ΤΡΙΜΗΝΙΑΙΑ ΕΠΙΘΕΩΡΗΣΗ ΓΙΑ ΤΗΝ ΙΟΙΚΗΤΙΚΗ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΗ ΤΟΜΟΣ 2006 (ΤΕΥΧΗ )

Transcript

1 ΤΡΙΜΗΝΙΑΙΑ ΕΠΙΘΕΩΡΗΣΗ ΓΙΑ ΤΗΝ ΙΟΙΚΗΤΙΚΗ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΗ ΤΟΜΟΣ 2006 (ΤΕΥΧΗ ) Απόφοιτοι ΕΣ και Πολιτική: Πολιτικοί απόφοιτοι; του Μάριου Κωστάκη Η διοικητική σύγκληση των κρατών-µελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης του Παναγιώτη. Ζαρίφη Ο συνήγορος Υγείας στην Ελλάδα: Ιστορική αναδροµή, ρόλος και προοπτική του Εµµανουήλ Φωτεινού ΕΝΩΣΗ ΑΠΟΦΟΙΤΩΝ ΕΘΝΙΚΗΣ ΣΧΟΛΗΣ ΗΜΟΣΙΑΣ ΙΟΙΚΗΣΗΣ

2 ΑΓΑΠΗΤΟΙ ΦΙΛΟΙ Το τεύχος που κρατάτε στα χέρια σας είναι πανηγυρικό! Με αυτό η ΕΝΩΣΗ εορτάζει τα 10 χρόνια πραγματικής λειτουργίας της ( ) και έτσι, προτιμήσαμε να εκδώσουμε σε έναν ενιαίο τόμο, όλα τα άρθρα και τις ανακοινώσεις της χρονιάς αυτής, ώστε να μπορεί να αναδειχθεί καλύτερα η πνευματική παραγωγή και η εργασιακή συνεισφορά των αποφοίτων της Εθνικής Σχολής Δημόσιας Διοίκησης. Όλη τη χρονιά πάντως, εξακολούθησε και μάλιστα εντεινόμενη, η δραστηριότητα του συλλόγου μας, η οποία μάλιστα για πρώτη φορά φάνηκε να συγκινεί ευρύτερα τα ΜΜΕ (πραγματοποιήθηκαν αρκετά και εύστοχα δημοσιεύματα στον ημερήσιο και κυριακάτικο τύπο, ενώ πύκνωσαν οι συνεντεύξεις εκπροσώπων μας στο ραδιόφωνο). Η ΕΝΩΣΗ, υπό το νέο Δ.Σ. (το οποίο συγκροτήθηκε την 13η Ιανουαρίου 2006 με την εξής σύνθεση: πρόεδρος Κώστας Παπαδημητρίου της Η σειράς, αντιπρόεδρος Μάριος Κωστάκης της Η, γενικός γραμματέας Θόδωρος Θαλασσινός της ΙΔ, ταμίας Γρηγόρης Θεοδωράκης της ΙΔ, ειδικός γραμματέας Παναγιώτης Ζαρίφης της ΙΑ και μέλη, Μαρία Βαρλά της ΙΔ και Βασίλης Τσιτσιόλης της ΣΤ ) εστίασε τις προσπάθειές της στην σύνταξη του νέου Κώδικα Δημοσίων Υπαλλήλων. Πραγματοποιήθηκαν πολλές σχετικές συζητήσεις, τόσο με την ΑΔΕΔΥ (η οποία και κοινοποίησε στην ΕΝΩΣΗ το σχέδιο ζητώντας σχολιασμό και απόψεις) όσο και με υπηρεσιακά στελέχη-μέλη της Επιτροπής αναθεώρησης. Οι δραστηριότητες αυτές κορυφώθηκαν στις 20 Μαρτίου, με τη συνάντηση και συζήτηση εφ όλης της ύλης με τον Υπουργό Εσωτερικών, καθηγητή Π. Παυλόπουλο. Λίγες ημέρες μετά, ανακοινώθηκε το τελικό κείμενο του Κώδικα, το οποίο ενώ ενσωματώνει αρκετά θετικά δεδομένα (κατάταξη στον Β βαθμό, αναγνώριση ως πλεονάζοντος στο βαθμό του χρόνου εκπαίδευσης στην ΕΣΔΔ, νέο σύστημα αξιολόγησης) εμπεριέχει παράλληλα και αρκετά αρνητικά (περιορισμένη μοριοδότηση αποφοίτησης από Σχολές, ΕΣΔΔ & ΕΣΤΑ, ιδιαίτερη ενίσχυση της αρχαιότητας κ.λπ.), αναδεικνύοντας με ενάργεια, τον σχετικό συμβιβασμό που έγινε, προς όφελος (για άλλη μια φορά ) της μετριοκρατίας και αδράνειας Στη συνέχεια, οι προσπάθειες της ΕΝΩΣΗΣ επικεντρώθηκαν στην οικονομική διεκδίκηση και έπειτα από σχετικές συζητήσεις, οι αρμόδιοι του Γενικού Λογιστηρίου αναγνώριζαν, τόσο το δίκαιο του αιτήματος όσο και τη λογική της παροχής μερικών κλιμακίων, και όχι της αύξησης του πενιχρού επιδόματος των 40 ευρώ Επιπλέον, τέθηκε και το ζήτημα της μη πρόβλεψης αντίστοιχου επιδόματος για τους (επερχόμενους) αποφοίτους ΕΣΤΑ. Παρά την συμφωνία και επ αυτού, ως το τέλος του χρόνου σχετικές νομοθετικές πρωτοβουλίες δεν υπήρξαν Το Φθινόπωρο αποφοίτησαν από την ΕΣΔΔ οι 148 συνάδελφοι της ΙΖ εκπαιδευτικής σειράς (56 της Γενικής Διοίκησης, 39 της Περιφερειακής, 29 της Κοινωνικής, 10 ακόλουθοι Οικονομικών & Εμπορικών Υποθέσεων και 10 ακόλουθοι Επικοινωνίας), ενώ το οπλοστάσιο της ΕΝΩΣΗΣ συμπληρώθηκε με 5 νέες αποφάσεις του διοικητικού Εφετείου Αθηνών, που δικαίωναν ισάριθμους αποφοίτους που είχαν προσφύγει σε αυτό, για μη εφαρμογή των ποσοστώσεων κατά τις κρίσεις τους Η χρονιά ολοκληρώθηκε με την ολοκλήρωση του ΙΘ διαγωνισμού της ΕΣΔΔ (150 νέοι σπουδαστές) και του Β της ΕΣΤΑ (80 νέοι σπουδαστές). Ο εκδότης

3 Κυκλοφόρησε πρόσφατα από τις εκδόσεις "ΔΙΟΝΙΚΟΣ" το βιβλίο των Ναπ. Μαραβέγια Θεόδ. Σακελλαρόπουλου Ευρωπαϊκή Ολοκλήρωση και Ελλάδα Οικονομία, Κοινωνία, Πολιτικές ISBN: Σελίδες: 368 Διαστάση: 17 x 24 Η διαδικασία της ευρωπαϊκής ενοποίησης αποτελεί έναν από τους πιο δυναμικούς παράγοντες αλλαγής της ελληνικής κοινωνίας. Οι επιπτώσεις της στην Oικονομία, την Kοινωνία και τις Πολιτικές είναι συνεχείς και ανεπίστρεπτες. Ο παρών τόμος επιχειρεί να αποτυπώσει αυτές τις επιπτώσεις και αλλαγές, στην ιστορική τους προοπτική. Με νέα στοιχεία και νέα βιβλιογραφία, σε σύγκριση με το παρελθόν, αναλύονται οι μεγάλες μεταβολές στην Oικονομία, τις Δημοσιονομικές και Νομισματικές Πολιτικές, τον αγροτικό χώρο, τα πεδία της κοινωνικής προστασίας και απασχόλησης, την τοπική και περιφερειακή ανάπτυξη, την εκπαίδευση, το περιβάλλον, την ισότητα των φύλων και τη διεύρυνση της Ε.Ε. Είναι ένα βιβλίο που συνιστάται ανεπιφύλακτα σε όλους όσους ενδιαφέρονται για ζητήματα Ευρώπης και Ελλάδας. ΕΚΔΟΣΕΙΣ ΔΙΟΝΙΚΟΣ Φειδίου 18, Αθήνα, τηλ. & φαξ:

