ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ Βρυξέλλες, 12.9.2018 COM(2018) 634 final 2018/0329 (COD) Πρόταση ΟΔΗΓΙΑ ΤΟΥ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟΥ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟΥ ΚΑΙ ΤΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ σχετικά με τους κοινούς κανόνες και διαδικασίες στα κράτη μέλη για την επιστροφή των παρανόμως διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών (αναδιατύπωση) Συμβολή της Ευρωπαϊκής Επιτροπής στη σύνοδο των ηγετών στο Salzburg (19-20 Σεπτεμβρίου 2018) EL EL
1. ΠΛΑΙΣΙΟ ΤΗΣ ΠΡΟΤΑΣΗΣ ΑΙΤΙΟΛΟΓΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ Αιτιολόγηση και στόχοι της πρότασης Η παρούσα πρόταση αποτελεί μέρος δέσμης μέτρων που προτείνονται από την Επιτροπή στο πλαίσιο της συνέχειας που δίνεται σε σχέση με το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της 28ης Ιουνίου 2018 1, όπου υπογραμμίστηκε η ανάγκη να επιταχυνθεί σημαντικά η αποτελεσματική επιστροφή των παράτυπων μεταναστών, και χαιρετίστηκε η πρόθεση της Επιτροπής να υποβάλει νομοθετικές προτάσεις για μια πιο αποτελεσματική και συνεκτική ευρωπαϊκή πολιτική επιστροφής. Οι βασικές αρχές που συμφωνήθηκαν στα συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου, οι οποίες υποστηρίχθηκαν επίσης από τα κράτη μέλη σε διάφορα φόρουμ 2, τονίζουν την ανάγκη να ενισχυθούν τα εργαλεία της ευρωπαϊκής αλληλεγγύης, ιδίως η Ευρωπαϊκή Συνοριοφυλακή και Ακτοφυλακή, να διασφαλιστεί η αποτελεσματική διαχείριση των εξωτερικών συνόρων και της μετανάστευσης και να χαραχθεί πιο αποτελεσματική και συνεκτική ευρωπαϊκή πολιτική για την επιστροφή. Η αποτελεσματική επιστροφή των υπηκόων τρίτων χωρών που δεν έχουν δικαίωμα παραμονής στην ΕΕ αποτελεί ουσιαστική συνιστώσα του ευρωπαϊκού θεματολογίου για τη μετανάστευση 3. Σε επίπεδο ΕΕ, η πολιτική επιστροφής διέπεται από την οδηγία 2008/115/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου 4 («οδηγία περί επιστροφής»), η οποία θεσπίζει κοινά πρότυπα και διαδικασίες που πρέπει να εφαρμόζονται στα κράτη μέλη για την επιστροφή των παρανόμως διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών με πλήρη σεβασμό της αρχής της μη επαναπροώθησης. Από την έναρξη ισχύος της οδηγίας περί επιστροφής το 2010, η μεταναστευτική πίεση στα κράτη μέλη και στην Ένωση συνολικά αυξήθηκε. Ως εκ τούτου, οι προκλήσεις που συνδέονται με την αποτελεσματική επιστροφή των παράτυπων μεταναστών πρέπει να αντιμετωπιστούν περισσότερο από ποτέ. Εν προκειμένω μπορούν να εντοπιστούν δύο βασικές προκλήσεις. Πρώτον, τα κράτη μέλη αντιμετωπίζουν δυσκολίες και εμπόδια κατά τις διαδικασίες επιστροφής όσον αφορά την επιτυχή εκτέλεση αποφάσεων επιστροφής. Οι εθνικές πρακτικές για την εφαρμογή του πλαισίου της ΕΕ ποικίλλουν μεταξύ των κρατών μελών και δεν είναι