Η ΔΗΜΟΣΙΟΛΟΓΙΣΤΙΚΗ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ ΑΠΟ ΤΟΥΣ ΟΤΑ Α ΒΑΘΜΟΥ - ΚΑΝΟΝΕΣ ΔΗΜΟΣΙΟΝΟΜΙΚΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ (ΜΕΛΕΤΗ ΠΕΡΙΠΤΩΣΗΣ)

Transcript

1 Η ΔΗΜΟΣΙΟΛΟΓΙΣΤΙΚΗ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ ΑΠΟ ΤΟΥΣ ΟΤΑ Α ΒΑΘΜΟΥ - ΚΑΝΟΝΕΣ ΔΗΜΟΣΙΟΝΟΜΙΚΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ (ΜΕΛΕΤΗ ΠΕΡΙΠΤΩΣΗΣ) ΣΤΟΙΧΕΙΑ ΕΠΙΒΛΕΠΟΝΤΟΣ: ΟΝΟΜΑΤΕΠΩΝΥΜΟ: ΚΟΣΜΑΣ Κ. ΝΙΚΟΛΟΠΟΥΛΟΣ ΣΤΟΙΧΕΙΑ ΣΠΟΥΔΑΣΤΗ: ΟΝΟΜΑΤΕΠΩΝΥΜΟ: ΑΓΓΕΛΟΠΟΥΛΟΥ ΠΑΡΑΣΚΕΥΗ ΚΑΤΕΥΘΥΝΣΗ: ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗ Πέμπτη 3 Ιουνίου

2 ΠΕΡΙΛΗΨΗ Η δημοσιολογιστική διαδικασία - διαδικασία κατάρτισης και εφαρμογής του Π/Υ - που περιβάλλει τους Ο.Τ.Α. α βαθμού, ρυθμίζεται κυρίως από το Β.Δ. 17-5/ «Οικονομική Διαχείριση και Λογιστικό των Δήμων και Κοινοτήτων», από τον Ν. 3463/06, καθώς και από τις Κ.Υ.Α. 7028/04 και Κ.Υ.Α /07. Στην πράξη, όπου υπάρχει κενό στις ρυθμίσεις του Β.Δ.17-5/ και του Κ.Δ.Κ., έχουν εφαρμογή οι διατάξεις του Ν. 2362/95 (Κώδικας Δημοσίου Λογιστικού). Επιπροσθέτως για την είσπραξη των εσόδων των Δήμων και Κοινοτήτων εφαρμόζονται οι διατάξεις του Κ.Ε.Δ.Ε. με την επιφύλαξη των διατάξεων του Κ.Δ.Κ. Ο Π/Υ των Ο.Τ.Α. έχει την έννοια διοικητικής απόφασης, με την οποία προσδιορίζονται τα έσοδα και τα έξοδα για ένα οικονομικό έτος, σύμφωνα με τη συνδυαστική εφαρμογή των διατάξεων των άρθρων του Κ.Δ.Κ. και του άρθρου 1 του Β.Δ. του Η διενέργεια των εσόδων αποτελεί το ένα μέρος της εκτέλεσης του Π/Υ, ενώ το άλλο είναι η πραγματοποίηση των δαπανών. Με το κλείσιμο του οικονομικού έτους συντάσσεται ο απολογισμός των εσόδων και των εξόδων, ο οποίος είναι ενιαίος και περιλαμβάνει τον λογαριασμό της διαχείρισης του έτους που έληξε. Το δημοσιονομικό δίκαιο αποτελεί το σύνολο των κανόνων που αναφέρεται στα δημόσια οικονομικά του Κράτους και ειδικότερα στο δίκαιο του δημόσιου λογιστικού που διέπει την κατάρτιση, ψήφιση και εκτέλεση του κρατικού προϋπολογισμού. Η δημοσιολογιστική διαδικασία που ισχύει για τις υπηρεσίες της Κεντρικής Διοίκησης, δηλαδή όλες εκείνες τις υπηρεσίες που αποτελούν διοικητική μονάδα, έχουν διοικητική αυτοτέλεια και Π/Υ ενταγμένο σε αυτόν του Κράτους, ρυθμίζεται από τα άρθρα 72 1 και 79 1 του Συντάγματος, το Ν. 2362/1995 (Κ.Δ.Λ.) και τον Κ.Ε.Δ.Ε.. Ειδικότερα ο Π/Υ του Κράτους είναι νόμος που ψηφίζεται από την Ολομέλεια της Βουλής κατά την τακτική ετήσια σύνοδό της. Υπεύθυνο κεντρικό όργανο της εκτελεστικής εξουσίας για την κατάρτιση του προϋπολογισμού είναι σύμφωνα με το άρθρο 3 2 του Κ.Δ.Λ. ο Υπουργός Οικονομικών μέσω του Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους. Συνεπώς γίνεται αντιληπτό ότι η δημοσιολογιστική διαδικασία που ακολουθείται από τις Υπηρεσίες της Κεντρικής Διοίκησης και η οποία εντάσσεται στα πλαίσια του δημοσιονομικού δικαίου και τις πηγές αυτού, εφαρμόζεται και από τους Ο.Τ.Α. α βαθμού, με μικρές όμως διαφορές ως απόρροια της ιδιομορφίας και της ιδιαιτερότητας που ισχύει για τους ΟΤΑ ως κατά τόπο οργανισμούς. 2

3 Abstract In this thesis we will try to examine and explain the procedure of public accounting both for Local Government Organizations and Public Sector. In particular we will make reference to the procedures of Local Government Organizations concerning collecting revenues, funding and expenditure. The public accounting procedure of Local Government Organizations is mainly regulated by the Royal Decree of 1959 as well as the new Code on Municipalities and Communities. However when the above laws present regulatory gaps, the public accounting procedure of the Public Sector is being applied. The second part of this thesis examine the public accounting procedure of the Public Sector, which is regulated by the law of Public Accounting, the Code of the Collective of Public Revenue and the Constitution. In the end we will examine how the public accounting is applied in a specific Municipality. Note particularly that we will examine the Budget of the Municipality of Palaio Faliroo in the Region of Attiki referring to the financial year of 2008 and its Financial Report of the same year as well as. 3

4 ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ 1. ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ 2. ΕΙΣΑΓΩΓΗ 3. ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΠΡΩΤΟ: Η Δημοσιολογιστική διαδικασία από τους ΟΤΑ α βαθμού 3.1. Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης α βαθμού και Οικονομική Αυτοτέλεια ΟΤΑ και έννοια οικονομικής αυτοτέλειας Θεσμικό πλαίσιο Αιρετά Όργανα των Δήμων και Κοινοτήτων 3.2. Ο Προϋπολογισμός των Ο.Τ.Α. α βαθμού Έννοια προϋπολογισμού της πρωτοβάθμιας αυτοδιοίκησης Ισχύς του προϋπολογισμού των Ο.Τ.Α. α βαθμού Βασικές αρχές που διέπουν την κατάρτιση του προϋπολογισμού Ο τύπος του προϋπολογισμού της πρωτοβάθμιας αυτοδιοίκησης Διαδικασία κατάρτισης και ψήφισης του προϋπολογισμού της πρωτοβάθμιας αυτοδιοίκησης και των νομικών προσώπων τους Δημοσίευση του Προϋπολογισμού Έλεγχος του Προϋπολογισμού της πρωτοβάθμιας αυτοδιοίκησης και των νομικών τους προσώπων Αναμόρφωση του προϋπολογισμού της πρωτοβάθμιας αυτοδιοίκησης 3.3. Εφαρμογή της δημοσιολογιστικής διαδικασίας από τις Υπηρεσίες της πρωτοβάθμιας αυτοδιοίκησης Εκτέλεση του προϋπολογισμού των Ο.Τ.Α. α βαθμού και αρμόδια όργανα Τα Έσοδα των Ο.Τ.Α. α βαθμού Είδη των Εσόδων Βεβαίωση Εσόδων α. Βεβαίωση με τη σύνταξη βεβαιωτικών καταλόγων β. Ταμειακή Βεβαίωση γ. Οίκοθεν Βεβαίωση Είσπραξη Εσόδων α. Όργανα είσπραξης εσόδων β. Διαδικασία είσπραξης εσόδων Τρόποι Καταβολής Χρεών προς τους Ο.Τ.Α α. Συμψηφισμός απαιτήσεων και οφειλών 4

