ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙO

Transcript

1 ISSN ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙO Ειδική έκθεση αριθ ΕΊΝΑΙ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΉ Η ΣΥΜΒΟΛΉ ΤΟΥ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟΎ ΤΑΜΕΊΟΥ ΈΝΤΑΞΗΣ ΤΩΝ ΥΠΗΚΌΩΝ ΤΡΊΤΩΝ ΧΩΡΏΝ ΚΑΙ ΤΟΥ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟΎ ΤΑΜΕΊΟΥ ΠΡΟΣΦΎΓΩΝ ΣΤΗΝ ΈΝΤΑΞΗ ΤΩΝ ΥΠΗΚΌΩΝ ΤΡΊΤΩΝ ΧΩΡΏΝ; EL

2

3 Ειδική έκθεση αριθ ΕΊΝΑΙ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΉ Η ΣΥΜΒΟΛΉ ΤΟΥ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟΎ ΤΑΜΕΊΟΥ ΈΝΤΑΞΗΣ ΤΩΝ ΥΠΗΚΌΩΝ ΤΡΊΤΩΝ ΧΩΡΏΝ ΚΑΙ ΤΟΥ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟΎ ΤΑΜΕΊΟΥ ΠΡΟΣΦΎΓΩΝ ΣΤΗΝ ΈΝΤΑΞΗ ΤΩΝ ΥΠΗΚΌΩΝ ΤΡΊΤΩΝ ΧΩΡΏΝ; (υποβαλλόμενη δυνάμει του άρθρου 287, παράγραφος 4, δεύτερο εδάφιο, της ΣΛΕΕ) ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙO

4 ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙO 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUXEMBOURG Τηλ Φαξ E mail: eca info@eca.europa.eu Internet: Ειδική έκθεση αριθ Περισσότερες πληροφορίες για την Ευρωπαϊκή Ένωση παρέχονται από το διαδίκτυο ( Δελτίο καταλογογράφησης υπάρχει στο τέλος του τεύχους. Λουξεμβούργο: Υπηρεσία Εκδόσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, 2012 ISBN doi: /48436 Ευρωπαϊκή Ένωση, 2012 Επιτρέπεται η αναπαραγωγή με αναφορά της πηγής. Printed in Luxembourg

5 3 ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ Σημεία ΓΛΩΣΣΆΡΙΟ I VII ΣΎΝΟΨΗ 1 16 ΕΙΣΑΓΩΓΉ 6 11 ΠΟΙΟΥΣ ΣΤΗΡΊΖΟΥΝ ΤΑ ΤΑΜΕΊΑ EIF ΚΑΙ ERF; ΡΌΛΟΙ ΚΑΙ ΑΡΜΟΔΙΌΤΗΤΕΣ ΕΜΒΈΛΕΙΑ ΚΑΙ ΤΡΌΠΟΣ ΠΡΟΣΈΓΓΙΣΗΣ ΤΟΥ ΕΛΈΓΧΟΥ ΠΑΡΑΤΗΡΉΣΕΙΣ ΕΠΙΜΈΡΟΥΣ ΈΡΓΑ ΣΤΈΦΘΗΚΑΝ ΜΕ ΕΠΙΤΥΧΊΑ, ΩΣΤΌΣΟ Η ΣΥΝΟΛΙΚΉ ΣΥΝΕΙΣΦΟΡΆ ΤΩΝ ΤΑΜΕΊΩΝ ΣΤΗΝ ΈΝΤΑΞΗ ΤΩΝ ΥΠΗΚΌΩΝ ΤΡΊΤΩΝ ΧΩΡΏΝ ΔΕΝ ΚΑΤΈΣΤΗ ΔΥΝΑΤΌ ΝΑ ΜΕΤΡΗΘΕΊ ΤΑ ΕΛΕΓΧΘΈΝΤΑ ΚΡΆΤΗ ΜΈΛΗ ΔΕΝ ΚΑΘΌΡΙΣΑΝ ΕΠΙΜΈΡΟΥΣ ΣΤΌΧΟΥΣ ΚΑΙ ΔΕΊΚΤΕΣ ΟΙ ΟΠΟΊΟΙ ΝΑ ΕΊΝΑΙ ΕΠΑΡΚΏΣ ΠΡΟΣΔΙΟΡΙΣΜΈΝΟΙ ΠΟΣΟΤΙΚΏΣ ΚΑΙ Η ΕΝΔΙΆΜΕΣΗ ΈΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΉΣ ΓΙΑ ΤΟ EIF ΠΕΡΙΕΊΧΕ ΠΕΡΙΟΡΙΣΜΈΝΑ ΜΌΝΟ ΠΛΗΡΟΦΟΡΙΑΚΆ ΣΤΟΙΧΕΊΑ ΤΟ ΧΑΜΗΛΌ ΠΟΣΟΣΤΌ ΕΚΤΈΛΕΣΗΣ ΚΑΤΆ ΤΑ ΔΎΟ ΠΡΏΤΑ ΈΤΗ ΜΕΙΏΝΕΙ ΤΗ ΔΥΝΗΤΙΚΉ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΌΤΗΤΑ ΤΩΝ ΤΑΜΕΊΩΝ ΩΣΤΌΣΟ ΤΑ ΕΛΕΓΧΘΈΝΤΑ ΈΡΓΑ ΠΈΤΥΧΑΝ ΘΕΤΙΚΆ ΑΠΟΤΕΛΈΣΜΑΤΑ ΚΑΙ ΤΑ ΚΡΆΤΗ ΜΈΛΗ ΘΕΩΡΟΎΝ ΤΑ ΤΑΜΕΊΑ ΠΟΛΎΤΙΜΑ ΓΙΑ ΤΗΝ ΈΝΤΑΞΗ Η ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΌΤΗΤΑ ΤΗΣ ΣΥΜΒΟΛΉΣ ΤΩΝ ΤΑΜΕΊΩΝ ΣΤΗΝ ΈΝΤΑΞΗ ΑΝΑΜΈΝΕΤΑΙ ΝΑ ΕΊΝΑΙ ΠΕΡΙΟΡΙΣΜΈΝΗ, ΕΠΕΙΔΉ 44 Η ΔΙΑΊΡΕΣΗ ΤΩΝ ΜΈΤΡΩΝ ΈΝΤΑΞΗΣ ΜΕΤΑΞΎ ΤΟΥ ERF ΚΑΙ ΤΟΥ EIF ΔΗΜΙΟΥΡΓΕΊ ΠΡΑΚΤΙΚΈΣ ΔΥΣΚΟΛΊΕΣ Ο ΕΤΉΣΙΟΣ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΙΣΜΌΣ ΣΥΝΕΠΆΓΕΤΑΙ ΥΠΕΡΒΟΛΙΚΌ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΌ ΦΌΡΤΟ 48 ΚΑΙ ΟΙ ΧΡΗΜΑΤΟΔΟΤΙΚΟΊ ΜΗΧΑΝΙΣΜΟΊ ΕΊΝΑΙ ΕΠΑΧΘΕΊΣ ΛΌΓΩ ΤΟΥ ΣΧΕΔΙΑΣΜΟΎ ΤΟΥΣ, ΤΑ ΤΑΜΕΊΑ ΠΕΡΙΛΑΜΒΆΝΟΥΝ ΜΙΑ ΜΑΚΡΆ ΑΛΥΣΊΔΑ ΕΛΈΓΧΩΝ ΚΑΙ ΟΡΙΣΜΈΝΑ ΚΡΆΤΗ ΜΈΛΗ ΑΎΞΗΣΑΝ ΠΕΡΑΙΤΈΡΩ ΑΥΤΌ ΤΟΝ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΌ ΦΌΡΤΟ ΕΝΏ Η ΑΝΕΠΑΡΚΉΣ ΣΥΝΟΧΉ ΚΑΙ ΣΥΜΠΛΗΡΩΜΑΤΙΚΌΤΗΤΑ ΜΕ ΆΛΛΑ ΤΑΜΕΊΑ ΤΗΣ ΕΕ ΟΔΉΓΗΣΑΝ ΣΕ ΑΛΛΗΛΕΠΙΚΑΛΎΨΕΙΣ ΚΑΙ ΑΠΏΛΕΙΑ ΣΥΝΕΡΓΙΏΝ

6 ΟΙ ΑΡΜΌΔΙΕΣ ΑΡΧΈΣ ΕΠΙΔΕΙΚΝΎΟΥΝ ΙΣΧΥΡΉ ΠΡΟΣΉΛΩΣΗ, ΑΛΛΆ ΟΙ ΚΑΘΥΣΤΕΡΉΣΕΙΣ ΠΟΥ ΣΗΜΕΙΏΝΟΝΤΑΙ ΣΕ ΌΛΑ ΤΑ ΕΠΊΠΕΔΑ ΚΑΙ ΟΙ ΑΔΥΝΑΜΊΕΣ ΤΟΥ ΣΥΣΤΉΜΑΤΟΣ ΔΙΑΧΕΊΡΙΣΗΣ ΚΑΙ ΕΛΈΓΧΟΥ ΜΠΟΡΟΎΝ ΝΑ ΜΕΙΏΣΟΥΝ ΠΕΡΑΙΤΈΡΩ ΤΗΝ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΌΤΗΤΑ ΤΩΝ ΠΡΟΓΡΑΜΜΆΤΩΝ ΚΑΘΥΣΤΕΡΉΣΕΙΣ ΣΤΗΝ ΈΓΚΡΙΣΗ ΤΗΣ ΝΟΜΟΘΕΣΊΑΣ ΚΑΙ ΣΤΗΝ ΕΚΤΈΛΕΣΗ ΤΩΝ ΒΑΣΙΚΏΝ ΚΑΘΗΚΌΝΤΩΝ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΉΣ ΚΑΙ ΤΩΝ ΚΡΑΤΏΝ ΜΕΛΏΝ ΈΧΟΥΝ ΩΣ ΑΠΟΤΈΛΕΣΜΑ ΤΗΝ ΑΡΓΟΠΟΡΗΜΈΝΗ ΈΚΔΟΣΗ ΤΩΝ ΚΑΤΕΥΘΥΝΤΉΡΙΩΝ ΟΔΗΓΙΏΝ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΉΣ ΠΡΟΣ ΤΑ ΚΡΆΤΗ ΜΈΛΗ Η ΕΠΙΤΡΟΠΉ ΔΕΝ ΕΝΤΌΠΙΣΕ ΤΙΣ ΑΔΥΝΑΜΊΕΣ ΤΩΝ ΣΥΣΤΗΜΆΤΩΝ ΠΑΡΑΚΟΛΟΎΘΗΣΗΣ ΤΩΝ ΚΡΑΤΏΝ ΜΕΛΏΝ ΑΔΥΝΑΜΊΕΣ ΚΑΙ ΠΑΡΑΛΕΊΨΕΙΣ ΕΞΑΚΟΛΟΥΘΟΎΝ ΝΑ ΤΑΛΑΝΊΖΟΥΝ ΤΙΣ ΑΡΧΈΣ ΠΙΣΤΟΠΟΊΗΣΗΣ ΚΑΙ ΤΙΣ ΕΛΕΓΚΤΙΚΈΣ ΑΡΧΈΣ ΟΙ ΑΡΜΌΔΙΕΣ ΑΡΧΈΣ, ΩΣ ΕΠΊ ΤΟ ΠΛΕΊΣΤΟΝ, ΑΝΤΑΠΟΚΡΊΝΟΝΤΑΙ ΣΤΑ ΒΑΣΙΚΆ ΚΑΘΉΚΟΝΤΆ ΤΟΥΣ, ΠΑΡΆ ΤΙΣ ΕΛΛΕΊΨΕΙΣ ΣΤΟΝ ΣΧΕΔΙΑΣΜΌ ΚΑΙ ΤΗΝ ΥΛΟΠΟΊΗΣΗ ΣΥΜΠΕΡΆΣΜΑΤΑ ΚΑΙ ΣΥΣΤΆΣΕΙΣ Η ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΌΤΗΤΑ ΤΟΥ EIF ΚΑΙ ΤΟΥ ERF ΔΕΝ ΚΑΤΈΣΤΗ ΔΥΝΑΤΌ ΝΑ ΜΕΤΡΗΘΕΊ ΤΑ ΕΛΕΓΧΘΈΝΤΑ ΈΡΓΑ ΣΥΝΈΒΑΛΑΝ ΣΗΜΑΝΤΙΚΆ ΣΤΗΝ ΈΝΤΑΞΗ, ΩΣΤΌΣΟ ΤΑ ΚΡΆΤΗ ΜΈΛΗ ΔΕΝ ΧΡΗΣΙΜΟΠΟΊΗΣΑΝ ΌΛΑ ΤΑ ΔΙΑΘΈΣΙΜΑ ΚΟΝΔΎΛΙΑ Ο ΚΑΤΑΚΕΡΜΑΤΙΣΜΈΝΟΣ ΣΧΕΔΙΑΣΜΌΣ ΤΩΝ ΤΑΜΕΊΩΝ ΣΥΝΕΠΆΓΕΤΑΙ ΔΥΣΑΝΆΛΟΓΟ ΚΑΙ ΥΠΕΡΒΟΛΙΚΌ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΌ ΦΌΡΤΟ ΓΙΑ ΤΟΥΣ ΤΕΛΙΚΟΎΣ ΔΙΚΑΙΟΎΧΟΥΣ, ΤΑ ΚΡΆΤΗ ΜΈΛΗ ΚΑΙ ΤΗΝ ΕΠΙΤΡΟΠΉ ΔΕΝ ΔΙΑΣΦΑΛΊΖΕΤΑΙ ΕΠΑΡΚΏΣ Η ΣΥΝΟΧΉ ΚΑΙ Η ΣΥΜΠΛΗΡΩΜΑΤΙΚΌΤΗΤΑ ΜΕ ΆΛΛΑ ΤΑΜΕΊΑ ΤΗΣ ΕΕ ΔΙΑΔΟΧΙΚΈΣ ΚΑΘΥΣΤΕΡΉΣΕΙΣ ΠΑΡΕΜΠΟΔΊΖΟΥΝ ΤΗΝ ΥΛΟΠΟΊΗΣΗ ΤΌΣΟ ΣΤΟ ΕΠΊΠΕΔΟ ΤΩΝ ΚΡΑΤΏΝ ΜΕΛΏΝ ΌΣΟ ΚΑΙ ΣΤΟ ΕΠΊΠΕΔΟ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΉΣ ΎΠΆΡΧΟΥΝ ΚΑΘΥΣΤΕΡΉΣΕΙΣ ΣΤΗ ΘΈΣΠΙΣΗ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΏΝ ΔΟΜΏΝ ΔΙΑΧΕΊΡΙΣΗΣ ΚΑΙ ΕΛΈΓΧΟΥ ΣΤΑ ΚΡΆΤΗ ΜΈΛΗ ΠΑΡΆΡΤΗΜΑ ΕΛΕΓΧΘΈΝΤΑ ΈΡΓΑ ΑΠΑΝΤΉΣΕΙΣ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΉΣ

7 5 ΓΛΩΣΣΑΡΙΟ Αιτών άσυλο: Πρόσωπο που υποβάλλει αίτηση για τη χορήγηση του καθεστώτος του πρόσφυγα ή για επικουρική προστασία. Ανάληψη υποχρέωσης: Νομική δημοσιονομική υποχρέωση, όπως π.χ. η απόφαση χρηματοδότησης ή σύμβαση. Επικουρική προστασία: Οι αιτούντες που δεν πληρούν τις προϋποθέσεις ώστε να τους αναγνωριστεί το καθεστώς του πρόσφυγα, αλλά οι οποίοι δεν μπορούν να επιστρέψουν στη χώρα προέλευσής τους, επειδή διατρέχουν πραγματικό κίνδυνο να υποστούν σοβαρή βλάβη (βασανιστήρια ή απάνθρωπη ή ταπεινωτική μεταχείριση, θανατική ποινή ή εκτέλεση, σοβαρή προσωπική απειλή κατά της ζωής ή της σωματικής ακεραιότητάς τους ως αποτέλεσμα αδιάκριτης άσκησης βίας), έχουν το δικαίωμα να τους χορηγηθεί επικουρική προστασία. Ετήσιο πρόγραμμα: Το πρόγραμμα εργασίας ενός κράτους μέλους για την υλοποίηση του πολυετούς προγράμματος. Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο (ΕΚΤ): Ένα από τα διαρθρωτικά ταμεία της ΕΕ, το οποίο συστάθηκε για τη μείωση των διαφορών στο επίπεδο ευημερίας και το βιοτικό επίπεδο μεταξύ των κρατών μελών και περιφερειών της ΕΕ. Ευρωπαϊκό Ταμείο Ένταξης των Υπηκόων Τρίτων Χωρών (European Integration Fund, EIF): Το Ευρωπαϊκό Ταμείο Ένταξης των Υπηκόων Τρίτων Χωρών υποστηρίζει πρωτοβουλίες τόσο σε εθνικό επίπεδο όσο και σε επίπεδο ΕΕ, για τη διευκόλυνση της ένταξης των μεταναστών από τρίτες χώρες στις κοινωνίες της Ευρώπης. Ευρωπαϊκό Ταμείο Επιστροφών (European Return Fund, RF): Σκοπός του Ευρωπαϊκού Ταμείου Επιστροφών είναι η ενθάρρυνση της συνεργασίας μεταξύ των κρατών της ΕΕ και των χωρών επιστροφής. Ευρωπαϊκό Ταμείο Προσφύγων (European Refugee Fund, ERF): Το Ευρωπαϊκό Ταμείο Προσφύγων υποστηρίζει τις προσπάθειες των κρατών μελών της ΕΕ για την υποδοχή προσφύγων και εκτοπισθέντων και για τη διασφάλιση της πρόσβασης σε συνεπείς, δίκαιες και αποτελεσματικές διαδικασίες ασύλου. Eurostat: Η Eurostat είναι η στατιστική υπηρεσία της Ευρωπαϊκής Ένωσης και αποτελεί Γενική Διεύθυνση της Ευρωπα ϊ - κής Επιτροπής. Πρόγραμμα πλαίσιο για την έρευνα: Βασικό μέσο της ΕΕ για τη χρηματοδότηση της έρευνας στην Ευρώπη, το τρέχον έβδομο πρόγραμμα πλαίσιο για την έρευνα και την τεχνολογική ανάπτυξη (ΠΠ7) καλύπτει την περίοδο Πρόγραμμα SOLID: Το «Γενικό πρόγραμμα για την αλληλεγγύη και τη διαχείριση των μεταναστευτικών ροών κατά την περίοδο » περιλαμβάνει τέσσερα ταμεία (EIF, ERF, EBF, RF). Πρόσφυγας: Υπήκοος τρίτης χώρας, ο οποίος, συνεπεία βάσιμου φόβου διώξεως λόγω φυλής, θρησκείας, ιθαγένειας, πολιτικών πεποιθήσεων ή συμμετοχής σε ιδιαίτερη κοινωνική ομάδα, ευρίσκεται εκτός της χώρας της ιθαγένειάς του και δεν είναι σε θέση ή δεν επιθυμεί να επιστρέψει στην εν λόγω χώρα, ή ο ανιθαγενής ο οποίος, ευρισκόμενος εκτός της χώρας της προηγούμενης συνήθους διαμονής του για τους ίδιους προαναφερθέντες λόγους, δεν είναι σε θέση ή, λόγω του φόβου αυτού, δεν επιθυμεί να επιστρέψει σε αυτή. Στόχοι SMART: Οι στόχοι είναι SMART όταν είναι ειδικοί, μετρήσιμοι, εφικτοί, συναφείς και χρονικά προσδιορισμένοι (specific, measurable, achievable, relevant and timely). Σύστημα διαχείρισης και ελέγχου: Σύνολο διαδικασιών και πρακτικών ρυθμίσεων που θεσπίζει ένα κράτος μέλος για την εφαρμογή των ταμείων SOLID. Ταμείο Εξωτερικών Συνόρων (External Borders Fund, EBF): Το Ταμείο Εξωτερικών Συνόρων καθιερώνει τη χρηματοδοτική αλληλεγγύη στηρίζοντας τις χώρες που επωμίζονται επαχθές οικονομικό βάρος για την εφαρμογή των κοινών προτύπων για τον έλεγχο των εξωτερικών συνόρων της ΕΕ. Υπήκοοι τρίτων χωρών: Πολίτες χωρών εκτός της Ευρωπαϊκής Ένωσης (πολίτες τρίτων χωρών).