τόσο αποτελεσματικές όσο θα έπρεπε. Μεταξύ άλλων, οι ανακόλουθοι ορισμοί και ερμηνείες του κινδύνου διαφυγής και της χρήσης του μέτρου της κράτησης έχουν ως αποτέλεσμα τη διαφυγή των παράτυπων μεταναστών και τις δευτερογενείς μετακινήσεις. Η έλλειψη συνεργασίας εκ μέρους των υπηκόων τρίτων χωρών οδηγεί επίσης στην παρεμπόδιση των διαδικασιών επιστροφής. Τα κράτη μέλη δεν είναι επαρκώς εξοπλισμένα ώστε να παρέχουν στις αρμόδιες αρχές τη δυνατότητα να ανταλλάσσουν τις αναγκαίες πληροφορίες άμεσα ενόψει της πραγματοποίησης των επιστροφών. Δεύτερον, η αποτελεσματικότητα της πολιτικής της ΕΕ για την επιστροφή εξαρτάται επίσης από τη συνεργασία των χωρών καταγωγής. Κατά τα τελευταία τρία έτη, οι προσπάθειες της ΕΕ για τη συμμετοχή των κύριων χωρών καταγωγής στη διαχείριση της μετανάστευσης είχαν ως αποτέλεσμα την επίτευξη ικανοποιητικής προόδου και έχουν τεθεί σε εφαρμογή πολλές 1 2 3 4 Συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της 28ης Ιουνίου 2018. Δήλωση του Meseberg από τη Γερμανία και τη Γαλλία με τίτλο: «Ανανέωση των υποσχέσεων της Ευρώπης για ασφάλεια και ευημερία», 19 Ιουνίου 2018. COM(2015) 240 final. Οδηγία 2008/115/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 16ης Δεκεμβρίου 2008, σχετικά με τους κοινούς κανόνες και διαδικασίες στα κράτη μέλη για την επιστροφή των παρανόμως διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών, ΕΕ L 348 της 24.12.2008, σ. 98. EL 1 EL
νομικά μη δεσμευτικές ρυθμίσεις για την επιστροφή και την επανεισδοχή. Η εφαρμογή αυτών των ρυθμίσεων έχει αρχίσει και είναι σημαντικό όλα τα κράτη μέλη να κεφαλοποιήσουν τα αποτελέσματα αυτά αλλά και να αξιοποιήσουν πλήρως τις ρυθμίσεις για την αύξηση των επιστροφών προς τις εν λόγω χώρες. Επιπλέον η Επιτροπή πρότεινε να ενισχυθεί η χρήση της πολιτικής θεωρήσεων της ΕΕ ως εργαλείο για την επίτευξη προόδου στη συνεργασία με τρίτες χώρες σε ζητήματα επιστροφής και επανεισδοχής. Από τη στιγμή που θα καταστεί νόμος, θα βελτιωθεί σημαντικά η επιρροή της ΕΕ στις σχέσεις της με τις χώρες καταγωγής. Η μεγαλύτερη αποτελεσματικότητα των επιστροφών υπήρξε προτεραιότητα κατά τα τελευταία έτη. Το 2016, η Επιτροπή πρότεινε την αναθεώρηση της εντολής της Ευρωπαϊκής Συνοριοφυλακής και Ακτοφυλακής, η οποία ενισχύθηκε σημαντικά στον τομέα της επιστροφής. Στο πλαίσιο της νέας εντολής, ο εν λόγω Οργανισμός αναπτύσσει νέα εργαλεία που βοηθούν και στηρίζουν τις δραστηριότητες και τις διαδικασίες επιστροφής των κρατών μελών. Στο ανανεωμένο σχέδιο δράσης για την επιστροφή του 2017 5, η Επιτροπή επισήμανε τον τρόπο με τον οποίο οι ελλείψεις των διαδικασιών και των πρακτικών επιστροφής των κρατών μελών παρεμποδίζουν την αποτελεσματικότητα του συστήματος επιστροφής της ΕΕ. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή εξέδωσε το 2017 σύσταση με την οποία συνιστούσε ένα σύνολο μέτρων που πρέπει να λάβουν τα κράτη μέλη για να καταστήσουν αποτελεσματικότερες τις επιστροφές 6, μεταξύ άλλων με την πλήρη αξιοποίηση της ευελιξίας που παρέχει η οδηγία περί επιστροφής. Με την ευκαιρία αυτή, η Επιτροπή ανέφερε επίσης ότι, με βάση την εμπειρία από την εφαρμογή της σύστασης και ανάλογα με την ανάγκη ανάληψης περαιτέρω δράσεων για την ουσιαστική αύξηση των ποσοστών επιστροφής, ήταν έτοιμη να αναθεωρήσει την οδηγία για την επιστροφή. Παρά τις προσπάθειες αυτές, σημειώθηκε ελάχιστη πρόοδος όσον αφορά την αύξηση της αποτελεσματικότητας των επιστροφών. Αντίθετα, παρατηρήθηκε μείωση του ποσοστού της επιστροφής σε όλη την ΕΕ, από 45,8 % το 2016 σε μόλις 36,6 % το 2017. Προκειμένου να αντιμετωπιστούν οι βασικές προκλήσεις για τη διασφάλιση της αποτελεσματικότητας των επιστροφών, είναι αναγκαία μια στοχευμένη αναθεώρηση της οδηγίας περί επιστροφής, προκειμένου ιδίως να μειωθεί η διάρκεια των διαδικασιών επιστροφής, να εξασφαλιστεί καλύτερη σύνδεση μεταξύ των διαδικασιών ασύλου και επιστροφής και να διασφαλιστεί η αποτελεσματικότερη χρήση των μέτρων πρόληψης της διαφυγής. Για να επιτευχθεί μια πιο αποτελεσματική και συνεκτική ευρωπαϊκή πολιτική επιστροφής, σύμφωνα με τα θεμελιώδη δικαιώματα που κατοχυρώνονται στον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, απαιτείται επειγόντως η έκδοση στοχοθετημένης αναδιατύπωσης της οδηγίας περί επιστροφής. Η εν λόγω στοχοθετημένη αναδιατύπωση θα πρέπει: να θεσπίζει νέα διαδικασία στα σύνορα για την ταχεία επιστροφή των αιτούντων διεθνή προστασία, η αίτηση των οποίων απορρίφθηκε κατόπιν διαδικασίας ασύλου στα σύνορα να παρέχει σαφέστερους και πιο αποτελεσματικούς κανόνες για την έκδοση αποφάσεων επιστροφής και για τις προσφυγές κατά των αποφάσεων αυτών να παρέχει σαφές πλαίσιο συνεργασίας μεταξύ των παράτυπων μεταναστών και των αρμόδιων εθνικών αρχών, να απλουστεύει τους κανόνες σχετικά με τη χορήγηση προθεσμίας οικειοθελούς αναχώρησης και να θεσπίζει πλαίσιο για τη χορήγηση χρηματοδοτικής, υλικής και σε είδος βοήθειας σε παράτυπους μετανάστες που επιθυμούν να επιστρέψουν οικειοθελώς 5 6 COM(2017) 200 final. C(2017) 1600 final. EL 2 EL
να θεσπίζει αποτελεσματικότερα μέσα για τη διαχείριση και τη διευκόλυνση της διοικητικής διεκπεραίωσης των επιστροφών, την ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ των αρμόδιων αρχών και την εκτέλεση της επιστροφής προς αποτροπή της παράνομης μετανάστευσης να διασφαλίζει συνοχή και συνέργειες με τις διαδικασίες ασύλου να διασφαλίζει αποτελεσματικότερη χρήση της κράτησης που θα υποστηρίζει την επιβολή των επιστροφών. Οι προτεινόμενες στοχευμένες αλλαγές δεν μεταβάλλουν το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας ούτε επηρεάζουν την προστασία των δικαιωμάτων των μεταναστών που