5 β. Διευκολύνσεις τμηματικής καταβολής χρεών Έμμεσα μέτρα εξαναγκασμού των οφειλετών των Ο.Τ.Α α. Δέσμευση αποδεικτικού φορολογικής ενημερότητας β. Δημοτική Ενημερότητα γ. Προσαυξήσεις εκπρόθεσμου καταβολής Αναγκαστικά μέτρα είσπραξης Ποινικές κυρώσεις Διαγραφή χρεών Παραγραφή απαιτήσεων Διενέργεια Δαπανών των Πρωτοβάθμιων Ο.Τ.Α Είδη Δαπανών Ανάληψη δαπάνης:έννοια και διαδικασία Διάθεση (Ψήφιση) της Πίστωσης Ανάθεση Εκτέλεσης της Δαπάνης Εκκαθάριση Δαπανών Χρηματικό Ένταλμα Πληρωμής Δικαστικός Έλεγχος των Ο.Τ.Α α. Προληπτικός και Κατασταλτικός Έλεγχος Ταμιακός Απολογισμός 4. ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΔΕΥΤΕΡΟ: Κρατικός Προϋπολογισμός 4.1. Δημοσιονομικό Δίκαιο και Κρατικός Προϋπολογισμός Έννοια και περιεχόμενο δημοσιονομικού δικαίου Έννοια και σημασία του Προϋπολογισμού Η νομική φύση του Προϋπολογισμού Οι αρχές που διέπουν τον προϋπολογισμό Διαδικασία κατάρτισης προϋπολογισμού Διαδικασία ψήφισης προϋπολογισμού Μορφή προϋπολογισμού 4.2. Δημοσιονομική Διαδικασία και η εφαρμογή της από τις Υπηρεσίες Κεντρικής Διοίκησης Εκτέλεση προϋπολογισμού και αρμόδια όργανα Διενέργεια Δημόσιων Εσόδων Βεβαίωση Εσόδων Νόμιμος Τίτλος 5

6 Είσπραξη Κατάσχεση κινητών και ακινήτων α. Κατάσχεση κινητών στα χέρια του οφειλέτη β. Κατάσχεση κινητών στα χέρια τρίτου γ. Κατάσχεση ακινήτων Προσωπική κράτηση Εκτέλεση Δημόσιων Δαπανών Η ανάληψη και αναγνώριση δαπάνης Έλεγχος δαπάνης Εκκαθάριση δαπάνης Προληπτικός Έλεγχος 4.3. Απολογισμός-Ισολογισμός του Κράτους Απολογισμός Ισολογισμός 4.4. Συμπέρασμα 5. Κεφάλαιο Τρίτο: Η εφαρμογή των κανόνων Δημοσιονομικού Δικαίου στο Δήμο Παλαιού Φαλήρου (Μελέτη Περίπτωσης) 5.1. Ο Δήμος Παλαιού Φαλήρου 5.2. Ο Προϋπολογισμός του Κατάρτιση, ψήφιση και έγκριση από την Περιφέρεια Εκτέλεση Προϋπολογισμού Έσοδα Δαπάνες 5.3. Ταμιακός Απολογισμός Κατάρτιση, ψήφιση και έγκριση από την Περιφέρεια Απολογισμός Εσόδων Απολογισμός Δαπανών Ανάλυση Κατηγοριών Δαπανών Αναλυτικός Απολογισμός Δαπανών για κάθε Υπηρεσία Σύγκριση Π/Υ Απολογισμού 5.4. Συμπέρασμα 6. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ 6

7 ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ ΑΝ Αναγκαστικός Νόμος Α.Φ.Ε. Αποδεικτικό Φορολογικής Ενημερότητας Α.Φ.Μ. Αριθμός Φορολογικού Μητρώου ΒΔ Βασιλικό Διάταγμα Γ. Γ. Γενικός Γραμματέας Γ.Λ.Κ. Γενικό Λογιστήριο Κράτους Δ.Ε. Δημαρχιακή Επιτροπή Δ.Ο.Υ. Δημόσια Οικονομική Υπηρεσία Δ.Σ. Δημαρχιακό Συμβούλιο Δ.Φ.Ν. Δελτίο Φορολογικής Νομοθεσίας (περιοδικό) Ε.Α.Δ. Έκθεση Ανάληψης Δαπάνης Ε.Κ.Π.Ο.Τ.Α Ενιαίος Κανονισμός Προμηθειών των Ο.Τ.Α. ΕΛ.ΤΑ. Ελληνικά Ταχυδρομεία Ε.Π.Δ. Επιχειρησιακό Πρόγραμμα Δράσης Ε.Σ. Ελεγκτικό Συνέδριο Ε.τ.Κ. Εφημερίδα της Κυβέρνησης Ε.Χ.Τ.Α. Ευρωπαϊκός Χάρτης Τοπικής Αυτοδιοίκησης Κ.Β.Σ. Κώδικας Βιβλίων και Στοιχείων Κ. Διοικ.Διαδ Κώδικας Διοικητικής Διαδικασίας Κ.Δ.Δ. Κώδικας Διοικητικής Δικονομίας Κ.Δ.Κ Κώδικας Δήμων και Κοινοτήτων Κ.Δ.Λ. Κώδικας Δημόσιου Λογιστικού Κ.Ε.Δ.Ε. Κώδικας Είσπραξης Δημόσιων Εσόδων Κ.Ο.Κ Κώδικας Οδικής Κυκλοφορίας Κ.Πολ.Δ. Κώδικας Πολιτικής Δικονομίας Κ.τ.Β. Κανονισμός της Βουλής Κ.Υ.Α. Κοινή Υπουργική Απόφαση Κ.Φ.Ε Κώδικας Φορολογίας Εισοδήματος Ν.Δ. Νομοθετικό Διάταγμα Ν.Π.Δ.Δ. Νομικά Πρόσωπα Δημοσίου Δικαίου Ν.Π.Ι.Δ Νομικά Πρόσωπα Ιδιωτικού Δικαίου Οργανισμός Εσωτερικής Υπηρεσίας Ο.Τ.Α. Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης Π.Δ. Προεδρικό Διάταγμα Π.Ο.Ε Παρελθόντων Οικονομικών Ετών Π/Υ Προϋπολογισμός Σ.Α.Τ.Α. Συλλογική Απόφαση Τοπικής Αυτοδιοίκησης Τ.Π&Δ Ταμείο Παρακαταθηκών και Δανείων Υ.Δ.Ε. Υπηρεσία Δημοσιονομικού Ελέγχου Υ.Κ Υπαλληλικός Κώδικας ΥΠ.ΕΣ.Α.Η.Δ Υπουργείο Εσωτερικών, Αποκέντρωσης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης Χ.Ε.Π. Χρηματικό Ένταλμα Πληρωμής 7