4 ΑΠΟΦΟΙΤΟΙ ΕΣΔΔ ΚΑΙ ΠΟΛΙΤΙΚΗ: ΠΟΛΙΤΙΚΟΙ ΑΠΟΦΟΙΤΟΙ; του Μάριου Κωστάκη απόφοιτος της Η Εκπαιδευτικής Σειράς της ΕΣΔΔ, στέλεχος του Υπουργείου Πολιτισμού, προϊστάμενος του Γραφείου Χορηγιών. Στο συνέδριο επανεκπαίδευσης, ανασύνταξης και ενδοσκόπησης, που είχε γίνει το 2005, απασχόλησε τους Αποφοίτους της ΕΣΔΔ, για πρώτη φορά τότε θεσμικά και σε τόσο μεγάλους αριθμούς συμμετεχόντων, η πορεία της σταδιοδρομίας τους. Ακούστηκαν πολλά για την παθογένεια της ελληνικής δημόσιας διοίκησης και για την συνακόλουθη αδυναμία της να αξιοποιήσει τους αποφοίτους, να μεγιστοποιήσει και να αριστοποιήσει το αποτέλεσμα της παρουσίας τους και να τους εξασφαλίσει μια σταδιοδρομία ανάλογη των προσόντων, της προσφοράς τους και του ρόλου τον οποίο θα είχαν οι ομόλογοί τους σε οποιοδήποτε άλλο ευνομούμενο κράτος. Πολύ λιγότερα αναφέρθηκαν για συγκεκριμένες τακτικές και στρατηγικές αποφάσεις και επιλογές που θα συνέτειναν, έστω μετά από ένα εύλογο χρονικό διάστημα, στην επίτευξη ενός ουσιώδους ρόλου για τους αποφοίτους και μιας αντίστοιχης σταδιοδρομίας. Ανάμεσα στις ομιλίες ξεχώρισε μια η οποία ασχολήθηκε σε βάθος με το αντικείμενο αυτό και η ευχάριστη έκπληξη ήταν ότι δεν προερχόταν από απόφοιτο, αλλά από πανεπιστημιακό. Ακόμη, δεν επιδιδόταν σε προσπάθεια τήρησης της κακώς εννοουμένης επιστημονικής απόστασης και ουδετερότητας, δεν έμεινε στο επίπεδο της ψυχρής παρατήρησης ούτε απέφυγε να παρουσιάσει προτάσεις βελτίωσης, όπως συνηθίζεται. Αυτή ήταν η περίπτωση της ομιλίας του κ. Χαρίδημου Τσούκα στο συνέδριο του Με ένα ιδιαίτερα, καίριο και εύστοχο, ωμό ρεαλισμό ασχολήθηκε με την πρακτική και ουσιαστική πλευρά του θέματος δείχνοντας καθαρά και χωρίς περιστολές ότι στην Ελλάδα ο ρόλος των ανωτέρων και ανωτάτων στελεχών της διοίκησης δεν είναι αυτός που συνηθίζεται για τους ομολόγους τους στις χώρες της Δύσης. Θα μείνει αξέχαστη σε όσους τον ακούσαμε η εξαιρετικά παραστατική του αναφορά στην τηλεοπτική σειρά «Yes Minister (Μάλιστα κύριε Υπουργέ)» όπου ο πανέξυπνος όσο και κυνικότατος υψηλά ιστάμενος Βρετανός γραφειοκράτης ανατρέπει στην πράξη κάθε επιλογή του καλοπροαίρετου προϊσταμένου του.

5 Ακόμη περισσότερο εντυπωσιακή και θετικά προκλητική για περαιτέρω συζήτηση ήταν η φράση με την οποία έκλεινε η εισήγηση αυτή: «...αν κάποιος από εσάς δεν γίνει κάποτε υπουργός δεν πρόκειται να αλλάξει κάτι στη σταδιοδρομία σας!». Η ομιλία στο σύνολό της και η φράση αυτή με την αφτιασίδωτη αλήθεια της θέτουν την μεγάλη και πραγματική συνιστώσα του προβλήματος του ρόλου και της σταδιοδρομίας των αποφοίτων. Η κύρια μεταβλητή, με την πλέον αποφασιστική επίδραση στη Διοίκηση γενικότερα, όσο και για τον ατομικό και συλλογικό ρόλο των αποφοίτων, φαίνεται ότι είναι η πολιτική. Την αλήθεια της εκτίμησης αυτής θα εξετάσουμε παρακάτω. Όλοι γνωρίζουμε ότι στις παλιές Εκθέσεις για τη Δημόσια Διοίκηση, αλλά και σε άρθρα που γράφτηκαν από ανώτατους υπαλλήλους με επιστημονικά ενδιαφέροντα, άλλοτε απερίφραστα και άλλοτε με υπονοούμενα, το κύριο μέρος της ευθύνης για την ελληνική διοικητική κακοδαιμονία και παθογένεια αποδιδόταν πάντοτε στην πολιτική, ειδικά δε στην υποτιθέμενη απουσία ισχυρής βούλησης των εκάστοτε ιθυνόντων για αλλαγές. Προκειμένου να μη ξεφύγουμε από τα όρια του άρθρου αυτού, δεν θα εμβαθύνουμε στην προβληματική των παλιότερων αυτών αναλύσεων, παρά μόνο θα αναφερθούμε στο θεωρητικό πλαίσιο στο οποίο βασίζονται. Η κυριαρχία τους δυόμισι τελευταίους αιώνες της νεοτερικής-διαφωτιστικής σκέψης επέβαλε τη νομικιστική-κανονιστική προσέγγιση, υποβαθμίζοντας το ιστορικό και πολιτικό περιβάλλον. Ιδεολογήματα με μεγάλη απήχηση και διάρκεια όπως αυτό της διάκρισης των εξουσιών, καθώς και η διογκούμενη μέχρι σήμερα φιλολογία περί δικαιωμάτων, έθεσαν την εκτελεστική εξουσία στο στόχαστρο και επεφύλαξαν ένα ασήμαντο εργαλειακό ρόλο στη γραφειοκρατία (Weber). Θα περιοριστούμε, εδώ, στη διαπίστωση ότι το σκεπτικό αυτό θεωρείται ξεπερασμένο πλέον ενώ έχουν τονιστεί επαρκώς οι ιστορικές και κοινωνιολογικές συνιστώσες σε κάθε λήψη απόφασης. Η διαπίστωση αυτή θέτει και τα όρια της ευθύνης του εκάστοτε πολιτικού προσωπικού: Στο πλαίσιο της εισήγησης αυτής θα θεωρούμε τους πολιτικούς αποφασίζοντες για τα θέματα των αποφοίτων τόσο υπεύθυνους για τις αποφάσεις τους, όσο τους επιτρέπει το κοινωνικό και πολιτικό περιβάλλον, καθώς και οι ιστορικές καταβολές. Μετά τη θεωρητική αυτή διευθέτηση θα δούμε τις πρακτικές πλευρές της σχέσης της πολιτικής με το ρόλο και τη σταδιοδρομία των αποφοίτων στην ελληνική δημόσια διοίκηση. Πολύ συχνά οι απόφοιτοι, παρά την πρακτική εκπαίδευσή τους, όταν εισέρχονται στη διοίκηση βιώνουν μια μάλλον τραυματική εμπειρία. Το κυρίαρχο αίσθημα είναι ότι παγιδεύτηκαν σε μια μακροχρόνια σταδιοδρομία, η οποία ανεξαρτήτως προσπαθειών και προσόντων δεν είναι ικανή να εγγυηθεί εμπλοκή με σοβαρά θέματα, αρμοδιότητες και θέσεις ευθύνης ούτε στο απώτερο μέλλον. Μετά από μεγάλες και μακροχρόνιες προσπάθειες, ατομικές αλλά και συλλογικές από την Ένωση Αποφοίτων, πολύ λίγοι απόφοιτοι κατάφεραν να ανέλθουν σε θέσεις ευθύνης. Εκτός του ΥΠΕΣΔΔΑ και μερικών άλλων εξαιρέσεων δεν καλύπτονται ούτε οι ούτως ή άλλως ελάχιστες ποσοστώσεις του νόμου. Ρηξικέλευθον, τόμος 2006

6 Ακόμη σήμερα, 20 χρόνια από την είσοδο στην ΕΣΔΔ της πρώτης σειράς, κανείς γενικός διευθυντής στην ελληνική δημόσια διοίκηση δεν είναι απόφοιτος ΕΣΔΔ! Το ζοφερό αίσθημα αδιεξόδου επεκτείνεται και στους παλιότερους αποφοίτους, οι οποίοι συνειδητοποιούν ότι και οι θέσεις ευθύνης στο κεντρικό δημόσιο της αντισυμβατικής αυτής χώρας της Ν.Α. Ευρώπης μόνο ηθική αξία έχουν, αφού τα αντίστοιχα ευεργετήματα και επιδόματα είναι είτε αμελητέα είτε παραμένουν σε πολύ χαμηλό επίπεδο. Νομίζει κανείς ότι η διοίκηση κάνει ότι μπορεί για να αποτρέψει τα στελέχη της από την ανάληψη ευθυνών. Διέξοδος δεν υπάρχει ούτε πέραν της διοίκησης, γιατί το στέλεχος που θα επιχειρήσει να βρεί καλύτερη τύχη σε άλλους χώρους φέρει ως αρνητική κληρονομιά και «ποινικό μητρώο» την εμπλοκή του με την μίζερη και ανυπόληπτη, για την κοινωνία, διοίκηση. Αντιθέτως, στο εξωτερικό μια γρήγορη, δυναμική και δημιουργική ανέλιξη στη διοικητική ιεραρχία μπορεί να εξασφαλίσει πρόσβαση στα στελέχη στις ανώτατες ιδιωτικές και κρατικές θέσεις, ακόμη και σε όσες έχουν καθαρά πολιτικό χαρακτήρα. Το παράδειγμα τις Γαλλίας, όπου απόφοιτοι της ΕΝΑ γίνονται πρόεδροι της δημοκρατίας και πρωθυπουργοί, είναι πολύ χαρακτηριστικό. Η αντιμετώπιση της απαράδεκτης αυτής κατάστασης σε συλλογικό επίπεδο ώθησε την Ένωση στην δωδεκαετή πορεία της σε διάλογο με τις πολιτικές ηγεσίες, αλλά και σε μορφές κινητοποίησης που έχουν και πολιτικό χαρακτήρα. Τα πρώτα χρόνια οι περισσότεροι πολιτικοί δεν γνώριζαν την ΕΣΔΔ και ενδιαφερόταν να μάθουν τι είναι και τι κάνει. Ο αριθμός των αποφοίτων ήταν τόσο μικρός ώστε δεν κινητοποιούσε πολιτικές ευαισθησίες. Οι δυνατότητες της Ένωσης περιοριζόταν στην επίπονη και επίμονη υπεράσπιση των ελαχίστων και καλώς εννοουμένων κεκτημένων, με όχι πάντα ικανοποιητικά αποτελέσματα, όπως π.χ. η «αντικατάσταση» της σοβαρής μισθολογικής διάκρισης βάσει κλιμακίων από το γνωστό, αστείου ύψους, επίδομα ΕΣΔΔ. Στη συνέχεια, όσο η ΕΣΔΔ γινόταν γνωστή, ειδικά μετά τη μεγάλη επικοινωνιακή κινητοποίηση της Ένωσης τα τελευταία χρόνια, και όσο αυξανόταν οι απόφοιτοι και είχαν πλέον κάνει αισθητή την παρουσία τους, οι συναντήσεις με πολιτικά πρόσωπα πύκνωσαν. Οι πολιτικοί έδειχναν να γνωρίζουν και να ενδιαφέρονται, ωστόσο το ενδιαφέρον αυτό δεν πήρε πρακτική μορφή, τουλάχιστον όσο αφορά το σύνολο των αποφοίτων. Το μόνο που επετεύχθη ήταν η αξιοποίηση μερικών αποφοίτων σε υπουργεία όπου υπήρχε ούτως ή άλλως έλλειψη στελεχών. Οι πολιτικοί πλέον ήταν έτοιμοι να δουν ευνοϊκά την τοποθέτηση αποφοίτων, όπου υπήρχε ανάγκη ίσως και με μεγαλύτερη εκτίμηση για τις δυνατότητές τους, έναντι των άλλων στελεχών, όμως απέφευγαν συστηματικά να αναγνωρίσουν εμπράκτως την συλλογική τους έκφραση, την Ένωση, ως συνομιλητή ισότιμο ως προς τις άλλες μεγάλες (σε αριθμό μελών) συνδικαλιστικές οργανώσεις. Δυστυχώς, τα όρια της πολιτικής και επικοινωνιακής δράσης της Ένωσης είναι δομικά περιορισμένα, ανεξάρτητα από τις προσπάθειες των μελών της. Οι απόφοιτοι δεν είναι και δεν θα είναι ποτέ τόσοι ώστε να αποτελέσουν σημαντική εκλογική δύναμη. Η διάσπασή τους σε πολλά υπουργεία καθιστά πολύ δύσκολη Ρηξικέλευθον, τόμος 2006

