ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ

Transcript

1 ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ 2004 ««««««««««««2009 Επιτροπή Πολιτικών Ελευθεριών, Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων 17 Δεκεμβρίου 2004 ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ επί της πρότασης κανονισμού του Συμβουλίου που θεσπίζει κοινοτικό κώδικα για τους κανόνες που διέπουν τη διασυνοριακή κυκλοφορία των προσώπων: Η πρόταση της Επιτροπής: εσωτερικά σύνορα πολιτικοί στόχοι και κατευθυντήριες αρχές πρόγραμμα εργασίας Επιτροπή Πολιτικών Ελευθεριών, Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων Εισηγητής: Michael Cashman DT\ doc PE v01-00

2 Εσωτερικά σύνορα Προκειμένου να θεσπιστεί ένας αυθεντικός κοινοτικός κώδικας για τους κανόνες που διέπουν τη διασυνοριακή κυκλοφορία των προσώπων, η Επιτροπή επέλεξε να συμπεριλάβει τις διατάξεις όσον αφορά τα εσωτερικά σύνορα και στο Κοινό Εγχειρίδιο. 1 Η διέλευση των εσωτερικών συνόρων διέπεται σήμερα από το άρθρο 2 της Σύμβασης Εφαρμογής του Σένγκεν και την απόφαση της Εκτελεστικής Επιτροπής του Σένγκεν SCH/Com-ex(95)20, αναθ Άρθρο 2 1. Η διέλευση των εσωτερικών συνόρων μπορεί να γίνει σε οποιοδήποτε σημείο, χωρίς να πραγματοποιηθεί έλεγχος προσώπων. 2. Ένα συμβαλλόμενο μέρος μπορεί, εντούτοις, μετά από σύμφωνη γνώμη και των άλλων συμβαλλομένων μερών, όταν το επιβάλλει η δημόσια τάξη ή η εθνική ασφάλεια, να αποφασίσει ότι για μια περιορισμένη χρονική περίοδο θα πραγματοποιηθούν στα εσωτερικά του σύνορα εθνικοί συνοριακοί έλεγχοι, προσαρμοσμένοι στην κατάσταση. Εάν η δημόσια τάξη ή η εθνική ασφάλεια απαιτούν μια άμεση δράση, το ενδιαφερόμενο μέρος λαμβάνει τα απαραίτητα μέτρα και πληροφορεί το ταχύτερο δυνατό τα άλλα συμβαλλόμενα μέρη. 3. Η κατάργηση των ελέγχων προσώπων στα εσωτερικά σύνορα δεν επηρεάζει τις διατάξεις που θεσπίζονται στο άρθρο 22, ή την άσκηση αστυνομικών εξουσιών στο έδαφος συμβαλλόμενου μέρους από τις αρμόδιες αρχές σύμφωνα με τη νομοθεσία του μέρους αυτού, ή τις απαιτήσεις του προσώπου να είναι κάτοχος, να φέρει και να επιδεικνύει άδειες και έγγραφα που προβλέπονται στη νομοθεσία αυτού του συμβαλλόμενου μέρους.... Η προαναφερθείσα απόφαση σκιαγραφεί λεπτομερέστερα τη διαδικασία προηγούμενης διαβούλευσης (άρθρο 2, παράγραφος 2, πρώτη πρόταση) και τη διαδικασία άμεσης απόφασης (δεύτερη πρόταση). Αυτή η νομική κατάσταση, σε συνδυασμό με το γεγονός ότι το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο είναι αναρμόδιο για μέτρα των κρατών μελών όσον αφορά την επαναφορά των συνοριακών ελέγχων για λόγους κρατικής