υφίστανται επί του παρόντος, μεταξύ άλλων όσον αφορά το συμφέρον του παιδιού, την οικογενειακή ζωή και την κατάσταση της υγείας. Η οδηγία εξακολουθεί να διασφαλίζει τον πλήρη σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων των μεταναστών, ιδίως της αρχής της μη επαναπροώθησης. Συνέπεια με τις ισχύουσες διατάξεις στον τομέα πολιτικής Η παρούσα πρόταση αναπτύσσει περαιτέρω τις υφιστάμενες διατάξεις της οδηγίας περί επιστροφής σχετικά με τους κοινούς κανόνες και διαδικασίες για την αποτελεσματική επιστροφή των παράτυπων μεταναστών, με σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων τους και της αρχής της μη επαναπροώθησης. Βασίζεται κυρίως στην εφαρμογή του ανανεωμένου σχεδίου δράσης της Επιτροπής και στη σύσταση για την επιστροφή του Μαρτίου 2017, καθώς και στο αναθεωρημένο εγχειρίδιο περί επιστροφής που εγκρίθηκε τον Νοέμβριο του 2017 7, συμπληρώνει δε την πρόταση για περαιτέρω ενίσχυση του ρόλου του Ευρωπαϊκού Οργανισμού Συνοριοφυλακής και Ακτοφυλακής, με σκοπό να διασφαλιστεί ο αποτελεσματικός έλεγχος των εξωτερικών συνόρων της ΕΕ και να ενισχυθεί σημαντικά η αποτελεσματική επιστροφή των παράτυπων μεταναστών. Επιπλέον, για την καλύτερη προώθηση της οικειοθελούς επιστροφής, τα κράτη μέλη θα πρέπει να καταρτίσουν επιχειρησιακά προγράμματα που θα προβλέπουν ενισχυμένη συνδρομή και παροχή συμβουλών για την επιστροφή, τα οποία μπορεί να περιλαμβάνουν στήριξη για επανένταξη σε τρίτες χώρες επιστροφής, λαμβάνοντας υπόψη κοινά πρότυπα για προγράμματα υποστηριζόμενης οικειοθελούς επιστροφής και επανένταξης 8 με σκοπό την περαιτέρω εναρμόνιση αυτών των προγραμμάτων. Συνέπεια με άλλες πολιτικές της Ένωσης Η παρούσα πρόταση είναι σύμφωνη με το ευρωπαϊκό θεματολόγιο για τη μετανάστευση, το οποίο, με αφετηρία τις πολιτικές κατευθυντήριες γραμμές του Προέδρου Γιούνκερ, διαμόρφωσε σύνολο συνεκτικών και αλληλοενισχυόμενων πρωτοβουλιών με βάση τέσσερις πυλώνες. Οι εν λόγω πυλώνες συνίστανται στη μείωση των κινήτρων για παράτυπη μετανάστευση, στη διασφάλιση των εξωτερικών συνόρων και τη διάσωση ζωών, στην εφαρμογή μιας ισχυρής πολιτικής για τη χορήγηση ασύλου και στη θέσπιση μιας νέας πολιτικής για τη νόμιμη μετανάστευση. Η παρούσα πρόταση ανταποκρίνεται επίσης στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της 28ης Ιουνίου 2018 που ζήτησε να επιταχυνθεί σημαντικά η αποτελεσματική επιστροφή των παράτυπων μεταναστών και χαιρέτισε την πρόθεση της Επιτροπής να υποβάλει νομοθετικές προτάσεις για μια πιο αποτελεσματική και συνεκτική ευρωπαϊκή πολιτική επιστροφής. 7 8 C(2017) 6505. Μη δεσμευτικοί κοινοί κανόνες για την υλοποίηση προγραμμάτων υποβοηθούμενης οικειοθελούς επιστροφής (και επανένταξης) από κράτη μέλη (8829/16). EL 3 EL
