Αξιολόγηση της Αποτελεσµατικότητας των Επενδυτικών Κινήτρων. Η Ελληνική Εµπειρία Σύνοψη Συµπερασµάτων Οι επενδύσεις αποτελούν το βασικό µοχλό οικονοµικής ανάπτυξης µιας οικονοµίας. Για την προσέλκυσή τους, όµως, πολλές φορές είναι αναγκαία η θέσπιση συγκεκριµένων κινήτρων. Αυτά κατανέµονται σε δύο κατηγορίες: τα οικονοµικά κίνητρα και τα κίνητρα υποδοµής. Στην πρώτη κατηγορία περιλαµβάνονται τα φορολογικά, οι επιχορηγήσεις, οι διευκολύνσεις κ.ο.κ. Στη δεύτερη κατηγορία εντάσσονται ποιοτικά στοιχεία, όπως η νοµισµατική νοµοθετική κοινωνική σταθερότητα, η αποτελεσµατική γραφειοκρατία, η ικανή υποδοµή της χώρας κ.ο.κ. Η µέχρι σήµερα εµπειρία έχει δείξει ότι τα κίνητρα υποδοµής, από κοινού µε τα φορολογικά, ίσως τελικά να είναι αποτελεσµατικότερα των επιχορηγήσεων / επιδοτήσεων. Σε κάθε, πάντως, περίπτωση, η ύπαρξη αντικινήτρων αποδυναµώνει την ευεργετική δράση των κινήτρων. Στην Ελλάδα, η ουσιαστική εισαγωγή αναπτυξιακών κινήτρων έγινε στη δεκαετία του 1950 και αφορούσε τόσο την οικονοµία γενικώς, όσο και τον τουρισµό ειδικώς. Η λήψη τους κλιµακώνεται σε τρεις µεγάλες χρονικές περιόδους: 1950-1966, 1967-1989, 1990-2000. Και τα µεν κίνητρα υποδοµής σαφώς υπολείπονται εκείνων των ανταγωνιστριών µας χωρών, τα δε οικονοµικά παρέχουν παρεµφερούς εκτάσεως ενισχύσεις, ενώ παρεµφερείς είναι και οι υιοθετούµενες στρατηγικές περιφερειακής ανάπτυξης. Εντούτοις, οι ανταγωνίστριές µας χώρες δίνουν περισσότερη έµφαση στις φορολογικές απαλλαγές ή τις επιδοτήσεις, παρά στις επιχορηγήσεις, στις οποίες στηριζόταν το ελληνικό σύστηµα κατά τη δεύτερη και, εν µέρει, κατά την τρίτη χρονική περίοδο. Μια ακόµη διαφορά του ελληνικού από τα λοιπά ευρωπαϊκά συστήµατα ενισχύσεως των επενδύσεων στον τουρισµό είναι το γεγονός, ότι ενώ το πρώτο βασίζει τη διαδικασία αξιολόγησης των επενδυτικών σχεδίων και έγκρισης των ενισχύσεων εξ ολοκλήρου σε κυβερνητικά όργανα, τα δεύτερα χρησιµοποιούν σε ολοένα και αυξανόµενο ρυθµό µη κυβερνητικά όργανα, αυξάνοντας έτσι την ευελιξία τους. 1
Η σχετική έρευνα έδειξε ότι κατά την πρώτη περίοδο η έµφαση είχε δοθεί στα φορολογικά κίνητρα και την υποδοµή. Ήταν η περίοδος, κατά την οποία η χώρα πέτυχε υψηλούς ρυθµούς οικονοµικής ανάπτυξης. Κατά τη δεύτερη, εισήχθη και έγινε εκτεταµένη χρήση των επιδοτήσεων / επιχορηγήσεων, για να επιδιωχθεί κάποια εξισορρόπηση κατά την τρίτη. Τούτο αντανακλάται και στην ακολουθητέα πολιτική, όπου ενώ στην πρώτη περίοδο στηρίχθηκαν οι µεγάλες τουριστικές