πολιτικής ή εσωτερικής ασφάλειας (άρθρο 68, παράγραφος 2 της Συνθήκης ΕΟΚ και άρθρο 2, παράγραφος 1, τρίτο εδάφιο του Πρωτοκόλλου που ενσωματώνει το κεκτημένο Σένγκεν στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης), παρέχει de facto στα κράτη μέλη την ελευθερία να επαναφέρουν ελέγχους στα εσωτερικά σύνορα. Αυτό μπορεί να συναχθεί από την περίπτωση της Γαλλίας η οποία, ύστερα από το 1995, κάνει χρήση της ρήτρας διαφύλαξης του προαναφερθέντος άρθρου 2, παράγραφος 2, για να διατηρεί του διασυνοριακούς ελέγχους στα σύνορά της με το Λουξεμβούργο και το Βέλγιο 3, αν και το άρθρο χρησιμοποιεί τη διατύπωση «για μικρή χρονική περίοδο». 1 Τα εσωτερικά σύνορα δεν περιλαμβάνονται επί του παρόντος στο Κοινό Εγχειρίδιο. Πρβλ. παγιωμένη έκδοση που δημοσιεύτηκε στη ΕΕ C 313, , σελ Για το ΚΕΚΤΗΜΕΝΟ ΤΟΥ ΣΕΝΓΚΕΝ, όπως αναφέρεται στο άρθρο 1, παράγραφος 2 της απόφασης του Συμβουλίου 1999/435/EΚ της 20ής Μαΐου 1999, πρβλ. ΕΕ L 239, για την απόφαση, πρβλ. ανωτέρω, σελ Πρβλ. Γραπτή Ερώτηση αριθ. E-1321/04 του Robert Goebbels προς την Επιτροπή. PE v /5 DT\ doc

3 Η Επιτροπή στην πρότασή της αντιμετωπίζει αυτή τη μη ικανοποιητική κατάσταση. Στα προτεινόμενα άρθρα 18 και 19, η Επιτροπή τονίζει την αρχή σύμφωνα με την οποία μπορεί να χωρίσει διέλευση εσωτερικών συνόρων χωρίς συνοριακό έλεγχο. «Η διέλευση των εσωτερικών συνόρων μεταξύ δύο κρατών μελών που εφαρμόζουν το κεκτημένο του Σένγκεν θα πρέπει να λαμβάνει χώρα όχι διαφορετικά από τη μετακίνηση μεταξύ περιφερειών, επαρχιών ή άλλων διοικητικών διαιρέσεων κράτους μέλους.» (σελίδα 31 της αιτιολογικής έκθεσης). Τούτο σημαίνει ότι τυχαίοι δειγματοληπτικοί έλεγχοι σε εσωτερικά σύνορα είναι δυνατοί μόνον αν συμβαίνουν με την ίδια «συχνότητα και ένταση» (πρβλ. Άρθρο 19, εδάφιο α)) όπως στην υπόλοιπη επικράτεια. Η Επιτροπή προβλέπει τρεις διαφορετικούς τρόπους σύμφωνα με τους οποίους μπορούν να διενεργούνται, αν παρίσταται ανάγκη, εσωτερικοί διασυνοριακοί έλεγχοι: 1) Στην περίπτωση προβλέψιμου γεγονότος (όπως ενός μείζονος αθλητικού γεγονότος) που συνιστά απειλή στην κρατική πολιτική, την εσωτερική ασφάλεια ή τη δημόσια υγεία 1, το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος θα πρέπει να ενημερώσει την Επιτροπή και τα λοιπά κράτη μέλη και ύστερα θα πρέπει να λάβει χώρα διαβούλευση για να καταστεί δυνατή και μια ανάλυση αναλογικότητας. H επαναφορά των ελέγχων περιορίζεται σε 30 ημέρες κατ ανώτατο όριο, χρονικό διάστημα που μπορεί να παραταθεί (προτεινόμενα άρθρα 20, 21 και 23). 