8 Σκοπός 2. ΕΙΣΑΓΩΓΗ Σκοπός της εργασίας είναι η μελέτη της δημοσιολογιστικής διαδικασίας των πρωτοβάθμιων οργανισμών αυτοδιοίκησης, δηλαδή η διαδικασία κατάρτισης, ψήφισης και εκτέλεσης του προϋπολογισμού τους σε συνδυασμό με το νομοθετικό πλαίσιο από το οποίο διέπεται κατά κύριο λόγο η διαδικασία αυτή, αλλά και η αναφορά στους κανόνες δημοσιονομικού δικαίου, ως αντικείμενο έρευνας και επιστημονικής επεξεργασίας της δημοσιονομικής νομοθεσίας. Το Δημοσιονομικό Δίκαιο αποτελείται από το σύνολο των νομικών κανόνων που αναφέρονται στα δημόσια οικονομικά και ειδικότερα στο δίκαιο του δημόσιου λογιστικού που διέπει την κατάρτιση, ψήφιση και εκτέλεση του κρατικού προϋπολογισμού. Από την ανάλυση που θα ακολουθήσει θέλουμε να διαπιστώσουμε κατά πόσο, οι Υπηρεσίες της Κεντρικής Διοίκησης όσο και οι Ο.Τ.Α. α βαθμού ακολουθούν αναλογικά την ίδια δημοσιολογιστική διαδικασία και που εντοπίζονται διαφορές. Δεδομένου ότι οι Ο.Τ.Α., σύμφωνα με την συνδυασμένη εφαρμογή των νόμων 1256/82 άρθρο 1 6 και 1892/90 άρθρο 51, αναφορικά με την οριοθέτηση του Δημόσιου τομέα, και τα Ν.Π.Δ.Δ. κάθε μορφής που συστήθηκαν και εποπτεύονται από αυτούς, υπάγονται στον ευρύτερο δημόσιο τομέα και αποτελούν φορείς της «Γενικής Κυβέρνησης». Στόχος Στόχος αυτής της εργασίας αποτελεί η εξέταση της εφαρμογής, με βάση τη θεωρία που θα αναπτυχθεί, της τηρούμενης δημοσιολογιστικής διαδικασίας του Δήμου Παλαιού Φαλήρου μέσω της αναλυτικής παρουσίασης του Π/Υ αλλά και του Απολογισμού του οικον. έτους 2008, αλλά και τη τήρηση των προθεσμιών από τις αποφάσεις κατάρτισης, ψήφισης, έγκρισης και δημοσίευσης αυτών. Μέσα Ως μέσα για την επεξεργασία των στοιχείων τόσο του Π/Υ όσο και του Απολογισμού του Δήμου χρησιμοποιήθηκε το ειδικό λογισμικό EXCEL. Η επεξεργασία των στοιχείων 8

9 αποτυπώνεται σε γραφήματα και διαγράμματα, που βοηθούν παραστατικά στην καλύτερη κατανόηση των στοιχείων και στην εξαγωγή ορθών συμπερασμάτων. Μεθοδολογία Ο τρόπος ανάπτυξης της εργασίας, έχει ως εξής: α)την παράθεση της θεωρίας αναφορικά με την περιγραφή της εφαρμογής της δημοσιολογιστικής διαδικασίας τόσο από τις Κεντρικές Υπηρεσίες του Κράτους όσο και τους Ο.Τ.Α. α βαθμού β) τον εντοπισμό διαφορών και ομοιοτήτων, δεδομένου ότι η δημοσιολογιστική διαδικασία που τηρείται, υπάγεται στους κανόνες και τις πηγές του δημοσιονομικού δικαίου και γ) τέλος θα διαπιστώσουμε πως αυτή εφαρμόζεται στην πράξη, μέσω του παραδείγματος του Δήμου Παλαιού Φαλήρου. Υπόθεση Εργασίας Η επιλογή των στοιχείων του οικονομικού έτους 2008 που συγκεντρώθηκαν από το Δήμο Παλαιού Φαλήρου και αφορούν τον Π/Υ και τον Απολογισμό, σχετίζεται με την ολοκληρωμένη αποτύπωση των στοιχείων αυτών. Ειδικότερα δεν θα μπορούσα να αναφερθώ στο οικονομικό έτος 2010, καθώς αν και υπάρχει εγκεκριμένος Π/Υ, αυτός βρίσκεται υπό εκτέλεση, δηλαδή δεν υπάρχει αποτύπωση των αποτελεσμάτων εκτέλεσης του Π/Υ. Αναφορικά με το οικονομικό έτος 2009, δεν θα βοηθούσε ούτε αυτό στην ολοκληρωμένη μελέτη της εργασίας καθώς αν και έχει εγκριθεί ο Π/Υ του συγκεκριμένου οικονομικού έτους, δεν έχουν εγκριθεί τα αποτελέσματα εκτέλεσης αυτού. Οπως θα διαπιστώσουμε διαβάζοντας τη θεωρία, η έγκριση του απολογισμού, τηρουμένων των προθεσμιών για το οικονομικό έτος 2009, ολοκληρώνεται από το Δ.Σ. 5/10/2010. Διάρθρωση Κεφαλαίων Η παρούσα εργασία χωρίζεται σε τρία κεφάλαια. Το πρώτο κεφάλαιο αφορά την εφαρμογή της δημοσιολογιστικής διαδικασίας από τους πρωτοβάθμιους Ο.Τ.Α. Στο κεφάλαιο αυτό αφού εξετάσουμε την έννοια της συνταγματικά κατοχυρωμένης οικονομικής αυτοτέλειας των Ο.Τ.Α. α βαθμού, το θεσμικό πλαίσιο αυτών και τα αιρετά όργανα τους(3.1), στη συνέχεια θα παρουσιάσουμε το τύπο, τη διαδικασία κατάρτισης και ψήφισης, δημοσίευσης, ελέγχου του Π/Υ τους (3.2.) και τις διαδικασίες που αφορούν στην 9

10 εκτέλεσή του, δηλαδή τις διαδικασίες είσπραξης των εσόδων και πληρωμής των δαπανών τους (3.3). Στο δεύτερο κεφάλαιο αφού αναφερθούμε στην έννοια του δημοσιονομικού δικαίου και στον κρατικό προϋπολογισμό (4.1.), θα περιγράψουμε τον τρόπο εφαρμογής της δημοσιολογιστικής διαδικασίας από τις Κεντρικές Υπηρεσίες του Κράτους (4.2.), την έννοια του απολογισμού και ισολογισμού του Κράτους (4.3.) και τέλος τα συμπεράσματα σχετικά με τις διαφορές στην εφαρμογή της δημοσιολογιστικής διαδικασίας από τις Κεντρικές Υπηρεσίες του Κράτους και τους Ο.Τ.Α. α βαθμού (4.4.) Στο τρίτο κεφάλαιο θα παρουσιάσουμε αναλυτικά τον Π/Υ και απολογισμό του Δήμου Παλαιού Φαλήρου για το οικονομικό έτος 2008, μέσω πινάκων, διαγραμμάτων, γραφημάτων και λοιπών σχολιασμών. Τέλος ως παραρτήματα της εργασίας περιλαμβάνονται ο πίνακας εικονογράφησης, οι βιβλιογραφικές αναφορές και ο Π/Υ και Ταμιακός Απολογισμός του οικονομικού έτους 2008 του Δήμου Παλαιού Φαλήρου. 10