7 την συντονισμένη κινητοποίησή τους και περιορίζει το αποτέλεσμα. Οι πόροι της Ένωσης είναι εξαιρετικά ισχνοί, αφού δεν αντλούν από τον προϋπολογισμό κανενός υπουργείου (σε αντίθεση με την πλειοψηφία των συνδικαλιστικών φορέων). Μία Ένωση που αδυνατεί εκ των πραγμάτων (αλλά και δεν θέλει) να αποκλείσει ένα ζωτικό τομέα της διοίκησης και να δημιουργήσει εκβιαστικές πιέσεις, δεν μπορεί να είναι αποτελεσματική στις διεκδικήσεις της, σε μια χώρα στην οποία αποδεικνύεται καθημερινά ότι η μόνη αποδοτική συνδικαλιστική πρακτική είναι ο ωμός εκβιασμός της κοινωνίας. Λίγο καλύτερη είναι η κατάσταση στον παράπλευρο τομέα της επικοινωνίας. Οι προσπάθειες της Ένωσης εντάθηκαν τα τρία τελευταία χρόνια και κατά καιρούς θέματα που αφορούν τη σταδιοδρομία και την αξιοποίηση των αποφοίτων είχαν κάποια δημοσιότητα. Όμως οι προσπάθειες αυτές έδειξαν τα όρια των επικοινωνιακών δυνατοτήτων. Τα ΜΜΕ συμμετέχουν στις πολιτικές και οικονομικές εξελίξεις και δεν δείχνουν καμία διάθεση να προβάλουν ζητήματα όπως αυτά που αφορούν τους αποφοίτους, καθώς αυτό δεν εξυπηρετεί σε κάτι τους συγκυριακούς σκοπούς των ιδιοκτητών τους. Ακόμη χειρότερα, τα γεγονότα παραμορφώνονται μετατρεπόμενα σε ειδήσεις με τρόπο ώστε η δημοσίευσή τους είναι άχρηστη πλέον για τους αποφοίτους και χρήσιμη μόνο για τα ΜΜΕ. Όλα αυτά τα μάλλον πεσιμιστικά αναφέρθηκαν, όχι για να μειώσουν την αξία της πολλαπλώς απαραίτητης συλλογικής δράσης, αλλά για να δείξουν τα όριά της στον τομέα της πολιτικής παρέμβασης για την αναβάθμιση του ρόλου και της σταδιοδρομίας των αποφοίτων. Μέχρι αυτό το σημείο ελπίζουμε ότι έχουν περιγραφεί επαρκώς οι συνθήκες που καθιστούν αναγκαστικά «λεόντια» και άνιση τη σχέση της πολιτικής με τη συλλογική έκφραση των αποφοίτων. Τι απομένει πέραν της συλλογικής προσπάθειας; Ο μακροχρόνιος προσωπικός αγώνας του καθενός για αποδοχή, αρχικά και καταξίωση στη συνέχεια, στις υπηρεσίες. Η εργασία, η αποτελεσματικότητα, η γνώση σίγουρα αποτελούν τα πιο αξιοποιήσιμα στοιχεία στην κατεύθυνση αυτή μαζί, βέβαια, με αρκετή υπομονή και επιμονή. Όμως, η πολιτική διάσταση και εδώ είναι αναπόφευκτη. Διεθνώς, οι ανώτατες διοικητικές θέσεις αποτελούν αντικείμενο πολιτικής επιλογής. Αλλού θεσμικά και με πλήρη αποδοχή από την κοινωνία και αλλού άτυπα και εν μέσω διαρκούς κριτικής και αντιπαραθέσεων. Πάλι έχουμε μπροστά το πρόβλημα της νομικίστικης-κανονιστικής σκέψης. Αν την ακολουθήσουμε θα δώσουμε έμφαση σε θεσμούς όπως τα υπηρεσιακά συμβούλια και τα διοικητικά δικαστήρια. Οι θεσμοί αυτοί υπάρχουν βέβαια, προβλέπονται από το σύνταγμα, αλλά η πραγματική τους διάσταση φαίνεται από τα αποτελέσματά τους. Αν τους εξετάσουμε διαχρονικά και για κάθε υπηρεσία επαρκώς στελεχωμένη οδηγούμαστε στο μη αμφισβητήσιμο συμπέρασμα ότι οι επιλογές στις ανώτατες θέσεις πολιτικοποιούνται πάντοτε και οι θεσμοί που προαναφέραμε δεν είναι παρά νομιμοποιητικοί μηχανισμοί μιας βαθύτατα πολιτικής διαδικασίας. Άλλωστε, η τακτική των πολλών δικαστικών προσφυγών δοκιμάστηκε από το πρώτο Δ.Σ. της Ένωσης τα έτη και απέτυχε ολοκληρωτικά. 6 Ρηξικέλευθον, τόμος 2006

8 Πολλές απόψεις μπορεί να αναπτύξει κανείς για το θέμα, αλλά δύσκολα θα μπορούσε να αρνηθεί σε μια νομίμως εκλεγμένη κυβέρνηση να επιλέγει τα στελέχη που η ίδια θεωρεί ότι είναι ικανά και τα εμπιστεύεται. Θα μπορούσαμε να προχωρήσουμε ένα βήμα ακόμη: ένα στέλεχος απολίτικο ή έστω ουδέτερο πολιτικά μπορεί να πάρει αποφάσεις, να τις υποστηρίξει και να αναλάβει ευθύνες; Είναι ένα ερώτημα που δεν απαντάται εύκολα, ας το κρατήσουμε για προβληματισμό περισσότερο. Πάντως, φαίνεται ότι όλο και περισσότεροι απόφοιτοι δείχνουν να κατανοούν το σκεπτικό αυτό και να μην υποτιμούν την πολιτική διάσταση σε σχέση με το ρόλο και τη σταδιοδρομία τους. Άλλοι, βέβαια, θεωρούν την παραδοχή αυτή αναγκαίο κακό ενώ, άλλοι την αντιμετωπίζουν ως αναμενόμενο και εύλογο γεγονός. Ας δούμε τους χώρους πολιτικής παρέμβασης, σε μια κλιμάκωση αναλόγως προς την προσβασιμότητα και το βαθμό προσωπικής εμπλοκής που απαιτούν: Συνδικαλιστική εκπροσώπηση στις υπηρεσίες (α,β,γ -βάθμια). Στελέχωση των διοικητικών και εκλογικών μηχανισμών των κομμάτων. Υπηρεσία (όπως προβλέπεται από ειδική νομοθεσία για αποσπάσεις) σε γραφεία Βουλευτών, Ευρωβουλευτών, Γενικών Γραμματέων, Υπουργών. Υποψηφιότητα και εκλογή στις τοπικές εκλογές για τη δημοτική, νομαρχιακή και ίσως στο μέλλον περιφερειακή αυτοδιοίκηση. Υποψηφιότητα και εκλογή στις εθνικές εκλογές και στις ευρωεκλογές με στόχο το πολιτικό προσκήνιο και τις κυβερνητικές θέσεις. Έγινε προσπάθεια να αποτιμήσουμε ποσοτικά την εμπλοκή των αποφοίτων στους χώρους αυτούς. Τα στοιχεία που διαθέτουμε μέχρι στιγμής δεν είναι επαρκή για να τα παρουσιάσουμε στατιστικά, μπορούμε όμως με ασφάλεια να πούμε ότι η συμμετοχή των αποφοίτων στους χώρους αυτούς έχει ήδη αρχίσει και έχει πάρει σημαντική έκταση όπου η προσβασιμότητα δεν είναι πολύ δύσκολη. Πολλοί απόφοιτοι εκπροσωπούν συνδικαλιστικά μεγάλο αριθμό δημοσίων υπαλλήλων, ειδικά σε πρωτοβάθμιο επίπεδο στις υπηρεσίες. Αρκετοί επίσης συμμετέχουν στις δράσεις των κομμάτων. Σημαντικός αριθμός αποφοίτων υπηρετεί σε γραφεία βουλευτών και ευρωβουλευτών (η Ένωση έχει εντοπίσει 6) και ακόμη μεγαλύτερος αριθμός σε γραφεία Γενικών Γραμματέων και Υπουργών (η Ένωση έχει εντοπίσει 15, κυρίως από τις νεότερες σειρές). Μερικοί απόφοιτοι έθεσαν υποψηφιότητα στις πρόσφατες τοπικές εκλογές, αν και από όσο γνωρίζουμε δεν είχαμε κάποια εκλογή σε προβεβλημένη θέση. Στις τελευταίες Ευρωεκλογές (2004) εξελέγη ο πρώτος απόφοιτος Ευρωβουλευτής με το ψηφοδέλτιο της αξιωματικής αντιπολίτευσης. Δυστυχώς, το θέμα της πολιτικής συμμετοχής των αποφοίτων θεωρείται αντικείμενο μιάς κακώς εννοουμένης εμπιστευτικότητας, που υποκρύπτει ενδεχομένως κάποιες ενοχές. Όμως, στις δημοκρατίες, η πολιτική συμμετοχή είναι ζητούμενη και όχι απευκταία. Ο όποιος πολιτικός ρόλος είναι συμβατός με τα διοικητικά καθήκοντα, μέχρι κάποιες ανώτερες κυβερνητικές θέσεις, που ορίζονται σαφώς από το νομικό πλαίσιο. Στο σύγχρονο κόσμο δεν έχουν Ρηξικέλευθον, τόμος 2006