ξενοδοχειακές µονάδες, κατά τη δεύτερη προτιµήθηκαν οι µικρές οικογενειακές επιχειρήσεις, για να επανέλθουµε στις µεγάλες κατά την τρίτη. Αποτέλεσµα των ανωτέρω είναι το γεγονός ότι οι ισχύσαντες κατά τις τελευταίες δεκαετίες αναπτυξιακοί νόµοι, όπως και ο ισχύων ν. 2601/98, λόγω της παλινωδίας τους ως προς τους στρατηγικούς στόχους, δεν κατόρθωσαν να δηµιουργήσουν το κατάλληλο πλαίσιο επιχειρηµατικής δραστηριότητας στον τουρισµό. Τούτο αντανακλάται εναργώς στο γεγονός ότι δεν φαίνεται να υπάρχουν αποτελεσµατικά κριτήρια ελέγχου της ποιότητας και βιωσιµότητας των επιχορηγούµενων τουριστικών επιχειρήσεων. Όντως, τα υφιστάµενα εξ αυτών: δεν ορίζουν σαφώς τον επιθυµητό τύπο τουριστικών καταλυµάτων, αδυνατούν να προσδιορίσουν επακριβώς τα ποιοτικά χαρακτηριστικά των διαφόρων κατηγοριών των τουριστικών καταλυµάτων, δεν θεσπίζουν βαθµό τουριστικού κορεσµού κάποιας περιοχής, δεν εισάγουν διαδικασία ελέγχου της επαγγελµατικής επάρκειας όσων επιθυµούν να ασχοληθούν µε τον τουρισµό, δεν βοηθούν στο σαφή καθορισµό των βιώσιµων τουριστικών µονάδων που πρέπει να επιχορηγηθούν, και δεν επιτρέπουν στην πλειοψηφία των µονάδων του κλάδου να επωφεληθούν των ευεργετικών διατάξεων του κειµένου νοµοθετικού πλαισίου. Τίθεται, ως εκ τούτου, θέµα εµπειρικής διερεύνησης της αποτελεσµατικότητας των θεσπισθέντων επενδυτικών κινήτρων. Αυτό, ακριβώς, είναι και το αντικείµενο της ανά χείρας εργασίας. ιερευνήθηκε, συγκεκριµένα, ο βαθµός επίδρασης των κινήτρων στην προσέλκυση επενδύσεων στον τουριστικό κλάδο. 2
Η προσπάθεια επικεντρώθηκε στις επιχορηγήσεις επειδή αυτές παρέχονται εξειδικευµένα κατά επιχείρηση, σε αντίθεση µε τα λοιπά κίνητρα τα οποία τυγχάνουν γενικής εφαρµογής. Η αποτελεσµατικότητα των επιχορηγήσεων, συνεπώς, αντανακλά ως ένα βαθµό και το επίπεδο ανάπτυξης και αποτελεσµατικής δράσης των κινήτρων υποδοµής (λόγω παρεµβολής της γραφειοκρατίας). Η υιοθετηθείσα µέθοδος ανάλυσης ήταν εκείνη των Στατιστικών Ελέγχων. ιερευνήθηκε, εν προκειµένω, η διαφοροποίηση της οικονοµικής επίδοσης επενδυτικής δραστηριότητας των επιχορηγηθεισών, εν σχέσει µε τις µη επιχορηγηθείσες τουριστικές και ξενοδοχειακές ελληνικές επιχειρήσεις. Τα χρησιµοποιηθέντα στοιχεία κάλυψαν την περίοδο 1996-1998. Η έρευνα έδειξε ότι τόσο η οικονοµική, όσο και η επενδυτική επίδοση των επιχορηγηθεισών και των µη επιχορηγηθεισών επιχειρήσεων δεν διέφεραν στατιστικώς µεταξύ τους. Συνήχθη, ως εκ τούτου, το συµπέρασµα ότι οι επιχορηγήσεις των