ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ

Transcript

1 ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ Προσωρινή επιτροπή για τις πολιτικές προκλήσεις και τα δηµοσιονοµικά µέσα της διευρυµένης Ένωσης ηµοσιονοµικές προοπτικές Νοεµβρίου 2004 ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ αριθ. 4 (ΑΝΑΘ.) ηµοσιονοµικές προοπτικές : θεσµικές και νοµοθετικές πτυχές Προσωρινή επιτροπή για τις πολιτικές προκλήσεις και τα δηµοσιονοµικά µέσα της διευρυµένης Ένωσης Εισηγητής: Reimer Böge EL DT\547939EL.doc PE EL

2 Η τρέχουσα κατάσταση 1. Η προσωρινή επιτροπή έλαβε εντολή να ορίσει τη διαπραγµατευτική θέση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου για το νέο δηµοσιονοµικό πλαίσιο τόσο στο νοµοθετικό όσο και στο δηµοσιονοµικό τοµέα. Όταν το Ευρωπαϊκό Συµβούλιο καθορίσει τη θέση του, θα αρχίσουν διαπραγµατεύσεις µεταξύ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συµβουλίου. ύο είναι τα δυνατά αποτελέσµατα της διαπραγµάτευσης: είτε θα υπάρξει συµφωνία µεταξύ Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και Συµβουλίου για τις δηµοσιονοµικές προοπτικές είτε δεν θα υπάρξει συµφωνία. 2. Σε περίπτωση που υπάρξει συµφωνία, τούτο θα πρέπει να γίνει πριν από τον Απρίλιο του 2006, προκειµένου η Επιτροπή να µπορέσει έγκαιρα να προετοιµάσει το προσχέδιο προϋπολογισµού για το οικονοµικό έτος 2007 στη νέα βάση. 3. Αν δεν υπάρξει συµφωνία, τα ενδεχόµενα είναι δύο: είτε η ιοργανική Συµφωνία ( Σ) της 6ης Μαΐου 1999 καταγγέλλεται από ένα από τα µέρη (δηλ. το Κοινοβούλιο, το Συµβούλιο ή την Επιτροπή), ή εφαρµόζονται οι διατάξεις του άρθρου 26. Σε περίπτωση καταγγελίας της διοργανικής συµφωνίας, εφαρµόζονται οι διατάξεις της Συνθήκης και ιδιαίτερα το άρθρο Τούτο σηµαίνει ότι δεν υπάρχει δυνατότητα να µείνει η Ένωση χωρίς προϋπολογισµό λόγω έλλειψης συµφωνίας. Η βασική διαφορά έγκειται στο ότι αν δεν υπάρξει συµφωνία και εφαρµοστεί το άρθρο 26 της Σ ή το άρθρο 272 της Συνθήκης, η απόφαση για τους προϋπολογισµούς θα πρέπει να λαµβάνεται σε ετήσια βάση και χωρίς πολυετές πλαίσιο. Το παρόν έγγραφο εργασίας αποσκοπεί στην ανάλυση των εναλλακτικών επιλογών σε περίπτωση µη συµφωνίας. 5. Ο εισηγητής πιστεύει ότι το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο θα πρέπει να συνεχίσει να διαθέτει νέο δηµοσιονοµικό πλαίσιο µετά το 2006, προκειµένου να εγγυάται τη χρηστή διαχείριση των ευρωπαϊκών οικονοµικών. Φυσικά, οι νέες δηµοσιονοµικές προοπτικές µετά το 2006 θα πρέπει να προσφέρουν στην Ευρωπαϊκή Ένωση επαρκείς πόρους για την απρόσκοπτη ανάπτυξη των δραστηριοτήτων της. Συνεπώς, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο θα πρέπει να συµφωνήσει µόνον αν διασφαλίζονται οι αναγκαίοι πόροι και αφήνονται επαρκή περιθώρια για κάθε ετήσια διαδικασία. 