2) Προβλέπεται στο άρθρο 22 κατεπείγουσα διαδικασία σε περίπτωση απρόβλεπτων γεγονότων καθιστώντας δυνατή την άμεση επιβολή ελέγχων με μεταγενέστερη γνωστοποίηση. Ισχύει ο ίδιος περιορισμός των 30 ημερών με δυνατότητα παράτασης. 3) Καινοτομία θα αποτελεί η νέα διαδικασία για κοινή επαναφορά ελέγχων σε περίπτωση εξαιρετικά σοβαρής απειλής της κρατικής πολιτικής, της εσωτερικής ασφάλειας ή της δημόσιας υγείας, όπως για παράδειγμα στην περίπτωση διασυνοριακής τρομοκρατικής απειλής (άρθρο 24). Σε αρκετά προτεινόμενα άρθρα η Επιτροπή εισάγει απαιτήσεις αναφοράς και πληροφόρησης, απαιτώντας και τη διαβίβαση ορισμένων πληροφοριών στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο (στο άρθρο 26, έκθεση ύστερα από την εκ νέου άρση των εσωτερικών ελέγχων στο άρθρο 27, ενημέρωση του κοινού στο άρθρο 28, διάταξη περί του εμπιστευτικού χαρακτήρα, αν είναι απαραίτητο, και στο άρθρο 33, έκθεση της Επιτροπής όσον αφορά την εφαρμογή του Τίτλου ΙΙΙ ύστερα από τρία χρόνια). Όλη η γενική ιδέα του προτεινόμενου Τίτλου ΙΙΙ βασίζεται στην επιβεβαίωση της αρχής της ελεύθερης κυκλοφορίας, ενώ θεσπίζει σαφείς και διαφανείς διαδικασίες με προθεσμίες και τη συμμετοχή των κοινοτικών θεσμικών οργάνων για την εξαιρετική περίπτωση της επαναφοράς ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα. Η αντίδραση των κρατών μελών σε αυτές τις προτάσεις υπήρξε έως τώρα μάλλον διστακτική. Το γεγονός αυτό καταδεικνύει ότι πρέπει να καταβληθούν ακόμη πολλές προσπάθειες για να ενισχυθεί η αμοιβαία εμπιστοσύνη μεταξύ των κρατών μελών. 1 Η δημόσια υγεία εισάγεται ως νέα έννοια σε σχέση με τη Σύμβαση Εφαρμογής του Σένγκεν, εφόσον συγκαταλέγεται στις προϋποθέσεις για ένταξη. DT\ doc 3/4 PE v01-00

4 Μέρος II πολιτικοί στόχοι και κατευθυντήριες αρχές Στο μέρος αυτό προτείνονται ορισμένοι πολιτικοί στόχοι και ορισμένες κατευθυντήριες αρχές που θα μπορούσαν, ύστερα από συζήτηση, να «μεταφραστούν» αργότερα σε συγκεκριμένες τροπολογίες. 1. Ενίσχυση του ρόλου των θεσμικών οργάνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης: Έως τώρα, το κεκτημένο του Σένγκεν είχε καθιερωθεί διακυβερνητικά. Ωστόσο, με τη Συνθήκη του Άμστερνταμ, μεγάλα αποσπάσματά του είχαν «κοινοτικοποιηθεί» (τα αποσπάσματα που περιλαμβάνονται στον Τίτλο IV της Συνθήκης ΕΟΚ: εξωτερικά σύνορα, θεωρήσεις). Ο πολιτισμός ωστόσο είναι συχνά διακυβερνητικός, γεγονός που καθιστά δύσκολη τη διαδικασία λήψης αποφάσεων και συχνά παρεμποδίζει τις αποτελεσματικές λύσεις. Η πρόταση της Επιτροπής έχει ήδη διανύσει πολύ δρόμο στον εν λόγω τομέα και χρειάζεται να υποστηριχθεί όσο το δυνατόν περισσότερο. Το ελάχιστο έγκειται στην επιβεβλημένη προστασία των προτεινόμενων δικαιωμάτων, ενώ το