11 3. ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΠΡΩΤΟ: Η Δημοσιολογιστική διαδικασία από τους ΟΤΑ α βαθμού 3.1 Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης Α βαθμού και Οικονομική Αυτοτέλεια ΟΤΑ και έννοια οικονομικής αυτοτέλειας Τους Ο.Τ.Α. α βαθμού αποτελούν σύμφωνα με το Ν. 2539/97 οι δήμοι και οι κοινότητες (901 δήμοι και 133 κοινότητες). Ο Ν. 2539/97 επέλυσε με ριζικό τρόπο το πρόβλημα του κατακερματισμού της πρωτοβάθμιας τοπικής αυτοδιοίκησης, εφαρμόζοντας τις σχεδιασμένες συνενώσεις και υλοποιήθηκε με το πρόγραμμα «Ι. Καποδίστριας». Στο πλαίσιο της νέας αρχιτεκτονικής, επαναθεμελιώνεται η πρωτοβάθμια Αυτοδιοίκηση με λιγότερους δήμους με το πρόγραμμα «Καλλικράτης». Ο αριθμός των δήμων σε όλη τη χώρα προβλέπεται να περιοριστεί δραστικά και προβλέπεται στους 325. Οι δήμοι είναι αυτοδιοικούμενα κατά τόπο νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου που διοικούν τις τοπικές υποθέσεις, διευθύνονται από αιρετά όργανα και έχουν διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια. Οι τοπικές υποθέσεις αποτελούν τις αρμοδιότητές τους. Η έννοια της τοπικής αυτοδιοίκησης προσεγγίζεται βάσει της ενδεικτικής απαρίθμησης αυτών στο νέο Κ.Δ.Κ. άρθρο 75, του Ν. 3463/2006 (ΦΕΚ Α 114/ ). Ο θεσμός της τοπικής αυτοδιοίκησης ορίζεται στο άρθρο 102 του Συντάγματος του 1975/86/01/08. Ειδικότερα στο άρθρο αυτό προβλέπεται η οικονομική διοίκηση και διαχείριση των Ο.Τ.Α. α βαθμού και των νομικών προσώπων τους. Σύμφωνα με την παράγραφο 2 του άρθρου 102 του Συντάγματος «Οι Ο.Τ.Α. έχουν διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια». Σύμφωνα με την παράγραφο 5 του ίδιου άρθρου «Το Κράτος λαμβάνει τα νομοθετικά, κανονιστικά και δημοσιονομικά μέτρα που απαιτούνται για την εξασφάλιση της οικονομικής αυτοτέλειας και των πόρων που είναι αναγκαίοι για την εκπλήρωση της αποστολής και την άσκηση των αρμοδιοτήτων των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης με ταυτόχρονη διασφάλιση της διαφάνειας κατά τη διαχείριση των πόρων αυτών. Νόμος ορίζει τα σχετικά με την απόδοση και κατανομή, μεταξύ των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης, των φόρων ή τελών που καθορίζονται υπέρ αυτών και εισπράττονται 11

12 από το Κράτος. Κάθε μεταβίβαση αρμοδιοτήτων από κεντρικά ή περιφερειακά όργανα του Κράτους προς την τοπική αυτοδιοίκηση συνεπάγεται και τη μεταφορά των αντίστοιχων πόρων. Νόμος ορίζει τα σχετικά με τον καθορισμό και την είσπραξη τοπικών εσόδων απευθείας από τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης.» Από τις διατάξεις του άρθρου 102 του αναθεωρημένου Συντάγματος (2001) απορρέουν σημαντικές καινοτομίες που αφορούν όλο το φάσμα της οικονομικής λειτουργίας των συγκεκριμένων οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης. Συγκεκριμένα καθιερώνονται πέντε βασικές αρχές: α) Η οικονομική αυτοτέλεια των Ο.Τ.Α. β) Η μέριμνα του κράτους για την χορήγηση αναγκαίων πόρων. γ) Ο δημοσιονομικός έλεγχος των Ο.Τ.Α, για τη διασφάλιση της διαφάνειας ως προς τη διαχείριση των οικονο μικών πόρων δ) Υπογραμμίζεται η σημασία που έχει η άμεση εφαρμογή της αρχής της αναλογίας ανάμεσα στις αρμοδιότητες που μεταβιβάζονται και τους πόρους που μεταφέρονται στην τοπική αυτοδιοίκηση. ε) Η δυνατότητα των Ο.Τ.Α. να επιβάλλουν και να εισπράττουν απευθείας τα τοπικά έσοδα. (Κ.Κ. Νικολόπουλος, 2009, σελ.14) Το ίδιο το Σύνταγμα φαίνεται να μην κατοχυρώνει απλώς την αναλογία κάθε μεταβιβαζόμενης αρμοδιότητας προς τους πόρους που μεταφέρονται κατά τη χρονική στιγμή όπου μεταφέρονται αλλά στο μέλλον. Σε συμφωνία δηλαδή και με το Ε.Χ.Τ.Α., άρθρο 9 2, ο οποίος κυρώθηκε με τις διατάξεις του Ν. 1850/1989 και έχει υπερνομοθετική ισχύ κατά τις διατάξεις του άρθρου 28 1 του Συντάγματος, μπορεί να γίνει δεκτό ότι το ελληνικό Σύνταγμα καθιερώνει την αρχή της εξελικτικής αναλογίας 1 των πόρων που μεταφέρονται, για κάθε μεταβιβαζόμενη αρμοδιότητα. (Α. Σαββαΐδου, 2009, σελ.8-10) Παρά το γεγονός ότι οι εν λόγω διατάξεις του Συντάγματος και του Ε.Χ.Τ.Α. είναι άμεσης εφαρμογής θα πρέπει, στην πράξη, η νομοθεσία να δημιουργήσει μηχανισμούς και κριτήρια που θα εξασφαλίζουν τη συνεχή αναπροσαρμογή του ύψους των μεταφερόμενων πόρων στις μεταβαλλόμενες ανάγκες των αρμοδιοτήτων. Σε συνδυασμό πάντως με την ενίσχυση της οικονομικής αυτοτέλειας των Ο.Τ.Α., κατοχυρώνεται ρητά και εμφατικά η αρχή της διαφάνειας κατά την διαχείριση των πόρων της τοπικής αυτοδιοίκησης. Πέρα από την υπαγωγή στον έλεγχο του Ε.Σ., η εν λόγω ρύθμιση επιτρέπει ελέγχους από ειδικά σώματα και αρχές καθώς και την επιβολή «δεικτών» για την μέτρηση της αποδοτικότητας της οικονομικής διαχείρισης και της αξιοποίησης των πόρων που παραχωρούνται στους ΟΤΑ. (Γ. Σωτηρέλης, 2002, σελ.49) Οι γενικές αυτές αρχές θα πρέπει να γίνονται σεβαστές και να προωθούνται από κάθε κανόνα δικαίου που διέπει την οικονομική διαχείριση των οργανισμών αυτών, αλλά και να 12