6. Όταν η προσωρινή επιτροπή ολοκληρώσει το έργο της, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο θα πρέπει να βρει την ισορροπία µεταξύ νοµοθετικών προτεραιοτήτων και δηµοσιονοµικών πόρων. Τότε θα είναι σε θέση να αρχίσει σοβαρή διαπραγµάτευση µε το Συµβούλιο σε πνεύµα αγαστής συνεργασίας και θα είναι προετοιµασµένο να έλθει σε συµβιβασµό αν το Συµβούλιο θελήσει να επιδείξει εξίσου εποικοδοµητική στάση. 7. Ο εισηγητής επισηµαίνει ότι σε περίπτωση που δεν επιτευχθεί συµφωνία για τις δηµοσιονοµικές προοπτικές, η ιοργανική Συµφωνία της 6ης Μαΐου 1999 (άρθρο 26) και το άρθρο 272 της Συνθήκης ΕΕ θα συνιστούν το πλαίσιο που θα εγγυάται την ετήσια διαδικασία για το 2007 και τα επόµενα χρόνια, µολονότι µε διαφορετικά αποτελέσµατα όσον αφορά το περιθώριο, όπως εξηγείται στη συνέχεια. PE /8 DT\547939EL.doc

3 Τι θα µπορούσε να συµβεί αν δεν επιτευχθεί συµφωνία σχετικά µε νέες δηµοσιονοµικές προοπτικές πριν από την έναρξη της διαδικασίας του προϋπολογισµού του 2007; 8. Η σύγκριση για το έτος 2007 γίνεται ως προς το περιθώριο κινήσεων που διαθέτει το Κοινοβούλιο στην εφαρµογή του άρθρου 26 της Σ (µη συµφωνία µεταξύ Συµβουλίου και Κοινοβουλίου) και του άρθρου 272 της Συνθήκης (καταγγελία της Σ). 9. Ο εισηγητής επισηµαίνει ότι και στις δύο περιπτώσεις (άρθρο 26 της Σ και άρθρο 272 της Συνθήκης ΕΕ) τα ποσά που αναφέρονται στον πίνακα µπορούν να αυξηθούν µε κοινή συµφωνία δύο σκελών της αρµόδιας για τον προϋπολογισµό Αρχής. Με βάση το άρθρο 26 της Σ, εξακολουθεί να υπάρχει δυνατότητα εφαρµογής του µέσου της ευελιξίας. Σύµφωνα µε το άρθρο 272 της Συνθήκης ΕΕ, προβλέπεται επίσης δυνατότητα καθορισµού νέου µέγιστου ποσοστού αύξησης για τις µη υποχρεωτικές δαπάνες µε συµφωνία µεταξύ ΕΚ και Συµβουλίου. Σενάριο άρθρου 26 της ιοργανικής Συµφωνίας Ο εισηγητής θα επιθυµούσε να υπογραµµίσει τα ακόλουθα: - Όπως προβλέπεται από το άρθρο 26, το κόστος της διεύρυνσης (προσαρµογή και αναθεώρηση για το ) δεν λαµβάνεται υπόψη στον υπολογισµό του ποσοστού αύξησης. - Θα ήταν λογικό να περιληφθεί στον υπολογισµό της εφαρµογής του µέσου της ευελιξίας και του Ταµείου Αλληλεγγύης που, όταν συµφωνηθεί, θα αυξήσει το ανώτατο όριο. - Μολονότι η κατηγορία 8 προβλέπεται µόνο για το διάστηµα , θα µπορούσε να καλυφθεί µε την αυστηρή εφαρµογή του άρθρου 26, που αναφέρεται στο περσινό ανώτατο όριο. 11. Η εφαρµογή του άρθρου 26 της Σ θα επιτρέψει