8 6 ΣΥΝΟΨΗ I. Το πρόγραμμα SOLID της ΕΕ στηρίζει δράσεις για την προώθηση της ένταξης των υπηκόων τρίτων χωρών στα κράτη μέλη της ΕΕ και για την ενίσχυση της αλληλεγγύης, επιμερίζοντας το οικονομικό βάρος που προκύπτει από τη διαχείριση των κοινών εξωτερικών συνόρων και την εφαρμογή κοινών πολιτικών στους τομείς του ασύλου και τnς μετανάστευσης. II. Στόχος του ελέγχου του Συνεδρίου ήταν να αξιολογηθεί κατά πόσον το Ευρωπαϊκό Ταμείο Ένταξης των Υπηκόων Τρίτων Χωρών και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Προσφύγων, τα οποία αποτελούν τμήμα του προγράμματος SOLID, συμβάλλουν αποτελεσματικά στην ένταξη των υπηκόων τρίτων χωρών. Τα ταμεία αυτά αποτελούν αντικείμενο επιμερισμένης διαχείρισης μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών. III. Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι ούτε η Επιτροπή ούτε τα κράτη μέλη ήταν δυνατόν να αξιολογήσουν τη συμβολή των ταμείων SOLID στην ένταξη, επειδή τα κράτη μέλη που ελέγχθηκαν δεν είχαν ορίσει κατάλληλους ειδικούς στόχους ή δείκτες στα ετήσια προγράμματά τους. Η ενδιάμεση έκθεση της Επιτροπής σχετικά με τα αποτελέσματα που επιτεύχθηκαν και τις ποιοτικές και ποσοτικές πτυχές της υλοποίησης, η οποία καταρτίστηκε βάσει των εκθέσεων των κρατών μελών, δεν παρείχε αρκετά πληροφοριακά στοιχεία προκειμένου να πραγματοποιηθεί αξιολόγηση των ταμείων και να δοθούν κατευθυντήριες οδηγίες σχετικά με αυτά. Σε επίπεδο επιμέρους έργων, τα αποτελέσματα ήταν θετικά στο δείγμα που έλεγξε το Συνέδριο, ωστόσο τα αποτελέσματα αυτά δεν μπορούσαν να συνδεθούν με την επιτυχή εφαρμογή σε επίπεδο προγράμματος, ιδίως λόγω του χαμηλού ποσοστού υλοποίησης για τα εθνικά ετήσια προγράμματα του 2007 και του Τα μεταγενέστερα προγράμματα δεν έχουν ολοκληρωθεί ακόμη. IV. Εμπόδιο για την αποτελεσματικότητα των ταμείων αποτέλεσε ο σχεδιασμός του προγράμματος SOLID, επειδή είχε ως αποτέλεσμα ένα πρόγραμμα κατακερματισμένο, επαχθές και ανεπαρκώς συντονισμένο με άλλα ταμεία της ΕΕ. Η κατάτμηση της χρηματοδότησης που απευθύνεται σε ομάδες στόχους με παρόμοιες ανάγκες δημιούργησε προβλήματα στις αρχές και τους δικαιούχους. Το γεγονός αυτό, σε συνδυασμό με τα πολλαπλά ταμεία και τον ετήσιο προγραμματισμό, καθώς και με τη μακρά αλυσίδα ελέγχων από τρεις αρχές, οδήγησε σε υπερβολικό διοικητικό φόρτο, δυσανάλογο με το ύψος των εμπλεκόμενων κονδυλίων. Η ανεπαρκής συνοχή και συμπληρωματικότητα με άλλα ταμεία της ΕΕ οδηγεί σε αλληλεπικαλύψεις, απώλεια ευκαιριών για συνέργια και κίνδυνο διπλής χρηματοδότησης.

9 7 ΣΥΝΟΨΗ V. Οι αρμόδιες αρχές ως επί το πλείστον εκπληρώνουν τα βασικά καθήκοντά τους, παρά τα εγγενή προβλήματα στον σχεδιασμό και τις ελλείψεις σε προσωπικό. Εντούτοις, το πρόγραμμα SOLID αντιμετώπισε εξαρχής καθυστερήσεις λόγω της αργοπορημένης έγκρισης της σχετικής νομοθεσίας. Το γεγονός αυτό είχε ως αποτέλεσμα τα προγράμματα να υποβληθούν με καθυστέρηση, οι κανόνες εφαρμογής και οι κατευθυντήριες οδηγίες να τεθούν στη διάθεση των ενδιαφερομένων αρκετό χρόνο μετά την έναρξη υλοποίησης των προγραμμάτων και να δημιουργηθούν παρεξηγήσεις σχετικά με τους ρόλους των τριών αρχών. VI. Εξακολουθούν να παρουσιάζονται καθυστερήσεις, τόσο στην υποβολή των προγραμμάτων και των εκθέσεων από τα κράτη μέλη όσο και στην εξέταση και την έγκριση από την Επιτροπή. Επίσης, η Επιτροπή δεν εντόπισε αρκετά έγκαιρα τις αδυναμίες στη σύσταση των συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου των κρατών μελών, ενώ εξακολουθούν να διαπιστώνονται σοβαρές ανεπάρκειες στις αρχές πιστοποίησης και ελέγχου σε ένα κράτος μέλος. δ) Η Επιτροπή πρέπει να επιδιώξει πιο ενεργά να λαμβάνει λεπτομερή πληροφοριακά στοιχεία από τα κράτη μέλη σχετικά με τη διασφάλιση της συνοχής και της συμπληρωματικότητας των ταμείων της ΕΕ. ε) Η Επιτροπή και τα κράτη μέλη πρέπει να καθιερώσουν ένα υποχρεωτικό σύστημα κοινών δεικτών και τα κράτη μέλη να θέσουν τιμές στόχους για τα εθνικά προγράμματα. στ) Πριν από την έναρξη του νέου προγράμματος, η Επιτροπή πρέπει να μεριμνήσει ώστε, αφενός, οι βασικές κατευθυντήριες οδηγίες να είναι έτοιμες εκ των προτέρων και, αφετέρου, τα κράτη μέλη να έχουν θεσπίσει κατάλληλα συστήματα διαχείρισης και ελέγχου. VII. Το Συνέδριο συνιστά τα εξής: α) Ο νομοθέτης πρέπει να απλουστεύσει τις ρυθμίσεις προγραμματισμού, με ενιαία εθνικά προγράμματα τα οποία να καλύπτουν το σύνολο της περιόδου. β) Κατά τη θέσπιση των συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου, η Επιτροπή και τα κράτη μέλη πρέπει να λαμβάνουν δεόντως υπόψη την αναλογικότητα με το ύψος των εμπλεκομένων κονδυλίων και τον αντίκτυπο στους πόρους και να βασίζονται στην πείρα που αποκτήθηκε στο πλαίσιο της εφαρμογής παρόμοιων ταμείων. γ) Η Επιτροπή πρέπει να πραγματοποιήσει σφαιρική εκτίμηση των αναγκών ένταξης, χωρίς διαχωρισμό των μεταναστών σε υπηκόους της ΕΕ ή τρίτων χωρών. Βάσει της εν λόγω εκτίμησης, πρέπει να σχεδιαστεί η κατάλληλη δομή ταμείου/ταμείων, η οποία θα θέτει τέλος στον διαχωρισμό του πληθυσμού στόχου βάσει της εθνικότητας και θα είναι προσανατολισμένη στην κάλυψη των αναγκών των τελικών δικαιούχων. Η υποχρέωση κατά προτεραιότητα χρηματοδότησης των υπηκόων τρίτων χωρών θα διασφάλιζε ότι λαμβάνουν την αναγκαία ειδική προσοχή.

10 8 ΕΙΣΑΓΩΓΗ 1. Η ένταξη των υπηκόων τρίτων χωρών 1 αποτελεί προτεραιότητα του πολιτικού προγράμματος των κρατών μελών και, κατά τη διάρκεια της τελευταίας δεκαετίας, η ΕΕ αύξησε σημαντικά τις δραστηριότητές της στον εν λόγω τομέα. Μολονότι δεν υφίσταται επίσημος ορισμός της ένταξης σε επίπεδο ΕΕ, στις «Κοινές βασικές αρχές όσον αφορά την πολιτική για την ένταξη των μεταναστών» η ένταξη ερμηνεύεται ως μια «δυναμική, αμφίδρομη διαδικασία αμοιβαίου συμβιβασμού μεταξύ όλων των μεταναστών και των υπηκόων των κρατών μελών» με βάση τον «σεβασμό των βασικών αξιών της Ευρωπαϊκής Ένωσης» 2. Στις κοινές βασικές αρχές, ως κύριες συνιστώσες της ένταξης αναφέρονται τα εξής: απασχόληση, γνώση της γλώσσας και του πολιτισμού της κοινωνίας υποδοχής, εκπαίδευση, ισότιμη πρόσβαση σε αγαθά και υπηρεσίες, καθώς και πολιτική συμμετοχή. 2. Η πολιτική ένταξης αποτελούσε τμήμα της πολιτικής μετανάστευσης, η οποία, καθώς άγγιζε τον πυρήνα της κρατικής κυριαρχίας, παρέμεινε επί μακρόν σε μεγάλο βαθμό αρμοδιότητα των κρατών μελών. Με τη θέση σε ισχύ της Συνθήκης του Άμστερνταμ το 1999, η Ευρωπαϊκή Ένωση 3 απέκτησε αρμοδιότητα σε θέματα μετανάστευσης και δεσμεύτηκε να αναπτύξει «έναν χώρο ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης». Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Τάμπερε το 1999 κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η ΕΕ «πρέπει να διασφαλίζει τη δίκαιη μεταχείριση των υπηκόων τρίτων χωρών που διαμένουν νομίμως στην επικράτεια των κρατών μελών της» και ζήτησε μια «ενεργητικότερη πολιτική ένταξης» η οποία θα προσφέρει στους υπηκόους τρίτων χωρών δικαιώματα και υποχρεώσεις συγκρίσιμα με εκείνα των πολιτών της ΕΕ. 3. Μολονότι η πολιτική ένταξης παραμένει εθνική αρμοδιότητα, τα κράτη μέλη αναγνωρίζουν ότι «εάν οιοδήποτε κράτος μέλος δεν μπορέσει να αναπτύξει και να εφαρμόσει μια επιτυχή πολιτική ένταξης, αυτό ενδέχεται κατά διαφόρους τρόπους να έχει αρνητικές επιπτώσεις για τα άλλα κράτη μέλη και την Ευρωπαϊκή Ένωση» 4. Επιπροσθέτως, η επιτυχής ένταξη θεωρείται αποφασιστικής σημασίας για την οικονομική και κοινωνική συνοχή της ΕΕ, καθώς και για την πλήρη αξιοποίηση του θετικού δυναμικού της μετανάστευσης όσον αφορά την οικοδόμηση μιας ανταγωνιστικής και βιώσιμης οικονομίας 5. 1 Πολίτες χωρών εκτός της Ευρωπαϊκής Ένωσης (πολίτες τρίτων χωρών). 2 Κοινές βασικές αρχές όσον αφορά την πολιτική της Ευρωπαϊκής Ένωσης για την ένταξη των μεταναστών, οι οποίες εγκρίθηκαν από το Συμβούλιο και τους αντιπροσώπους των κυβερνήσεων των κρατών μελών στις 19 Νοεμβρίου Τότε η «Ευρωπαϊκή Κοινότητα». 4 Συμπεράσματα του Συμβουλίου για την καθιέρωση κοινών βασικών αρχών όσον αφορά την πολιτική για την ένταξη των μεταναστών, αιτιολογική σκέψη αριθ Πρόγραμμα της Στοκχόλμης 2009, Κοινό πρόγραμμα 2011, Συμπεράσματα του Συμβουλίου σχετικά με το κοινό πρόγραμμα 2011, Στρατηγική «Ευρώπη 2020».

11 9 4. Σε γενικές γραμμές, η ΕΕ συνεισφέρει στην καθιέρωση ενός «συνεκτικού ευρωπαϊκού πλαισίου για την ένταξη των υπηκόων τρίτων χωρών» 6 με τρεις τρόπους. Πρώτον, αναπτύσσει το νομοθετικό/κανονιστικό πλαίσιο με την έγκριση νομικά δεσμευτικών και μη δεσμευτικών μέσων στον εν λόγω τομέα 7. Δεύτερον, διευκολύνει την ανταλλαγή ορθών πρακτικών μεταξύ των κρατών μελών μέσω δικτύων και εγχειριδίων 8. Τρίτον, στηρίζει την ένταξη με χρηματοδοτικά μέσα και, πιο συγκεκριμένα, με το «Γενικό πρόγραμμα για την αλληλεγγύη και τη διαχείριση των μεταναστευτικών ροών κατά την περίοδο » (πρόγραμμα SOLID, βλέπε πίνακα). 6 COM(2005) 389 τελικό της 1ης Σεπτεμβρίου 2005 Κοινό πρόγραμμα για την ένταξη Πλαίσιο σχετικά με την ένταξη των υπηκόων τρίτων χωρών στην Ευρωπαϊκή Ένωση. 7 Οι κοινές βασικές αρχές έχουν τη μορφή μη δεσμευτικών κατευθυντήριων οδηγιών. 8 Ορισμένα παραδείγματα είναι τα εθνικά σημεία επαφής για την ένταξη, το Ευρωπαϊκό φόρουμ για την ένταξη, καθώς και τα εγχειρίδια για την ένταξη. ΠΊΝΑΚΑΣ ΤΑΜΕΊΑ ΤΟΥ ΠΡΟΓΡΆΜΜΑΤΟΣ SOLID, Χρηματοδοτικό μέσο Υλοποίηση Κονδύλια της ΕΕ (εκατομμύρια ευρώ) Ευρωπαϊκό Ταμείο Ένταξης των Υπηκόων Τρίτων Χωρών (EIF) Ευρωπαϊκό Ταμείο Προσφύγων (ERF) Ταμείο Εξωτερικών Συνόρων (EBF) Ευρωπαϊκό Ταμείο Επιστροφών (RF) Σύνολο Σημείωση: Το άθροισμα των επιμέρους ποσών ενδέχεται να μην αντιστοιχεί στα σύνολα λόγω στρογγυλοποίησης. Πηγή: Ευρωπαϊκή Επιτροπή.

12 10 5. Το πρόγραμμα SOLID αποσκοπεί στη βελτίωση της διαχείρισης των μεταναστευτικών ροών σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης και στην ενίσχυσητης αλληλεγγύης μεταξύ των κρατών μελών, καθώς και στον επιμερισμό του οικονομικού βάρους που προκύπτει από την ολοκληρωμένη διαχείριση των κοινών εξωτερικών συνόρων και την εφαρμογή κοινών πολιτικών στους τομείς του ασύλου και της μετανάστευσης. Το πρόγραμμα περιλαμβάνει τέσσερα ταμεία: το Ταμείο Εξωτερικών Συνόρων, το Ευρωπαϊκό Ταμείο Επιστροφών, το Ευρωπαϊκό Ταμείο Προσφύγων και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Ένταξης των Υπηκόων Τρίτων Χωρών. Στο γράφημα 1 παρουσιάζονται οι αναλήψεις υποχρεώσεων στο πλαίσιο του EIF για το 2010 ανά κράτος μέλος. ΓΡΆΦΗΜΑ 1 ΑΝΑΛΉΨΕΙΣ ΥΠΟΧΡΕΏΣΕΩΝ ΣΤΟ ΠΛΑΊΣΙΟ ΤΟΥ EIF ΓΙΑ ΤΟ 2010 ΑΝΆ ΚΡΆΤΟΣ ΜΈΛΟΣ Λουξεμβούργο Πορτογαλία Λετονία Ουγγαρία Αυστρία Βέλγιο Πολωνία Σουηδία Λοιποί Ιταλία Κάτω Χώρες Τσεχική ημοκρατία Ελλάδα Ηνωμένο Βασίλειο Σύνολο: 103 εκατομμύρια ευρώ Γαλλία Γερμανία Ισπανία Πηγή: Υπολογισμός των κονδυλίων του EIF, 2010.

13 11 ΠΟΙΟΥΣ ΣΤΗΡΊΖΟΥΝ ΤΑ ΤΑΜΕΊΑ EIF ΚΑΙ ERF; 6. Δύο από τα τέσσερα ταμεία του προγράμματος αφορούν την ένταξη. Το Ευρωπαϊκό Ταμείο Ένταξης των Υπηκόων Τρίτων Χωρών (EIF) στηρίζει τα κράτη μέλη με σκοπό τη διευκόλυνση της κοινωνικής, πολιτικής και πολιτισμικής ένταξης των υπηκόων τρίτων χωρών στις κοινωνίες της Ευρώπης (βλέπε πλαίσιο 1) 9. Σύμφωνα με τη νομική βάση του, το εν λόγω ταμείο πρέπει να επικεντρώνεται πρωτίστως στην ένταξη των νεοαφιχθέντων υπηκόων τρίτων χωρών. 7. Το Ευρωπαϊκό Ταμείο Προσφύγων (ERF) επικεντρώνεται στην υποστήριξη της πολιτικής στον τομέα του ασύλου και αποσκοπεί στην ενίσχυση των προσπαθειών των κρατών μελών όσον αφορά την υποδοχή προσφύγων και εκτοπισθέντων, συμπεριλαμβανομένων των μέτρων ένταξης (βλέπε πλαίσιο 2) Αμφότερα τα ταμεία EIF και ERF χρηματοδοτούν το 50 % των επιλέξιμων δαπανών έργων, ποσοστό το οποίο μπορεί να ανέλθει έως το 75 % σε ειδικές περιπτώσεις, ενώ το υπόλοιπο ποσοστό χρηματοδοτείται από εθνικές πηγές. 9 Απόφαση 2007/435/EΚ του Συμβουλίου, της 25ης Ιουνίου 2007, για τη σύσταση του Ευρωπαϊκού Ταμείου Ένταξης των Υπηκόων Τρίτων Χωρών για την περίοδο 2007 έως 2013, ως μέρος του γενικού προγράμματος «Αλληλεγγύη και διαχείριση των μεταναστευτικών ροών» («απόφαση EIF») (ΕΕ L 168 της , σ. 18). Απόφαση 2008/457/EΚ της Επιτροπής, της 5ης Μαρτίου 2008, που θεσπίζει τους κανόνες για την εφαρμογή της απόφασης 2007/435/ΕΚ του Συμβουλίου (ΕΕ L 167 της , σ. 69). 10 Απόφαση 573/2007/EΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Μαΐου 2007 σχετικά με τη σύσταση του Ευρωπαϊκού Ταμείου Προσφύγων, για την περίοδο 2008 έως 2013, ως μέρος του γενικού προγράμματος «Αλληλεγγύη και διαχείριση των μεταναστευτικών ροών», και με την κατάργηση της απόφασης 2004/904/ΕΚ του Συμβουλίου («απόφαση ERF») (ΕΕ L 144 της , σ. 1). Απόφαση 2008/22/EΚ της Επιτροπής, της 19ης Δεκεμβρίου 2007, που θεσπίζει τους κανόνες για την εφαρμογή της απόφασης 573/2007/ΕΚ (ΕΕ L 7 της , σ. 1). Έργο του EIF που απευθύνεται σε υπηκόους τρίτων χωρών, το οποίο υλοποιείται από τον φορέα Poradna pro integraci (Συμβουλευτικό κέντρο για την ένταξη), Τσεχική Δημοκρατία Poradna pro integraci.