9 θέση κανονιστικές ενοχές που απλά εμποδίζουν να δοθούν διέξοδοι στα διοικητικά αδιέξοδα της χώρας. Από την άλλη πλευρά, η εμπλοκή μερικών αποφοίτων σε χώρους πολιτικής δράσης, ειδικά αν πρόκειται για ισόρροπη συμμετοχή στο σύνολο του κομματικού φάσματος, θα ωφελήσει δυνητικά στο μέλλον, όχι μόνο τους ίδιους, αλλά και την πλειοψηφία των αποφοίτων που θα παραμείνουν προσανατολισμένοι αποκλειστικά στη διοίκηση, ενώ θα δώσει άλλη κλίμακα και διαχρονική διάσταση στην πανταχόθεν ζητούμενη δικτύωσή τους. Εφ όσον η βελτίωση της λειτουργίας της δημόσιας διοίκησης έχει εξελιχθεί σε μακροχρόνιο κοινωνικό ζήτημα με εθνικές διαστάσεις, είναι καθήκον των αποφοίτων να συμβάλουν σε αυτή, μέσα από τους χώρους λήψης των αποφάσεων που είναι πολιτικοί. Αν οι απόφοιτοι πιστεύουν στον προσωπικό και συλλογικό ρόλο τους, και αν νομίζουν ότι θα πρέπει να έχουν μια σταδιοδρομία αντάξια των δυνατοτήτων τους, θα πρέπει να σκέπτονται με ρεαλισμό, κοντά στα πράγματα, μακριά από κανονιστικές ουτοπίες και να κάνουν ό,τι είναι απαραίτητο στην κατεύθυνση των επιλογών τους. Δεν θα ωφεληθούν μόνο οι ίδιοι, αλλά θα προσφέρουν και σημαντική υπηρεσία στη Διοίκηση και στην χώρα, μεταφέροντας την πραγματική εικόνα και προτείνοντας ορθές λύσεις στους χώρους λήψης αποφάσεων. Αν η πολιτική δεν πέτυχε αυτά τα 20 χρόνια, από την έναρξη της λειτουργίας της ΕΣΔΔ, να εξασφαλίσει ένα ακριβοδίκαιο ρόλο και μια αξιοπρεπή σταδιοδρομία στους αποφοίτους της, ίσως θα πρέπει πλέον μερικοί απόφοιτοι να τη βοηθήσουν να το κάνει. Ρηξικέλευθον, τόμος 2006

10 Η ΔΙΟΙΚΗΤΙΚH ΣYΓΚΛΙΣΗ ΤΩΝ ΚΡΑΤΩΝ-ΜΕΛΩΝ ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ Προσέγγιση βάσει των αποφάσεων των άτυπων Συνόδων Υπουργών Δημόσιας Διοίκησης του Παναγιώτη Δ. Ζαρίφη απόφοιτος της ΕΣΔΔ (ΙΑ Σειρά, Γενική Διοίκηση), νομικός με μεταπτυχιακές σπουδές Πολιτικής Επιστήμης Σαν εισαγωγh Με το θέμα της διοικητικής σύγκλισης στον ευρωπαϊκό διοικητικό χώρο σκέφτηκα να ασχοληθώ, όταν, στο πλαίσιο του μαθήματος «Διαχείριση Κοινοτικών Πόρων» και μέσα από τις παραγωγικότατες συζητήσεις με τον εισηγητή του κ. Κουταλάκη, λέκτορα, συνειδητοποίησα την σπουδαιότητα των διοικητικών εμποδίων (οργανωσιακών, νοοτροπίας, διαδικαστικών κ.λπ.) για την γρήγορη, αξιόπιστη, παραγωγική και αδιάβλητη αξιοποίηση των διαθέσιμων κοινοτικών πόρων, σε ένα περιβάλλον που μάλιστα γίνεται σιγά-σιγά περισσότερο «εταιρικό» παρά «ιεραρχικό». Από την άλλη, όντας υπάλληλος του Υπουργείου με αρμοδιότητα την Δημόσια Διοίκηση (έστω και σε άλλον τομέα) και έχοντας υπηρετήσει στην Μόνιμη Αντιπροσωπεία της Ελλάδος στην Ευρωπαϊκή Ένωση, είχα πλήρη συνείδηση μιας διοίκησης που δρα σαν Επιμηθεύς, έναντι των επιπτώσεων της εφαρμογής του Κοινοτικού Κεκτημένου, αφού έχει «κοιμηθεί» σε προηγούμενα και κρίσιμα στάδια της υιοθέτησής του. Η παρούσα μελέτη, αναγκαστικά, παρουσιάζει απλώς μια ιστορική χαρτογραφία του Ευρωπαϊκού Διοικητικού Χώρου, αφήνοντας για το μέλλον μια πιο επεξεργασμένη, συνεκτική και ενδελεχή μελέτη του, ιδιαίτερα αναφορικά με τις πραγματικές επιπτώσεις του, στην ελληνική διοίκηση. Από την θέση αυτή θα ήθελα να ευχαριστήσω θερμά τον κ. Κουταλάκη, που ενδιαφέρθηκε για το θέμα και έδωσε πολύτιμες κατευθύνσεις. Οι πλέον θερμές όμως ευχαριστίες ανήκουν στον κ. Παναγιώτη Νταή, διευθυντή στην Γενική Γραμματεία Δημόσιας Διοίκησης, ο οποίος, πέρα του ότι με τιμά με την φιλία του, έθεσε στην διάθεσή μου το πολύτιμο υλικό των υπουργικών αποφάσεων και των αποφάσεων των Γενικών Διευθυντών Δημόσιας Διοίκησης. Η βοήθεια αυτή είναι ακόμη πιο σημαντική δεδομένης της σχεδόν πλήρους ανυπαρξίας κλασικής βιβλιογραφίας για το θέμα.

11 Μiα νeα Βεστφαλiα Η εξέλιξη της διεθνούς οικονομίας και κοινωνίας μετά τον Δεύτερο Παγκόσμιο Πόλεμο, αλλά ειδικότερα μετά το τέλος του Ψυχρού Πολέμου, οδήγησε σε αυτό που ονομάζουμε παγκοσμιοποίηση. Η παγκοσμιοποίηση, πέρα των άλλων αλλαγών που επέφερε και συνεχίζει να επιφέρει, οδήγησε και σε μία νέα κατάσταση την βασική μονάδα συγκρότησης της διεθνούς έννομης τάξης: το Εθνικό κράτος. Το Εθνικό κράτος αποτέλεσε, πλην άλλων, μία βασική κατάκτηση των λαών, διότι συνιστούσε για πάνω από τρεις εκατονταετίες, το χωρικό και θεσμικό τόπο περιχαράκωσης, προστασίας και εξέλιξης των ατομικών, πολιτικών και κοινωνικών δικαιωμάτων. Εκτός αυτού, το εθνικό κράτος αποτέλεσε την βασική μονάδα συγκρότησης της διεθνούς κοινωνίας. Σε διεθνές επίπεδο για όλους αυτούς τους αιώνες δεν υφίσταντο στην πράξη άλλοι «παίκτες»: τα εθνικά κράτη διεξήγαγαν τους πολέμους, συνομολογούσαν τις συνθήκες και προστάτευαν τους πολίτες τους. Και αυτό, διότι, αυτά και μόνο αυτά ήσαν οι φορείς της λεγόμενης «αρμοδιότητας της αρμοδιότητας» και συνεπώς λογίζονταν οι μόνοι νόμιμοι φορείς του μονοπωλίου του καταναγκασμού, στο πλαίσιο της αναγνωριζόμενης σε αυτά κυριαρχίας. Περiοδοι της Βεστφαλιανhς εποχhς Η απαρχή όλων αυτών των εξελίξεων βρίσκεται στην Συνθήκη της Βεστφαλίας του 1648, με την οποία έληξε ο αιματηρός κατά βάση θρησκευτικού χαρακτήρα Τριακονταετής Πόλεμος, με την παραδοχή «Cuius regio, eius religio». Η παραδοχή όμως αυτή, η οποία φαίνεται να αφορά αποκλειστικά στο ποιος καθορίζει το θρησκευτικό δόγμα που επικρατεί, είναι η ανατολή της αμοιβαίας αναγνώρισης της αρχής της εθνικής κυριαρχίας 1 και η απαρχή της εποχής των εθνικών κρατών. Η πρώτη φάση εφαρμογής του Βεστφαλιανού διεθνούς συστήματος εκτείνεται από το 1648 έως το 1815, μέχρι δηλαδή την ήττα του Ναπολέοντα, το Συνέδριο της Βιέννης και την σύμπηξη της Ιερής Συμμαχίας, μία εποχή κυριαρχίας του Μερκαντιλισμού. Στην περίοδο αυτή το κράτος, έχοντας αναγνωρισμένο το μονοπώλιο της κυριαρχίας, θεωρούνταν ότι δικαιούται και οφείλει να ρυθμίζει όχι μόνο τα της διοίκησής του, αλλά και κάθε πλευρά της κοινωνικής και οικονομικής ζωής, παρεμβαίνοντας παντού με βάση τα συμφέροντα του ιδίου. Τα κρατικά συμφέροντα ταυτίζονταν με αυτά των υπηκόων του. Παραδείγματα αυτής της μονοδιάστατης αντίληψης, η οποία μάλιστα δεν προϋπέθετε καμία διεθνή συνεννόηση, παρά μόνο σε περίπτωση πολέμου και ειρήνης, είναι η Εταιρία των Δυτικών Ινδιών, η Εταιρία του Κόλπου Χούντσον κ.λπ. Δηλαδή, τα κράτη εθεωρείτο ότι δικαιούνται στην μονομερή δράση για την προστασία των συμφερόντων τους. Αν η δράση αυτή κατέληγε σε πολεμική σύρραξη, η μόνη συνεννόηση ήταν η κήρυξη πολέμου και η υπογραφή συνθήκης ειρήνης, μετά την λήξη του. 1 Valaskakis Kimon, Phd, former ambassador of Canada to OECD, Westphalia II: the real millennium challenge?, December 2000, p. 3, papers/papers03 10 Ρηξικέλευθον, τόμος 2006