13 αποτελούν αφετηρία για την ερμηνεία της νομοθεσίας και για το σχεδιασμό της κρατικής πολιτικής Θεσμικό πλαίσιο Σχετικά με το θεσμικό πλαίσιο που περιβάλλει τη δημοσιολογιστική διαδικασία στους Ο.Τ.Α. α βαθμού, παρατηρούμε ότι, σύμφωνα με την συνδυασμένη εφαρμογή των νόμων 1256/82 άρθρο 1 6 και 1892/90 άρθρο 51, αναφορικά με την οριοθέτηση του Δημόσιου τομέα, οι ΟΤΑ και τα Ν.Π.Δ.Δ. κάθε μορφής που συστήθηκαν και εποπτεύονται από αυτούς, υπάγονται στον ευρύτερο δημόσιο τομέα. Η παρατήρηση αυτή διατυπώνεται προκειμένου να επισημανθεί ότι οι διατάξεις του Κ.Δ.Λ., Ν.2362/95 (ΦΕΚ 247 Α ) «Περί δημόσιου λογιστικού, ελέγχου των δαπανών του Κράτους και άλλες διατάξεις», έτσι όπως ισχύουν για τις κεντρικές κρατικές υπηρεσίες, δεν εφαρμόζονται στους ΟΤΑ και στα νομικά τους πρόσωπα. Αντιθέτως το λογιστικό των Ο.Τ.Α. α βαθμού διέπεται από το Β.Δ. 17-5/ «περί οικονομικής διοικήσεως και λογιστικού των δήμων και κοινοτήτων», όπως έχει τροποποιηθεί και ισχύει σήμερα, καθώς και ο νέος Κ.Δ.Κ. (Ν. 3463/06). Επιπλέον ο νέος Κ.Δ.Κ. στο άρθρο ορίζει ότι για την είσπραξη των εσόδων των δήμων και των κοινοτήτων εφαρμόζονται οι διατάξεις του Κ.Ε.Δ.Ε., όπως αυτές κάθε φορά ισχύουν. Περαιτέρω, στην παράγραφο 2 του ίδιου άρθρου ορίζει ότι για τα χρέη προς τους ΟΤΑ εφαρμόζονται ανάλογα οι διατάξεις του Α.Ν. 1819/1951 «Περί τρόπου διεξαγωγής των πάσης φύσεως συναλλαγών του Δημοσίου». Στην πράξη, όπου υπάρχει κενό στις ρυθμίσεις του Β.Δ.17-5/ και του Κ.Δ.Κ. εφαρμόζεται ο Ν. 2362/95 (Κώδικας Δημοσίου Λογιστικού), όπως για παράδειγμα στο θέμα της παραγραφής των απαιτήσεων των ΟΤΑ και στις αποσβεστικές προθεσμίες. Αυτό θα ισχύει μέχρι να εκδοθεί το προβλεπόμενο από το άρθρο 175 παρ. 2 του νέου Κ.Δ.Κ., Π.Δ. που θα ρυθμίζει αναλυτικά πλείστα ζητήματα οικονομικής διοίκησης και διαχείρισης των Ο.Τ.Α. Επομένως, η δημοσιολογιστική διαδικασία των Ο.Τ.Α. διέπεται κατά βάση από το Β.Δ. 17-5/ Ειδικότερα το άρθρο 1 του Β.Δ. ρυθμίζει τα ζητήματα περί προϋπολογισμού των Ο.Τ.Α. Επίσης, τα θέματα αναφορικά με την κατάρτιση, την ψήφιση, την έγκριση, την αναμόρφωση και την ισχύ του προϋπολογισμού των δήμων και κοινοτήτων ρυθμίζονται από τα άρθρα του νέου Κ.Δ.Κ. Νόμος που συντέλεσε στον εκσυγχρονισμό όλου του συστήματος της οικονομικής διοίκησης των δήμων εξυπηρετώντας της ανάγκες της νομιμότητας, της διαφάνειας και της δημοσιότητας.(αιτιολογική έκθεση Ν. 3463/06). Οι ανωτέρω διατάξεις εφαρμόζονται και 13

14 για τον προϋπολογισμό των δημοτικών ή κοινοτικών Ν.Π.Δ.Δ. κατά τις διατάξεις του άρθρου σε συνδυασμό με τις διατάξεις του άρθρου του Κ.Δ.Κ., με τις οποίες ορίζεται ότι οι διατάξεις που ισχύουν για τους Δήμους και αφορούν μεταξύ των άλλων τον προϋπολογισμό, εφαρμόζονται και στα Ν.Π.Δ.Δ. των Ο.Τ.Α. (Κ.Κ. Νικολόπουλος, 2009, σελ.28) Σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 15 του Ν. 3146/03 (όπως κωδικοποιήθηκαν με την παράγραφο 2 του άρθρου 155 παρ. 2 του νέου Δημοτικού και Κοινοτικού Κώδικα), ο τύπος του Προϋπολογισμού των Δήμων και των Κοινοτήτων καθορίζεται με Κοινή Απόφαση των Υπουργών Εσωτερικών και Οικονομίας. Κάθε τροποποίηση αυτού, θα γίνεται πλέον με Κ.Υ.Α. κατά την πρόβλεψη του νέου Κ.Δ.Κ και όχι με Π.Δ., όπως όριζαν οι προηγούμενοι ισχύοντες Κ.Δ.Κ. (Ν. 1065/80, Π.Δ.76/85, Π.Δ.323/89, Π.Δ.410/95). Αυτό συνεπάγεται ότι το περιεχόμενο του προϋπολογισμού θα μπορεί χωρίς χρονοτριβή και καθυστερήσεις να τροποποιείται και να παραμένει συνεχώς επίκαιρο και εναρμονισμένο με την ισχύουσα εκάστοτε νομοθεσία. Σε εκτέλεση του ανωτέρω άρθρου εκδόθηκε η ΚΥΑ 7028/04 με την οποία καθορίστηκε ο νέος τύπος Π/Υ των Ο.Τ.Α. α βαθμού, με έναρξη ισχύος από την κατάρτιση του Π/Υ του οικονομικού έτους 2005 και έπειτα. Με την απόφαση αυτή καταργήθηκαν τα Β.Δ. 821/70 και 216/71, τα οποία καθόριζαν τον τύπο του προϋπολογισμού των Ο.Τ.Α. μετά από τριάντα τέσσερα χρόνια συνεχούς και αδιάλειπτης εφαρμογής τους. (Κ.Κ. Νικολόπουλος, 2009, σελ. 28) Ο εκσυγχρονισμός των οικονομικών λειτουργιών των Δήμων προήλθε παράλληλα από την εισαγωγή της διπλογραφικής λογιστικής μεθόδου με το Π.Δ. 315/99 (Φ.Ε.Κ. 302/ ), και τις κοινές υπουργικές αποφάσεις 64871/07, 67146/08 και 70560/09, με τις οποίες τροποποιήθηκε η Κ.Υ.Α. 7028/04 περί του νέου τύπου του προϋπολογισμού των Ο.Τ.Α. Στο νέο αυτό περιβάλλον που διαμορφώνεται στα οικονομικά των ΟΤΑ αξίζει να προστεθούν τα τετραετή επιχειρησιακά προγράμματα του Δήμου, που εισάγει ο νέος Κ.Δ..Κ. στα άρθρα Με τα άρθρα του νέου Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων, θεσπίστηκε για πρώτη φορά, η υποχρέωση κατάρτισης Επιχειρησιακών Προγραμμάτων από τους πρωτοβάθμιους Ο.Τ.Α.. Οι ρυθμίσεις αυτές αποσκοπούν κυρίως στην εισαγωγή μόνιμων εσωτερικών διαδικασιών και συστημάτων προγραμματισμού στους ΟΤΑ. Στόχος τους είναι η διαδικασία του προγραμματισμού, της παρακολούθησης και της μέτρησης των αποτελεσμάτων των δράσεων των Ο.Τ.Α., να αποτελέσει μια σταθερή εσωτερική λειτουργία, στην οποία θα συμμετέχει σε όλες τις φάσεις, με συγκεκριμένο ρόλο, το ανθρώπινο δυναμικό τους. 14