14 12 ΠΛΑΊΣΙΟ 1 ΣΤΌΧΟΙ ΤΟΥ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟΎ ΤΑΜΕΊΟΥ ΈΝΤΑΞΗΣ ΤΩΝ ΥΠΗΚΌΩΝ ΤΡΊΤΩΝ ΧΩΡΏΝ (ΆΡΘΡΟ 3 ΤΗΣ ΑΠΌΦΑΣΗΣ EIF) Το EIF μπορεί να στηρίζει: α) την ανάπτυξη και εφαρμογή διαδικασιών εισδοχής για τη στήριξη της διαδικασίας ένταξης β) την ανάπτυξη και εφαρμογή της διαδικασίας ένταξης των νεοαφιχθέντων υπηκόων τρίτων χωρών γ) την αύξηση της ικανότητας των κρατών μελών να αναπτύσσουν, να εφαρμόζουν, να παρακολουθούν και να αξιολογούν πολιτικές και μέτρα ένταξης υπηκόων τρίτων χωρών δ) την ανταλλαγή πληροφοριών και βέλτιστων πρακτικών και τη συνεργασία εντός και μεταξύ των κρατών μελών. ΠΛΑΊΣΙΟ 2 ΕΠΙΛΈΞΙΜΕΣ ΔΡΆΣΕΙΣ ΈΝΤΑΞΗΣ ΓΙΑ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΌ ΤΑΜΕΊΟ ΠΡΟΣΦΎΓΩΝ (ΆΡΘΡΟ 3 ΤΗΣ ΑΠΌΦΑΣΗΣ ERF) Το ERF μπορεί, μεταξύ άλλων, να στηρίζει δράσεις που αφορούν την ένταξη των προσώπων στα οποία αναφέρεται το άρθρο 6 (πρόσφυγες, πρόσωπα που απολαύουν επικουρικής προστασίας, αιτούντες άσυλο), των οποίων η διαμονή σε συγκεκριμένο κράτος μέλος έχει μόνιμο και σταθερό χαρακτήρα. Οι εν λόγω δράσεις μπορούν να περιλαμβάνουν τα εξής: α) παροχή συμβουλών και βοήθειας σε τομείς όπως η στέγαση, τα μέσα διαβίωσης, η ένταξη στην αγορά εργασίας και η βοήθεια που παρέχεται σε ιατρικό, ψυχολογικό και κοινωνικό επίπεδο β) δράσεις που επιτρέπουν στους ενδιαφερόμενους να προσαρμοστούν στην κοινωνία του κράτους μέλους από κοινωνική και πολιτιστική άποψη και να συμμεριστούν τις αξίες που εγγράφονται στον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης γ) δράσεις που αποβλέπουν στην προαγωγή της μόνιμης και διαρκούς συμμετοχής στον πολιτικό και πολιτιστικό βίο δ) μέτρα που επικεντρώνονται στην εκπαίδευση, την επαγγελματική κατάρτιση, την αναγνώριση ειδικοτήτων και διπλωμάτων ε) δράσεις που προορίζονται να βοηθήσουν τα πρόσωπα αυτά να αυτονομηθούν και να καλύψουν τα ίδια τις ανάγκες τους στ) δράσεις που ενθαρρύνουν τις επωφελείς επαφές και τον εποικοδομητικό διάλογο με την κοινωνία υποδοχής ζ) μέτρα που υποστηρίζουν την απόκτηση δεξιοτήτων, συμπεριλαμβανομένης της γλωσσικής κατάρτισης η) δράσεις που ευνοούν τόσο την ισότητα πρόσβασης όσο και την ισότητα αποτελεσμάτων όσον αφορά τις επαφές αυτών των προσώπων με τους δημόσιους οργανισμούς.

15 13 9. Το Ευρωπαϊκό Ταμείο Ένταξης των Υπηκόων Τρίτων Χωρών επικεντρώνεται στην ένταξη των υπηκόων τρίτων χωρών, ήτοι των πολιτών τρίτων χωρών. Το ,5 εκατομμύρια αλλοδαποί (ήτοι πρόσωπα που δεν είναι πολίτες της χώρας διαμονής τους) ζούσαν στο έδαφος της ΕΕ, πληθυσμός που αντιστοιχεί στο 6,5 % του συνολικού πληθυσμού της. Εξ αυτών (βλέπε γράφημα 2), 20,2 εκατομμύρια ήταν υπήκοοι τρίτων χωρών, δυνητικά επιλέξιμοι για στήριξη από το EIF ή το ERF, και 12,3 εκατομμύρια ήταν υπήκοοι της ΕΕ που κατοικούν σε κράτος μέλος διαφορετικό από εκείνο του οποίου είναι υπήκοοι 11. Οι υπήκοοι της ΕΕ δεν είναι επιλέξιμοι για στήριξη από το EIF ή το ERF, ωστόσο μπορούν δυνητικά να επωφεληθούν από άλλα ταμεία της ΕΕ, όπως το ΕΚΤ. 11 Eurostat, Έκδοση «Statistics in Focus» αριθ. 34/2011. ΓΡΆΦΗΜΑ 2 ΑΛΛΟΔΑΠΟΊ ΚΆΤΟΙΚΟΙ ΣΤΗΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΉ ΈΝΩΣΗ, 2010 Αλλοδαποί κάτοικοι κρατών μελών της ΕΕ 32,5 εκατομμύρια Υπήκοοι τρίτων χωρών 20,2 εκατομμύρια Σύνολο κατοίκων της ΕΕ 501 εκατομμύρια Ομάδα στόχος του EIF Οικονομικοί μετανάστες, πρόσωπα που αφήνουν τη χώρα τους για σπουδές και έρευνα Μετανάστες για οικογενειακούς λόγους 18,6 εκατομμύρια Ομάδα στόχος του ERF Πρόσφυγες, πρόσωπα υπό επικουρική και προσωρινή προστασία 1,4 εκατομμύρια Αιτούντες άσυλο Υπήκοοι της ΕΕ που κατοικούν σε άλλο κράτος μέλος 12,3 εκατομμύρια 0,3 εκατομμύρια Σημείωση: Τα στοιχεία για τους πρόσφυγες και τους αιτούντες άσυλο αφορούν το Το άθροισμα των επιμέρους ποσών ενδέχεται να μην αντιστοιχεί στα σύνολα λόγω στρογγυλοποίησης. Πηγές: Eurostat, Ύπατη Αρμοστεία των Ηνωμένων Εθνών για τους πρόσφυγες.

16 Η κατανομή των υπηκόων τρίτων χωρών ποικίλλει μεταξύ των κρατών μελών, όπως δεικνύει το γράφημα Οι υπήκοοι τρίτων χωρών ή οι ανιθαγενείς που έχουν ζητήσει άσυλο (αιτούντες άσυλο) ή στους οποίους έχει χορηγηθεί το καθεστώς του πρόσφυγα ή απολαμβάνουν επικουρικής προστασίας αποκλείονται από το EIF, ωστόσο εμπίπτουν στην ομάδα στόχο του Ευρωπαϊκού Ταμείου Προσφύγων 12. Κατά τη διάρκεια του 2010, καταχωρίστηκαν στην ΕΕ αιτήσεις για τη χορήγηση ασύλου Στην ομάδα στόχο του ERF εμπίπτουν επίσης οι «επανεγκαταστάσεις» (πρόσωπα που μεταφέρθηκαν από τρίτη χώρα σε κράτος μέλος της ΕΕ). 13 Eurostat, Έκδοση «Statistics in Focus» αριθ. 48/2011. ΓΡΆΦΗΜΑ 3 ΥΠΉΚΟΟΙ ΤΡΊΤΩΝ ΧΩΡΏΝ, ΩΣ ΠΟΣΟΣΤΌ ΤΟΥ ΕΘΝΙΚΟΎ ΠΛΗΘΥΣΜΟΎ ΚΑΙ ΣΕ ΑΠΌΛΥΤΟΥΣ ΑΡΙΘΜΟΎΣ, Υπήκοοι τρίτων χωρών (εκατομμύρια) Πηγές: Eurostat και υπολογισμός των κονδυλίων του ΕIF από τη ΓΔ Εσωτερικών Υποθέσεων. Ως ποσοστό του πληθυσμού Λετονία Εσθονία Ισπανία Ελλάδα Αυστρία Λουξεμβούργο Γερμανία Κύπρος Ιταλία Ηνωμένο Βασίλειο Δανία Σλοβενία Γαλλία Σουηδία Πορτογαλία Βέλγιο Τσεχική Δημοκρατία Μάλτα Κάτω Χώρες Φινλανδία Ιρλανδία Λιθουανία Ουγγαρία Σλοβακία Ρουμανία Βουλγαρία Πολωνία

17 15 ΡΌΛΟΙ ΚΑΙ ΑΡΜΟΔΙΌΤΗΤΕΣ 12. Οι διατάξεις για τη διαχείριση και τον έλεγχο είναι οι ίδιες και για τα τέσσερα ταμεία SOLID και υλοποιούνται με το σύστημα της επιμερισμένης διαχείρισης. Σύμφωνα με την αρχή αυτή, τα κράτη μέλη είναι υπεύθυνα για την υλοποίηση (επιχειρησιακή και δημοσιονομική) των χρηματοδοτούμενων δράσεων, ενώ η Επιτροπή παραμένει υπεύθυνη για τη συνολική εκτέλεση του προϋπολογισμού. Όσον αφορά τη χρήση κάθε ταμείου, η Επιτροπή εγκρίνει στρατηγικές κατευθυντήριες οδηγίες στις οποίες παρουσιάζεται το πλαίσιο προγραμματισμού της ΕΕ. Κάθε κράτος μέλος που συμμετέχει καταρτίζει ένα πολυετές πρόγραμμα, εφαρμόζοντας αυτές τις στρατηγικές κατευθυντήριες οδηγίες στο πλαίσιο των δικών του αναγκών. 13. Το πολυετές πρόγραμμα υλοποιείται μέσω ετήσιων προγραμμάτων. Αμφότερα τα προγράμματα αυτά πρέπει να εγκριθούν από την Επιτροπή. Τα κράτη μέλη υποβάλλουν τελικές εκθέσεις μετά την ολοκλήρωση κάθε ετήσιου προγράμματος. 14 Όσον αφορά το EIF, οι αρμοδιότητες ορίζονται στο άρθρο 25 της απόφασης 2007/435/ΕΚ. 15 Όσον αφορά το EIF, οι αρμοδιότητες ορίζονται στο άρθρο 28 της απόφασης 2007/435/ΕΚ. 16 Όσον αφορά το EIF, οι αρμοδιότητες ορίζονται στο άρθρο 27 της απόφασης 2007/435/ΕΚ. 14. Η Επιτροπή είναι επίσης υπεύθυνη να διασφαλίζει τη θέσπιση από τα κράτη μέλη επαρκών συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου, την παροχή της ενδεδειγμένης πληροφόρησης, δημοσιότητας και παρακολούθησης όσον αφορά τα χρηματοδοτούμενα έργα, καθώς και τη συνέπεια και τη συμπληρωματικότητα των δράσεων με άλλες συναφείς πολιτικές και πρωτοβουλίες της Ένωσης. 15. Η Επιτροπή παρακολουθεί την υλοποίηση από τα κράτη μέλη μέσω εξέτασης βάσει εγγράφων των περιγραφών των συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου, μέσω των εκθέσεων προόδου και των τελικών εκθέσεων που της διαβιβάζονται, καθώς και μέσω των επισκέψεων ελέγχου και παρακολούθησης στα κράτη μέλη. 16. Σε επίπεδο κρατών μελών, το σύστημα διαχείρισης και ελέγχου (βλέπε γράφημα 5) περιλαμβάνει τις εξής αρχές: α) την αρμόδια αρχή, η οποία είναι υπεύθυνη για τη διαχείριση και την υλοποίηση του πολυετούς προγράμματος. Συγκεκριμένα, η εν λόγω αρχή υποβάλλει τα πολυετή και ετήσια προγράμματα στην Επιτροπή, επιλέγει τις δραστηριότητες και επαληθεύει την επιλεξιμότητα των δαπανών που δηλώνουν οι τελικοί δικαιούχοι 14 β) την ελεγκτική αρχή, η οποία διενεργεί ελέγχους για την εξακρίβωση της λειτουργίας των συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου 15 γ) την αρχή πιστοποίησης, η οποία πιστοποιεί ότι οι δηλωθείσες δαπάνες συνάδουν με τους ισχύοντες κανόνες 16.

18 ΕΜΒΕΛΕΙΑ ΚΑΙ ΤΡΟΠΟΣ ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗΣ ΤΟΥ ΕΛΕΓΧΟΥ Συνολικός στόχος και κύριο ερώτημα του ελέγχου ήταν να αξιολογηθεί κατά πόσο, μέσω των ταμείων EIF και ERF, το πρόγραμμα SOLID συμβάλλει αποτελεσματικά στην ένταξη των υπηκόων τρίτων χωρών. Το κύριο ερώτημα του ελέγχου υποδιαιρέθηκε στα ακόλουθα επιμέρους ερωτήματα: α) Υποστηρίζονται τα αποτελέσματα των ταμείων SOLID από αποτελεσματική παρακολούθηση και αξιολόγηση του προγράμματος; 17 Ο MIPEX (Migrant Integration Policy Index Δείκτης πολιτικών ένταξης μεταναστών) μετρά την ανάπτυξη νομοθεσίας για την ένταξη των μεταναστών στα κράτη μέλη της ΕΕ και σε επιλεγμένες τρίτες χώρες. β) Συνέβαλε ο σχεδιασμός των ταμείων στην αποτελεσματική εφαρμογή τους; γ) Τυγχάνουν αποτελεσματικής διαχείρισης τα συστήματα για την υλοποίηση των μέτρων ένταξης στο πλαίσιο του προγράμματος SOLID; 18. Ο έλεγχος επικεντρώθηκε στα συστήματα διαχείρισης και ελέγχου της Επιτροπής και των κρατών μελών όσον αφορά το πλαίσιο για την αλληλεγγύη και τη μετανάστευση για την περίοδο τόσο για το EIF όσο και για το ERF. Η αξιολόγηση των αποτελεσμάτων βασίζεται πρωταρχικά στα ετήσια προγράμματα που είχαν ήδη ολοκληρωθεί κατά την έναρξη του ελέγχου (ετήσια προγράμματα για το 2007 και το 2008). Στο πλαίσιο του ελέγχου δεν πραγματοποιήθηκε άμεση αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας των μέτρων ένταξης στα κράτη μέλη. 19. Ο έλεγχος βασίστηκε: α) σε εξέταση των εγγράφων σχετικά με την προετοιμασία, την εφαρμογή και την αξιολόγηση των ταμείων SOLID στην Επιτροπή και σε συνομιλίες με υπαλλήλους της Επιτροπής, αφενός της ΓΔ Εσωτερικών Υποθέσεων, και, αφετέρου, για ενημερωτικούς σκοπούς, της ΓΔ Απασχόλησης, Κοινωνικών Υποθέσεων και Ένταξης β) σε έλεγχο επιλεγμένων πτυχών του συστήματος διαχείρισης και ελέγχου των ταμείων EIF και ERF σε πέντε κράτη μέλη (Τσεχική Δημοκρατία, Γερμανία, Λουξεμβούργο, Πορτογαλία, Ηνωμένο Βασίλειο), συμπεριλαμβανομένων συνομιλιών με τις αρμόδιες αρχές, τις ελεγκτικές αρχές και τις αρχές πιστοποίησης. Τα εν λόγω κράτη μέλη επιλέχθηκαν βάσει του αριθμού και του ποσοστού υπηκόων τρίτων χωρών, του μεριδίου των αναλήψεων υποχρεώσεων στο πλαίσιο του EIF και της ανάπτυξης νομοθεσίας σχετικά με την ένταξη όπως μετρήθηκε με τον δείκτη MIPEX 17 γ) επιτόπιες επισκέψεις σε 22 έργα που έχουν ολοκληρωθεί στα επιλεγμένα κράτη μέλη στο πλαίσιο των ετήσιων προγραμμάτων για το 2007 (EIF), το 2008 και το 2009 (ERF και EIF), βάσει (μη στατιστικού) δείγματος που επιλέχθηκε κατά την κρίση των ελεγκτών (βλέπε παράρτημα) δ) εξέταση των νομοθετικών προτάσεων της Επιτροπής σχετικά με το Ταμείο Ασύλου και Μετανάστευσης και των αντίστοιχων γενικών διατάξεων για την περίοδο

19 17 ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΕΠΙΜΈΡΟΥΣ ΈΡΓΑ ΣΤΈΦΘΗΚΑΝ ΜΕ ΕΠΙΤΥΧΊΑ, ΩΣΤΌΣΟ Η ΣΥΝΟΛΙΚΉ ΣΥΝΕΙΣΦΟΡΆ ΤΩΝ ΤΑΜΕΊΩΝ ΣΤΗΝ ΈΝΤΑΞΗ ΤΩΝ ΥΠΗΚΌΩΝ ΤΡΊΤΩΝ ΧΩΡΏΝ ΔΕΝ ΚΑΤΈΣΤΗ ΔΥΝΑΤΌ ΝΑ ΜΕΤΡΗΘΕΊ 20. Η συνολική συνεισφορά των ταμείων στην ένταξη των υπηκόων τρίτων χωρών δεν μπορεί να μετρηθεί παρά μόνο βάσει των αποτελεσμάτων σε επίπεδο έργου. Αυτό οφείλεται στην έλλειψη κατάλληλου συστήματος παρακολούθησης και αξιολόγησης στα ελεγχθέντα κράτη μέλη και την Επιτροπή. Η έλλειψη μετρήσιμων δεικτών ή ποσοτικώς προσδιορισμένων επιμέρους στόχων στα έγγραφα προγραμματισμού κατέστησε αδύνατη τη μέτρηση των αποτελεσμάτων. Λόγω των αδυναμιών της ενδιάμεσης έκθεσης όσον αφορά τα επιτευχθέντα αποτελέσματα και τις ποιοτικές και ποσοτικές πτυχές της εφαρμογής του ταμείου 18, η αξία της για την αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας των ταμείων ήταν περιορισμένη. Τα ποσοστά υλοποίησης των προγραμμάτων το 2007 και το 2008 ήταν χαμηλά, ωστόσο τα έργα που ελέγχθηκαν συνέβαλαν αδιαμφισβήτητα στην ένταξη υπηκόων τρίτων χωρών. 18 Το άρθρο 48, παράγραφος 3, σημείο β), της απόφασης του Συμβουλίου για τη σύσταση του ΕΙF προβλέπει ότι η Επιτροπή καταρτίζει «ενδιάμεση έκθεση για τα αποτελέσματα που επιτεύχθηκαν και τις ποιοτικές και ποσοτικές πτυχές της εφαρμογής του ταμείου», η οποία αναφέρεται εφεξής ως «ενδιάμεση έκθεση». 21. Το Συνέδριο εξέτασε σε πέντε κράτη μέλη (βλέπε σημείο 19) τα πολυετή προγράμματα στο πλαίσιο του EIF και του ERF, τα ετήσια προγράμματα για τα έτη 2007, 2008 και 2011 και τις τελικές εκθέσεις για τα ετήσια προγράμματα που είχαν ολοκληρωθεί. Πραγματοποιήθηκαν επιτόπιες επισκέψεις και έλεγχοι σε 22 έργα που είχαν ολοκληρωθεί σε αυτές τις χώρες (βλέπε το παράρτημα). 22. Προκειμένου να αξιολογηθεί η επιτυχία των δράσεων ένταξης που πραγματοποιήθηκαν στο πλαίσιο των ταμείων SOLID, το Συνέδριο εξέτασε κατά πόσο τα ετήσια προγράμματα περιλάμβαναν στόχους SMART, οι οποίοι να υποστηρίζονται από μετρήσιμους δείκτες. Επίσης, επιδίωξε να προσδιορίσει σε ποιον βαθμό τα επιμέρους έργα και τα ετήσια προγράμματα συνεισέφεραν στα πολυετή προγράμματα, καθώς και κατά πόσον η κατάρτιση εκθέσεων σε επίπεδο έργου και προγράμματος πραγματοποιήθηκε βάσει των δεικτών και επιμέρους στόχων που είχαν τεθεί. 23. Προκειμένου να υποστηριχθεί η αποτελεσματική καθοδήγηση του προγράμματος, τα κράτη μέλη υποχρεούνται να υποβάλλουν εκθέσεις αξιολόγησης, τις οποίες χρησιμοποιεί η Επιτροπή για να καταρτίσει την ενδιάμεση έκθεση που υποβάλλει στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο σχετικά με τα επιτευχθέντα αποτελέσματα και τις ποιοτικές και ποσοτικές πτυχές της εφαρμογής των ταμείων.