12 Ακολούθησε η εποχή της συνεννόησης μεταξύ των μεγάλων δυνάμεων της εποχής από το 1815 έως το 1914, όταν η διεθνοποίηση και ισχυροποίηση του ιδιωτικού κεφαλαίου υπαγόρευσε την αναγκαιότητα τα ισχυρά κράτη (α) να συνεννοούνται μεταξύ τους, συγκαλώντας διεθνείς διασκέψεις από καιρού εις καιρόν και (β) να αφεθεί το οικονομικό πεδίο ελεύθερο στην δράση της ιδιωτικής πρωτοβουλίας. Πρόκειται για μία σχετικώς ειρηνική περίοδο, παρά τις ισχυρές τοπικές συγκρούσεις που σημειώθηκαν. Η τρίτη φάση της Βεστφαλιανής εποχής είναι αυτή του μεσοπολέμου, κατά την οποία έχουμε τα πρώτα σημάδια της ανάδειξης διεθνών οργανισμών (Κοινωνία των Εθνών, Διεθνής Οργάνωση Εργασίας κ.λπ.) ως παικτών στην διεθνή σκηνή. Παρά τις σχετικές προσπάθειες, τα κράτη συνεχίζουν να μονοπωλούν αποκλειστικά την κυριαρχία και η κατάσταση παραμένει κατά βάση Βεστφαλιανή. Οι βασικοi πυλωνες Το Βεστφαλιανό κράτος και η σχετική διεθνής έννομη τάξη βασίστηκε σε πέντε πυλώνες 2, η εξέλιξη των οποίων μας δίνει την σημερινή κατάσταση πραγμάτων: 1. Οι εθνικές κυβερνήσεις είναι οι μόνοι νόμιμοι φορείς κυριαρχίας. 2. Η εθνική κυριαρχία ασκείται επί φυσικής επικράτειας, επί του κατεχόμενου δηλαδή εδάφους. 3. Οι εθνικές κυβερνήσεις είναι οι μόνοι ισχυροί «παίκτες» σε διεθνές επίπεδο. 4. Το μόνο εφαρμοζόμενο διεθνές δίκαιο είναι αυτό που προκύπτει από διεθνείς συνθήκες, συνομολογούμενες μεταξύ κυρίαρχων κρατών. 5. Ο πόλεμος είναι νόμιμο μέσο άσκησης διεθνούς πολιτικής. Μετά το τέλος του Β Παγκοσμίου Πολέμου, και ιδίως στην εποχή κατίσχυσης της παγκοσμιοποίησης, οριζόμενης ως μετακίνησης των βασικών ανθρωπίνων δραστηριοτήτων από τα ασφυκτικά (και προστατευτικά ) πλαίσια του εθνικού κράτους στο πλανητικό επίπεδο 3, οι βασικοί αυτοί πυλώνες της Βεστφαλιανής εποχής άλλαξαν και συνεχώς αλλάζουν δραματικά, ως εξής: 1. Η κυριαρχία έπαψε να είναι μονοπώλιο του εθνικού κράτους, με χαρακτηριστικότερο παράδειγμα την ίδρυση και εξέλιξη της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ως υπερεθνικού μορφώματος, ενός μορφώματος που, χωρίς να είναι κράτος, έστω και ομοσπονδιακό, ασκεί κυριαρχία, έστω και δια μεταφοράς από τα κράτη μέλη. 2. Η κυριαρχία επί του φυσικού εδάφους, της επικράτειας, έχει σήμερα ήσσονα σημασία, τόσο λόγω της ανάπτυξης της τεχνολογίας (επικοινωνίες, κυβερνοχώρος κ.λπ.) όσο και λόγω της αυξανόμενης σημασίας και ισχύος των λεγόμενων ασύμμετρων απειλών. 3. Μη κρατικής φύσεως «παίκτες» αυξάνουν την δύναμή τους στην διεθνή σκηνή: Οι διεθνείς οργανισμοί (ΟΗΕ, ΝΑΤΟ κ.λπ.), οι μη κυβερνητικές οργανώ- 2 Ό.π., σ.σ Ό.π., σελ. 8. Ρηξικέλευθον, τόμος

13 σεις 4, οι μεγάλες πολυεθνικές εταιρίες, οι διακρατικές οντότητες (ιδίως στον τομέα της οικονομίας, όπως ΟΟΣΑ, Διεθνές Νομισματικό Ταμείο, Παγκόσμιος Οργανισμός Εμπορίου κ.λπ.) αποκτούν ισχύ ή/και νομιμοποίηση, η οποία δεν έχει ιστορικό προηγούμενο. 4. Το διεθνές δίκαιο αρχίζει να αμφισβητεί την ισχύ της αρχής της εθνικής κυριαρχίας, όπως είδαμε στην περίπτωση διεθνών επεμβάσεων: για παράδειγμα, η επέμβαση στο Κόσσοβο έγινε με επίκληση ανθρωπιστικών αρχών. 5. Ο πόλεμος μεταξύ κρατών είναι σε πτώση, ενώ οι διεθνείς κρίσεις προκαλούνται συνηθέστερα από μη κρατικούς παίκτες, όπως απελευθερωτικά ή αποσχιστικά κινήματα ή τρομοκρατικές και συναφείς οργανώσεις, ενώ έχουμε και περιπτώσεις «ιδιωτικοποίησης» του πολέμου (π.χ. Αλ Κάϊντα). Κατόπιν όλων αυτών των εξελίξεων, δεδομένης της πλήρους και άνευ όρων απελευθέρωσης του εμπορίου, της ανέλεγκτης κίνησης των κεφαλαίων, της συνεπαγόμενης αδυναμίας άσκησης αποτελεσματικής κοινωνικής, εκπαιδευτικής και πολιτιστικής πολιτικής, της ελευθερίας (ή ασυδοσίας) που συνεπάγεται η τεχνολογική εξέλιξη, ιδίως στις τηλεπικοινωνίες και την πληροφόρηση, των τεράστιων οικολογικών, επιδημιολογικών και τρομοκρατικών απειλών, η ανθρωπότητα είναι σε αναζήτηση νέων μοντέλων διεθνούς και τοπικής διακυβέρνησης. Ένα τέτοιο εγχείρημα είναι και η Ευρωπαϊκή Ένωση. Ένα εγχείρημα το οποίο δεν είναι εκτός των προβληματισμών για την διακυβέρνηση, για το ποιος τελικά έχει τον έλεγχο των αποφάσεων και πώς αυτές οι αποφάσεις λαμβάνονται και εκτελούνται: Οι πολίτες; Οι πολιτικοί; Οι γραφειοκράτες; Η αγορά; Οι συσσωματώσεις της κοινωνίας των πολιτών; Ή μία ισόρροπη συνύπαρξη όλων των ανωτέρω παραγόντων; «Ευρωπαιοποίηση» Ο κακόηχος αυτός όρος είναι η προσπάθεια του γράφοντος να αποδώσει στα ελληνικά τον όρο της διεθνούς βιβλιογραφίας «europeanisation» με τρόπο ώστε να μην συγχέεται με τον όρο «εξευρωπαϊσμός», έναν όρο με τελείως διαφορετικό περιεχόμενο στην ελληνική τουλάχιστον γλώσσα. Με τον όρο αυτό περιγράφεται η διαδικασία μετάλλαξης του διοικητικού και πολιτικού συστήματος στο πλαίσιο της προόδου της Ευρωπαϊκής Ένωσης προς την πολιτική της ενοποίηση 5. Η πορεία αυτή άρχισε με την δημιουργία μιας τελωνιακής ένωσης και προχώρησε με την διαδικασία ολοκλήρωσης της ενιαίας αγοράς, όμως σύντομα επεκτάθηκε και σε πλειάδα άλλων τομέων πολιτικής. Η επέκταση αυτή αναπόφευκτα έφερε σε επαφή και αλληλεπίδραση πλειάδα θεσμών και «παικτών», 4 Πολύ διαφωτιστικός σε σχέση με την δράση και την αύξουσα ισχύ των μη κυβερνητικών οργανώσεων είναι ο συλλογικός τόμος Florini Ann M. (ed.), The Third Force -The Rise of Transnational Civil Society, Carnegie Endowment for International Peace and Japan Center for International Exchange, Ιδιαίτερα η συνεισφορά της επιμελήτριας, με τίτλο «What the World needs now?». 5 Για αναλυτική επεξήγηση του όρου δες, μεταξύ άλλων, Olsen Johan P., The Many Faces of Europeanization, ARENA Working Papers, WP 2001/2, όπου και σημαντική σχετική βιβλιογραφία. 12 Ρηξικέλευθον, τόμος 2006