Η πρόταση συνάδει με άλλες πολιτικές της Ένωσης, τις οποίες και ενισχύει, όπως: Το Κοινό Ευρωπαϊκό Σύστημα Ασύλου με την αύξηση των συνεργειών μεταξύ των διαδικασιών ασύλου και επιστροφής, ιδίως στο πλαίσιο των διαδικασιών στα σύνορα. Τον κανονισμό για την Ευρωπαϊκή Συνοριοφυλακή και Ακτοφυλακή, ο οποίος ενισχύει περαιτέρω την εντολή του Ευρωπαϊκού Οργανισμού Συνοριοφυλακής και Ακτοφυλακής στον τομέα της επιστροφής. Επιπλέον, η παρούσα πρόταση απαιτεί τη δημιουργία εθνικών συστημάτων για τη διαχείριση της επιστροφής, τα οποία θα πρέπει να επικοινωνούν με ένα κεντρικό σύστημα το οποίο δημιουργεί ο εν λόγω οργανισμός, σύμφωνα με τη νέα πρόταση κανονισμού για την Ευρωπαϊκή Συνοριοφυλακή και Ακτοφυλακή που αποτελεί μέρος της ίδιας δέσμης νομοθετικών μέτρων. 2. ΝΟΜΙΚΗ ΒΑΣΗ, ΕΠΙΚΟΥΡΙΚΟΤΗΤΑ ΚΑΙ ΑΝΑΛΟΓΙΚΟΤΗΤΑ Νομική βάση Η παρούσα πρόταση συνιστά αναδιατύπωση της οδηγίας περί επιστροφής και, ως εκ τούτου, θα πρέπει να βασίζεται στο άρθρο 79 παράγραφος 2 στοιχείο γ) της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, το οποίο εξουσιοδοτεί την Ένωση να θεσπίζει μέτρα στον τομέα της παράνομης μετανάστευσης και της παράνομης διαμονής, συμπεριλαμβανομένης της απομάκρυνσης και του επαναπατρισμού των προσώπων που διαμένουν χωρίς άδεια. Μεταβλητή γεωμετρία Όσον αφορά τη μεταβλητή γεωμετρία, η παρούσα πρόταση ακολουθεί συγκρίσιμο καθεστώς με την ισχύουσα οδηγία περί επιστροφής. Σύμφωνα με το άρθρο 4 του πρωτοκόλλου αριθ. 22 σχετικά με τη θέση της Δανίας, το οποίο προσαρτάται στις Συνθήκες, η Δανία θα αποφασίσει, εντός εξαμήνου αφότου το Συμβούλιο αποφασίσει σχετικά με την παρούσα οδηγία, αν θα εφαρμόσει την παρούσα πρόταση, η οποία βασίζεται στο κεκτημένο του Σένγκεν, στο εθνικό της δίκαιο. Όσον αφορά το Ηνωμένο Βασίλειο και την Ιρλανδία, η οδηγία περί επιστροφής έχει υβριδικό χαρακτήρα, όπως αντικατοπτρίζεται στις αιτιολογικές σκέψεις 48 και 49. Επομένως, τόσο το πρωτόκολλο αριθ. 19 σχετικά με το κεκτημένο του Σένγκεν που έχει ενσωματωθεί στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, το οποίο προσαρτάται στις Συνθήκες, όσο και το πρωτόκολλο αριθ. 21 για τη θέση του Ηνωμένου Βασιλείου και της Ιρλανδίας όσον αφορά τον χώρο ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης, το οποίο προσαρτάται στις Συνθήκες, εφαρμόζονται στην παρούσα πρόταση. Με βάση τις αντίστοιχες συμφωνίες για τη σύνδεση των χωρών αυτών με την υλοποίηση, την εφαρμογή και την ανάπτυξη του κεκτημένου του Σένγκεν, η Ισλανδία, η Νορβηγία, η Ελβετία και το Λιχτενστάιν θα πρέπει να δεσμεύονται από την προτεινόμενη οδηγία. Επικουρικότητα Στόχος της παρούσας πρότασης είναι να αντιμετωπιστούν οι βασικές ελλείψεις και τα εμπόδια που αντιμετωπίζουν τα κράτη μέλη κατά την πραγματοποίηση των επιστροφών. Η πρόληψη και η αντιμετώπιση της παράνομης μετανάστευσης και η επιστροφή όσων δεν έχουν νόμιμο δικαίωμα παραμονής αποτελούν κοινό συμφέρον όλων των κρατών μελών και δεν μπορούν να επιτευχθούν αποκλειστικά από τα κράτη μέλη. Ως εκ τούτου, απαιτείται περαιτέρω δράση της ΕΕ για τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας της ενωσιακής πολιτικής EL 4 EL