20 18 Έργο του ΕΙF που υλοποιείται από την Association de Soutien aux Travailleurs Immigrés (ASTI) (Ένωση για τη στήριξη των μεταναστών εργαζομένων), Λουξεμβούργο Ευρωπαϊκή Επιτροπή. ΤΑ ΕΛΕΓΧΘΈΝΤΑ ΚΡΆΤΗ ΜΈΛΗ ΔΕΝ ΚΑΘΌΡΙΣΑΝ ΕΠΙΜΈΡΟΥΣ ΣΤΌΧΟΥΣ ΚΑΙ ΔΕΊΚΤΕΣ ΟΙ ΟΠΟΊΟΙ ΝΑ ΕΊΝΑΙ ΕΠΑΡΚΏΣ ΠΡΟΣΔΙΟΡΙΣΜΈΝΟΙ ΠΟΣΟΤΙΚΏΣ 24. Μολονότι τα κράτη μέλη ήταν υποχρεωμένα να συμπληρώσουν μια ενότητα με τίτλο «Ποσοτικώς προσδιορισμένα αποτελέσματα» στα ετήσια προγράμματα, μόλις το ήμισυ περίπου των δράσεων που εξετάστηκαν στο πλαίσιο των ετήσιων προγραμμάτων των πέντε κρατών μελών περιλάμβαναν μετρήσιμους επιμέρους στόχους. Η αδυναμία αυτή ούτε εντοπίστηκε ούτε διορθώθηκε από την Επιτροπή (βλέπε σημεία 67 έως 69). Επιπλέον, η πλειονότητα των επιμέρους στόχων που είχαν τεθεί αφορούσε μόνον τον αριθμό των έργων ή των συμμετεχόντων αντί να μετρά επίσης πιο συγκεκριμένες πτυχές των έργων, όπως το ποσοστό επιτυχίας στην απόκτηση επαγγελματικών προσόντων. 19 Έγγραφο SOLID/2007/27 που παρουσιάστηκε στην επιτροπή SOLID. 25. Το Συνέδριο αναγνωρίζει ότι η ένταξη συνιστά έννοια δύσκολα μετρήσιμη, ιδίως όσον αφορά την αξιολόγηση του αντικτύπου συγκεκριμένων μέσων. Ωστόσο, η Επιτροπή έχει δείξει 19 ότι είναι δυνατό να προσδιοριστούν δείκτες σχετικά με τις υλοποιήσεις και τα επακόλουθα των χρηματοδοτούμενων δράσεων. Παραδείγματα δεικτών που χρησιμοποίησαν τα ελεγχθέντα κράτη μέλη παρουσιάζονται στο πλαίσιο 3.

21 19 ΠΛΑΊΣΙΟ 3 ΠΑΡΑΔΕΊΓΜΑΤΑ ΔΕΙΚΤΏΝ ΠΟΥ ΧΡΗΣΙΜΟΠΟΙΉΘΗΚΑΝ ΣΤΑ ΕΛΕΓΧΘΈΝΤΑ ΠΡΟΓΡΆΜΜΑΤΑ Θετικό παράδειγμα αριθ. 1: Μετρήσιμος δείκτης υλοποιήσεων με τιμή στόχο και αναφορά στην τρέχουσα κατάσταση οο οο Στόχος του μέτρου: Ανάπτυξη και διοργάνωση εκπαιδευτικών δραστηριοτήτων που απευθύνονταν σε υπηκόους τρίτων χωρών (μαθήματα γλωσσών, μαθήματα πολιτικής αγωγής ). Δείκτης υλοποιήσεων: Αριθμός και κατηγορίες συμμετεχόντων υπηκόων τρίτων χωρών. οο Επιμέρους στόχος: 300 συμμετέχοντες, υπήκοοι τρίτων χωρών (σύνολο για την περίοδο ). οο Αρχική κατάσταση: Δεν υπήρχαν τέτοιου είδους μαθήματα στο παρελθόν. Θετικό παράδειγμα αριθ. 2: Μετρήσιμοι δείκτες επακόλουθων σχετικά με το ανωτέρω μέτρο οο Δείκτης επακόλουθων: Αριθμός υπηκόων τρίτων χωρών που έμειναν ικανοποιημένοι από τις δραστηριότητες. Αριθμός υπηκόων τρίτων χωρών που ολοκλήρωσε με επιτυχία τις δραστηριότητες. Αρνητικό παράδειγμα: Δύο δείκτες υλοποιήσεων που δεν προσδιορίζονται με σαφήνεια, ενδεχομένως αλληλεπικαλύπτονται και ως εκ τούτου δεν είναι μετρήσιμοι οο οο οο Στόχος του μέτρου: Δημιουργία χώρων συνάντησης των μεταναστών και της κοινωνίας υποδοχής (διαπολιτισμικές ανταλλαγές, δραστηριότητες ευαισθητοποίησης). Δείκτης υλοποιήσεων: Ο αριθμός και το είδος των συζητήσεων/θεμάτων που συζητήθηκαν ταξινομήθηκαν ως «θέματα περισσότερο επιφανειακά» σε αντιδιαστολή προς «θέματα περισσότερο προσωπικά». Δείκτης υλοποιήσεων: Αριθμός συμμετεχόντων και κατάταξη των συμμετεχόντων ανά κατηγορίες: «γονείς και παιδιά», «νέοι και παιδιά».

22 Στις τελικές εκθέσεις τους, τα ελεγχθέντα κράτη μέλη περιλάμβαναν συχνά ποσοτικώς προσδιορισμένες υλοποιήσεις, ωστόσο σε ελάχιστες μόνο περιπτώσεις είχαν προσδιοριστεί επιμέρους στόχοι, σε σχέση με τους οποίους να μπορεί να αξιολογηθεί η επιτυχία. Ακόμη και στις περιπτώσεις που τα έργα είχαν αξιολογηθεί ικανοποιητικά στις τελικές εκθέσεις, δεν παρουσιαζόταν πάντοτε πλήρης εικόνα της προόδου προς την εκπλήρωση των στόχων των ετήσιων και πολυετών προγραμμάτων. 20 Άρθρο 48 της απόφασης 2007/435/EΚ. 27. Εξαιτίας των εν λόγω αδυναμιών στον προγραμματισμό και την κατάρτιση εκθέσεων σε εθνικό επίπεδο, τα αποτελέσματα δεν είναι δυνατό να αξιολογηθούν με ακρίβεια. Ούτε τα κράτη μέλη ούτε η Επιτροπή είναι σε θέση να κρίνουν την αποτελεσματικότητα των ταμείων όσον αφορά την επίτευξη των στόχων τους. Αποτελέσματα μπορούν να προσδιοριστούν μόνο σε επίπεδο έργου και ακόμη και τότε μόνον εφόσον έχουν τεθεί σαφείς επιμέρους στόχοι και δείκτες. ΚΑΙ Η ΕΝΔΙΆΜΕΣΗ ΈΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΉΣ ΓΙΑ ΤΟ EIF ΠΕΡΙΕΊΧΕ ΠΕΡΙΟΡΙΣΜΈΝΑ ΜΌΝΟ ΠΛΗΡΟΦΟΡΙΑΚΆ ΣΤΟΙΧΕΊΑ 28. Σύμφωνα με τη νομοθεσία, η Επιτροπή έπρεπε να υποβάλει την ενδιάμεση έκθεση στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο έως τις 31 Δεκεμβρίου Ωστόσο, αυτό έγινε σχεδόν ένα έτος αργότερα, στις 5 Δεκεμβρίου 2011, λόγω: α) της καθυστερημένης ή ελλιπούς υποβολής των τελικών εκθέσεων σχετικά με τα ετήσια προγράμματα από τα κράτη μέλη και β) του μη ρεαλιστικού χρονοδιαγράμματος που προβλέπει η νομοθεσία. 29. Η ενδιάμεση έκθεση δεν περιείχε ποσοτικά αποτελέσματα των προγραμμάτων, εκτός από τον αριθμό των έργων που χρηματοδοτήθηκαν σε κάθε κράτος μέλος και τον αριθμό των κρατών μελών που χρηματοδότησαν έργα για κάθε προτεραιότητα. Ο πίνακας της έκθεσης, στον οποίο, σύμφωνα με τον τίτλο, παρουσιάζονται τα είδη των δραστηριοτήτων που χρηματοδοτήθηκαν στην πραγματικότητα, εμφανίζει διάφορες αδυναμίες: α) βασίζεται μόνο σε σχέδια και όχι στην πραγματική υλοποίηση β) δεν περιλαμβάνει καμία ένδειξη των ποσών που δαπανήθηκαν και γ) περιέχει συγκεκριμένες ανακρίβειες (για παράδειγμα, κατά τη διάρκεια του ελέγχου του Συνεδρίου διαπιστώθηκε η ύπαρξη ενός έργου που προετοίμαζε άτομα για μετανάστευση στη Γερμανία, ωστόσο τέτοιου είδους δραστηριότητες δεν είχαν καταχωριστεί στον πίνακα).

23 Η έλλειψη επαρκών ποσοτικώς προσδιορισμένων αποτελεσμάτων στην ενδιάμεση έκθεση οφείλεται, εν μέρει τουλάχιστον, στην απουσία υποχρεωτικών κοινών δεικτών, οι οποίοι θα καθιστούσαν τα αποτελέσματα συγκρίσιμα μεταξύ των κρατών μελών. Η Επιτροπή, προετοιμάζοντας την επικείμενη εκ των υστέρων αξιολόγηση, προσπαθεί, επί του παρόντος, να αντιμετωπίσει την έλλειψη συγκρίσιμων στοιχείων ζητώντας από τα κράτη μέλη να παράσχουν πληροφοριακά στοιχεία σχετικά με βασικούς κοινούς δείκτες. Εντούτοις, δεδομένου ότι οι δείκτες αυτοί δεν είχαν καθοριστεί εκ των προτέρων, ώστε να συλλεχθούν τα σχετικά στοιχεία κατά τη διάρκεια της υλοποίησης, η εγκυρότητα και χρησιμότητα της αξιολόγησης είναι περιορισμένη και η διαδικασία συγκεφαλαίωσης καθίσταται αναποτελεσματική. Η Επιτροπή, στην πρότασή της για την περίοδο , πρότεινε την ανάπτυξη ενός υποχρεωτικού συνόλου κοινών δεικτών από την έναρξη του προγράμματος. 21 Τμήμα 7.5 της ενδιάμεσης έκθεσης. 31. Στην ενδιάμεση έκθεση παρατίθενται παραδείγματα έργων προκειμένου να καταδειχθούν τα είδη των δραστηριοτήτων που πραγματοποιήθηκαν, ωστόσο δεν αποδεικνύεται η αντιπροσωπευτικότητά τους όσον αφορά τη συχνότητα ή την αξία. 32. Μολονότι υποτίθεται ότι τα κράτη μέλη κατάρτισαν τα προγράμματά τους σύμφωνα με τις ανάγκες και τους στόχους που είχαν καθορίσει, δύο κράτη μέλη (οι Κάτω Χώρες και η Πολωνία) δήλωσαν 21 ότι τα προγράμματά τους δεν ήταν συναφή για τη χώρα τους. Η Πολωνία διευκρίνισε ότι τα προγράμματα είχαν πολύ περιορισμένο χαρακτήρα και οι Κάτω Χώρες ανέφεραν ότι «τα κονδύλια του ταμείου αντιστοιχούσαν σε σχετικά χαμηλό ποσοστό του εθνικού προϋπολογισμού για την ένταξη και δεν θεωρήθηκε ότι προσθέτουν πραγματική αξία στις εθνικές στρατηγικές.» Η Επιτροπή ούτε αντέκρουσε ούτε αξιολόγησε σοβαρά τη δήλωση αυτή στην έκθεσή της. 33. Οι εν λόγω αδυναμίες στην ενδιάμεση έκθεση συνεπάγονται ότι η συνεισφορά της είναι πολύ περιορισμένη στην αξιολόγηση των αποτελεσμάτων των ταμείων ή στην παροχή καθοδήγησης σχετικά με αυτά.

24 22 ΤΟ ΧΑΜΗΛΌ ΠΟΣΟΣΤΌ ΕΚΤΈΛΕΣΗΣ ΚΑΤΆ ΤΑ ΔΎΟ ΠΡΏΤΑ ΈΤΗ ΜΕΙΏΝΕΙ ΤΗ ΔΥΝΗΤΙΚΉ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΌΤΗΤΑ ΤΩΝ ΤΑΜΕΊΩΝ 34. Στο γράφημα 4 καταδεικνύεται ότι το ποσοστό εκτέλεσης του προϋπολογισμού του EIF 22 στα κράτη μέλη για τα έτη 2007 και 2008 (τα μόνα έτη για τα οποία τα προγράμματα είχαν ολοκληρωθεί κατά τον χρόνο του ελέγχου) ήταν σε γενικές γραμμές χαμηλό, μολονότι από το 2007 έως το 2008 το συνολικό ποσοστό εκτέλεσης αυξήθηκε για όλα τα κράτη μέλη από 66 % σε 77 % το δεύτερο έτος. Τα στοιχεία δεικνύουν μεγάλες αποκλίσεις μεταξύ των κρατών μελών, με τα ποσοστά να κυμαίνονται (για το 2007) από 15 % (Τσεχική Δημοκρατία) έως 100 % (Γαλλία). Η πλειονότητα των κρατών μελών με πολύ χαμηλά ποσοστά εκτέλεσης το 2007 παρουσίασε βελτίωση το 2008, ωστόσο ένα μόνον εξ αυτών υπερέβη το 50 %. Παρά τις συνολικές βελτιώσεις, επτά χώρες παρουσίασαν μείωση στην εκτέλεση από το 2007 στο Έως τον Ιούνιο του 2012, η Επιτροπή δεν είχε λάβει ακόμη τις δηλώσεις δαπανών των κρατών μελών για έξι ετήσια προγράμματα (μία για τα ετήσια προγράμματα του 2007 από τη Μάλτα και πέντε για τα ετήσια προγράμματα του 2008 από την Ελλάδα, την Ισπανία, τη Μάλτα, τις Κάτω Χώρες και το Ηνωμένο Βασίλειο). Οι εν λόγω δηλώσεις δαπανών έπρεπε να είχαν υποβληθεί έως τις 30 Σεπτεμβρίου 2010 (για τα ετήσια προγράμματα του 2007) και έως τις 31 Μαρτίου 2011 (για τα ετήσια προγράμματα του 2008). 22 Τα ποσοστά υπολογίστηκαν βάσει των ποσών που δήλωσαν τα κράτη μέλη. 35. Οι παράγοντες που συνέβαλαν σε αυτό το χαμηλό ποσοστό απορρόφησης παρουσιάζονται σε επόμενες παρατηρήσεις (σημεία 42 έως 75). Η υστέρηση στην υλοποίηση των σχεδίων των ετήσιων προγραμμάτων, τα οποία είχαν καταχωριστεί στον προϋπολογισμό, ενέχει τον κίνδυνο να μην επιτευχθούν οι υλοποιήσεις και ο αντίκτυπος που είχαν προβλεφθεί.

25 23 ΓΡΆΦΗΜΑ 4 ΕΚΤΈΛΕΣΗ ΤΟΥ ΠΡΟΫΠΟΛΟΓΙΣΜΟΎ ΤΟΥ EIF 0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 % 100 % Αυστρία Βέλγιο Βουλγαρία Κύπρος Τσεχική Δημοκρατία Γερμανία Εσθονία Ελλάδα* Ισπανία* Φινλανδία Γαλλία Ουγγαρία Ιρλανδία Ιταλία Λιθουανία Λουξεμβούργο Λετονία Μάλτα** Κάτω Χώρες* Πολωνία Πορτογαλία Ρουμανία Σουηδία Σλοβενία Σλοβακία Ηνωμένο Βασίλειο* Ετήσιο πρόγραμμα για το 2007 Ετήσιο πρόγραμμα για το 2008 μέσος όρος για το 2007 μέσος όρος για το 2008 * Δεν υποβλήθηκαν οι εκθέσεις για το 2008 ** Δεν υποβλήθηκαν οι εκθέσεις για το 2007 και το 2008 Πηγές: Υπολογισμοί της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και του Συνεδρίου.