14 οι οποίοι βρέθηκαν στην ανάγκη να συν-αναπτυχθούν και να προσαρμοσθούν μεταξύ τους. Όπως έχει επισημανθεί καίρια από την θεωρία της «δέσμιας πορείας» 6 οι καθεστώτες θεσμοί δεν είναι εύκολο να αλλάξουν τις συνήθεις δράσεις τους και να προσαρμοσθούν στις μεταβαλλόμενες συνθήκες. Από την άλλη, αν θέλουν να επιβιώσουν, πρέπει να προβούν στις αναγκαίες αλλαγές. Οι αναγκαίες αλλαγές στους ευρωπαϊκούς θεσμούς απεικονίζουν και αλλαγές όχι μόνο στο περιβάλλον εντός του οποίου δρουν και το οποίο επιχειρούν να ρυθμίσουν, αλλά και αλλαγές σε νοοτροπίες και ταυτότητες. Οι αλλαγές αυτές παρήγαγαν τους ευρωπαϊκούς θεσμούς, θεσμούς οι οποίοι έχουν χωριστή ταυτότητα, αλλά και την ισχύ να παράγουν και εφαρμόζουν εξουσιαστικές πολιτικές. Φυσικά, ακόμη και σε ένα μετα- Βεστφαλιανό μοντέλο, οι εξελίξεις της δημιουργίας και εξέλιξης των ευρωπαϊκών θεσμών απεικονίζουν το αποτέλεσμα της διαπάλης πολιτικής και οικονομικής ισχύος των μετεχόντων παικτών, δηλαδή των εθνικών κρατών 7. Η Ευρωπαϊκή Ένωση έχει χαρακτηρισθεί ως «μη-κράτος» και «μηέθνος», αλλά και ως «μία σχετικώς μη συνεκτική πολιτική δομή με θεσμικούς όρους». Έτσι, κατά το μείζον μέρος της ιστορικής της πορείας οι αποφάσεις θέσμισής της λήφθηκαν σε επίπεδο διακρατικό και απεικόνιζαν την ισορροπία δυνάμεων των μεγαλύτερων Κρατών-Μελών. Από την άλλη η δημιουργία ευρωπαϊκών θεσμών έχει σημαντική επίδραση στις δομές των διοικήσεων των κατ ιδίαν Κρατών-Μελών, παρά το γεγονός ότι οι εθνικές διοικήσεις εξαιρέθηκαν και εξακολουθούν να εξαιρούνται από την υπαγωγή τους στην ευρωπαϊκή δικαιοδοσία. Αυτή η επίδραση έλαβε κατ εξοχήν δύο μορφές: (α) της εμπειρικής μάθησης και (β) της ανταγωνιστικής επιλογής. Δηλαδή, οι εθνικές διοικήσεις, προκειμένου να προσαρμοσθούν στο ευρωπαϊκό γίγνεσθαι (α) προσπάθησαν να μάθουν επωφελούμενες της εμπειρίας άλλων και (β) μετέτρεψαν ή κατάργησαν οργανωσιακές δομές και αντιλήψεις με βάση της δυνατότητα επιβίωσής τους ή μη μέσα στο νέο ανταγωνιστικό περιβάλλον, όπου το ζητούμενο ήταν συγκεκριμένα αποτελέσματα. Παρά τα ανωτέρω, δεν παρατηρήθηκαν επαναστατικές αλλαγές σε κανένα εθνικό διοικητικό σύστημα, ενώ συνηθέστατα οι ανωτέρω διαδικασίες προσαρμογής οδήγησαν στην επιβεβαίωση και κατίσχυση των υφιστάμενων οργανωτικών δομών. Παρά ταύτα εισήχθησαν αρχές και πιστεύματα στις εθνικές διοικήσεις, σχετικές με την επιδίωξη στόχων σε ευρωπαϊκό επίπεδο. Η θεσμοποίηση σε ευρωπαϊκό επίπεδο έχει όλα τα χαρακτηριστικά και τις εντάσεις της θεσμογέννεσης: Κυρίαρχη είναι η αντίθεση μεταξύ κανόνα και διακριτικής ευχέρειας. Οι θεσμοί ξεκινούν από την άσκηση διακριτικής ευχέρειας και τυποποιούνται, ενώ με την αλλαγή των συνθηκών είναι μοιραία η εκζήτηση της διακριτικής ευχέρειας για την ανταπόκριση ακριβώς στις νέες συνθήκες. Άλλη αντίφαση είναι αυτή μεταξύ των εκλεγμένων που ελέγχουν πολιτικά τους θεσμούς και των επαϊόντων, των στελεχών δηλαδή της διοίκησης που γνωρίζουν την πράξη της διοικητικής λειτουργίας. Είναι μία αντίφαση που ήδη έχει αντιμετωπίσει το Αμερικανικό διοικητικό σύστημα, αλλά 6 Path dependency. 7 Ό.π., (σημ. 5) σελ. 7. Ρηξικέλευθον, τόμος

15 και τα συστήματα των Κρατών-Μελών και έχει καταλήξει στην ισορροπία που περιγράφεται ως «εξειδικευμένη διοίκηση με διακριτική ευχέρεια, βάσει όμως των νόμων που παράγονται από εκλεγμένα βουλευόμενα σώματα και υπό την επίβλεψη εκλεγμένης πολιτικής εκτελεστικής εξουσίας» 8. Δημόσια Διοίκηση και Συνθήκες Στις Συνθήκες, βάσει των οποίων δημιουργήθηκαν οι Ευρωπαϊκές Κοινότητες δεν υπάρχουν σχεδόν καθόλου ρυθμίσεις που να αφορούν σε διοικητικό δίκαιο. Αντίθετα, οι ρυθμίσεις των Συνθηκών είναι κατά βάσιν συνταγματικού χαρακτήρα. Επιβάλουν την αρχή της υπεροχής του κοινοτικού δικαίου επί του εσωτερικού δικαίου των κρατών μελών. Εν τω μεταξύ έχει παραχθεί ένας τεράστιος όγκος παραγώγου κοινοτικού δικαίου, ώστε το πρόβλημα δεν είναι πλέον η παραγωγή νέου, αλλά η εφαρμογή του ήδη υπάρχοντος, αποτελεσματικά και κατά το δυνατόν ομοιόμορφα. Φύλακες της εφαρμογής αυτής, και συνεπώς της περαιτέρω θεσμοποίησης της Ένωσης είναι η Ευρωπαϊκή Επιτροπή και το Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων. Αυτή καθ αυτήν η ενσωμάτωση και εφαρμογή του Κοινοτικού Κεκτημένου στο εσωτερικό των Κρατών-Μελών έχει ανατεθεί στις εθνικές διοικήσεις. Έτσι η διαμόρφωση του διοικητικού θεσμικού πλαισίου της Ένωσης γίνεται από την επίβλεψη που ασκεί η Επιτροπή και το Δικαστήριο επί των Εθνικών διοικήσεων, όσον αφορά στον τρόπο εφαρμογής του Κεκτημένου. Η απουσία διατάξεων διοικητικού δικαίου δεν σημαίνει την απουσία αρχών, βάσει των οποίων πρέπει να ασκείται η διοίκηση και έχουν να κάνουν με την διαφάνεια της δράσης της διοίκησης, την αιτιολόγηση των διοικητικών πράξεων, την πρόσβαση των ενδιαφερομένων στην διαδικασία λήψης των αποφάσεων κ.λπ. Ωστόσο, απλές κοινές αρχές δεν αρκούν για να εξασφαλίσουν μία ομαλή κοινή πορεία και κυρίως την επίτευξη κοινών αποτελεσμάτων, όπως ιδιαίτερα απαιτείται στην περίπτωση της ολοκλήρωσης της εσωτερικής αγοράς ή στην περίπτωση της διαχείρισης των τεράστιων πόρων των διαρθρωτικών και περιφερειακών ταμείων. Η διοικητική εργασία, που πρέπει να επιτελεσθεί σε εντελώς διαφορετικά διοικητικά περιβάλλοντα και παραδόσεις, αναδεικνύει έναν ενιαίο, ως πεδίο επιβολής, ευρωπαϊκό διοικητικό χώρο, ενώ οι προς επίτευξη στόχοι πολιτικής αναδεικνύονται σε μη παραβλέψιμα και σχετικώς εύκολα συγκρίσιμα στοιχεία. Ένας άλλος παράγων που οδηγεί στην ενοποίηση του ευρωπαϊκού διοικητικού χώρου είναι η κοινή, λιγότερο ή περισσότερο, αντίληψη σχετικά με το τι είναι και τι όχι δημόσιος τομέας στα Κράτη-Μέλη. Ο καθορισμός αυτού του δημόσιου τομέα απαιτείται για την εφαρμογή της αρνητικής όψης της ελευθερίας 8 Shapiro Martin, The Institutionalization of European Administrative Space, Institute of Industrial Relations, Center for Culture, Organizations and Politics, University of California, Berkeley, Ρηξικέλευθον, τόμος 2006