ιδανικό θα ήταν ακόμη και να ενισχυθούν. Σημαντικό ζήτημα για το Κοινοβούλιο είναι η επιτροπολογία: Τα θέματα είναι (α) το είδος της διαδικασίας που πρέπει να προκριθεί, και (β) ο καθορισμός του περιεχομένου των παραρτημάτων. α) Η Επιτροπή προτείνει την κανονιστική διαδικασία που παρέχει μεγάλη εξουσία στα κράτη μέλη, επειδή «περιλαμβάνονται μέτρα γενικού εύρους εντός της έννοιας του άρθρου 2 της απόφασης [περί επιτροπολογίας]» (σελ. 35 της πρότασης της Επιτροπής) β) Εφόσον, σύμφωνα με την πρόταση της Επιτροπής, τα παραρτήματα αργότερα θα αλλάξουν με τη διαδικασία της επιτροπολογίας και όχι ακολουθώντας τη νομοθετική διαδικασία, είναι πολύ σημαντικό να βεβαιωθεί ότι πράγματι στα παραρτήματα περιλαμβάνονται μόνο θέματα τεχνικής εφαρμογής (όπως περιπτώσεις στις οποίες οι αρχές καθορίζονται σαφώς στα άρθρα). 2. Ένα ρεαλιστικό έγγραφο: Η έκθεση δεν θα πρέπει να περιλαμβάνει μη ρεαλιστικές απαιτήσεις ή τροπολογίες. Πρέπει να επιτύχει την εξισορρόπηση μεταξύ της υποστήριξης της πρότασης της Επιτροπής και της δυνατότητας να επέλθουν βελτιώσεις, λαμβάνοντας ταυτόχρονα υπόψη τις δικαιολογημένες ανησυχίες των κρατών μελών. Το Κοινοβούλιο θα πρέπει να αξιοποιήσει πλήρως τις αρμοδιότητες και τις ευθύνες του δυνάμει της διαδικασίας συναπόφασης για να εξεύρει τρόπους βελτίωσης της πρότασης της Επιτροπής. 3. Διευκολύνοντας τις περιηγήσεις στο εσωτερικό της περιοχής Σένγκεν: Η περιήγηση χωρίς να υπόκειται κάποιος σε συνοριακούς ελέγχους είναι για τους πολίτες, σύμφωνα με το Ευρωβαρόμετρο, ένα από τα μεγαλύτερα επιτεύγματα της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης. Κατά συνέπεια, κάθε φορά που διενεργούνται έλεγχοι, θεωρούνται ότι συνιστούν τουλάχιστον όχληση. Έλεγχοι στα εσωτερικά σύνορα θα πρέπει να διενεργούνται μόνο σε εξαιρετικές πράγματι περιστάσεις. Και πάλι η πρόταση της Επιτροπής αποτελεί μεγάλο βήμα προς την ορθή κατεύθυνση, που θα πρέπει να υποστηριχθεί ή ακόμη και να ενισχυθεί περαιτέρω. 4. Πρόσβαση στην περιοχή Σένγκεν: πόσο ανοικτή θέλουμε να είναι; Θεσπίζοντας τις προϋποθέσεις εισόδου για υπηκόους τρίτων χωρών, αυτός ο κανονισμός ορίζει πόσο εύκολο ή πόσο δύσκολο είναι για υπηκόους τρίτων χωρών να εισέλθουν στην ΕΕ. Σήμερα, μπορεί να PE v /5 DT\ doc