26 24 ΩΣΤΌΣΟ ΤΑ ΕΛΕΓΧΘΈΝΤΑ ΈΡΓΑ ΠΈΤΥΧΑΝ ΘΕΤΙΚΆ ΑΠΟΤΕΛΈΣΜΑΤΑ ΚΑΙ ΤΑ ΚΡΆΤΗ ΜΈΛΗ ΘΕΩΡΟΎΝ ΤΑ ΤΑΜΕΊΑ ΠΟΛΎΤΙΜΑ ΓΙΑ ΤΗΝ ΈΝΤΑΞΗ 36. Λόγω της έλλειψης ποσοτικώς προσδιορισμένων επιμέρους στόχων και δεικτών, καθώς και των αδυναμιών της ενδιάμεσης έκθεσης, το Συνέδριο μπόρεσε να συγκεντρώσει αποδεικτικά στοιχεία σχετικά με την αποτελεσματικότητα των ταμείων ERF και EIF μόνο με τις επισκέψεις που πραγματοποίησε σε έργα. 37. Το Συνέδριο έκρινε ότι, επί συνόλου 22 έργων που ελέγχθηκαν επιτόπου, 18 πέτυχαν αποτελέσματα τα οποία συνέβαλαν θετικά στην ένταξη υπηκόων τρίτων χωρών, στον βαθμό που αποτελούσαν τμήμα των στρατηγικών των κρατών μελών (βλέπε πλαίσιο 4). ΠΛΑΊΣΙΟ 4 ΠΑΡΑΔΕΊΓΜΑΤΑ ΈΡΓΩΝ ΠΟΥ ΠΈΤΥΧΑΝ ΘΕΤΙΚΆ ΑΠΟΤΕΛΈΣΜΑΤΑ Στο Λουξεμβούργο, το EIF στήριξε το έργο «Partenariats pour l intégration interculturelle: mise en place de services d information et d orientation» («Εταιρικές σχέσεις για τη διαπολιτισμική ένταξη: δημιουργία υπηρεσιών ενημέρωσης και προσανατολισμού»). Το έργο υλοποιήθηκε από τον φορέα Association de Soutien aux Travailleurs Immigrés, ASTI) (Ένωση για τη στήριξη των μεταναστών εργαζομένων) και είχε στόχο να βελτιώσει την ένταξη των υπηκόων τρίτων χωρών παρέχοντας ισότιμη πρόσβαση στην ενημέρωση σχετικά με τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις των πολιτών. Οι δραστηριότητες περιλάμβαναν τη δημιουργία εταιρικής σχέσης με διάφορες ενώσεις, την ανάπτυξη ιστοτόπου ( και την παροχή υπηρεσιών διερμηνείας. Η συγχρηματοδότηση από το EIF ανήλθε στο 50 %, ή σε ευρώ, από το ετήσιο πρόγραμμα για το Στη Γερμανία, το ERF στήριξε το έργο «und drin bist Du? Flüchtlinge als Teil der Gesellschaft auf dem Weg in ein selbstbestimmtes Leben» («Είστε ενσωματωμένοι; Οι πρόσφυγες ως τμήμα της κοινωνίας προς μια αυτεξούσια ζωή»). Αυτό το τριετές έργο, το οποίο υλοποιήθηκε από τον φορέα Caritasverband für das Erzbistum Berlin e.v. (Caritas, Αρχιεπισκοπή του Βερολίνου), έλαβε κατά το πρώτο έτος του στήριξη ύψους ευρώ από το ετήσιο πρόγραμμα του ERF για το 2009 (ποσοστό συγχρηματοδότησης 50 %). Αποσκοπούσε στη βελτίωση των συνθηκών υποδοχής των αιτούντων άσυλο/προσφύγων, καθώς και στην ενίσχυση των υπηρεσιών και των δομών στο Ανατολικό Βρανδεμβούργο. Στις δραστηριότητες του έργου, παραδείγματος χάριν μαθήματα γερμανικής γλώσσας ή στη διαπολιτισμική κατάρτιση προσωπικού, συμμετείχαν συνολικά 683 άτομα.

27 Από τα τέσσερα ελεγχθέντα έργα που δεν πέτυχαν τους στόχους τους, δύο ολοκληρώθηκαν αφού αναθεωρήθηκαν προς τα κάτω οι προς επίτευξη στόχοι, ενώ ένα δυνητικά χρήσιμο και καινοτόμο έργο απέτυχε, εν μέρει εξαιτίας των μη ρεαλιστικών επιμέρους στόχων και της μεθοδολογίας που ενέκρινε η αρμόδια αρχή στην αίτηση (βλέπε πλαίσιο 5). 39. Εντούτοις, δεν υφίσταται άμεση σύνδεση μεταξύ της ολοκλήρωσης των επιμέρους έργων και της συνολικής επιτυχίας, λόγω ανεπαρκειών στον καθορισμό των επιμέρους στόχων σε επίπεδο προγράμματος, έλλειψης συναφών ποσοτικώς προσδιορισμένων αποτελεσμάτων και ανεπαρκούς εκτέλεσης του προϋπολογισμού. 40. Σύμφωνα με την ενδιάμεση έκθεση της Επιτροπής, τα περισσότερα κράτη μέλη θεωρούν ότι το EIF παρέχει «προστιθέμενη αξία», παρά τις δυσκολίες που ανακύπτουν κατά την υλοποίηση. Στις περιπτώσεις που τα κράτη μέλη δεν είχαν αναπτύξει επαρκώς το πλαίσιο της πολιτικής για την ένταξη, το ταμείο συνέβαλε στον σχεδιασμό ενός ολοκληρωμένου πλαισίου ένταξης. Στην περίπτωση ορισμένων κρατών μελών, συμπλήρωσε το κενό των εθνικών πόρων ή παρείχε την ευκαιρία επέκτασης της στήριξης σε συγκεκριμένες ομάδες στόχους. Επιπροσθέτως, στην ενδιάμεση έκθεση αναφέρεται ότι αυξήθηκε η συνεργασία μεταξύ των αρχών εντός και μεταξύ των κρατών μελών. ΠΛΑΊΣΙΟ 5 ΠΑΡΆΔΕΙΓΜΑ ΈΡΓΟΥ ΠΟΥ ΑΠΈΤΥΧΕ Στο Ηνωμένο Βασίλειο, το ERF στήριξε ένα έργο που δεν πέτυχε. Η πυροσβεστική και διασωστική υπηρεσία του Merseyside (Merseyside Fire and Rescue Service, MFRS) δημιούργησε μια καινοτόμο εφαρμογή προκειμένου να αντιμετωπίσει τον υψηλό κίνδυνο πυρκαγιών που συνδέεται με τον πληθυσμό των προσφύγων, με ελέγχους σπιτιών (800 κατοικίες), πρακτική άσκηση στην πυροσβεστική υπηρεσία, ανάπτυξη ιστοτόπου, έκδοση φυλλαδίων σε περισσότερες από 30 γλώσσες και εκπαίδευση των ιδιοκτητών των κατοικιών. Κατά το πρώτο έτος, το έργο επρόκειτο να στηριχθεί με επιχορήγηση του ERF ύψους ευρώ. Ωστόσο, αρκετά στάδια ελέγχου απέτυχαν σε επίπεδο αρμόδιας αρχής. Ο στόχος των 800 ελέγχων σπιτιών αποδείχθηκε μη ρεαλιστικός, καθώς ο πληθυσμός των προσφύγων ήταν κατά πολύ μικρότερος από ό,τι είχε υποτεθεί και η MFRS δεν μπόρεσε να πληροφορηθεί τις διευθύνσεις του πληθυσμού στόχου. Η αρμόδια αρχή άρχισε να αντιμετωπίζει τις μη ρεαλιστικές υποθέσεις και επιμέρους στόχους του έργου μόνο μετά τη χορήγηση της χρηματοδότησης και αφού οι προβλεπόμενες επισκέψεις παρακολούθησης του έργου δεν πραγματοποιήθηκαν εγκαίρως. Επιπλέον, η αρμόδια αρχή ζήτησε από την MFRS, σε αντίθεση με τα προβλεπόμενα στις κατευθυντήριες οδηγίες της Επιτροπής, να συλλέξει αποδείξεις σχετικά με το καθεστώς των προσφύγων. Αυτό μείωσε ακόμη περισσότερο την προθυμία του πληθυσμού στόχου να δεχθεί τους ελέγχους της MFRS. Ως αποτέλεσμα, χρηματοδοτήθηκαν μόλις 60 έλεγχοι σπιτιών και το έργο εγκαταλείφθηκε μετά το πρώτο έτος του.

28 Τα ανωτέρω αποτελέσματα της αξιολόγησης υποστηρίζονται, τουλάχιστον εν μέρει, από τα στοιχεία που συγκέντρωσε το Συνέδριο κατά τη διάρκεια του ελέγχου του. Τα κράτη μέλη που ελέγχθηκαν ανέφεραν ότι τα ταμεία συνέβαλαν στο να αναλάβουν επιπρόσθετες ή νέες δραστηριότητες ένταξης. Η ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΌΤΗΤΑ ΤΗΣ ΣΥΜΒΟΛΉΣ ΤΩΝ ΤΑΜΕΊΩΝ ΣΤΗΝ ΈΝΤΑΞΗ ΑΝΑΜΈΝΕΤΑΙ ΝΑ ΕΊΝΑΙ ΠΕΡΙΟΡΙΣΜΈΝΗ, ΕΠΕΙΔΉ 42. Η προηγούμενη ενότητα δεικνύει ότι η αποτελεσματικότητα των ταμείων δεν μπορεί να μετρηθεί μέχρι στιγμής. Στις επόμενες δύο ενότητες θα διευκρινιστεί ότι η δυνατότητα αποτελεσματικότητας των ταμείων περιορίζεται από αδυναμίες στον σχεδιασμό και την υλοποίηση. Ως αποτέλεσμα, τα ταμεία δεν αναμένεται να συμβάλουν με το 100 % της αποτελεσματικότητάς τους στην ένταξη των υπηκόων τρίτων χωρών. 43. Το Συνέδριο αξιολόγησε κατά πόσο η νομική και διοικητική διάρθρωση των ταμείων SOLID κατέστησε δυνατή την αποτελεσματική διαχείριση παρέχοντας ένα λογικό πλαίσιο διοίκησης και ελέγχου. Εξέτασε κατά πόσον οι ανάγκες ένταξης των κρατών μελών είχαν προσδιοριστεί στο πλαίσιο μιας ικανοποιητικής διαδικασίας διαβούλευσης και εκτίμησης αντικτύπου. Στο πλαίσιο του ελέγχου εξακριβώθηκε εάν ακολουθήθηκε μια προσέγγιση συνεκτική και συντονισμένη με άλλα μέσα της Ένωσης. Έργο του EIF που υλοποιείται από την Türkische Gemeinde in Deutschland e.v. (TGD) (Τουρκική κοινότητα στη Γερμανία) Vorintegrationsprojekt Türkische Gemeinde in Deutschland e.v.

29 27 Η ΔΙΑΊΡΕΣΗ ΤΩΝ ΜΈΤΡΩΝ ΈΝΤΑΞΗΣ ΜΕΤΑΞΎ ΤΟΥ ERF ΚΑΙ ΤΟΥ EIF ΔΗΜΙΟΥΡΓΕΊ ΠΡΑΚΤΙΚΈΣ ΔΥΣΚΟΛΊΕΣ 44. Σε τέσσερα από τα πέντε κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήθηκαν επισκέψεις, η αρμόδια αρχή (βλέπε πλαίσιο 6) και οι τελικοί δικαιούχοι αντιμετώπισαν πρακτικές δυσκολίες στον διαχωρισμό των ομάδων στόχων του ERF και του EIF, ιδίως όσον αφορά τα «μέτρα ένταξης», επειδή: οο οο ορισμένες δραστηριότητες, όπως παραδείγματος χάριν τα μαθήματα γλωσσών ή οι διαπολιτισμικές δραστηριότητες, θα έπρεπε κανονικά να είναι από κοινού προσανατολισμένες προς τις ομάδες στόχους του ERF και του EIF, εφόσον οι ανάγκες τους είναι παρόμοιες, η κατανομή των δαπανών σε διαφορετικά ταμεία (ERF και EIF) για την ίδια δραστηριότητα (παραδείγματος χάριν μαθήματα γλωσσών) συνεπάγεται διοικητικό φόρτο. Το γεγονός αυτό αποτρέπει τις αρχές των κρατών μελών και τους τελικούς δικαιούχους από τον σχεδιασμό δραστηριοτήτων οι οποίες να καλύπτουν αποδοτικά τις ανάγκες τους. Ο ΕΤΉΣΙΟΣ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΙΣΜΌΣ ΣΥΝΕΠΆΓΕΤΑΙ ΥΠΕΡΒΟΛΙΚΌ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΌ ΦΌΡΤΟ 45. Τα τέσσερα ταμεία SOLID διέπονται από ένα σύστημα ετήσιου προγραμματισμού και κατάρτισης εκθέσεων από τα κράτη μέλη. Κατά συνέπεια, κάθε έτος η Επιτροπή λαμβάνει ετησίως περίπου 100 ετήσια προγράμματα προς εξέταση και έγκριση στο πλαίσιο των τεσσάρων ταμείων SOLID. Επιπλέον, για κάθε ετήσιο πρόγραμμα που ολοκληρώνεται, τα κράτη μέλη πρέπει επίσης να υποβάλουν τελική έκθεση, την οποία πρέπει να επικυρώσει η Επιτροπή. Όλη αυτή η διαδικασία προσφέρει ελάχιστη ή καθόλου προστιθέμενη αξία. Τόσο οι αρχές των κρατών μελών όσο και η Επιτροπή επωμίζονται υπερβολικό διοικητικό φόρτο. Ο αντίκτυπος του συστήματος αυτού δεν είχε εξεταστεί επαρκώς κατά τον σχεδιασμό του προγράμματος SOLID. ΠΛΑΊΣΙΟ 6 ΔΙΑΧΩΡΙΣΜΌΣ ΤΟΥ EIF ΑΠΌ ΤΟ ERF Σύμφωνα με την αρμόδια αρχή του Ηνωμένου Βασιλείου, «η απαίτηση να διαχωρίζονται οι διαφορετικές κατηγορίες μεταναστών έρχεται άμεσα σε αντίφαση με τις έννοιες της ένταξης, της εκτίμησης της ποικιλομορφίας και της συνοχής της κοινότητας» «δημιουργεί σύγχυση και είναι υπερβολικά πολύπλοκη όσον αφορά τη διοίκηση και τη διαχείριση του έργου, επειδή οι δαπάνες πρέπει να διαχωρίζονται και να κατανέμονται. Θα πρέπει να δοθεί η δυνατότητα να δημιουργηθεί μια μεικτή ομάδα στην οποία να περιλαμβάνονται πολίτες της ΕΕ», καθώς κάτι τέτοιο «θα ενθάρρυνε την υποβολή προτάσεων για έργα περισσότερο συμμετοχικά και καινοτόμα, τα οποία πιθανόν να είναι αποτελεσματικότερα όσον αφορά τα επακόλουθα της ένταξης». Η αρμόδια αρχή της Τσεχικής Δημοκρατίας θεώρησε ότι, σε ορισμένες περιπτώσεις, ο διαχωρισμός του ERF από το EIF ήταν τεχνητός, ιδίως όσον αφορά τα περιφερειακά κέντρα ένταξης που χρηματοδοτούνται από το EIF. Τα κέντρα αυτά μπορούν να παρέχουν αρωγή και κατάρτιση τόσο σε υπηκόους τρίτων χωρών όσο και σε αιτούντες άσυλο/πρόσφυγες. Σύμφωνα με την αρμόδια αρχή, τα κέντρα αυτά υποχρεώνονται να πραγματοποιούν εις διπλούν τις δραστηριότητές τους, κάτι το οποίο είναι ιδιαιτέρως μη αποδοτικό όταν οι ομάδες στόχοι είναι μικρές.

30 Τα κράτη μέλη και η Επιτροπή τάσσονται πλέον υπέρ της χρήσης μόνον των πολυετών προγραμμάτων. Επιπροσθέτως, η Επιτροπή επισήμανε ότι ορισμένα κράτη μέλη καταλήγουν, λόγω του ετήσιου κύκλου του προγραμματισμού, σε εσφαλμένα συμπεράσματα, όπως παραδείγματος χάριν στην ιδέα ότι η διάρκεια των έργων δεν μπορεί να υπερβαίνει τη διάρκεια ενός ετήσιου προγράμματος. 23 Γνώμη αριθ. 7/2011 του Ελεγκτικού Συνεδρίου (ΕΕ C 47 της , σ. 1). 47. Σε συμφωνία με τις διαπιστώσεις αυτού του ελέγχου και το αποτέλεσμα μιας δημόσιας διαβούλευσης, η Επιτροπή προτείνει την τροποποίηση του συστήματος για την περίοδο ώστε να υπάρχει ένα ενιαίο εθνικό πρόγραμμα ανά ταμείο, το οποίο να καλύπτει το σύνολο της δημοσιονομικής περιόδου. Αυτό θα συνεπαγόταν την ύπαρξη λιγότερων από 60 προγραμμάτων, τα οποία θα καλύπτουν τόσο το Ταμείο Ασύλου και Μετανάστευσης (Asylum and Migration Fund, AMF) όσο και το Ταμείο Εσωτερικής Ασφάλειας (Internal Security Fund, ISF) για το σύνολο της περιόδου. ΚΑΙ ΟΙ ΧΡΗΜΑΤΟΔΟΤΙΚΟΊ ΜΗΧΑΝΙΣΜΟΊ ΕΊΝΑΙ ΕΠΑΧΘΕΊΣ 48. Όταν τα κράτη μέλη δαπανήσουν το 60 % της αρχικής προχρηματοδότησης, έχουν το δικαίωμα να υποβάλουν αίτηση για μια δεύτερη πληρωμή. Ωστόσο, η διατύπωση της νομοθεσίας δεν ήταν σαφής, γεγονός που οδήγησε σε σύγχυση τα κράτη μέλη. Οι διαδικασίες για την υποβολή αίτησης και τη λήψη αυτής της δεύτερης πληρωμής είναι επαχθείς και αποτρέπουν τις αρμόδιες αρχές από την υποβολή αίτησης. Αυτό, με τη σειρά του, καθυστέρησε τις πληρωμές της αρμόδιας αρχής και προκάλεσε προβλήματα οικονομικής ρευστότητας στους τελικούς δικαιούχους. ΛΌΓΩ ΤΟΥ ΣΧΕΔΙΑΣΜΟΎ ΤΟΥΣ, ΤΑ ΤΑΜΕΊΑ ΔΙΑΘΈΤΟΥΝ ΜΙΑ ΜΑΚΡΆ ΑΛΥΣΊΔΑ ΕΛΈΓΧΩΝ ΚΑΙ ΟΡΙΣΜΈΝΑ ΚΡΆΤΗ ΜΈΛΗ ΑΎΞΗΣΑΝ ΠΕΡΑΙΤΈΡΩ ΑΥΤΌ ΤΟΝ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΌ ΦΌΡΤΟ 49. Οι διενεργηθέντες από τις τρεις αρχές (αρμόδια αρχή, αρχή πιστοποίησης, ελεγκτική αρχή) έλεγχοι αλληλεπικαλύπτονταν αντί να αλληλοσυμπληρώνονται. Μολονότι κάθε σύστημα χρηματοδότησης χρειάζεται ελέγχους και ασφαλιστικές δικλείδες, η διάρθρωση του προγράμματος SOLID βασίζεται στο μοντέλο των διαρθρωτικών ταμείων 23 και δημιουργεί δυσανάλογο διοικητικό φόρτο, δεδομένων των σχετικά μικρών ποσών που διακυβεύονται (βλέπε σημείο 54). Το ισχύον σύστημα απομυζεί τους πόρους της Επιτροπής και των κρατών μελών.

