθαναν στα αιρετά όργανα των Δήμων, ο τοπικός Συμπαραστάτης αναμενόταν ότι θα συνεισέφερε και στο επίπεδο αυτό, στην εξοικονόμηση πόρων και χρόνου και στην παροχή καλύτερης ποιότητας υπηρεσιών στους πολίτες/δημότες. 24 Ευθέως ανάλογες εκτιμήσεις αποτελεσμάτων εντοπίζουμε για το ζήτημα της Διαμεσολάβησης στην Αυτοδιοίκηση και στον Ν. 4555, που προωθεί διοικητικές μεταρρυθμίσεις στο θεσμό του τοπικού Συμπαραστάτη. 25 Επιπροσθέτως, ο Ν διασαφηνίζει το νομικό πλαίσιο των θεσμών διαμεσολάβησης και επικαιροποιεί το ζήτημα της σύστασής τους (πχ. καθεστώς του ασυμβίβαστου, κωλύματα διορισμού, ζήτημα των προσόντων για το διορισμό κτλ.), ενώ διευθετεί παράλληλα, και το ζήτημα της απαιτούμενης πλειοψηφίας για το διορισμό και τη σύσταση των Διαμεσολαβητικών θεσμών. 26 Στην περίπτωση του «Κλεισθένη» εντοπίζουμε κυρίαρχη την προσπάθεια εκπλήρωσης των αρχών της οικονομικότητας, της αποδοτικότητας, της αποτελεσματικότητας, της νομιμότητας και της λογοδοσίας, 27 ενώ αποφασιστικά φαίνεται πως προωθείται και η αρχή της επικουρικότητας, μέσα από τη θεσμοθέτηση της Διαμεσολάβησης σε όλες τις βαθμίδες της Αυτοδιοίκησης (τοπική και περιφερειακή). 28 Ακριβώς όπως και ο «Καλλικράτης», ο «Κλεισθένης» αποβλέπει και επιχειρεί διαθρωτικές μεταρρυθμίσεις, στην κατεύθυνση της εξοικονόμησης πόρων, χρόνου και προσπάθειας, προς την κατεύθυνση της 21 Λαδή Στ. και Β. Νταλάκου, ό.π., 105. Νόμος 3852/2010, Έκθεση αξιολόγησης συνεπειών ρυθμίσεων στο σχέδιο νόμου, Νόμος 3852/2010, Έκθεση αξιολόγησης συνεπειών ρυθμίσεων στο σχέδιο νόμου, Νόμος 3852/2010, Έκθεση αξιολόγησης συνεπειών ρυθμίσεων στο σχέδιο νόμου, Νόμος 3852/2010, Έκθεση αξιολόγησης συνεπειών ρυθμίσεων στο σχέδιο νόμου, Νόμος 4555/2018, Έκθεση αξιολόγησης συνεπειών ρυθμίσεων στο σχέδιο νόμου, Νόμος 4555/2018, Έκθεση αξιολόγησης συνεπειών ρυθμίσεων στο σχέδιο νόμου, Νόμος 4555/2018, Έκθεση αξιολόγησης συνεπειών ρυθμίσεων στο σχέδιο νόμου, Νόμος 4555/2018, Έκθεση αξιολόγησης συνεπειών ρυθμίσεων στο σχέδιο νόμου, 32. 7

8 οικονομικότητας της λειτουργίας της Αυτοδιοίκησης και την παροχή υψηλού επιπέδου υπηρεσιών. 29 Μελετώντας τα παραπάνω, αλλά και τα σχετικά πορίσματα από την εφαρμογή του «Καλλικράτη», κανείς θα μπορούσε να αναφερθεί σε μια αποτυχία του Ν και την αναγκαιότητα επανανομοθέτησης από το κράτος, στο ζήτημα της Διαμεσολάβησης στην Αυτοδιοίκηση. Ωστόσο, ένα τέτοιο συμπέρασμα θα μπορούσε, σύμφωνα με τη θεωρία του «παραθύρου πολιτικής» να θεωρηθεί ως αρκετά βεβιασμένο. Ένα τέτοιο συμπέρασμα δε θα λάμβανε υπόψη το γεγονός ότι η εφαρμογή των δημοσίων πολιτικών, πόσο μάλλον η επίλυση των δημοσίων προγραμμάτων, απαιτούν χρόνο και περνούν μέσα από μια εξελικτική πορεία σύνθεσης και ανασύνθεσης, των προβλημάτων και των λύσεων, 30 που καθώς απαιτεί την αλλαγή των ανθρώπινων συμπεριφορών, συνεπάγεται έναν συγκρουσιακό χαρακτήρα. Στην ουσία λοιπόν, η μελέτη της περίπτωσης των Ν και Ν και του ζητήματος της Διαμεσολάβησης στην Αυτοδιοίκηση ευρύτερα, αποτελεί ένα ενδεικτικό case study, της θεωρίας του «παραθύρου πολιτικής». 31 Πρόκειται για μια διαδικασία «αντιστοιχίας» δημοσίων προβλημάτων και ενδεχομένων λύσεων, που εξελίσσεται στο χρόνο και στο χώρο της δημόσιας ζωής, άλλοτε επιτυγχάνοντας την επίλυση των προβλημάτων και άλλοτε λαμβάνοντας διάφορες φάσεις αναπροσαρμογής, προς το επιθυμητό αποτέλεσμα. 29 Νόμος 4555/2018, Έκθεση αξιολόγησης συνεπειών ρυθμίσεων στο σχέδιο νόμου, Μακρυδημήτρης Αντώνης, ό.π., 474. Πελαγίδης Θ. & Μητσόπουλος Μ., ό.π., Μακρυδημήτρης Αντώνης, ό.π., 474. Πελαγίδης Θ. & Μητσόπουλος Μ., ό.π.,

9 Επίλογος Στο παραπάνω μας πόνημα, εξετάσαμε την περίπτωση της θεσμικής εξέλιξης του τοπικού Συμπαραστάτη και του ζητήματος της Διαμεσολάβησης στην Αυτοδιοίκηση, μέσα από το εργαλείο του «παραθύρου πολιτικής». Πρόκειται για ένα σύγχρονο, ενδιαφέρον και χρηστικό εργαλείο που λαμβάνει υπόψη του, τόσο το ζήτημα του χρονικού πλαισίου των υπό εξέταση μεταβολών, όσο και το την όλη διαδικασία της εφαρμογής πολιτικών, ως ένα αλληλοτροφοδοτούμενο σύστημα προσαρμογών που εξελίσσεται διαρκώς, οδηγώντας σε λύσεις ή και σε αναπροσαρμογές. Σημαντικότερη ίσως προσθήκη της θεωρίας του «παραθύρου πολιτικής», στη μελέτη της δημόσιας ζωής, αποτελεί το γεγονός της πιο «ψύχραιμης» θέασης που προσφέρει, σε συνδυασμό με τον απαραίτητο «παραμερισμό» της πολιτικής διάστασης, στην εξέταση του φαινομένου της επίλυσης των δημοσίων προβλημάτων. 9

10 Βιβλιογραφία Λαδή Στ. και Β. Νταλάκου, Εισαγωγή στη Δημόσια Διοίκηση και Δημόσια Πολιτική, Τόμος Α, Ελληνικό Ανοικτό Πανεπιστήμιο, Πάτρα Μακρυδημήτρης Αντώνης, Προσεγγίσεις στη θεωρία των οργανώσεων, Εκδόσεις Σακκούλα, Αθήνα Πελαγίδης Θ. & Μητσόπουλος Μ., Ανάλυση της ελληνικής οικονομίας, Παπαζήσης, Αθήνα Θεσμικό πλαίσιο Νόμος 3852/2010, Έκθεση αξιολόγησης συνεπειών ρυθμίσεων στο σχέδιο νόμου. Νόμος 4555/2018, Έκθεση αξιολόγησης συνεπειών ρυθμίσεων στο σχέδιο νόμου. Νόμος 3852/2018, Αιτιολογική έκθεση. Νόμος 4555/2018, Αιτιολογική έκθεση. Ιστότοποι bee (τελευταία πρόσβαση: 25/10/2018). 10