την αύξηση των πιστώσεων στις περισσότερες κατηγορίες µε εξαίρεση τα διαρθρωτικά ταµεία. Το περιθώριο του 1 Άρθρο 26: ιάρκεια των δηµοσιονοµικών προοπτικών και συνέπειες από την έλλειψη δηµοσιονοµικών προοπτικών Η Επιτροπή θα υποβάλει πριν από την 1η Ιουλίου 2005 προτάσεις για νέες µεσοπρόθεσµες δηµοσιονοµικές προοπτικές. Ελλείψει συµφωνίας για νέες δηµοσιονοµικές προοπτικές, και εκτός ρητής καταγγελίας των υφιστάµενων δηµοσιονοµικών προοπτικών από ένα από τα µέρη της παρούσας συµφωνίας, τα ανώτατα όρια για το τελευταίο έτος που καλύπτεται από τις υφιστάµενες δηµοσιονοµικές προοπτικές θα προσαρµόζονται, σύµφωνα µε το σηµείο 15, µε την εφαρµογή σ' αυτά τα ποσά του µέσου ποσοστού αύξησης που διαπιστώθηκε για την προηγούµενη περίοδο, εκτός των προσαρµογών λόγω διεύρυνσης της Ένωσης. Αυτό το ποσοστό αύξησης δεν µπορεί ωστόσο να υπερβεί το προβλεπόµενο για το αντίστοιχο έτος ποσοστό αύξησης του ΑΕΠ της Κοινότητας. DT\547939EL.doc 3/8 PE

4 Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στη διαδικασία του προϋπολογισµού του 2007 θα περιοριστεί στην κατηγορία 3, ενώ µεγάλο µέρος των πιστώσεων θα απορροφηθεί από τις υπηρεσίες (ιδιαίτερα αν το Συµβούλιο διατηρήσει την τάση για σύσταση υπηρεσιών) και ενδεχοµένως από την παράταση των πολυετών προγραµµάτων. 12. Οι πιστώσεις της κατηγορίας 4 θα µπορούσαν να επαρκέσουν, αλλά µόνον αν δεν ανακύψουν νέες κρίσεις πριν από τη λήξη των τρεχουσών, και εφόσον το Συµβούλιο δεν αυξήσει τον προϋπολογισµό της ΚΕΠΠΑ. 13. Η αύξηση των διοικητικών δαπανών θα επιτρέψει σε όλα τα θεσµικά όργανα να εκπληρώσουν τις υποχρεώσεις τους, ιδιαίτερα αν το Συµβούλιο θέσει τέρµα στην πρόσφατη τάση για διαρκείς αυξήσεις του προϋπολογισµού του. PE /8 DT\547939EL.doc

5 Κατηγορία Π 2006 Π 2007 ιαφ. % ,0 0,3% 1α Υ ,0 0,3% 1β ΜΥ ,0 0,3% 2 ΜΥ ,0-1,5% 2α ΜΥ ,0-1,6% 2β ΜΥ ,0-0,7% 3 ΜΥ ,0 2,4% 4 ΜΥ /Υ ,0 0,2% 5 ΜΥ /Υ ,0 1,9% 6 ΜΥ /Υ ,0 0,0% 7 ΜΥ ,0 0,0% 8 Υ ,0-100,0% Σύνολο ,0 Σενάριο άρθρου 272 της Συνθήκης ΕΚ 1 1 Άρθρο Για το σύνολο των εξόδων που δεν απορρέουν υποχρεωτικώς από τη Συνθήκη ή από τις πράξεις που εκδίδονται δυνάµει αυτής, ορίζεται κατ έτος ανώτατο ποσοστό αυξήσεως σε σχέση προς τα έξοδα της αυτής φύσεως του τρέχοντος οικονοµικού έτους. Η Επιτροπή, κατόπιν διαβουλεύσεως µε την Επιτροπή Οικονοµικής Πολιτικής, ορίζει αυτό το ανώτατο ποσοστό το οποίο προκύπτει: από την εξέλιξη του µεγέθους του ακαθαρίστου εθνικού προϊόντος εντός της Κοινότητας, από τη µέση διακύµανση των προϋπολογισµών των κρατών µελών, και από την εξέλιξη του κόστους ζωής κατά τη διάρκεια του τελευταίου