31 Παρά το γεγονός ότι οι αρχές των κρατών μελών που ελέγχθηκαν από το Συνέδριο διαμαρτύρονταν για τον περιττό φόρτο που δημιουργεί η διοικητική διάρθρωση για τη διαχείριση των ταμείων, δύο από τα πέντε κράτη μέλη που ελέγχθηκαν επιδείνωσαν την κατάσταση υποβάλλοντας τους δικαιούχους σε δυσανάλογα μεγάλο αριθμό ελέγχων. Στο Ηνωμένο Βασίλειο, η αρμόδια αρχή θέσπισε ένα αυστηρό σύστημα παρακολούθησης, το οποίο περιλαμβάνει στοιχεία που προάγουν την ορθή υλοποίηση των έργων (βλέπε πλαίσιο 8), αλλά ταυτόχρονα επιβάλλει πρόσθετους ελέγχους, στους οποίους περιλαμβάνονται η υποβολή μηνιαίων εκθέσεων, επαληθεύσεις σε ποσοστό 100 % από την αρμόδια αρχή και κατασταλτικοί έλεγχοι από την ελεγκτική αρχή. Επιπλέον, επιβάλλει στους δικαιούχους των έργων υπερβολικές απαιτήσεις όσον αφορά την απόδειξη της επιλεξιμότητας των συμμετεχόντων (βλέπε πλαίσιο 5). Στη Γερμανία, εν μέρει λόγω της απουσίας κατάλληλου συστήματος διαχείρισης δεδομένων, η αρχή πιστοποίησης υποχρεώθηκε, προκειμένου να επιλέξει ορισμένα έργα για περαιτέρω ελέγχους, να συγκεντρώσει πληροφορίες για κάθε έργο μέσω της αξιολόγησης του συνόλου των τελικών εκθέσεων. 24 Η εκ των προτέρων αξιολόγηση περιλαμβάνει αξιολόγηση των προϋποθέσεων για τη δρομολόγηση ενός προγράμματος ή τη δημιουργία ενός θεσμού. 25 Η πρόταση για το EIF αφορά μόνον τους νομίμως διαμένοντες υπηκόους τρίτων χωρών, λόγω του ότι εδράζεται στη νομική βάση για την πολιτική μετανάστευσης. 51. Αδυναμίες όπως η έλλειψη δεικτών, ο ετήσιος χαρακτήρας των προγραμμάτων και η ιεραρχία των αρχών των κρατών μελών (βλέπε σημείο 70) θα μπορούσαν να είχαν αποφευχθεί εάν, κατά τον σχεδιασμό των ταμείων EIF και ERF, είχε ληφθεί υπόψη η εμπειρία από τη διαχείριση των διαρθρωτικών ταμείων. Ούτε τα κράτη μέλη που ελέγχθηκαν ούτε η Επιτροπή αξιοποίησαν την προηγούμενη εμπειρία τους σε σχέση με τα διαρθρωτικά ταμεία. ΕΝΏ Η ΑΝΕΠΑΡΚΉΣ ΣΥΝΟΧΉ ΚΑΙ ΣΥΜΠΛΗΡΩΜΑΤΙΚΌΤΗΤΑ ΜΕ ΆΛΛΑ ΤΑΜΕΊΑ ΤΗΣ ΕΕ ΟΔΉΓΗΣΑΝ ΣΕ ΑΛΛΗΛΕΠΙΚΑΛΎΨΕΙΣ ΚΑΙ ΑΠΏΛΕΙΑ ΣΥΝΕΡΓΙΏΝ 52. Στο πλαίσιο της κατάρτισης της νομοθετικής πρότασής της, η Επιτροπή περιορίστηκε στη διενέργεια μιας εκ των προτέρων αξιολόγησης 24 περιορισμένης εμβέλειας και στη διαβούλευση με τους ενδιαφερομένους σχετικά με τις ανάγκες ένταξης στην ΕΕ. Δεν αναπτύχθηκε συνολική στρατηγική σχετικά με τον τρόπο αντιμετώπισης των αναγκών ένταξης σε επίπεδο ΕΕ και, επομένως, δεν αξιοποιήθηκαν οι ευκαιρίες για τη βελτίωση της ποιότητας της πρότασης 25.

32 Πέραν του προγράμματος SOLID, υπάρχουν και άλλα μέσα της Ένωσης που στηρίζουν παρεμφερείς δράσεις και τα οποία μπορούν να συμβάλουν στην ένταξη υπηκόων τρίτων χωρών. Μεταξύ αυτών συγκαταλέγονται τα εξής: α) Το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο (ΕΚΤ): αποσκοπεί στην πρόληψη και την καταπολέμηση της ανεργίας, στην ανάπτυξη των ανθρώπινων πόρων και στην κοινωνική ενσωμάτωση στην αγορά εργασίας. Χρηματοδοτεί προγράμματα για την ένταξη μεταναστών, ανεξαρτήτως ιθαγένειας, και ειδικότερα «για τη μεγαλύτερη συμμετοχή των μεταναστών στην απασχόληση και, επομένως, για την ενίσχυση της κοινωνικής ένταξής τους». β) Τα προγράμματα της ΓΔ Εκπαίδευσης και Πολιτισμού: δραστηριότητες στο πλαίσιο του προγράμματος «Πολιτισμός » και του προγράμματος «Ιθαγένεια » μπορούν να περιλαμβάνουν έργα που σχετίζονται με τον διαπολιτισμικό διάλογο, την ενεργό συμμετοχή του πολίτη κ.λπ. Μία από τις προτεραιότητες του προγράμματος διαβίου μάθησης είναι η «ενίσχυση της κοινωνικής συνοχής, ίσες ευκαιρίες και ισότητα στην εκπαίδευση και την κατάρτιση, συμπεριλαμβανομένης της ενσωμάτωσης μεταναστών και Ρομά». 26 Ευρωπαϊκή Επιτροπή, ΓΔ Εσωτερικών Υποθέσεων (2011), Impact assessment study on the Multi-annual Financial Framework (MFF) in the area of Home Affairs (Μελέτη εκτίμησης του αντικτύπου στο πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο στον τομέα των εσωτερικών υποθέσεων), μελέτη που εκπονήθηκε από την GHK. 27 The European Social Fund: migrants and minorities, 2010 (Το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο: μετανάστες και μειονότητες, 2010). γ) Τα προγράμματα-πλαίσια έρευνας: έχουν χρησιμοποιηθεί για τη χρηματοδότηση έρευνας σε σχέση με ζητήματα που άπτονται της μετανάστευσης μέσω της ανάπτυξης νέων γνώσεων, εργαλείων, δεικτών και βάσεων δεδομένων για τη στήριξη της ευρωπαϊκής μεταναστευτικής πολιτικής, ιδίως στους τομείς της αγοράς εργασίας, της κοινωνικής πρόνοιας, της κοινωνικής συνοχής και της καταπολέμησης διαφόρων μορφών διακρίσεων. 54. Κατά τη διάρκεια των προπαρασκευαστικών εργασιών της, η Επιτροπή δεν έλαβε υπόψη της τα προγράμματα της ΓΔ Εκπαίδευσης και Πολιτισμού ή τα προγράμματα-πλαίσια έρευνας. Μολονότι η Επιτροπή διαπίστωσε, στο πλαίσιο της εκ των προτέρων αξιολόγησης που διενήργησε, ότι το ΕΚΤ περιλαμβάνει συναφείς δράσεις, η έκταση της αλληλεπικάλυψης αυτής δεν έγινε γνωστή. Λόγω της έλλειψης σχετικών στοιχείων, δεν είναι δυνατό να εκτιμηθεί σε ποιον βαθμό το ΕΚΤ στηρίζει την ένταξη υπηκόων τρίτων χωρών. Η Επιτροπή εκτιμά ότι, κατά το διάστημα , εγγράφηκε στον προϋπολογισμό ποσό ύψους 1,17 δισεκατομμυρίων ευρώ από το ΕΚΤ για «την αύξηση της συμμετοχής των μεταναστών στην αγορά εργασίας» 26. Το ΕΚΤ χρηματοδοτεί επίσης μέτρα κοινωνικής ένταξης, τα οποία μπορούν να στηρίξουν την ένταξη μεταναστών. Επομένως, ένα μέρος τουλάχιστον του ποσού των 9,98 δισεκατομμυρίων ευρώ που έχει εγγραφεί στον προϋπολογισμό για τον σκοπό αυτό αφορά την ένταξη υπηκόων τρίτων χωρών 27. Το γεγονός αυτό δεν εντοπίστηκε στο πλαίσιο της εκ των προτέρων αξιολόγησης της Επιτροπής για τα προγράμματα SOLID ή για την περίοδο Συνεπώς, το ΕΚΤ χρηματοδοτεί με πολύ μεγαλύτερα ποσά δράσεις που σχετίζονται με την ένταξη, σε σύγκριση με τα από κοινού ποσά του EIF (830 εκατομμύρια ευρώ για την περίοδο ) και του ERF (623 εκατομμύρια ευρώ για την περίοδο ).

33 Σκοπός της Επιτροπής ήταν το EIF να λειτουργεί συμπληρωματικά προς το ΕΚΤ, στηρίζοντας δράσεις που δεν θα ήταν δυνατό να χρηματοδοτηθούν από το τελευταίο 28. Το γεγονός ότι οι υπήκοοι τρίτων χωρών δεν έχουν τα ίδια νομικά δικαιώματα με τους πολίτες της ΕΕ προβλήθηκε ως αιτιολογία της διαφορετικής μεταχείρισης στο πλαίσιο των διαφορετικών ταμείων. Ωστόσο, από τον έλεγχο προέκυψε ότι η πλειονότητα, αν όχι το σύνολο, των μέτρων του EIF θα μπορούσε να είχε χρηματοδοτηθεί στο πλαίσιο του ΕΚΤ. Για τις αρχές των κρατών μελών και τους τελικούς δικαιούχους, η διάκριση μεταξύ ΕΚΤ και EIF δημιουργεί πρόσθετο γραφειοκρατικό φόρτο, ιδίως λόγω της διαφορετικής διοικητικής διάρθρωσης (βλέπε γράφημα 5) και των διαφορετικών απαιτήσεων των εν λόγω ταμείων. 56. Τα προβλήματα σχεδιασμού του EIF επιδεινώνονται λόγω του περιορισμένου βαθμού λειτουργίας των συστημάτων που δημιουργήθηκαν για τη διασφάλιση της συνοχής και της συμπληρωματικότητας. Κατά τη διάρκεια της διαδικασίας έγκρισης των προγραμμάτων του ΕΚΤ και του EIF, η Επιτροπή δεν έδωσε επαρκή έμφαση στο ζήτημα της συμπληρωματικότητας των δύο ταμείων. Μολονότι ο συντονισμός μεταξύ της ΓΔ Απασχόλησης, Κοινωνικών Υποθέσεων και Ένταξης και της ΓΔ Εσωτερικών Υποθέσεων βελτιώθηκε τα τελευταία χρόνια, σε τρία από τα πέντε ελεγχθέντα κράτη μέλη, ο υποχρεωτικός μηχανισμός συντονισμού 29 μεταξύ EIF και ΕΚΤ δεν είχε θεσπιστεί, ήταν ανεπαρκής ή είχε θεσπιστεί πρόσφατα, παρά τους ισχυρισμούς ότι αυτό είχε γίνει εξαρχής. Η Επιτροπή δεν εντόπισε το εν λόγω πρόβλημα κατά την αξιολόγηση του συστήματος διαχείρισης και ελέγχου του EIF που διενήργησε. 28 COM(2005) 123 τελικό της 6ης Απριλίου 2005 Πρόταση απόφασης του Συμβουλίου για τη σύσταση του Ευρωπαϊκού Ταμείου Ένταξης των υπηκόων τρίτων χωρών για την περίοδο στο πλαίσιο του γενικού προγράμματος «Αλληλεγγύη και διαχείριση των μεταναστευτικών ροών». 29 Αιτιολογική σκέψη 12 της απόφασης αριθ. 2007/435/ΕΚ. 57. Ως αποτέλεσμα της απουσίας συνοχής στον σχεδιασμό και την υλοποίηση, υφίστανται σημαντικές αλληλεπικαλύψεις μεταξύ του EIF και του ΕΚΤ, με το τελευταίο να διαθέτει σημαντικά μεγαλύτερα ποσά για την ένταξη υπηκόων τρίτων χωρών. Οι εν λόγω αλληλεπικαλύψεις έχουν ως αποτέλεσμα πρόσθετες δαπάνες (π.χ. δαπάνες προσωπικού) και απώλεια δυνητικών συνεργιών (βλέπε πλαίσιο 7).

34 Μολονότι η νέα πρόταση για την περίοδο διευρύνει την ομάδαστόχο των τοπικών και περιφερειακών μέτρων ένταξης, ώστε να καλύπτει και πολίτες της ΕΕ που προέρχονται από οικογένειες μεταναστών (πρόσωπα των οποίων τουλάχιστον ο ένας γονέας είναι υπήκοος τρίτης χώρας), δεν αντιμετωπίζει το βασικό πρόβλημα της αλληλεπικάλυψης με το ΕΚΤ. 59. Απουσία μιας ειδικής συνιστώσας στο ΕΚΤ ή ενός χωριστού ταμείου ένταξης, το οποίο θα στηριζόταν σε αμφότερες τις νομικές βάσεις του ΕΚΤ και του EIF, δεν είναι δυνατή η συνολική αντιμετώπιση των αναγκών ένταξης. ΠΛΑΊΣΙΟ 7 ΠΟΡΤΟΓΑΛΙΚΆ ΤΗΛΕΦΩΝΙΚΆ ΚΈΝΤΡΑ ΚΑΙ ΣΎΓΚΡΙΣΗ ΤΗΣ ΧΡΗΜΑΤΟΔΌΤΗΣΗΣ ΣΤΟ ΠΛΑΊΣΙΟ ΤΟΥ EIF ΚΑΙ ΤΟΥ ΕΚΤ ΑΠΌ ΤΟΝ ACIDI Στην Πορτογαλία δύο μόνον οργανισμοί μπορούν να υποβάλλουν αιτήσεις χρηματοδότησης από το ΕIF: Ο «Alto Comissariado para a Imigração de Diálogo Intercultural» (ACIDI) και η «Serviço de Estrangeiro e Fronteiras» (SEF). Ο ACIDI, δημόσιος φορέας που υπάγεται στο Υπουργείο Εσωτερικών, είναι ο σημαντικότερος από τους δύο και είναι ο οργανισμός που έχει την ευθύνη για την ένταξη των μεταναστών και των μειονοτήτων στην Πορτογαλία. Κατά τη διάρκεια της επιτόπιας επίσκεψης του Συνεδρίου, οι εκπρόσωποί του ανέφεραν ότι οι χρηματοδοτήσεις του ΕΚΤ και του EIF για την ένταξη αλληλεπικαλύπτονται. Κατά την περίοδο έλαβαν περίπου 18,2 εκατομμύρια ευρώ από το ΕΚΤ και 7,4 εκατομμύρια ευρώ από το EIF 30. Οι δραστηριότητες που απαριθμούνται στο επιχειρησιακό πρόγραμμα του ΕΚΤ θα ήταν δυνατό να χρηματοδοτηθούν και από το πρόγραμμα του EIF. Ένα παράδειγμα που διαπίστωσε το Συνέδριο αφορούσε τη χρηματοδότηση δύο παρεμφερών πολύγλωσσων τηλεφωνικών κέντρων. Το εθνικό κέντρο στήριξης μεταναστών του ACIDI (CNAI) φιλοξενεί ένα τηλεφωνικό κέντρο το οποίο δημιουργήθηκε για τους υπηκόους τρίτων χωρών (και χρηματοδοτείται από το ΕΚΤ). Όταν η SEF υπέβαλε αίτηση για τη χρηματοδότηση τηλεφωνικού κέντρου με σκοπό την παροχή πληροφοριών ειδικά σε υπηκόους τρίτων χωρών, δεν ελήφθη υπόψη το έργο του ACIDI, με αποτέλεσμα η ζήτηση για το δικό του τηλεφωνικό κέντρο να μειωθεί μετά την έναρξη της λειτουργίας του αντίστοιχου τηλεφωνικού κέντρου της SEF. Ως απόρροια του γεγονότος ότι οι οργανισμοί που ασχολούνται με τους μετανάστες μπορούν να υποβάλλουν αίτηση χρηματοδότησης τόσο στο ΕΚΤ όσο και σε υπο-έργα του ACIDI, υπάρχει αυξημένος κίνδυνος μη συνεκτικής προσέγγισης και διπλής χρηματοδότησης. 30 Πηγές: Καταστάσεις έργων του ΕΚΤ που δημοσιεύονται στον ιστότοπο του αντίστοιχου προγράμματος του ΕΚΤ, πληροφορίες σχετικά με τα έργα του EIF διαβιβασθείσες από την αρμόδια αρχή.

35 33 ΟΙ ΑΡΜΌΔΙΕΣ ΑΡΧΈΣ ΕΠΙΔΕΙΚΝΎΟΥΝ ΙΣΧΥΡΉ ΠΡΟΣΉΛΩΣΗ, ΑΛΛΆ ΟΙ ΚΑΘΥΣΤΕΡΉΣΕΙΣ ΠΟΥ ΣΗΜΕΙΏΝΟΝΤΑΙ ΣΕ ΌΛΑ ΤΑ ΕΠΊΠΕΔΑ ΚΑΙ ΟΙ ΑΔΥΝΑΜΊΕΣ ΤΟΥ ΣΥΣΤΉΜΑΤΟΣ ΔΙΑΧΕΊΡΙΣΗΣ ΚΑΙ ΕΛΈΓΧΟΥ ΜΠΟΡΟΎΝ ΝΑ ΜΕΙΏΣΟΥΝ ΠΕΡΑΙΤΈΡΩ ΤΗΝ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΌΤΗΤΑ ΤΩΝ ΠΡΟΓΡΑΜΜΆΤΩΝ 60. Το πρόγραμμα υλοποιείται με τη μέθοδο της επιμερισμένης διαχείρισης και, ως εκ τούτου, τόσο η Επιτροπή όσο και τα κράτη μέλη έχουν αρμοδιότητες όσον αφορά τη συμμόρφωση με τις αρχές της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης. 31 Άρθρο 51 της απόφασης 2007/435/ΕΚ. 32 Η υλοποίηση του ERF III άρχισε το Το Συνέδριο εξέτασε πτυχές των συστημάτων, τόσο της Επιτροπής όσο και των κρατών μελών, οι οποίες σχετίζονται άμεσα με την αποτελεσματικότητα των ταμείων. ΚΑΘΥΣΤΕΡΉΣΕΙΣ ΣΤΗΝ ΈΓΚΡΙΣΗ ΤΗΣ ΝΟΜΟΘΕΣΊΑΣ ΚΑΙ ΣΤΗΝ ΕΚΤΈΛΕΣΗ ΤΩΝ ΒΑΣΙΚΏΝ ΚΑΘΗΚΌΝΤΩΝ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΉΣ ΚΑΙ ΤΩΝ ΚΡΑΤΏΝ ΜΕΛΏΝ 62. Η απόφαση του Συμβουλίου και του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου σχετικά με τη σύσταση του ERF για την περίοδο 2008 έως 2013 και η απόφαση του Συμβουλίου για τη σύσταση του EIF για την περίοδο 2008 έως 2013 εγκρίθηκαν στις 23 Μαΐου 2007 και στις 25 Ιουνίου 2007 αντίστοιχα. Οι αποφάσεις της Επιτροπής για τη θέσπιση των κανόνων εφαρμογής εγκρίθηκαν μόλις στις 19 Δεκεμβρίου 2007 και στις 5 Μαρτίου Καταρχήν, τα κράτη μέλη οφείλουν να υποβάλλουν τα ετήσια προγράμματα το αργότερο την 1η Νοεμβρίου του έτους ν-1, πριν από την έναρξη του προγράμματος. Λόγω της καθυστέρησης στην έγκριση της συναφούς νομοθεσίας, προβλέφθηκαν αποκλίσεις ώστε να καταστεί δυνατή η μεταγενέστερη υποβολή των ετήσιων προγραμμάτων για το 2007 και το Η Επιτροπή υποχρεούται να ενημερώνει τα κράτη μέλη εάν το ετήσιο πρόγραμμα μπορεί να εγκριθεί εντός ενός μήνα από την υποβολή του και να εγκρίνει τις αποφάσεις χρηματοδότησης το αργότερο έως την 1η Μαρτίου του συγκεκριμένου έτους. 63. Οι ελεγκτές εξέτασαν τη διαδικασία υποβολής ετήσιων προγραμμάτων σε πέντε κράτη μέλη, για τα έτη , 2008 και Επί συνόλου 25 ετήσιων προγραμμάτων στο πλαίσιο του EIF και του ERF τα οποία αποτέλεσαν αντικείμενο εξέτασης, τρία μόλις είχαν υποβληθεί εγκαίρως από τα κράτη μέλη. Τα κράτη μέλη απέδωσαν τις καθυστερήσεις στον μεγάλο φόρτο εργασίας των αρμόδιων αρχών τους, σε πολιτικές αλλαγές που οδήγησαν σε εσωτερική αναδιοργάνωση και, σύμφωνα με την Επιτροπή, στην κατάρτιση υπερβολικά περίπλοκων προγραμμάτων.