16 εγκατάστασης των εργαζομένων αλλά και για τις προβλέψεις του Κεκτημένου σε σχέση με την ενοποίηση και φιλελευθεροποίηση της εσωτερικής αγοράς 9. Σ αυτές τις συνθήκες παρουσιάζεται το φαινόμενο οι εθνικές διοικήσεις να έχουν μία διπλή εξάρτηση: (α) δομικά εξακολουθούν να αποτελούν οργανικά μέρη του πολιτικού και διοικητικού μηχανισμού του εθνικού κράτους, στο οποίο ανήκουν και (β) λειτουργικά αποτελούν μέρος του διοικητικού μηχανισμού της Ένωσης 10. Το όλον παρουσιάζεται σε μορφή δικτύου, και, προκειμένου να λειτουργεί ενιαία, πρέπει να βασίζεται σε κάποιες αρχές. Αυτές είναι οι ακόλουθες: Α. Αυτονομία των εθνικών διοικητικών συστημάτων: με βάση αυτή την αρχή η καθημερινή φροντίδα για την εφαρμογή του Κεκτημένου και των πολιτικών της Ένωσης ανατίθεται στις εθνικές διοικήσεις, που λειτουργούν ως εξώτεροι κλάδοι του μηχανισμού της Κοινότητας. Σε σπάνιες περιπτώσεις αυτή η αρχή κάμπτεται, είτε με απ ευθείας παρακολούθηση από την Επιτροπή συγκεκριμένων δράσεων, είτε με την υποχρέωση δημιουργίας συγκεκριμένων διοικητικών δομών. Β. Αποτελεσματική, αποδοτική και ομοιόμορφη εφαρμογή του Κεκτημένου, δηλαδή απαίτηση αποτελεσμάτων, βάσει της ρύθμισης του άρθρου 10 της Συνθήκης («υποχρέωση πιστής συνεργασίας»). Πρόκειται ουσιαστικά για θεσμοποίηση της παραδοχής ότι η διοικητική κρατική δομή ξεφεύγει πλέον από την κλασική ρυθμιστική αντίληψη του Βεμπεριανού μοντέλου και περνά στην πελατοκεντρική αντιμετώπιση, που αντιμετωπίζει τους πολίτες ως πελάτες των δημόσιων αγαθών, οι οποίοι αξίζουν την καλύτερη δυνατή παράδοση υπηρεσιών. Συμπληρωματικά, η αρχή αυτή συνεπάγεται ότι η δημόσια διοίκηση επεμβαίνει μόνο όπου τα αγαθά, από την ίδια την φύση τους ή για κοινωνικούς και οικονομικούς λόγους δεν είναι δυνατόν να παρασχεθούν από την ιδιωτική οικονομική δραστηριότητα. Η συμπληρωματική αυτή ερμηνεία είναι εμφανής σε αποφάσεις του Δικαστηρίου Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, που περιορίζουν τον κρατικό παρεμβατισμό στα περιγραφόμενα ανωτέρω όρια. Μέσα στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή, παραφράζοντας τον Jean Monnet, «δεν πράττει κάτι, αλλά διευθετεί το να γίνουν πράγματα». Υιοθετεί κατευθύνσεις, και κατόπιν επιβλέπει, ελέγχει και επιτηρεί την εφαρμογή τους 11. Έτσι οι εθνικές διοικήσεις δεν είναι δυνατόν να επικαλεσθούν εσωτερικά οργανωτικά ή άλλα προβλήματά τους για την μη εφαρμογή του κεκτημένου, ακόμα και αν επικαλεσθούν συνταγματικής περιωπής κανόνες, που προκαλούν πρόβλημα. Έχουμε εξ άλλου πρόσφατη την περιπέτεια του «Βασικού Μετόχου» Ωστόσο, η σύγκλιση στην πράξη δεν αφορά στα χρησιμοποιούμενα διοικητικά μέσα ή δομές, αλλά στα αποτελέσματα. Αυτό οδηγεί στην υιοθέτηση από 9 Δες σχετικά NIZZO Carlo, National Public Administrations and European Integration, SIGMA - Support for Improvement in Governance and Management in Central and Eastern European Countries, OECD, Ό.π., σελ Ό.π. Ρηξικέλευθον, τόμος

17 τις εθνικές διοικήσεις μίας σειράς διοικητικών προτύπων, είτε με άμεσο τρόπο (δημιουργία νέων «ευρωπαϊκών» δομών) είτε έμμεσα (κοινή αντιμετώπιση δημόσιων προβλημάτων). Στο σημείο αυτό είναι μεγάλη η συμβολή του ΔΕΚ, με τις κοινές αρχές διοικητικού δικαίου που σιγά-σιγά έχει δημιουργήσει με την νομολογία του. Οι εξελίξεις αυτές οδηγούν σε δύο παραδοχές: (α) Οι εθνικές διοικήσεις οφείλουν να ενεργούν, να συμμορφώνονται και να εφαρμόζουν πολιτικές, οι αποφάσεις για τις οποίες έχουν κατά μέγα μέρος μετατοπισθεί στις Βρυξέλλες και δεν υπάρχει δυνατότητα επίκλησης εθνικών διοικητικών ιδιαιτεροτήτων για την μη συμμόρφωση. (β) Η αναποτελεσματική δημόσια διοίκηση μπορεί να προκαλέσει σημαντικές τριβές με την Ένωση, να κοστίσει σε χρήμα και ανάπτυξη και εν τέλει να διακινδυνεύσει την επιτυχή κοινοτική πορεία της ενδιαφερόμενης χώρας και ίσως για την πορεία της ίδιας της Ένωσης. Με βάση όλα τα ανωτέρω, και σε ένα πολιτικό περιβάλλον στο οποίο οι περιφερειακές πολιτικές που είχαν αποφασισθεί στην δεκαετία του 1980 απαιτούσαν κοινές και συντονισμένες διοικητικές προσπάθειες, άρχισαν να λειτουργούν τα άτυπα διοικητικά δίκτυα στην Ευρωπαϊκή Οικονομική Κοινότητα. Αυτά ήσαν το Άτυπο Συμβούλιο Υπουργών αρμόδιων για την Δημόσια Διοίκηση από το 1988 και το Δίκτυο των Γενικών Διευθυντών Δημόσιας Διοίκησης από το Στις συνεδριάσεις του Άτυπου Συμβουλίου Υπουργών, την βασική θεματολογία του οποίου θα παρουσιάσουμε δι ολίγων κατωτέρω, μετέχουν ως παρατηρητές ο Επίτροπος που είναι αρμόδιος για την εσωτερική λειτουργία της κοινοτικής διοίκησης, ώστε να υπάρχει μια σύνδεση με τις εξελίξεις στην εσωτερική δομική, διοικητική και λειτουργική οργάνωση της Επιτροπής, και ο Πρόεδρος της Επιτροπής Περιφερειών, ώστε να συνδυάζονται οι διοικητικές εξελίξεις με την προσπάθεια επίτευξης υψηλών ρυθμών περιφερειακής ανάπτυξης. Άτυπα Συμβούλια Υπουργών Δ. Διοίκησης Η πρώτη σύνοδος έγινε στο Μάαστριχτ το 1988, κατόπιν πρωτοβουλίας της Ολλανδικής Προεδρίας και ασχολήθηκε με το σύνολο των προβλημάτων εκσυγχρονισμού της διοίκησης, με έμφαση στην μείωση του κόστους δια της εισαγωγής της έννοιας της ποιότητας, δια της ανταλλαγής βέλτιστων πρακτικών, αλλά και στην εισαγωγή μεθόδων του ιδιωτικού τομέα της οικονομίας. Ακόμα τους υπουργούς απασχόλησαν θέματα καριέρας των στελεχών της διοίκησης, αλλά και γίνεται η πρώτη αναφορά σε τεχνολογικές λύσεις πληροφορικής. Η δεύτερη συνάντηση, που έγινε μόλις το 1990 στο Λουξεμβούργο, απασχολήθηκε με το έργο που ήδη είχε επιτελεσθεί με την αποφασιστική συνεισφορά του Ευρωπαϊκού Ινστιτούτου Δημόσιας Διοίκησης (ΕΙΔΔ), για την ανταλλαγή εμπειριών, την συνεργασία των εθνικών φορέων εκπαίδευσης στελεχών, την προετοιμασία διεθνούς προγράμματος εκπαίδευσης υψηλών αξιωματούχων και τις αποσπάσεις υπαλλήλων μεταξύ των διοικήσεων. Ακόμη εξέτασε τις επιπτώσεις της εφαρμογής του αρ. 48 της Συνθήκης στην κινητικότητα των δημοσίων υπαλλήλων, την αμοιβαία αναγνώριση των διπλωμάτων, τις επιπτώ- 16 Ρηξικέλευθον, τόμος 2006

18 σεις τις εφαρμογής της αρχής της επικουρικότητας στην διοίκηση, την αναγκαιότητα για απλοποίηση διαδικασιών και για βελτίωση της ποιότητας στο κοινοτικό πλαίσιο, τις επιπτώσεις της δημιουργίας του ευρωπαϊκού κοινωνικού χώρου στην διοίκηση, την αναβάθμιση του ΕΙΔΔ σε ευρωπαϊκό επίπεδο, την αναγκαιότητα για καινοτομίες, αλλά και την εφαρμογή της ηλεκτρονικής τεχνολογίας. Ακόμα αποφάσισαν για την πιο τακτική συνάντησή τους, αλλά η πρωτοβουλία αφέθηκε στις Προεδρίες. Το 1991 στο Μάαστριχτ έγινε η 3η Σύνοδος, με την συμμετοχή μόλις τεσσάρων υπουργών, όπου αποφασίσθηκε να ανατεθεί στην άτυπη ομάδα των Γενικών Διευθυντών η προετοιμασία της ημερήσιας διάταξης για τις Συνόδους των Υπουργών, και έτσι τους έδωσαν επίσημα την εξουσιοδότηση να συναντώνται τακτικά, με έμφαση στην ποιότητα και την πρόσβαση στις δημόσιες υπηρεσίες, ενώ θα μπορούσαν ελεύθερα να οργανώνουν την εργασία τους. Για πρώτη φορά γίνεται αναφορά στην άτυπη παρουσία της Επιτροπής, από την οποία ζητείται ενημέρωση σχετικά με τον κοινωνικό διάλογο 12 σχετικά με τμήματα του δημόσιου τομέα. Τα θέματα της τέταρτης Συνόδου Υπουργών στο Νανσύ, μόλις το ήταν: (α) το άνοιγμα των δημοσίων διοικήσεων, σε σχέση με την διάταξη του αρ. 48 και την κινητικότητα των εργαζομένων, αλλά και σε σχέση με πρακτικά προβλήματα (γλωσσομάθεια κ.λπ.), και (β) ο ρόλος της εκπαίδευσης στον εκσυγχρονισμό των δημοσίων διοικήσεων, με αναφορές στις ανταλλαγές εμπειριών, στην διευκόλυνση ανταλλαγών, στην ενίσχυση κοινών δράσεων εκπαίδευσης. Το 1996 στην Ρώμη συνήλθε η 5η Σύνοδος Υπουργών, την οποία απασχόλησαν η πραγματοποιηθείσα πρόοδος στην εργασία των Γενικών Διευθυντών, ιδίως στην κινητικότητα των δημοσίων υπαλλήλων και στην διοικητική υποστήριξη της ολοκλήρωσης της εσωτερικής αγοράς. Παράλληλα παρακινούν τους Γεν. Διευθυντές να εντείνουν την συνεργασία τους και να επικεντρωθούν στην ποιότητα, στο άνοιγμα των εθνικών διοικήσεων σε υπαλλήλους από άλλα Κράτη-Μέλη στο πλαίσιο εκπαιδευτικών προγραμμάτων, αλλά και σε άλλα προγράμματα εκπαίδευσης ευρωπαϊκού ενδιαφέροντος. Η 6η Σύνοδος το 1998 στην Βιέννη απασχολήθηκε με: (α) την εισαγωγή δεικτών απόδοσης στην δημόσια διοίκηση, (β) την προαγωγή της ποιότητας στην διοίκηση, παράλληλα με την διάδοση βέλτιστων πρακτικών, (γ) την εκπαίδευση των δημοσίων υπαλλήλων σε ευρωπαϊκά θέματα και (δ) την διοργάνωση ανοικτού forum για θέματα διοίκησης. Η Στρατηγική της Λισσαβόνας Αναμφίβολα το σημείο καμπής στην συνεργασία των διοικήσεων της Ένωσης ήταν η Σύνοδος Κορυφής της Λισσαβόνας και οι στόχοι που αυτή έθεσε με τα 12 Ο κοινωνικός διάλογος αφορά και στην διαπραγμάτευση κυρίως με τις οργανώσεις των Ευρωπαίων δημοσίων υπαλλήλων, ζήτημα που δεν είναι τόσο απλό, αν λάβει κανείς υπ όψιν το γεγονός ότι η εκπροσώπησή τους δεν είναι ενιαία και δεν αναγνωρίζεται από όλους 13 Συμμετείχαν 10 υπουργοί αυτή την φορά. Ρηξικέλευθον, τόμος