οικονοµικού έτους. Το ανώτατο ποσοστό γνωστοποιείται προ της 1ης Μαΐου σε όλα τα όργανα της Κοινότητας. Τα όργανα της Κοινότητας υποχρεούνται να συµµορφώνονται προς αυτό κατά τη διαδικασία του προϋπολογισµού µε την επιφύλαξη των διατάξεων του τέταρτου και του πέµπτου εδαφίου της παρούσας παραγράφου. Αν, για τα έξοδα που δεν απορρέουν υποχρεωτικώς από τη Συνθήκη ή από τις πράξεις που εκδίδονται δυνάµει αυτής, το ποσοστό αυξήσεως που προκύπτει από το σχέδιο προϋπολογισµού το οποίο καταρτίζεται από το Συµβούλιο είναι ανώτερο από το ήµισυ του ανωτάτου ποσοστού, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο δύναται, κατά την άσκηση του δικαιώµατός του τροποποιήσεως, να αυξήσει περαιτέρω το συνολικό ποσό των σχετικών εξόδων εντός του ορίου του ηµίσεως του ανωτάτου ποσοστού. Όταν το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συµβούλιο ή η Επιτροπή θεωρούν ότι οι δραστηριότητες των Κοινοτήτων καθιστούν αναγκαία την υπέρβαση του ποσοστού που καθορίζεται κατά τη διαδικασία της παρούσας παραγράφου, είναι δυνατό να ορισθεί νέο ποσοστό κατόπιν συµφωνίας µεταξύ του Συµβουλίου, που αποφασίζει µε ειδική πλειοψηφία, και του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, που αποφασίζει µε την πλειοψηφία των µελών του και των τριών πέµπτων των ψηφισάντων. DT\547939EL.doc 5/8 PE

6 14. Οι διατάξεις της τρέχουσας Συνθήκης δεν προβλέπουν «κατηγορίες», αλλά κάνουν απλώς διάκριση µεταξύ δύο τύπων δαπανών: υποχρεωτικές δαπάνες, στις οποίες τον τελευταίο λόγο έχει το Συµβούλιο (Υ ) και µη υποχρεωτικές δαπάνες (ΜΥ ), στις οποίες τον τελευταίο λόγο έχει το Κοινοβούλιο µέσα στα πλαίσια του ανώτατου ποσοστού αύξησης. Το ανώτατο ποσοστό αύξησης βασίζεται σε µακροοικονοµικές παραµέτρους που κοινοποιεί κάθε χρόνο η Επιτροπή στην αρµόδια για τον προϋπολογισµό αρχή. 15. Προκειµένου να εκτιµηθεί το συµφέρον του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου για τη συγκεκριµένη επιλογή, πρέπει να υπολογιστούν οι µη υποχρεωτικές δαπάνες µε βάση ορισµένες υποθέσεις: - όλες οι ΜΥ του 2006 εγγράφονται στον προϋπολογισµό - το εκτιµώµενο ελάχιστο ποσοστό αύξησης για το 2007 ανέρχεται σε 3,9%. Ο υπολογισµός των υποχρεωτικών δαπανών, ιδιαίτερα στη γεωργία και τις συντάξεις, περιλαµβάνει τα στοιχεία του άρθρου 32 της συνθήκης προσχώρησης για τη διεύρυνση. 16. Η µόνη παράµετρος για την οποία δεν µπορεί να γίνει καµιά υπόθεση είναι το επίπεδο του σχεδίου προϋπολογισµού του Συµβουλίου. Η διαδικασία του άρθρου 272 της Συνθήκης µπορεί να οδηγήσει τα δύο σκέλη της αρµόδιας για τον προϋπολογισµό Αρχής σε µια «τακτική» πρώτη ανάγνωση προκειµένου να επιτευχθεί συµφωνία για νέο µέγιστο ποσοστό αύξησης στη 2η ανάγνωση. 