επιστροφής, με πλήρη σεβασμό της αρχής της επικουρικότητας όπως ορίζεται στο άρθρο 5 παράγραφος 3 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση. Αναλογικότητα Μαζί με την πρόταση διευρυμένης εντολής για τον Ευρωπαϊκό Οργανισμό Συνοριοφυλακής και Ακτοφυλακής, η παρούσα πρόταση προορίζεται να ανταποκριθεί στις προκλήσεις που αντιμετωπίζει η Ένωση όσον αφορά τη διαχείριση της μετανάστευσης και την επιστροφή των παρανόμως διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών. Ενισχύει, αποτελώντας μέρος του, το ήδη υφιστάμενο συνολικό πλαίσιο πολιτικής για την επιστροφή, το οποίο περιλαμβάνει επίσης επιχειρησιακά εργαλεία και προγράμματα στήριξης, καθώς και μηχανισμούς χρηματοδότησης που είναι στη διάθεση των αρχών και των οργανισμών των κρατών μελών που συμμετέχουν στην επιστροφή. Οι αλλαγές στην οδηγία περί επιστροφής είναι περιορισμένες και στοχευμένες, αποσκοπούν δε στην αποτελεσματική αντιμετώπιση των βασικών ελλείψεων των διαδικασιών επιστροφής και τη μείωση των εμποδίων που συναντούν τα κράτη μέλη κατά την εκτέλεση των επιστροφών, με παράλληλο σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων των ενδιαφερόμενων υπηκόων τρίτων χωρών. Η πρόταση δεν υπερβαίνει ό,τι είναι απαραίτητο για την επίτευξη των δεδηλωμένων στόχων. Επιλογή της νομικής πράξης Η οδηγία περί επιστροφής περιλαμβάνει ήδη ένα ισχυρό σύνολο κανόνων για την αποτελεσματική και αξιοπρεπή επιστροφή των παρανόμως διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών. Σκοπός της παρούσας πρότασης είναι να προβλεφθούν στοχευμένες αλλαγές στην εν λόγω οδηγία, που θα αποσκοπούν στην αντιμετώπιση ορισμένων διαπιστωμένων ελλείψεων και εμποδίων που αντιμετωπίζουν τα κράτη μέλη κατά την εκτέλεση των επιστροφών. Δεδομένου ότι η παρούσα πρόταση αποσκοπεί στην αναδιατύπωση της οδηγίας περί επιστροφής, η χρήση της ίδιας νομικής πράξης είναι η πλέον ενδεδειγμένη. 3. ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΑ ΤΩΝ ΕΚ ΤΩΝ ΥΣΤΕΡΩΝ ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΕΩΝ, ΤΩΝ ΔΙΑΒΟΥΛΕΥΣΕΩΝ ΜΕ ΤΑ ΕΝΔΙΑΦΕΡΟΜΕΝΑ ΜΕΡΗ ΚΑΙ ΤΩΝ ΕΚΤΙΜΗΣΕΩΝ ΕΠΙΠΤΩΣΕΩΝ Εκ των υστέρων αξιολογήσεις / έλεγχοι καταλληλότητας της ισχύουσας νομοθεσίας Ο μηχανισμός αξιολόγησης και παρακολούθησης για την επαλήθευση της εφαρμογής του κεκτημένου του Σένγκεν 9, καθώς και οι πληροφορίες που συγκέντρωσε η ομάδα εμπειρογνωμόνων του Ευρωπαϊκού Δικτύου Μετανάστευσης για θέματα επιστροφής (EMN- REG) και ο Ευρωπαϊκός Οργανισμός Συνοριοφυλακής και Ακτοφυλακής έχουν επιτρέψει τη συνολική αξιολόγηση του τρόπου με τον οποίο τα κράτη μέλη εφαρμόζουν την πολιτική της Ένωσης για την επιστροφή. Από το 2015, έτος κατά το οποίο πραγματοποιήθηκε η πρώτη αξιολόγηση στον τομέα της επιστροφής, εντοπίστηκαν διάφορα οριζόντια στοιχεία που είναι κοινά στις εθνικές καταστάσεις και συστήματα επιστροφής που έχουν αξιολογηθεί μέχρι σήμερα (σε 21 κράτη μέλη και συνδεδεμένες χώρες Σένγκεν). 