15 Ωστόσο, η έκδοση του προβλεπομένου από το άρθρο 175 παρ. 2 του Κ.Δ.Κ., Π.Δ. που θα αντικαταστήσει το Β.Δ. 17-5/ και που θα ρυθμίζει ειδικότερα τα ζητήματα της οικονομικής διαχείρισης και της δημοσιολογιστικής διαδικασίας των Ο.Τ.Α., δεν έχει μέχρι σήμερα εκδοθεί. Συνεπώς, εξακολουθούν να ισχύουν οι μάλλον αναχρονιστικές διατάξεις του Β.Δ. του 1959, πράγμα που δημιουργεί δυσχέρειες στη λειτουργία των υπηρεσιών, ενόψει των αλλαγών που επέφερε ο νέος Κ.Δ.Κ αλλά και των νέων αναγκών, απαιτήσεων και προκλήσεων που αντιμετωπίζουν οι σύγχρονοι Δήμοι Όργανα των Δήμων και Κοινοτήτων Κάθε δήμος διοικείται από το δημοτικό συμβούλιο, τη δημαρχιακή επιτροπή και το δήμαρχο. Τα όργανα των Δήμων, έχουν τις ακόλουθες αρμοδιότητες, αναφορικά με την οικονομική διοίκηση και διαχείριση των τοπικών οργανισμών: Το Δημοτικό Συμβούλιο αποφασίζει για κάθε θέμα σχετικό με τις αρμοδιότητες του, εκτός από τα θέματα που ανήκουν στην αρμοδιότητα του Δημάρχου ή της Δημαρχιακής Επιτροπής. Σε οικονομικά θέματα αποφασίζει κυρίως για: α) Τον ετήσιο προϋπολογισμό και απολογισμό του Δήμου, των δημοτικών ιδρυμάτων και των λοιπών νομικών προσώπων. β) Την επιβολή φόρων, τελών και δικαιωμάτων. γ) Την εκποίηση, εκμίσθωση δημοτικών ακινήτων και την αγορά, μίσθωση ακινήτων. δ) Τη σύναψη δανείων. ε) Την ίδρυση και λειτουργία δημοτικών επιχειρήσεων και Ν.Π.Δ.Δ. Η Δημαρχιακή Επιτροπή είναι αποφασιστικό όργανο και έχει τις εξής αρμοδιότητες: α) Συντάσσει τον προϋπολογισμό του δήμου, προελέγχει τον απολογισμό, τον ισολογισμό και τα αποτελέσματα χρήσεως, β) Αποφασίζει για τη διάθεση των πιστώσεων που είναι εγγεγραμμένες στον Π/Υ. γ) Καταρτίζει τους όρους, συντάσσει τις διακηρύξεις, διεξάγει και κατακυρώνει όλες τις δημοπρασίες. δ) Μελετά την ανάγκη σύναψης δανείων, καταρτίζει τους όρους και εισηγείται στο δημοτικό συμβούλιο. ε) Αποφασίζει για την άσκηση όλων των ένδικων μέσων, την υποβολή προσφυγών στις διοικητικές αρχές, την αποδοχή κληρονομιών και δωρεών. Εν όψει του προγράμματος «Καλλικράτη» η Δ.Ε. μετονομάζεται σε Οικονομική και αναβαθμίζεται, ως προς τις λειτουργίες οικονομικού ελέγχου και τακτικής παρακολούθησης της υλοποίησης του προϋπολογισμού. Ο Δήμαρχος α) Εκτελεί τις αποφάσεις του δημοτικού συμβουλίου, της δημαρχιακής επιτροπής και υπογράφει τις συμβάσεις που συνάπτει ο Δήμος. Εκπροσωπεί το Δήμο στα δικαστήρια και σε κάθε δημόσια αρχή. β) Ορίζει τους Αντιδημάρχους, τους μεταβιβάζει αρμοδιότητες του και είναι προϊστάμενος των υπηρεσιών του Δήμου. γ) Συνυπογράφει τα 15

16 χρηματικά εντάλματα πληρωμής των δαπανών, οι οποίες έχουν εκκαθαριστεί από την αρμόδια υπηρεσία του Δήμου. δ) Ασκεί τις αρμοδιότητες που του αναθέτουν ειδικές διατάξεις του Κώδικα ή άλλοι νόμοι Ο Προϋπολογισμός των ΟΤΑ α βαθμού Έννοια προϋπολογισμού της πρωτοβάθμιας αυτοδιοίκησης Ο προϋπολογισμός αποτελεί για τους ΟΤΑ θεμελιώδη έννοια του δημόσιου λογιστικού, με τον οποίο καθορίζεται το ετήσιο δημοσιονομικό πρόγραμμα. Από τις διατάξεις των άρθρων του νέου Κ.Δ.Κ., αλλά και από τις διατάξεις του Β.Δ.17-5/ συνάγεται ότι για τους Ο.Τ.Α. α βαθμού ο Προϋπολογισμός έχει την έννοια της διοικητικής απόφασης, με την οποία προσδιορίζονται τα έσοδα και τα έξοδα για ένα οικονομικό έτος, που κατατάσσονται σε ειδικούς λογαριασμούς κατά κεφάλαια και άρθρα (κωδικούς αριθμούς) (Κ.Κ. Νικολόπουλος, 2009, σελ. 27) Οι κυριότερες ιδιότητες του Π/Υ είναι οι εξής: α)πράξη περιοδική που επαναλαμβάνεται κατά ορισμένα τακτά χρονικά διαστήματα. β)πράξη πρόβλεψης, αφού προβλέπει για το μέλλον και συγκεκριμένα για ένα οικονομικό έτος, τα έσοδα και τα όρια των εξόδων. γ)πράξη προκαταβολικής εξουσιοδότησης για την είσπραξη των προβλεπομένων εσόδων και την πραγματοποίηση των εξόδων. Η φύση του Π/Υ έχει τρεις διαστάσεις και συγκεκριμένα: α) Δημοσιολογιστική, αφού με τον Προϋπολογισμό χαράσσεται η μελλοντική οικονομική πορεία του ΟΤΑ για ένα χρονικό διάστημα, με τον προσδιορισμό των αναμενομένων εσόδων και τον καθορισμό των ορίων των εξόδων και διαμορφώνεται το πλαίσιο για την επίτευξη των σκοπών του, διαμορφώνοντας το δημοσιονομικό πρόγραμμα. β) Οικονομικοπολιτική, αφού η λειτουργία του Π/Υ για την κάλυψη των αναγκών του ΟΤΑ συνίσταται στην επίτευξη των σκοπών με έναν οικονομικά και πολιτικά υπεύθυνο τρόπο, ο οποίος πρέπει να εναρμονίζεται μεταξύ των αναγκών και της κάλυψης αυτών με ορθολογιστικό τρόπο. γ) Δημοσιονομική με την έννοια ότι ο Π/Υ δεν αποτελεί απλή λογιστική κατάσταση των προβλέψεων εσόδων και εξόδων, αλλά βαρυσήμαντη πράξη, που συνίσταται στον προγραμματισμό και τον συντονισμό των δραστηριοτήτων του ΟΤΑ, τη διαμόρφωση της επενδυτικής πολιτικής και τον έλεγχο της λογιστικής ορθότητας, της νομιμότητας και της οικονομικής αποτελεσματικότητας.( Κ.Κ. Νικολόπουλος, 2009, σελ. 1-2) 16