5 λεχθεί ότι είναι μάλλον δύσκολο να εισέλθει κάποιος στην ΕΕ και ότι τα κράτη μέλη έχουν την τάση να επιβάλλουν πολλούς περιορισμούς. Ωστόσο, η ΕΕ βασίζεται στην ευρύτητα αντιλήψεων. Κατά συνέπεια, οι κανόνες και η πρακτική θα πρέπει να μην έχουν υπερβολικά περιοριστικό χαρακτήρα. Με αυτό το νομοθέτημα θα πρέπει να σκοπεύουμε στο να είμαστε όσο το δυνατόν περισσότερο ανοικτοί ενώ θα διασφαλίζουμε τις υψηλότερες δυνατές προδιαγραφές ασφάλειας. 5. Σαφήνεια του κειμένου: Το κείμενο, ως άμεσα εφαρμόσιμο νομοθέτημα, θα πρέπει να είναι όσο το δυνατόν σαφέστερο. Πολλές εκφράσεις είναι κατανοητές μόνον από μεμυημένους. Οσάκις είναι δυνατό, το κείμενο θα πρέπει να είναι περισσότερο αναγνώσιμο και κατανοητό. Αυτό θα συμβάλει και στην επιτυχή εφαρμογή του. Αυτό είναι ιδιαίτερα σημαντικό εφόσον, σε δεύτερο στάδιο, θα εκπονηθεί με βάση αυτό το νομοθέτημα, εγχειρίδιο για τους συνοριοφύλακες. Δεν θα πρέπει τότε να υπάρχουν ανοικτά θέματα ή αναγκαίες ερμηνείες. 6. Έλεγχος εφαρμογής: Επειδή οι κανόνες του Σένγκεν είναι περίπλοκοι και επειδή ο πολιτισμός στα κράτη μέλη είναι εθνικός και διακυβερνητικός, θα πρέπει να θεσπιστούν συγκεκριμένοι και αυστηροί κανόνες για τον έλεγχο της εφαρμογής ώστε να διασφαλιστεί η ορθή εφαρμογή αλλά και η ενίσχυση της αμοιβαίας εμπιστοσύνης. Χρειάζεται να εξευρεθεί λύση για τον έλεγχο από το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο. 7. Διαφάνεια και πληροφόρηση των πολιτών: Oι πολίτες, οι υπήκοοι τρίτων χωρών και οι υπάλληλοι στα σύνορα θα πρέπει να είναι καλά ενημερωμένοι για τις διαδικασίες όσον αφορά τη διέλευση των συνόρων (εσωτερικών και εξωτερικών). Αυτές οι πληροφορίες πρέπει να είναι διαθέσιμες σε πολλές γλώσσες που ομιλούνται σε αυτά τα συγκεκριμένα σύνορα (συμπεριλαμβανομένων των περιφερειακών ή των μη επίσημων γλωσσών της ΕΕ). Θα πρέπει να εξετάσουμε τις ανάγκες των πολιτών που δεν γνωρίζουν ανάγνωση ή όσων είναι τυφλοί/αντιμετωπίζουν προβλήματα όρασης. Παραδείγματα όπου η πληροφόρηση είναι σημαντική περιλαμβάνουν: οι υπήκοοι τρίτων χωρών πρέπει να είναι ενήμεροι ότι απαιτείται από αυτούς να είναι εφοδιασμένοι με σφραγίδα ακόμη και αν δεν υπάρχουν έλεγχοι οι πολίτες πρέπει να είναι ενημερωμένοι όταν επαναφέρονται έλεγχοι στα εσωτερικά σύνορα. III. Πρόγραμμα εργασίας Ύστερα από αυτό το πρώτο στάδιο, ο εισηγητής προτείνει να συνεχισθεί η εργασία με περισσότερη έρευνα. Στο πλαίσιο αυτό θα πρέπει να αντιμετωπισθεί η διεξαγωγή ακρόασης για τα σύνορα γενικώς, ένα στρατηγικά σημαντικό θέμα όπου τελούν υπό εξέταση πολλά ζητήματα, καθώς και η σύσταση αντιπροσωπείας για να επισκεφθεί έναν συνοριακό σταθμό. Η διαβούλευση με όσους επηρεάζονται καθημερινά από τα θέματα που εγείρονται σε αυτό το νομοθέτημα, για παράδειγμα στα σύνορα, έχει θεμελιώδη σημασία για την επιτυχή εφαρμογή του παρόντος νομοθετήματος. Θα πρέπει ταυτόχρονα να καθιερωθούν επαφές με το Συμβούλιο προκειμένου να επιτευχθεί ομαλή συνεργασία. DT\ doc 5/4 PE v01-00