17. Με βάση τις ανωτέρω υποθέσεις, το ΕΚ θα µπορούσε να αυξήσει τις µη υποχρεωτικές δαπάνες στον προϋπολογισµό του 2007 χωρίς συµφωνία του Συµβουλίου, κατά τα ακόλουθα ποσά: Συνολικό ποσό ΜΥ στον προϋπολογισµό του (εκτίµηση) Μέγιστο ποσοστό αύξησης το 2007 (εκτίµηση) 3.9% Ήµισυ του µέγιστου ποσοστού αύξησης 1.95% Ήµισυ περιθωρίου του Συµβουλίου Μέγιστες θεωρητικές δαπάνες δυνατές στο ΣΠ του Συµβουλίου Αν το Συµβούλιο δεν χρησιµοποιήσει το µισό περιθώριό του, το Κοινοβούλιο µπορεί να χρησιµοποιήσει τα ακόλουθα ποσά επιπλέον του ΣΠ του Συµβουλίου Ελάχιστες πιστώσεις για ΜΥ που επιτρέπεται να εγγράψει το ΕΚ το 2007 Μέγιστες πιστώσεις για ΜΥ που επιτρέπεται να εγγράψει το ΕΚ το 2007 Σύνολο Υ το 2006 (εκτίµηση) Για τους λόγους που εξηγούνται ανωτέρω (ανάλυση κατά κατηγορία των δηµοσιονοµικών προοπτικών και διάκριση µεταξύ υποχρεωτικών και µη υποχρεωτικών δαπανών σύµφωνα µε τη Συνθήκη), δεν είναι πρακτικά δυνατή η συνολική σύγκριση. Ωστόσο, το περιθώριο κινήσεων του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου µε βάση τις διατάξεις του άρθρου 272 της Συνθήκης είναι πολύ µεγαλύτερο. PE /8 DT\547939EL.doc

7 19. Για την περίοδο , η διαφορά µεταξύ των ετήσιων προϋπολογισµών µε τη διαδικασία του άρθρου 272 της Συνθήκης και µε βάση τις δηµοσιονοµικές προοπτικές θα ήταν υπέρ του Κοινοβουλίου κατά πάνω από 10 δισ. ευρώ. Θα πρέπει, ωστόσο, να µη µας διαφεύγει, ότι το ποσό αυτό παραµένει «ιδεατό», δεδοµένου ότι υπολογίζεται µε βάση την 1η ανάγνωση του Συµβουλίου, που γίνεται στο πλαίσιο των Π. Επιπτώσεις στη νοµοθεσία 20. Η εφαρµογή είτε του ενός είτε του άλλου σεναρίου θα έχει επιπτώσεις στη νοµοθεσία της ΕΕ: - Τα πολυετή προγράµµατα που εκπνέουν το 2006 (δηλ. τα περισσότερα) θα πρέπει να παραταθούν τουλάχιστον για το πρώτο έτος: - Ο πολυετής προγραµµατισµός που προβλέπει η Επιτροπή θα παραµείνει δυνατός, αλλά µόνο µε ενδεικτικά ποσά που θα καθορίζει η νοµοθετική αρχή (δεδοµένου ότι τα ποσά αναφοράς συνδέονται µε τις δηµοσιονοµικές προοπτικές και τη διοργανική συµφωνία) και θα επιβεβαιώνονται στις ετήσιες διαδικασίες του προϋπολογισµού. - Όσον αφορά τα διαρθρωτικά ταµεία, η Επιτροπή θα πρέπει να υποβάλει πρόταση για την παράτασή τους (οµοφωνία στο Συµβούλιο, σύµφωνη γνώµη του Κοινοβουλίου). Ο εισηγητής έχει συνείδηση του γεγονότος ότι η φύση της λειτουργίας των διαρθρωτικών ταµείων -που βασίζεται σε αναπτυξιακές συµβάσεις µεταξύ της Επιτροπής και των κρατών µελών- επιβάλλει τη διασφάλιση της χρηµατοδότησής τους καθ όλη την περίοδο προγραµµατισµού και ότι συνεπώς η ισχύς της σχετικής νοµοθεσίας θα πρέπει να παραταθεί για καθορισµένο διάστηµα. 