17 Συνεπώς ο προϋπολογισμός των Δήμων και κοινοτήτων εμπεριέχει εξουσιοδότηση για την είσπραξη των εσόδων που εγγράφονται στον προϋπολογισμό και νομιμοποιεί την εκτέλεση των δαπανών μέσω των εγγεγραμμένων σε αυτό πιστώσεων. (Α. Σαββαΐδου, 2009, σελ.151) Ισχύς του προϋπολογισμού των Ο.Τ.Α. α βαθμού Σύμφωνα με το άρθρο 156 Κ.Δ.Κ., το οικονομικό έτος της διαχείρισης των Δήμων και των Κοινοτήτων αρχίζει την 1 η Ιανουαρίου και λήγει την 31 Δεκεμβρίου του ιδίου έτους, δηλαδή το οικονομικό έτος συμπίπτει με το ημερολογιακό, όπως ακριβώς συμβαίνει και με τον κρατικό προϋπολογισμό (άρθρο 4 και 5 του ΚΔΛ). Σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου του Κ.Δ.Κ., ορίζεται ότι ο Π/Υ του έτους που έληξε ισχύει μέχρι να αρχίσει ο νέος Π/Υ και πάντως όχι αργότερα από το τέλος Μαρτίου μόνο για την πληρωμή των υποχρεωτικών δαπανών (άρθρου 158 παρ. 1 Κ.Δ.Κ) και των δαπανών που γίνονται για ειδικούς σκοπούς, βάσει διάταξης νόμου, κατόπιν αποφάσεων χρηματοδότησης από την κρατική διοίκηση, καθώς και αυτών που γίνονται στο πλαίσιο της υλοποίησης εγκεκριμένων σχεδίων ή δράσεων, τα οποία συγχρηματοδοτούνται από πόρους της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Μετά την πάροδο του τριμήνου, απαγορεύεται να γίνει οποιαδήποτε δαπάνη με βάση τον προϋπολογισμό του περασμένου έτους, πλην αυτών που αφορούν τις αποδοχές του προσωπικού και την καταβολή των αντίστοιχων ασφαλιστικών εισφορών. Η διάταξη αυτή θεσπίστηκε προκειμένου να διασφαλιστεί η απρόσκοπτη λειτουργία του δήμου σε περίπτωση καθυστέρησης ψήφισης ή έγκρισης του Π/Υ μετά την 31 η Δεκεμβρίου, κυρίως στην περίπτωση του Π/Υ του έτους που ακολουθεί εκείνο των δημοτικών και κοινοτικών εκλογών, κατά τις διατάξεις του άρθρου του νέου Κ.Δ.Κ. Για τον προσδιορισμό του ποσοστού των πιστώσεων που μπορούν να χρησιμοποιηθούν κατά το χρονικό διάστημα αυτό που ισχύει προσωρινά ο πλασματικός Π/Υ του προηγούμενου έτους, τυγχάνει εφαρμογής, σύμφωνα με την νομολογία του Ε.Σ. το άρθρο 4 2 του Ν.Δ. 496/1974 περί Π/Υ των Ν.Π.Δ.Δ. λόγω της ανυπαρξίας σχετικής πρόβλεψης στο άρθρο 160 του Κ.Δ.Κ. Σύμφωνα με την εν λόγω διάταξη η εκτέλεση του Π/Υ σε περίπτωση μη έγκρισής του με την έναρξη του οικονομικού έτους ενεργείται κατά το πρώτο τρίμηνο μέχρι ποσοστού 25% των αντίστοιχων πιστώσεων του Π/Υ του οικονομικού έτους που έληξε, όπως αυτές είχαν διαμορφωθεί. (Α. Σαββαΐδου, 2009, σελ ) 17

18 Βασικές αρχές που διέπουν την κατάρτιση του προϋπολογισμού Οι βασικές αρχές που διέπουν την κατάρτιση του προϋπολογισμού των ΟΤΑ από οικονομικής και νομικής φύσεως είναι οι ακόλουθες: Αρχή του ενιαύσιου Η αρχή αυτή καθορίζει τη διάρκεια της ισχύος του προϋπολογισμού, ο οποίος συντάσσεται για ένα οικονομικό έτος το οποίο συμπίπτει με το ημερολογιακό έτος. Σύμφωνα με το άρθρο 156 του νέου Δ.Κ.Κ. «το οικονομικό έτος της διαχείρισης των Δήμων και των Κοινοτήτων αρχίζει την 1η Ιανουαρίου και λήγει την 31η Δεκεμβρίου του ίδιου έτους.» Η αρχή της καθολικότητας Σύμφωνα με την αρχή της καθολικότητας απαιτείται η εγγραφή στον προϋπολογισμό όλων των εσόδων και των εξόδων. Η αρχή της ενότητας Τα έσοδα και τα έξοδα εγγράφονται σε ένα ενιαίο προϋπολογισμό και δεν επιτρέπεται ο διαχωρισμός σε ανεξάρτητο κείμενο. Η αρχή της ειδικότητας των πιστώσεων Κάθε πίστωση υπάρχει μόνο για το σκοπό που αυτή προορίζεται και δεν μπορεί να διατεθεί για άλλο σκοπό. Η αρχή της ακρίβειας Σύμφωνα με την αρχή της ακρίβειας θα πρέπει οι εκτιμήσεις των εσόδων και των δαπανών και γενικότερα των οικονομικών μεγεθών που γίνονται κατά τη σύνταξη και ψήφιση του προϋπολογισμού να είναι στα όρια του εφικτού και να μην αποκλίνουν ουσιωδώς από αυτά που θα πραγματοποιηθούν μετά την εκτέλεση του προϋπολογισμού στο τέλος του έτους. Η αρχή της προβλεψιμότητας Ο προϋπολογισμός πρέπει να συνταχθεί και να εγκριθεί πριν από την έναρξη του οικονομικού έτους, με πρόβλεψη των μελλοντικών οικονομικών μ εγεθών. Η αρχή της σαφήνειας και της αλήθειας Ο προϋπολογισμός θα πρέπει να είναι σαφής, να διαμορφώνεται με ορθολογιστικά κριτήρια και να είναι αληθινός. Τα ποσά πρέπει να είναι σωστά, να μη δημιουργούν σύγχυση και ασάφειες και να διευκολύνουν τον έλεγχο από το δημοτικό συμβούλιο, τους πολίτες και την περιφερειακή διοίκηση. Οι εκτιμήσεις και οι προβλέψεις πρέπει να επαληθεύονται, όσο το δυνατόν περισσότερο, στο τέλος του έτους. (Γ. Κουγιανός, τελευταία επίσκεψη ) Η αρχή της ισοσκέλισης 18