19 Συμπεράσματά της, ιδίως σε συνδυασμό με τα Συμπεράσματα της Συνόδου της Σάντα Μαρία ντα Φέϊρα, έθεσαν σε νέα βάση και έδωσαν νέα πνοή, στόχευση και στήριξη στις σχετικές δράσεις. Συγκεκριμένα η επιδίωξη που τίθεται για την Ένωση στο σημείο 5 των Συμπερασμάτων της Λισσαβόνας είναι «να γίνει η ανταγωνιστικότερη και δυναμικότερη οικονομία της γνώσης ανά την υφήλιο, ικανή για βιώσιμη οικονομική ανάπτυξη με περισσότερες και καλύτερες θέσεις εργασίας και με μεγαλύτερη κοινωνική συνοχή». Ο ρόλος της Διοίκησης για την επίτευξη αυτού του στόχου είναι κεντρικός: «Οι δημόσιες διοικήσεις πρέπει να καταβάλουν ουσιαστικές προσπάθειες σε όλα τα επίπεδα ώστε να αξιοποιήσουν τις νέες τεχνολογίες προκειμένου να είναι όσο το δυνατόν πιο εύκολη η πρόσβαση στις πληροφορίες» 14. Στην συνέχεια το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο καλεί «τα κράτη μέλη να διασφαλίσουν την γενικευμένη ηλεκτρονική πρόσβαση στις βασικές δημόσιες υπηρεσίες μέχρι το ». Στο πλαίσιο της ενίσχυσης της εσωτερικής αγοράς, καλούνται το Συμβούλιο, η Επιτροπή και τα Κράτη-Μέλη «να χαράξουν, μέχρι το 2001, μια στρατηγική περαιτέρω συντονισμένης δράσης για την απλούστευση του ρυθμιστικού περιβάλλοντος, συμπεριλαμβανομένων των επιδόσεων της δημόσιας διοίκησης, τόσο σε εθνικό όσο και σε κοινοτικό επίπεδο 16». Αντίστοιχα στα Συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της Σάντα Μαρία ντα Φέϊρα προβλέπεται ότι «Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο υπογραμμίζει το ρόλο των δημόσιων διοικήσεων, των διοικητικών μέτρων και της ύπαρξης καλύτερων ρυθμίσεων για την ενίσχυση της ανταγωνιστικότητας της Ένωσης και των κρατών μελών, συμβάλλοντας με τον τρόπο αυτό στην οικονομική ανάπτυξη και στην αύξηση των ευκαιριών απασχόλησης. Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο ενθαρρύνει τα κράτη μέλη να εξετάσουν την ποιότητα και τις επιδόσεις της δημόσιας διοίκησής τους προκειμένου να καθοριστεί ένα ευρωπαϊκό σύστημα συγκριτικής αξιολόγησης και βέλτιστων πρακτικών 17.» Το πρωτότυπο στοιχείο είναι η εισαγωγή ενός έμμεσου επιπλέον κριτηρίου αποτελεσματικότητας της διοίκησης για τις υποψήφιες τότε προς ένταξη χώρες: «Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο υπενθυμίζει ότι, πέραν της εξεύρεσης διαπραγματευτικών λύσεων, η πρόοδος των διαπραγματεύσεων εξαρτάται από την ενσωμάτωση, εκ μέρους των υποψηφίων χωρών, του κεκτημένου στην εθνική τους νομοθεσία, ειδικά δε από την ικανότητά τους να το υλοποιούν ουσιαστικά και να το θέτουν σε εφαρμογή 18». Για την πρακτική πλευρά οργάνωσης της διοικητικής συνεργασίας ιδιαίτερη σημασία έχει όμως η υιοθέτηση της λεγόμενης Ανοικτής Μεθόδου Συντονισμού: «Η εφαρμογή αυτής της στρατηγικής θα επιτευχθεί με τη βελτίωση των υφιστάμενων διαδικασιών, την εισαγωγή μιας νέας ανοικτής μεθόδου συντονισμού σε όλα τα επίπεδα, 19». 14 Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, Συμπεράσματα της Προεδρίας, Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Λισσαβόνας, 23 και 24 Μαρτίου 2000, σημείο Ό.π., σημείο Ό.π., σημείο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, Συμπεράσματα της Προεδρίας, Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Σάντα Μαρία Ντα Φέϊρα, 19 και 20 Ιουνίου 2000, σημείο Ό.π., σημείο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, Συμπεράσματα της Προεδρίας, Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Λισσαβόνας, 23 και 24 Μαρτίου 2000, σημείο Ρηξικέλευθον, τόμος 2006

20 Και πιο αναλυτικά: «Η υλοποίηση του στρατηγικού στόχου θα διευκολυνθεί εάν εφαρμοσθεί νέα ανοικτή μέθοδος συντονισμού ως μέσο διάδοσης βέλτιστων πρακτικών και επίτευξης μεγαλύτερης σύγκλισης προς τους κύριους στόχους της ΕΕ. Αυτή η μέθοδος, η οποία είναι σχεδιασμένη κατά τρόπον ώστε να βοηθά τα κράτη μέλη να αναπτύσσουν σταδιακά τις πολιτικές τους, περιλαμβάνει τα εξής : καθορισμό κατευθυντήριων γραμμών για την Ένωση, συνδυασμένων με συγκεκριμένα χρονοδιαγράμματα για τη βραχυπρόθεσμη, μεσοπρόθεσμη και μακροπρόθεσμη επίτευξη των στόχων που θέτουν, καθορισμό, κατά περίπτωση, ποσοτικών και ποιοτικών δεικτών και σημείων αναφοράς, με μέτρο τα καλύτερα του κόσμου, προσαρμοσμένων στις ανάγκες διαφόρων κρατών μελών και τομέων ως μέσο σύγκρισης των βέλτιστων πρακτικών, μεταφορά αυτών των ευρωπαϊκών κατευθυντήριων γραμμών στις εθνικές και περιφερειακές πολιτικές με τον καθορισμό ειδικών στόχων και τη θέσπιση μέτρων, λαμβάνοντας υπόψη τις εθνικές και περιφερειακές ιδιομορφίες, περιοδική παρακολούθηση, αξιολόγηση και επανεξέταση από ομοτίμους, υπό μορφή αλληλοδιδακτικών διαδικασιών 20.» Όμως για την Ανοικτή Μέθοδο Συντονισμού περισσότερα στο επόμενο κεφάλαιο. Η Ανοικτή Μέθοδος Συντονισμού Η μέθοδος αυτή 21 για την προώθηση πολιτικών ανήκει στην έννοια γένους των λεγόμενων «μαλακών ρυθμίσεων», όπως οι κατευθυντήριες γραμμές, οι δείκτες, η συγκριτική διοίκηση και η χρήση και ανάδειξη βέλτιστων πρακτικών. Πρόκειται δηλαδή για μία μέθοδο η οποία δεν ενέχει τον άμεσο τουλάχιστον κίνδυνο θεσμικών κυρώσεων σε περίπτωση μη συμμόρφωσης. Η αποτελεσματικότητά της έγκειται στην πολιτική πίεση, με χρήση ως κύριου μέσου της τακτικής «κατονομάζω και καταισχύνω» 22, δεδομένου ότι συνήθως τα Κράτη-Μέλη και οι πολιτικές ηγεσίες τους δεν θα επιθυμούσαν να καταταγούν στις τελευταίες θέσεις μίας σχετικής λίστας. 20 Ό.π., σημείο Πολύ ενδιαφέρουσες, κατατοπιστικές και με καλές βιβλιογραφικές και πραγματολογικές αναγωγές είναι σχετικά με το θέμα οι μονογραφίες των: Pochet Philippe, The Open Method of Coordination and the construction of Social Europe: A historical perspective, in: Zeitlin J. and Pochet P., (eds.) The Open Method of Coordination in action. The European Employment and Social Action Strategies, PIE Peter Lang, Brussels, (forthcoming). Radaelli Claudio M., The Open Method of Coordination: A new governance architecture for the European Union?, Rapport nr 1, March/2003, Swedish Institute for European Policy Studies, www. sieps.su.se Régent Sabrina, The Open Method of Coordination: A supranational form of governance?, Discussion paper DP/137/2002, Decent Work Research Programme, International Institute for Labour Studies, FEANTSA, Evaluation of the Open Method of Coordination in the field of social protection: OMC applied to homelessness: Strong interest, great potential, and results guaranteed, European Federation of national organisations working with the homeless see 22 Απόδοση του naming and shaming. Ρηξικέλευθον, τόμος