36 Επιπλέον, σε καμία από τις εξετασθείσες περιπτώσεις η Επιτροπή δεν ενημέρωσε τα κράτη μέλη εντός ενός μήνα εάν θα μπορούσε να εγκρίνει τα ετήσια προγράμματα. Ακόμη, δεν ενέκρινε τις αποφάσεις χρηματοδότησης εντός της προθεσμίας που προβλέπει η νομοθεσία. Οι καθυστερήσεις ήταν μεγαλύτερες στα ετήσια προγράμματα για τα έτη 2007 και Οι αποφάσεις χρηματοδότησης για το πρόγραμμα του 2007 στο πλαίσιο του EIF εγκρίθηκαν επτά μήνες μετά την παρέλευση της προθεσμίας που προβλέπει η νομοθεσία. Όσον αφορά τα ετήσια προγράμματα για το 2011, η μέση καθυστέρηση ήταν δύο μήνες στην περίπτωση του EIF και ένας μήνας στην περίπτωση του ERF. ΈΧΟΥΝ ΩΣ ΑΠΟΤΈΛΕΣΜΑ ΤΗΝ ΑΡΓΟΠΟΡΗΜΈΝΗ ΈΚΔΟΣΗ ΤΩΝ ΚΑΤΕΥΘΥΝΤΉΡΙΩΝ ΟΔΗΓΙΏΝ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΉΣ ΠΡΟΣ ΤΑ ΚΡΆΤΗ ΜΈΛΗ 65. Η Επιτροπή έχει εκδώσει ευρύ φάσμα κατευθυντήριων οδηγιών, που καλύπτουν, μεταξύ άλλων, την επιλεξιμότητα των δαπανών και διάφορες πτυχές των συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου των κρατών μελών. Στους περισσότερους τομείς, οι εν λόγω κατευθυντήριες οδηγίες αποτελούν έναν ολοκληρωμένο και χρήσιμο οδηγό για τα κράτη μέλη. Επιπλέον, τα κράτη μέλη που ελέγχθηκαν ανέφεραν ότι η Επιτροπή απαντά στα ερωτήματα που υποβάλλονται κατά τρόπο αποτελεσματικό. 66. Ωστόσο, ορισμένες σημαντικές κατευθυντήριες οδηγίες εκδόθηκαν με καθυστέρηση, εν μέρει λόγω της καθυστέρησης στην έγκριση της νομοθεσίας, συμπεριλαμβανομένων των κανόνων εφαρμογής (βλέπε σημείο 62) και του αναλυτικότερου «εγχειριδίου για την επιλεξιμότητα» που εκδόθηκε για πρώτη φορά τον Ιούλιο του Σε συνδυασμό με την αναμονή για την έγκριση των αποφάσεων χρηματοδότησης, η καθυστέρηση αυτή είχε ως αποτέλεσμα τα κράτη μέλη που μπόρεσαν να διαθέσουν εθνική χρηματοδότηση, ώστε η υλοποίηση των έργων να ξεκινήσει εγκαίρως, να μην είναι σε θέση να ενημερώσουν τους τελικούς δικαιούχους σχετικά με τους συμφωνηθέντες κανόνες επιλεξιμότητας. Άλλα κράτη μέλη υποχρεώθηκαν να καθυστερήσουν την έναρξη των προγραμμάτων τους. Αμφότερες οι καταστάσεις αυτές συνέβαλαν στα χαμηλά ποσοστά εκτέλεσης των ταμείων κατά τα πρώτα έτη του προγράμματος (βλέπε σημείο 35). Η ΕΠΙΤΡΟΠΉ ΔΕΝ ΕΝΤΌΠΙΣΕ ΤΙΣ ΑΔΥΝΑΜΊΕΣ ΤΩΝ ΣΥΣΤΗΜΆΤΩΝ ΠΑΡΑΚΟΛΟΎΘΗΣΗΣ ΤΩΝ ΚΡΑΤΏΝ ΜΕΛΏΝ 67. Πριν από την έναρξη υλοποίησης του προγράμματος, τα κράτη μέλη όφειλαν να υποβάλουν στην Επιτροπή για έγκριση περιγραφή των συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου τους. Στη συνέχεια, η Επιτροπή πραγματοποίησε επιτόπιες επισκέψεις στα κράτη μέλη, προκειμένου να ελέγξει τα συστήματα. Το Συνέδριο εξέτασε την αξιολόγηση των συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου από την Επιτροπή, ειδικότερα όσον αφορά τα συστήματα για την παρακολούθηση των έργων και των προγραμμάτων, και πραγματοποίησε συγκρίσεις με τα συστήματα που ελέγχθηκαν στα κράτη μέλη.

37 Προκειμένου να αξιολογηθούν τα συστήματα διαχείρισης και ελέγχου, η Επιτροπή χρησιμοποίησε ένα ερωτηματολόγιο ελέγχου με βαθμολόγηση. Στην περίπτωση και των πέντε κρατών μελών που ελέγχθηκαν από το Συνέδριο, η Επιτροπή είχε εγκρίνει τα συστήματα διαχείρισης και ελέγχου και, ειδικότερα, είχε βαθμολογήσει με τον μέγιστο βαθμό τα τέσσερα κριτήρια που σχετίζονται με την παρακολούθηση των έργων και των προγραμμάτων. 33 SOLID 2010/15/REV. 69. Το ερωτηματολόγιο της Επιτροπής δεν περιλάμβανε ερωτήματα βάσει των οποίων να μπορεί να διαπιστωθεί εάν υπήρχαν συστήματα για τη συγκέντρωση δεδομένων σχετικών με τους βασικούς επιχειρησιακούς και οικονομικούς δείκτες. Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι, σε τρία από τα πέντε ελεγχθέντα κράτη μέλη, τα συστήματα παρακολούθησης ήταν ανεπαρκή, κυρίως λόγω, αφενός, της απουσίας κατάλληλων συστημάτων συγκέντρωσης δεδομένων σε σχέση με τους δείκτες και ειδικούς στόχους ή, αφετέρου, του ανεπαρκούς αριθμού επισκέψεων παρακολούθησης των έργων. Η κατάσταση αυτή συνεχίστηκε κατά το δεύτερο ήμισυ του 2011 παρά το γεγονός ότι προηγήθηκαν οι επισκέψεις της Επιτροπής. Ένας από τους λόγους για τους οποίους η Επιτροπή δεν εντόπισε την εν λόγω αδυναμία ήταν η μη συμπερίληψη κρίσιμων στοιχείων στο ερωτηματολόγιο. Επιπλέον, η Επιτροπή έκανε δεκτές περιγραφές, οι οποίες περιορίζονταν απλώς στην παράθεση των προβλεπόμενων στη νομοθεσία προθέσεων των κρατών μελών. Ελλείψει ορθώς λειτουργούντων συστημάτων παρακολούθησης, είναι αδύνατη η αξιολόγηση και η καθοδήγηση της υλοποίησης του προγράμματος για την περίοδο ΑΔΥΝΑΜΊΕΣ ΚΑΙ ΠΑΡΑΛΕΊΨΕΙΣ ΕΞΑΚΟΛΟΥΘΟΎΝ ΝΑ ΤΑΛΑΝΊΖΟΥΝ ΤΙΣ ΑΡΧΈΣ ΠΙΣΤΟΠΟΊΗΣΗΣ ΚΑΙ ΤΙΣ ΕΛΕΓΚΤΙΚΈΣ ΑΡΧΈΣ 70. Όπως και τα διαρθρωτικά ταμεία, το πρόγραμμα SOLID έχει δομή τριών επιπέδων που περιλαμβάνει την αρμόδια (ή διαχειριστική) αρχή, την ελεγκτική αρχή και την αρχή πιστοποίησης. Η διαφορά είναι ότι, στο πλαίσιο της δομής του προγράμματος SOLID, στην κορυφή του μοντέλου διασφάλισης βρίσκεται η αρχή πιστοποίησης (βλέπε γράφημα 5), η οποία βασίζεται στις εργασίες της ελεγκτικής αρχής, ενώ στο πλαίσιο της από μακρού καθιερωμένης δομής των διαρθρωτικών ταμείων ισχύει το αντίθετο. Η διαφορά αυτή έχει οδηγήσει σε παρανοήσεις στο εσωτερικό των κρατών μελών όσον αφορά τον ρόλο και τα αντίστοιχα καθήκοντα της αρχής πιστοποίησης και της ελεγκτικής αρχής. Η Επιτροπή δεν εντόπισε το πρόβλημα αυτό κατά την αξιολόγηση του συστήματος παρακολούθησης και ελέγχου που διενήργησε και εξέδωσε τις κατευθυντήριες οδηγίες της μόλις τον Οκτώβριο του Στη Γερμανία, η απουσία σαφούς ορισμού της σχέσης μεταξύ των τριών αρχών συνετέλεσε σε καθυστερήσεις αρκετών μηνών στην υποβολή των εκθέσεων για τα ετήσια προγράμματα τόσο του 2007 όσο και του 2008, με αποτέλεσμα καθυστερήσεις στην πραγματοποίηση των πληρωμών προς τους τελικούς δικαιούχους.

38 Στο πλαίσιο του ελέγχου του Συνεδρίου διαπιστώθηκαν σοβαρές αδυναμίες στις εργασίες της αρχής πιστοποίησης και της ελεγκτικής αρχής στην Πορτογαλία. Βάσει της νομοθεσίας, η ελεγκτική αρχή οφείλει να ελέγχει δείγμα που να αντιστοιχεί τουλάχιστον στο 10 % των συνολικών επιλέξιμων δαπανών κάθε ετήσιου προγράμματος. Η πορτογαλική αρμόδια αρχή αναθέτει τη διενέργεια ελέγχων σε ιδιωτικό φορέα, τον οποίο χρησιμοποιεί ως ένα πρώτο επίπεδο ελέγχου των δηλώσεων δαπανών σε σχέση με τα έργα. Κατά παράβαση της νομοθεσίας, η ελεγκτική αρχή χρησιμοποιεί τις ίδιες αυτές εκθέσεις ελέγχου για να καλύψει τη δική της υποχρέωση ελέγχου του 10 % των δαπανών. Μολονότι η ελεγκτική αρχή διενεργεί επίσης επιτόπιους ελέγχους σε έργα, αυτοί δεν καλύπτουν το σύνολο των ετήσιων προγραμμάτων και αντιστοιχούν σε ποσοστό μικρότερο του 10 % των επιλέξιμων δαπανών. 72. Στην Πορτογαλία, ως αρχή πιστοποίησης ορίστηκε η «Serviço de Estrangeiros e Fronteiras» (SEF). Στο πλαίσιο του ελέγχου για τη δήλωση αξιοπιστίας για το 2009, το Συνέδριο διαπίστωσε σοβαρές αδυναμίες στη διαδικασία πιστοποίησης που διενεργούσε η SEF για το ταμείο που προηγήθηκε του ERF III (ERF II). Το 2011 η αρχή πιστοποίησης δεν εκπλήρωνε ακόμη σωστά τις υποχρεώσεις της, τόσο από την άποψη της ποιότητας των εργασιών της όσο και από την άποψη των καθυστερήσεων στην ολοκλήρωση των εργασιών πιστοποίησης. Στην καθυστέρηση της αρμόδιας αρχής να υποβάλει τις εκθέσεις σχετικά με την εκτέλεση των τελικών προγραμμάτων είχε προστεθεί, κατά τον χρόνο διενέργειας του ελέγχου, η παράλειψη της αρχής πιστοποίησης να πιστοποιήσει τις εκθέσεις του 2008 για το EIF και το ERF, ή την έκθεση προόδου του 2009 για το EIF. Επιπλέον, η επιτόπια επίσκεψη είχε οργανωθεί βιαστικά και η διάρκειά της δεν ήταν επαρκής για να πραγματοποιηθούν οι αναγκαίες για την πιστοποίηση εργασίες. Δεν κατέστη δυνατό να παρουσιαστούν αποδεικτικά στοιχεία σχετικά με τις πραγματοποιηθείσες εργασίες, αλλά, δεδομένου ότι οι μέθοδοι δειγματοληψίας που παρουσιάστηκαν στο πλαίσιο του ελέγχου του Συνεδρίου ήταν προβληματικές, ήταν μάλλον απίθανο να οδηγήσουν σε αξιόπιστα αποτελέσματα. Η ίδια η ελεγκτική αρχή εξέδωσε γνώμη με επιφύλαξη σχετικά με τις εργασίες της αρχής πιστοποίησης. Για όσο διάστημα η κατάσταση παραμένει ως έχει, οι υποχρεώσεις ελέγχου των ταμείων δεν πληρούνται, με αποτέλεσμα να αυξάνεται ο κίνδυνος για την ορθή δημοσιονομική διαχείριση και να δημιουργούνται προβλήματα ρευστότητας στο επίπεδο των δικαιούχων. ΓΡΆΦΗΜΑ 5 ΜΟΝΤΈΛΑ ΔΙΑΣΦΆΛΙΣΗΣ ΤΩΝ ΤΑΜΕΊΩΝ Αρχή πιστοποίησης Ελεγκτική αρχή Ελεγκτική αρχή Αρχή πιστοποίησης Αρμόδια αρχή Ταμεία SOLID Αρμόδια αρχή Διαρθρωτικά ταμεία

39 37 ΟΙ ΑΡΜΌΔΙΕΣ ΑΡΧΈΣ, ΩΣ ΕΠΊ ΤΟ ΠΛΕΊΣΤΟΝ, ΑΝΤΑΠΟΚΡΊΝΟΝΤΑΙ ΣΤΑ ΒΑΣΙΚΆ ΚΑΘΉΚΟΝΤΆ ΤΟΥΣ, ΠΑΡΆ ΤΙΣ ΕΛΛΕΊΨΕΙΣ ΣΤΟΝ ΣΧΕΔΙΑΣΜΌ ΚΑΙ ΤΗΝ ΥΛΟΠΟΊΗΣΗ 73. Οι αρμόδιες αρχές αντιμετώπισαν δυσχέρειες στα αρχικά στάδια του προγράμματος, λόγω χρονικών περιορισμών που οφείλονταν σε καθυστερήσεις στην έγκριση της νομοθεσίας (βλέπε σημείο 62). Οι επαχθείς απαιτήσεις όσον αφορά τον προγραμματισμό και την υποβολή εκθέσεων εξακολουθούν να δυσχεραίνουν το έργο τους και, σε τρία από τα πέντε ελεγχθέντα κράτη μέλη, η κατάσταση αυτή επιδεινώνεται λόγω προβλημάτων ελλιπούς στελέχωσης. Στη Γερμανία, κατά τη διάρκεια των πρώτων ετών υλοποίησης του προγράμματος, δεν ήταν δυνατή η έγκαιρη πραγματοποίηση των επαληθεύσεων σε σχέση με τα έργα, λόγω της έλλειψης προσωπικού που αντιμετώπιζε η αρμόδια αρχή. Ωστόσο, το πρόβλημα αυτό είχε επιλυθεί κατά τον χρόνο διενέργειας του ελέγχου του Συνεδρίου. Στην Τσεχική Δημοκρατία, οι ενδιάμεσες εκθέσεις και οι αιτήσεις για ενδιάμεσες πληρωμές δεν έχουν υποβληθεί ακόμη και δεν έχουν εκδοθεί κατευθυντήριες οδηγίες προς τους τελικούς δικαιούχους, λόγω ανεπάρκειας των πόρων. Στην Πορτογαλία, η επιτόπια στήριξη προς τους τελικούς δικαιούχους περιορίστηκε, λόγω της έλλειψης προσωπικού που αντιμετωπίζει η αρμόδια αρχή. 74. Οι αρμόδιες αρχές που ελέγχθηκαν από το Συνέδριο απέδειξαν την ισχυρή προσήλωσή τους και εκπληρώνουν ικανοποιητικά το μεγαλύτερο μέρος των βασικών καθηκόντων τους, τα οποία είναι αναγκαία για τη διαχείριση των ταμείων. Το Συνέδριο εντόπισε παραδείγματα ορθών πρακτικών, που συντελούν σημαντικά στην αποτελεσματικότητα των ταμείων. Σε αυτές συγκαταλέγονται οι προκαταρκτικές επισκέψεις στους τελικούς δικαιούχους που πραγματοποιούνται στο Ηνωμένο Βασίλειο (βλέπε πλαίσιο 8), καθώς και οι βελτιώσεις που επιτεύχθηκαν στη Γερμανία και το Λουξεμβούργο στην ανάπτυξη των συστημάτων συλλογής των σχετικών με τα έργα δεικτών. ΠΛΑΊΣΙΟ 8 ΟΙ ΠΡΟΚΑΤΑΡΚΤΙΚΈΣ ΕΠΙΣΚΈΨΕΙΣ ΤΗΣ ΑΡΜΌΔΙΑΣ ΑΡΧΉΣ ΤΟΥ ΗΝΩΜΈΝΟΥ ΒΑΣΙΛΕΊΟΥ Από τον Μάιο του 2010, η αρμόδια αρχή του Ηνωμένου Βασιλείου, στο πλαίσιο της διαχείρισης και της παρακολούθησης των έργων, πραγματοποιεί επισκέψεις «διασφάλισης πριν από την έναρξη της υλοποίησης». Οι επισκέψεις αυτές αποτελούν ένα ακόμη επίπεδο στήριξης και καθοδήγησης, επιπλέον των «προκαταρκτικών εργαστηρίων διασφάλισης» που διοργανώνονται για περισσότερους δικαιούχους. Υπάλληλοι της αρμόδιας αρχής επισκέπτονται τις εγκαταστάσεις δικαιούχων έργων που έχουν επιλεγεί για χρηματοδότηση από το EIF ή το ERF. Λόγω του ότι οι επισκέψεις πραγματοποιούνται πριν από την υπογραφή της συμφωνίας επιχορήγησης και πριν από την υλοποίηση των δράσεων, αποτελούν μια ευκαιρία για την παροχή πληροφοριών στους δικαιούχους σχετικά με πρακτικές πτυχές της διαχείρισης του έργου, την επιβεβαίωση της ύπαρξης των αναγκαίων συστημάτων για την επιτυχή διαχείριση του έργου και την καλύτερη ενημέρωση σχετικά με τις προσδοκίες και την επιλεξιμότητα της χρηματοδότησης. Δίδεται έμφαση στα αναμενόμενα παραδοτέα του έργου, προκειμένου να επιβεβαιωθεί κατά πόσον οι δραστηριότητες και οι στόχοι του έργου είναι ρεαλιστικοί και εφικτοί και να διασφαλιστεί ότι, κατά τη διάρκεια του έργου, θα πραγματοποιούνται η αναγκαία παρακολούθηση και συλλογή δεδομένων.