19 Ο προϋπολογισμός πρέπει να είναι ισοσκελισμένος ως προς τα έσοδα και τα έξοδα. Όπως επισημαίνεται και στην ΚΥΑ 64871/07 άρθρο 2 6, «οι προϋπολογισμοί των ΟΤΑ υποβάλλονται στο Γενικό Γραμματέα της Περιφέρειας ισοσκελισμένοι και συνεπώς το σύνολο των δαπανών, υποχρεωτικών και μη, δεν πρέπει να υπερβαίνει σε καμία περίπτωση το σύνολο των εσόδων αυτού.» Η αρχή της δημοσιότητας Συνοπτική κατάσταση του προϋπολογισμού δημοσιεύεται στον τοπικό τύπο. Η τήρηση της αρχής της δημοσιότητας του προϋπολογισμού αποτελεί θεμελιώδη προϋπόθεση της νομιμοποιητικής διαδικασίας της δημοσιονομικής δραστηριότητας του Κράτους, αφού με αυτήν καθίσταται δυνατός τόσο ο κοινωνικός όσο και ο δικαστικός έλεγχος της τήρησης όλων των αρχών του προϋπολογισμού. (Α. Σαββαΐδου, 2009, σελ.165) Η αρχή της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης Η αρχή της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης συνδέεται με την άσκηση φειδωλής διαχείρισης υπό την έννοια της άσκησης «συνετούς» δημοσιονομικής διαχείρισης. Πολλές από τις αρχές αυτές συμπίπτουν με τις γενικές αρχές που διέπουν τον Κρατικό προϋπολογισμό και αναπτύσσονται αναλυτικά στον επόμενο κεφάλαιο. Αυτό συμβαίνει διότι ο ρόλος του ταυτίζεται σε μεγάλο βαθμό με το ρόλο του κρατικού προϋπολογισμού. Ειδικότερα, ο προϋπολογισμός αποτελεί ένα εργαλείο για την άσκηση του αναπτυξιακού ρόλου τόσο του Κράτους όσο και των ΟΤΑ. Αποτελεί την οικονομική βάση του προγραμματισμού και του σχεδιασμού. Επομένως προκειμένου να υλοποιήσουν το Κράτος και οι ΟΤΑ τους στόχους τους, θα πρέπει να διέπονται από τις ίδιες θεμελιώδεις αρχές Ο τύπος του προϋπολογισμού της πρωτοβάθμιας αυτοδιοίκησης Όπως είχε αναφερθεί και προηγουμένως τον τύπο του προϋπολογισμού πριν την έκδοση της Κ.Υ.Α. 7028/04, καθόριζαν τα Β.Δ. 821/70 ΚΑΙ 216/71. Το οικονομικό - διαχειριστικό - λογιστικό σύστημα των Δήμων και των Κοινοτήτων, που ίσχυε τα τελευταία σαράντα χρόνια, μετά τις μεγάλες αλλαγές που μεσολάβησαν στη δομή, τις αρμοδιότητες και τις λειτουργίες των πρωτοβάθμιων Ο.Τ.Α., δεν τους επέτρεπε να ασκήσουν αποτελεσματικά τις αρμοδιότητες τους και να ανταποκριθούν στις αναπτυξιακές και κοινωνικές ανάγκες των τοπικών κοινωνιών. Τα συγκεκριμένα δεν αποτελούσαν εργαλείο διοίκησης, προγραμματισμού και παρακολούθησης των δραστηριοτήτων των Ο.Τ.Α. και δυσχέραιναν σημαντικά τις προγραμματικές και ελεγκτικές αρμοδιότητες της κεντρικής και περιφερειακής διοίκησης. 19

20 Δημιουργούσαν επίσης πρόσθετες δυσκολίες στην αξιοποίηση των προγραμμάτων και χρηματοδοτήσεων από την Ευρωπαϊκή Ένωση. Η κατάρτιση του προϋπολογισμού δεν είχε το χαρακτήρα της ανάληψης δεσμευτικών οικονομικών υποχρεώσεων για τις δημοτικές αρχές, που από το βαθμό επίτευξης τους θα κρινόταν η αποτελεσματικότητα των αιρετών οργάνων και του υπηρεσιακού μηχανισμού. Η παρακολούθηση του, τις περισσότερες φορές, γινόταν για να διαπιστώνεται η υπέρβαση ή όχι κάποιων κονδυλίων και να δημιουργείται η εντύπωση ότι ασκείται κάποιας μορφής έλεγχος. Η σύνταξη του δεν προσδιοριζόταν με βάση τις δυνατότητες πραγματοποίησης εσόδων και στη συνέχεια μέσω αυτών, τη χρηματοδότηση των δραστηριοτήτων. Πολύ συχνά τα έσοδα και οι δαπάνες υπερεκτιμούνταν, ώστε να αποφεύγονται τυχόν τροποποιήσεις. (Γ. Κουγιανός, τελευταία επίσκεψη ) Με την Κ.Υ.Α. 7028/2004 καθορίστηκε ο νέος τύπος προϋπολογισμού των πρωτοβάθμιων ΟΤΑ και ο οποίος ισχύει για την κατάρτιση του προϋπολογισμού του οικονομικού έτους 2005 και εντεύθεν. Όπως αναφέρθηκε στην αρχή, ο νέος τύπος προϋπολογισμού αποτελεί μέρος των γενικότερων θεσμικών αλλαγών του θεσμικού πλαισίου της οικονομικής διοίκησης των ΟΤΑ. Η νέα μορφή του προϋπολογισμού των ΟΤΑ α βαθμού, ενσωματώνει τις εκτεταμένες θεσμικές αλλαγές που σημειώθηκαν στα έσοδα και στις δαπάνες αυτών και παράλληλα προσαρμόζει το περιεχόμενο και την ταξινόμηση των προβλέψεων στις απαιτήσεις του νέου κλαδικού διπλογραφικού λογιστικού σχεδίου των ΟΤΑ. (Κ. Κ. Νικολόπουλος, 2009, σελ.60-61) Ο Σ. Καραγιλάνης (2004, σελ.139) υπογραμμίζει ότι είναι σαφής πλέον ο διαχωρισμός των δαπανών σε λειτουργικές και επενδυτικές. Ο διαχωρισμός αυτός μαζί με την κωδικοποίηση επενδύσεων και λειτουργικών δαπανών, που προσομοιάζει με τη κωδικοποίηση του κλαδικού λογιστικού σχεδίου, αποτελούν σημαντικά διαφορετικά χαρακτηριστικά που διαχωρίζουν το νέο από το παλαιό προϋπολογισμό. Παράλληλα ο νέος Δημοτικός και Κοινοτικός Κώδικας μετέφερε σε ενιαίο κείμενο (κωδικοποίησε) πολλές από τις νέες αρμοδιότητες και λειτουργίες που αποτελούσαν ως τότε πεδίο δράσης του κράτους και οι οποίες, με συνεχείς νομοθετικές ρυθμίσεις, είχαν μεταφερθεί στους Δήμους και τις Κοινότητες. Αυτές συνοδεύτηκαν από νέες πηγές εσόδων που έπρεπε να ενταχθούν στον προϋπολογισμό. Παράλληλα η αυτοδιοίκηση α βαθμού χρειάστηκε να διαχειριστεί τεράστια χρηματικά ποσά προερχόμενα από τα κοινοτικά πλαίσια στήριξης, τα οποία θα έπρεπε να προσαρμοστούν στη διαδικασία οικονομικής διαχείρισης αυτών. (Δ. Κουσούρη, 2007, τελευταία επίσκεψη ) 20