αναπτυξιακών νόµων 1262/82, 1892/90, 2234/94 και 2601/98 προς τις τουριστικές και ξενοδοχειακές επιχειρήσεις, ανεξαρτήτως της γενναιοδωρίας τους, δεν φαίνεται να είχαν την αναµενόµενη ευεργετική επίδραση επί της επενδυτικής δραστηριότητας. Εξ αυτού προέκυψε ο προβληµατισµός, ότι µήπως, τελικά, οι επιχορηγήσεις αντί να προσελκύσουν επενδύσεις, κατέληξαν να κρατήσουν εν λειτουργία µη υγιείς επιχειρήσεις, εκτοπίζοντας (crowding out) εν µέρει τις υγιείς από την αγορά. Προς την κατεύθυνση αυτή ίσως να λειτουργούν και οι ελλείψεις του νοµικού πλαισίου (καθώς και οι αδυναµίες της υποδοχής της χώρας), οι οποίες δεν βοηθούν τη βελτίωση αφενός της ποιότητας του τουριστικού προϊόντος και αφετέρου της βιωσιµότητας των τουριστικών επιχειρήσεων. Συνεπώς, η ύπαρξη αντικινήτρων, φαίνεται ότι σε κάποιο βαθµό εξουδετερώνει τα θεσπιζόµενα κίνητρα. Πέραν των ανωτέρω, το φαινόµενο αυτό αποδόθηκε και σε ειδικούς λόγους, οι κυριότεροι από τους οποίους είναι οι παρακάτω: χρονοβόρος και κοστογόνος διαδικασία υπαγωγής των επενδυτικών σχεδίων στις ευεργετικές διατάξεις των αναπτυξιακών νόµων, έλλειψη σταθερότητας στο θεσµικό πλαίσιο, περιορισµένη πληρότητα, σε ετήσια βάση, της υπάρχουσας ξενοδοχειακής υποδοµής, 3
αυξηµένος ανταγωνισµός (που περιορίζει τις προοπτικές µελλοντικής ανάκαµψης), έλλειψη της αναγκαίας οικονοµικής επιφάνειας των µικροµεσαίων τουριστικών επιχειρήσεων για χρηµατοδότηση της ιδίας συµµετοχής τους στις επενδυτικές δαπάνες, ή για τη χρηµατοδότηση των απαιτούµενων µελετών σκοπιµότητας, ή για την οργάνωση οικονοµικών υπηρεσιών που να µπορούν να αξιοποιήσουν τις παρεχόµενες ενισχύσεις, αδυναµία ικανοποίησης των κριτηρίων βιωσιµότητας εκ µέρους των µικροµεσαίων µονάδων λόγω της ιδιορρυθµίας του τρόπου λειτουργίας τους, ανεπάρκεια του ύψους της επιδότησης (25% της επενδυτικής δαπάνης) για εκσυγχρονισµό και συντήρηση των µικροµεσαίων τουριστικών και ξενοδοχειακών µονάδων, και ανεπαρκής υποδοµή της χώρας, µε αποτέλεσµα αυτή να λειτουργεί, ουσιαστικώς, ως επενδυτικό αντικίνητρο. Από τα προεκτεθέντα, προκύπτει ότι για να καταστεί εφικτή η ευεργετική δράση των επιχορηγήσεων (αλλά και των λοιπών οικονοµικών κινήτρων), είναι αναγκαία η άρση των αιτιών (αντικινήτρων) που αποθαρρύνουν τις επενδυτικές δραστηριότητες. Αυτό σηµαίνει ότι πρέπει να ληφθούν µέτρα σε δύο επίπεδα: σε γενικό και σε ειδικό. Το γενικό επίπεδο αναφέρεται στην υποδοµή της χώρας και αφορά τη βελτίωσή της, µε έµφαση στον εκσυγχρονισµό. Εδώ περιλαµβάνονται µέτρα, όπως: η κατηγοριοποίηση όλου του φάσµατος των τουριστικών καταλυµάτων, η προώθηση επωνύµων τουριστικών προϊόντων, η µετατροπή του ΕΟΤ σε ελεγκτικό µηχανισµό, µε παράλληλη επαναδραστηριοποίηση της τουριστικής αστυνοµίας, η θέσπιση (και επιβολή) αυστηρών ποινών για τους παραβάτες της κειµένης νοµοθεσίας, η ουσιαστική αύξηση της διαφηµιστικής δαπάνης, µε έγκαιρη έναρξη της διαφηµιστικής εκστρατείας, 4
η διενέργεια των βασικών έργων υποδοµής, η σταθεροποίηση του θεσµικού πλαισίου, η απλοποίηση της διαδικασίας ενίσχυσης των επενδυτικών πρωτοβουλιών, η άµβλυνση της εποχικότητας, και η βελτίωση του θεσµικού πλαισίου ενίσχυσης των επενδύσεων. Όσον αφορά το ειδικό επίπεδο, αυτό αναφέρεται σε συγκεκριµένα µέτρα µικρής εµβέλειας που µπορούν να ληφθούν άµεσα, εν αναφορά µε τον νόµο 2601/98. Εδώ περιλαµβάνονται µέτρα, όπως: απλοποίηση και επιτάχυνση των διαδικασιών υποβολής, έγκρισης και εκταµίευσης των οικονοµικών ενισχύσεων, κατάργηση του είκτη Ρευστότητας ως κριτηρίου αξιολόγησης των επενδυτικών σχεδίων εκσυγχρονισµού (διότι οι µικροµεσαίες τουριστικές επιχειρήσεις λόγω της ιδιορρυθµίας του τρόπου λειτουργίας τους δεν µπορούν να ικανοποιήσουν αυτό το κριτήριο), τροποποίηση, επί το επιεικέστερον, του συστήµατος βαθµολόγησης των αιτήσεων υπαγωγής στον αναπτυξιακό νόµο για Εκσυγχρονισµό Ολοκληρωµένης Μορφής των µικροµεσαίων τουριστικών και ξενοδοχειακών επιχειρήσεων (για τον ίδιο, ως άνω, λόγο), θεσµοθέτηση της συµµετοχής εκπροσώπου των Τοπικών Ξενοδοχειακών Ενώσεων στις Γνωµοδοτικές Επιτροπές των Περιφερειών που εγκρίνουν τα επενδυτικά σχέδια Εκσυγχρονισµού Ολοκληρωµένης Μορφής (ώστε να γίνονται γνωστές και οι ιδιορρυθµίες της λειτουργίας των µικροµεσαίων τουριστικών επιχειρήσεων), επιδότηση του κόστους της µελέτης σκοπιµότητας για τις µικροµεσαίες επιχειρήσεις (π.χ. επιδότηση του κόστους σύνταξης φακέλων, έξοδα µηχανικού και συµβούλου επιχείρησης) κατά 100% µέχρι του ποσού του 1 εκατ. δραχµών, και καθιέρωση της τµηµατικής υλοποίησης των επενδύσεων εκσυγχρονισµού των µικροµεσαίων ξενοδοχειακών επιχειρήσεων (ώστε να ξεπεραστούν οι δυσκολίες ρευστότητας που προκαλεί στις 5
µικροµεσαίες επιχειρήσεις το επιβαλλόµενο από τον ν. 2601/98 µεγάλο ποσοστό ιδίας συµµετοχής στο ύψος της επένδυσης). Εάν τα ανωτέρω προσεγγισθούν σε ικανοποιητικό βαθµό, ευλόγως αναµένεται η ουσιαστική ενεργοποίηση των επενδυτικών κινήτρων επ ωφελεία του τουριστικού τοµέα και της εθνικής οικονοµίας µας. 6