40 Σε τρία από τα πέντε κράτη μέλη 34 οι τελικοί δικαιούχοι δεν έλαβαν επαρκείς έγγραφες κατευθυντήριες οδηγίες σχετικά με την επιλεξιμότητα των δαπανών. Η Επιτροπή είχε παράσχει ένα εγχειρίδιο σχετικά με την επιλεξιμότητα, το οποίο συνοδευόταν από δήλωση αποποίησης ευθύνης σε περίπτωση ακατάλληλης χρήσης του. Η Επιτροπή εννοούσε ότι οι αρμόδιες αρχές θα έπρεπε να προσθέσουν συμπληρωματικές επεξηγήσεις και κατευθυντήριες οδηγίες. Ωστόσο, τα κράτη μέλη ερμήνευσαν τη δήλωση αποποίησης ευθύνης της Επιτροπής ως προειδοποίηση κατά της διαβίβασης του εγχειριδίου στους δικαιούχους, και δεν παρείχαν καμία άλλη γραπτή κατευθυντήρια οδηγία. 34 Τσεχική Δημοκρατία, Γερμανία, Πορτογαλία. Έργο του ΕRF, «Accommodate PRS (Private Rented Sector)» (Στέγαση στον ιδιωτικό τομέα μισθώσεων) που υλοποιείται από το Housing Associations Charitable Trust HACT (Φιλανθρωπικό ίδρυμα των ενώσεων για τη στέγαση σε λαϊκές κατοικίες), Ηνωμένο Βασίλειο HACT.

41 39 ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ ΚΑΙ ΣΥΣΤΑΣΕΙΣ 76. Στο πλαίσιο του ελέγχου του Συνεδρίου εξετάστηκε κατά πόσο τα ταμεία EIF και ERF του προγράμματος SOLID συμβάλλουν αποτελεσματικά στην ένταξη των υπηκόων τρίτων χωρών. Το συμπέρασμα του ελέγχου είναι ότι η επιτυχία των ετήσιων προγραμμάτων δεν είναι δυνατό να μετρηθεί, λόγω έλλειψης κατάλληλου συστήματος παρακολούθησης και ελέγχου. Εντούτοις, τα περισσότερα επιμέρους έργα που ελέγχθηκαν πέτυχαν θετικά αποτελέσματα και, σε γενικές γραμμές, τα κράτη μέλη θεωρούν ότι τα ταμεία προσφέρουν προστιθέμενη αξία. 77. Η αποτελεσματικότητα των ταμείων δυσχεραίνεται από τον κατακερματισμένο σχεδιασμό, την ανεπαρκή συμπληρωματικότητα με άλλα ταμεία της ΕΕ, ιδίως με το EΚΤ, καθώς και από διαδοχικές καθυστερήσεις και ορισμένες αδυναμίες στα συστήματα διαχείρισης και ελέγχου. Ως αποτέλεσμα, τα ταμεία δεν αναμένεται να είναι αποτελεσματικά στον μέγιστο δυνατό βαθμό. 78. Τα συμπεράσματα και οι συστάσεις που ακολουθούν αρχίζουν με τα διαθέσιμα αποτελέσματα για τη συμβολή των ταμείων στην ένταξη, τον σχεδιασμό και την εφαρμογή τους. Πολλές από τις διαπιστώσεις θα μπορούσαν να ισχύουν και για τα υπόλοιπα ταμεία του προγράμματος SOLID, δεδομένου ότι οι διατάξεις σχετικά με τη διαχείριση και τον έλεγχο είναι παρόμοιες. Η ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΌΤΗΤΑ ΤΟΥ EIF ΚΑΙ ΤΟΥ ERF ΔΕΝ ΚΑΤΈΣΤΗ ΔΥΝΑΤΌ ΝΑ ΜΕΤΡΗΘΕΊ 79. Η Επιτροπή και τα κράτη μέλη δεν είναι σε θέση να αξιολογήσουν τη συνολική αποτελεσματικότητα των ταμείων όσον αφορά τη στήριξη της ένταξης υπηκόων τρίτων χωρών, διότι τα κράτη μέλη δεν έχουν θεσπίσει αποτελεσματικά συστήματα παρακολούθησης και αξιολόγησης για την κατάρτιση εκθέσεων σχετικά με τα επιτεύγματα των προγραμμάτων. Μολονότι η Επιτροπή παρείχε εκτεταμένη καθοδήγηση σχετικά με τους δείκτες, σε τέσσερα από τα πέντε κράτη μέλη που ελέγχθηκαν διαπιστώθηκαν σημαντικές αδυναμίες στη συμπερίληψη στόχων SMART στα προγράμματα, στην καθιέρωση των κατάλληλων συστημάτων πληροφορικής για τη συλλογή στοιχείων και/ή στην κατάρτιση εκθέσεων σχετικά με την επίτευξη των επιμέρους στόχων. Κατά συνέπεια, η ικανότητα των εν λόγω κρατών να παρακολουθούν και να κατευθύνουν τα προγράμματα παρεμποδίζεται. Η Επιτροπή δεν μπόρεσε να εντοπίσει και να αντιμετωπίσει αυτές τις ελλείψεις.

42 Η αξία της ενδιάμεσης έκθεσης της Επιτροπής για το EIF ως ενημερωτικού εγγράφου περιορίζεται λόγω της έλλειψης συγκρίσιμων στοιχείων και της καθυστερημένης δημοσίευσής της. Το έγγραφο περιέχει μόνο μια πολύ περιορισμένη αξιολόγηση των αποτελεσμάτων του EIF για τα ενδιαφερόμενα μέρη. Η Επιτροπή, προετοιμάζοντας την επικείμενη εκ των υστέρων αξιολόγηση, προσπαθεί τώρα να αντιμετωπίσει την έλλειψη συγκρίσιμων στοιχείων ζητώντας από τα κράτη μέλη να παράσχουν πληροφοριακά στοιχεία σχετικά με βασικούς κοινούς δείκτες. Εντούτοις, δεδομένου ότι οι δείκτες αυτοί δεν είχαν καθοριστεί εκ των προτέρων, ώστε να συλλεχθούν τα σχετικά στοιχεία κατά τη διάρκεια της εφαρμογής, η δυνητική εγκυρότητα και χρησιμότητα της αξιολόγησης μειώνονται και η διαδικασία καθίσταται αναποτελεσματική. ΣΎΣΤΑΣΗ 1 Η Επιτροπή, βασιζόμενη στις διατάξεις που περιέχονται στην πρότασή της για την περίοδο , πρέπει να καθορίσει ένα ελάχιστο σύνολο κοινών δεικτών το οποίο τα κράτη μέλη θα χρησιμοποιούν υποχρεωτικά προκειμένου να μετρούν τις υλοποιήσεις και τα επακόλουθα των προγραμμάτων τους. ΣΎΣΤΑΣΗ 2 Προτού εγκρίνει τα προγράμματα, η Επιτροπή πρέπει να απαιτεί από τα κράτη μέλη να καθορίζουν δείκτες SMART και να αναπτύσσουν συστήματα πληροφορικής που να καθιστούν εφικτή τη συλλογή στοιχείων από την αρχή του προγράμματος. ΣΎΣΤΑΣΗ 3 Τα κράτη μέλη πρέπει, στο μέτρο του δυνατού, να καθορίζουν τιμές στόχους σε σχέση με τους στόχους, προκειμένου να είναι σε θέση να μετρούν τα επιτεύγματα των προγραμμάτων. ΣΎΣΤΑΣΗ 4 Η Επιτροπή και τα κράτη μέλη πρέπει να ανταλλάσσουν ορθές πρακτικές όσον αφορά την παρακολούθηση και την αξιολόγηση.

43 41 ΤΑ ΕΛΕΓΧΘΈΝΤΑ ΈΡΓΑ ΣΥΝΈΒΑΛΑΝ ΣΗΜΑΝΤΙΚΆ ΣΤΗΝ ΈΝΤΑΞΗ, ΩΣΤΌΣΟ ΤΑ ΚΡΆΤΗ ΜΈΛΗ ΔΕΝ ΧΡΗΣΙΜΟΠΟΊΗΣΑΝ ΌΛΑ ΤΑ ΔΙΑΘΈΣΙΜΑ ΚΟΝΔΎΛΙΑ 81. Σχεδόν όλα τα ελεγχθέντα έργα πέτυχαν αποτελέσματα τα οποία διαπιστώθηκε ότι συνέβαλαν στην ένταξη των υπηκόων τρίτων χωρών στο πλαίσιο των στρατηγικών που είχαν καθορίσει τα κράτη μέλη για τον σκοπό αυτό. Σχεδόν όλα τα κράτη μέλη της ΕΕ παρατήρησαν στην ενδιάμεση έκθεση του EIF ότι τα ταμεία προσέφεραν προστιθέμενη αξία. 82. Το ποσοστό εκτέλεσης του προϋπολογισμού του EIF στα κράτη μέλη για τα ετήσια προγράμματα των ετών 2007 και 2008 ήταν, σε γενικές γραμμές, χαμηλό, αν και είναι εμφανείς σημαντικές αποκλίσεις μεταξύ των κρατών μελών. Μολονότι το συνολικό ποσοστό εκτέλεσης του ταμείου βελτιώθηκε από 66 % (2007) σε 77 % (2008), η υστέρηση στη χρησιμοποίηση του ταμείου ήταν σημαντική σε αρκετά κράτη μέλη. ΣΎΣΤΑΣΗ 5 Τα κράτη μέλη πρέπει να λάβουν μέτρα ώστε να διασφαλίσουν την πλήρη υλοποίηση των προγραμμάτων. Αυτό μπορεί να επιτευχθεί, πρώτον, με την επέκταση της εμβέλειας των εθνικών προγραμμάτων, δεύτερον, με τη χαλάρωση των εθνικών κανόνων ώστε η χρηματοδότηση να είναι διαθέσιμη σε όλους τους οργανισμούς που μπορούν να συμβάλουν στη στρατηγική για την ένταξη ή, τρίτον, με την αύξηση των δραστηριοτήτων ενημέρωσης και δημοσιότητας. Ο ΚΑΤΑΚΕΡΜΑΤΙΣΜΈΝΟΣ ΣΧΕΔΙΑΣΜΌΣ ΤΩΝ ΤΑΜΕΊΩΝ ΣΥΝΕΠΆΓΕΤΑΙ ΔΥΣΑΝΆΛΟΓΟ ΚΑΙ ΥΠΕΡΒΟΛΙΚΌ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΌ ΦΌΡΤΟ ΓΙΑ ΤΟΥΣ ΤΕΛΙΚΟΎΣ ΔΙΚΑΙΟΎΧΟΥΣ, ΤΑ ΚΡΆΤΗ ΜΈΛΗ ΚΑΙ ΤΗΝ ΕΠΙΤΡΟΠΉ 83. Οι απαιτήσεις διαχείρισης και ελέγχου και, ιδίως, το σύστημα των ετήσιων προγραμμάτων, οι ρυθμίσεις σχετικά με την καταβολή της δεύτερης προχρηματοδότησης και η δομή των τριών αρχών έχουν επιβάλει δυσανάλογα επαχθή φόρτο στα κράτη μέλη και τους τελικούς δικαιούχους, καθώς και στην Επιτροπή. Ορισμένα κράτη μέλη αύξησαν ακόμη περισσότερο αυτό τον φόρτο μέσω της εθνικής νομοθεσίας και της επιβολής πρόσθετων υποχρεώσεων. Αυτό αποτρέπει τους τελικούς δικαιούχους και αφαιμάσσει τους πόρους της Επιτροπής και των κρατών μελών.

44 Ο ετήσιος προγραμματισμός επιβαρύνει σημαντικά τους πόρους της Επιτροπής, προκαλώντας καθυστερήσεις στις εργασίες της. Πρόκειται για ένα πρόβλημα που ούτε η Επιτροπή ούτε οι νομοθέτες είχαν λάβει επαρκώς υπόψη τους κατά τη φάση σχεδιασμού. 85. Η Επιτροπή και τα ελεγχθέντα κράτη μέλη δεν αξιοποίησαν τις εμπειρίες από τη διαχείριση των διαρθρωτικών ταμείων σχετικά με τον προγραμματισμό, τις ρυθμίσεις πληρωμής και τα συστήματα παρακολούθησης για να αντλήσουν διδάγματα ή να προβλέψουν ενδεχόμενα προβλήματα. ΣΎΣΤΑΣΗ 6 Η νομοθεσία πρέπει να καθιερώσει ένα σύστημα ενιαίων εθνικών προγραμμάτων που να καλύπτουν το σύνολο της δημοσιονομικής περιόδου προγραμματισμού, αντί για τις υφιστάμενες ετήσιες ρυθμίσεις προγραμματισμού, σύμφωνα με την πρόταση της Επιτροπής για την περίοδο ΣΎΣΤΑΣΗ 7 Η νομοθεσία πρέπει να απλουστεύσει τις ρυθμίσεις πληρωμής της Επιτροπής, σύμφωνα με την πρόταση της Επιτροπής για την περίοδο ΣΎΣΤΑΣΗ 8 Πριν από τη θέσπιση νέων απαιτήσεων διαχείρισης και ελέγχου και, κατά την καθιέρωση των αντίστοιχων συστημάτων, η Επιτροπή και τα κράτη μέλη πρέπει να εξετάζουν δεόντως την αναλογικότητα και τον αντίκτυπο στους πόρους και να λαμβάνουν υπόψη την εμπειρία από τη διαχείριση παρόμοιων προγραμμάτων.

45 43 ΔΕΝ ΔΙΑΣΦΑΛΊΖΕΤΑΙ ΕΠΑΡΚΏΣ Η ΣΥΝΟΧΉ ΚΑΙ Η ΣΥΜΠΛΗΡΩΜΑΤΙΚΌΤΗΤΑ ΜΕ ΆΛΛΑ ΤΑΜΕΊΑ ΤΗΣ ΕΕ 86. Σε επίπεδο ΕΕ δεν είχε πραγματοποιηθεί συνολική εκτίμηση των αναγκών ένταξης και, κατά συνέπεια, δεν υπήρχε συνολική στρατηγική για την αντιμετώπιση των αναγκών αυτών. Επιπλέον, η Επιτροπή, κατά τις προπαρασκευαστικές εργασίες της, δεν είχε εντοπίσει σημαντικά μέσα της ΕΕ τα οποία ήδη υπήρχαν ή σχεδιάζονταν για την υποστήριξη παρόμοιων δράσεων. 87. Τα ταμεία EIF και ERF (το τμήμα που αφορά την ένταξη) δημιουργήθηκαν ως ξεχωριστά μέσα από το υφιστάμενο ΕΚΤ, το οποίο αποσκοπούσε ήδη στην ένταξη υπηκόων τρίτων χωρών και πολιτών της ΕΕ. Μολονότι η Επιτροπή κατέβαλε ορισμένες προσπάθειες, τόσο στη φάση σχεδιασμού όσο και στη φάση υλοποίησης, ώστε να υπάρξει συνοχή και συμπληρωματικότητα με το ΕΚΤ, οι προσπάθειες αυτές δεν ήταν αποτελεσματικές. Τα κράτη μέλη που ελέγχθηκαν δεν συμμορφώνονται ούτε με τις ελάχιστες απαιτήσεις συντονισμού με το ΕΚΤ. Ως εκ τούτου, υπάρχουν σημαντικές αλληλεπικαλύψεις μεταξύ του EIF και του ΕΚΤ, με το ΕΚΤ να υποστηρίζει την ένταξη των υπηκόων τρίτων χωρών με σημαντικά υψηλότερα ποσά. Εκτός από τον αυξημένο κίνδυνο διπλής χρηματοδότησης, οι αλληλεπικαλύψεις οδηγούν σε επιπρόσθετες δαπάνες (παραδείγματος χάριν δαπάνες προσωπικού) και σε απώλεια ενδεχόμενων συνεργιών. ΣΎΣΤΑΣΗ 9 Η Επιτροπή πρέπει να διενεργήσει συνολική εκτίμηση των αναγκών ένταξης, ανεξαρτήτως εάν οι μετανάστες έχουν την ιθαγένεια της ΕΕ ή τρίτης χώρας. ΣΎΣΤΑΣΗ 10 Με βάση την ανωτέρω εκτίμηση, πρέπει να σχεδιαστεί η ενδεδειγμένη δομή ταμείου ή ταμείων, με την οποία να τίθεται τέλος στον διαχωρισμό του πληθυσμού στόχου βάσει της ιθαγένειας και η οποία να είναι προσανατολισμένη στην κάλυψη των αναγκών των τελικών δικαιούχων. Η θέσπιση της υποχρέωσης κατά προτεραιότητα χρηματοδότησης των υπηκόων τρίτων χωρών θα διασφάλιζε ότι τυγχάνουν της αναγκαίας ειδικής προσοχής. ΣΎΣΤΑΣΗ 11 Η Επιτροπή πρέπει να δώσει μεγαλύτερη σημασία στη συγκέντρωση συγκεκριμένων λεπτομερειακών στοιχείων για τα συστήματα των κρατών μελών, προκειμένου να διασφαλίζεται η συνοχή και η συμπληρωματικότητα των ταμείων της ΕΕ.

46 44 ΔΙΑΔΟΧΙΚΈΣ ΚΑΘΥΣΤΕΡΉΣΕΙΣ ΠΑΡΕΜΠΟΔΊΖΟΥΝ ΤΗΝ ΥΛΟΠΟΊΗΣΗ ΤΌΣΟ ΣΤΟ ΕΠΊΠΕΔΟ ΤΩΝ ΚΡΑΤΏΝ ΜΕΛΏΝ ΌΣΟ ΚΑΙ ΣΤΟ ΕΠΊΠΕΔΟ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΉΣ 88. Η αργοπορημένη έγκριση της νομικής βάσης καθυστέρησε την υλοποίηση, ιδίως των ετήσιων προγραμμάτων για το 2007 και το 2008 και συνέβαλε σε χαμηλό ποσοστό υλοποίησης. Η έλλειψη σαφών απαιτήσεων από την έναρξη των προγραμμάτων αυξάνει τον κίνδυνο χρηματοδότησης μη επιλέξιμων δραστηριοτήτων. 89. Τα ελεγχθέντα κράτη μέλη καθυστέρησαν να υποβάλουν τα ετήσια προγράμματά τους, ενώ η Επιτροπή καθυστέρησε να εγκρίνει τις αντίστοιχες αποφάσεις χρηματοδότησης. Τα κράτη μέλη που δεν ήταν έτοιμα να δεσμεύσουν πόρους πριν από την έγκριση των προγραμμάτων καθυστέρησαν την έναρξη των έργων, με αποτέλεσμα τη συντόμευση της περιόδου υλοποίησης. 90. Τόσο τα κράτη μέλη όσο και η Επιτροπή εξακολουθούν να αντιμετωπίζουν καθυστερήσεις στην υποβολή και την έγκριση των προγραμμάτων και των εκθέσεων, οι οποίες σε μεγάλο βαθμό οφείλονται στον διοικητικό φόρτο. Έργο του ΕRF που υλοποιείται από το Conselho Português para os Refugiados (CPR) (Πορτογαλικό συμβούλιο προσφύγων) Conselho Português para os Refugiados (CPR).