21. Ο εισηγητής επισηµαίνει ότι η κατάσταση σύγκρουσης στους κόλπους του Συµβουλίου και µεταξύ των θεσµικών οργάνων εγκυµονεί τον κίνδυνο να µην παραταθεί κανένα νοµοθετικό µέτρο πέρα από το Συµπερασµατικές θεωρήσεις 22. υπενθυµίζοντας ότι η ύπαρξη νέων δηµοσιονοµικών προοπτικών θα πρέπει να παραµείνει στόχος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, ο εισηγητής θα επιθυµούσε να εκθέσει τους ακόλουθους προβληµατισµούς πριν καταλήξει σε συµπεράσµατα: - οι δηµοσιονοµικές προοπτικές επιτρέπουν την οµαλή ανάπτυξη των κοινοτικών πολιτικών µέσω πολυετούς προγραµµατισµού - µια διοργανική συµφωνία εγγυάται δηµοσιονοµική πειθαρχία και προλαµβάνει τις συγκρούσεις κατά τις διαπραγµατεύσεις για τους ετήσιους προϋπολογισµούς. - σε περίπτωση που δεν υπάρξει συµφωνία για τις νέες δηµοσιονοµικές προοπτικές, ισχύουν οι τρέχουσες διατάξεις της Σ για το έτος η Συνθήκη υπερισχύει της ιοργανικής Συµφωνίας και επιτρέπει την έγκριση ετήσιων προϋπολογισµών DT\547939EL.doc 7/8 PE

8 - σε περίπτωση που δεν υπάρξει συµφωνία για τη διαδικασία του προϋπολογισµού του 2007, οι διαπραγµατεύσεις θα συνεχιστούν κατά τη διαδικασία του προϋπολογισµού του η διαδικασία του άρθρου 26 της Σ θα προσφέρει στο ΕΚ πολύ περιορισµένα περιθώρια κινήσεων, ενώ παράλληλα θα δώσει στο Συµβούλιο την εντύπωση ότι το ΕΚ είναι πρόθυµο να δεχτεί χαµηλό δηµοσιονοµικό πλαίσιο για το διάστηµα από το η πραγµατική πρόκληση για το 2007 θα ήταν η οργάνωση της παράτασης των νοµοθετικών προγραµµάτων, συµπεριλαµβανοµένων των διαρθρωτικών ταµείων, προκειµένου να αποφευχθεί η δηµιουργία νοµικού κενού που θα εγκυµονούσε κίνδυνο διακοπής της εφαρµογής τους. 23. Ο εισηγητής θεωρεί πρόωρο να ληφθεί οριστική θέση στο στάδιο αυτό, πιστεύει ωστόσο ότι: - η καταγγελία της διοργανικής συµφωνίας που προβλέπεται από το άρθρο 26 και η έναρξη της διαδικασίας µε βάση το άρθρο 272 της Συνθήκης θα προσφέρει καλύτερη διαπραγµατευτική θέση έναντι του Συµβουλίου (από 1,4 δισ. ευρώ κατ ελάχιστο έως 2,8 δισ. κατά µέγιστο) - ακόµη και στην περίπτωση διαδικασίας προϋπολογισµού µε βάση το άρθρο 272 της Συνθήκης ΕΕ, το ΕΚ θα µπορούσε να καθορίσει µονοµερώς ένα δηµοσιονοµικό πλαίσιο προκειµένου να µην προδικάσει τη θέση του στη διαπραγµάτευση των δηµοσιονοµικών προοπτικών - το άρθρο 26 της Σ δεν είναι ρεαλιστικό το άρθρο 272 της Συνθήκης ΕΚ είναι ευνοϊκότερο για το ΕΚ, τουλάχιστον ως διαπραγµατευτική θέση. PE /8 DT\547939EL.doc