9 Κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 1053/2013 του Συμβουλίου, της 7ης Οκτωβρίου 2013, σχετικά με τη θέσπιση ενός μηχανισμού αξιολόγησης και παρακολούθησης για την επαλήθευση της εφαρμογής του κεκτημένου του Σένγκεν και την κατάργηση της απόφασης της εκτελεστικής επιτροπής, της 16ης Σεπτεμβρίου 1998, σχετικά με τη σύσταση της μόνιμης επιτροπής για την αξιολόγηση και την εφαρμογή της σύμβασης Σένγκεν, ΕΕ L 295 της 6.11.2013, σ. 27. EL 5 EL
Διαβουλεύσεις με τα ενδιαφερόμενα μέρη Στα συμπεράσματα του Οκτωβρίου 2016, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο ζήτησε την ενίσχυση των εθνικών διοικητικών διαδικασιών για τις επιστροφές. Στη Διακήρυξη της Μάλτας, που εξέδωσαν οι αρχηγοί κρατών και κυβερνήσεων τον Φεβρουάριο του 2017, τονίζεται η ανάγκη για επανεξέταση της πολιτικής επιστροφής της ΕΕ βάσει αντικειμενικής ανάλυσης του τρόπου με τον οποίο εφαρμόζονται τα νομικά, επιχειρησιακά, χρηματοοικονομικά και πρακτικά εργαλεία που είναι διαθέσιμα σε ενωσιακό και εθνικό επίπεδο. Εκφράζεται επίσης ικανοποίηση για την πρόθεση της Επιτροπής να υποβάλει σύντομα επικαιροποιημένο σχέδιο δράσης της ΕΕ για την επιστροφή, και να δοθεί καθοδήγηση για πιο αποτελεσματικές επιστροφές από την ΕΕ και τα κράτη μέλη και για αποτελεσματική επανεισδοχή, με βάση το υφιστάμενο κεκτημένο. Στο σχέδιο δράσης της ΕΕ του 2015 για την επιστροφή και, στη συνέχεια, στην ανακοίνωσή της του 2017 σχετικά με μια πιο αποτελεσματική πολιτική επιστροφής και στη συνοδευτική σύσταση, η Επιτροπή τόνισε την ανάγκη αυστηρότερης επιβολής των κανόνων της ΕΕ σχετικά με την επιστροφή, ώστε να αυξηθεί η συνολική αποτελεσματικότητα της πολιτικής της ΕΕ για την επιστροφή. Στα συμπεράσματά του Ιουνίου 2018, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο εξέφρασε την ικανοποίησή του για την πρόθεση της Επιτροπής να υποβάλει νομοθετικές προτάσεις για πιο αποτελεσματική και συνεκτική ευρωπαϊκή πολιτική επιστροφής. Το Ευρωπαϊκό Δίκτυο Μετανάστευσης έχει συμβάλει κατά τα τελευταία δύο έτη με εξειδικευμένες μελέτες, ad hoc ερωτήματα, δημοσιεύσεις («informs») σχετικά με την αποτελεσματικότητα της επιστροφής στα κράτη μέλη της ΕΕ, τις εναλλακτικές λύσεις αντί της κράτησης, τα συστήματα υποστηριζόμενης οικειοθελούς επιστροφής και επανένταξης, την κράτηση και τις συνθήκες κράτησης, τη νομική συνδρομή σε εγκαταστάσεις κράτησης και άλλα θέματα. Συλλογή και χρήση εμπειρογνωσίας Πραγματοποιήθηκαν ανταλλαγές τεχνικού επιπέδου με τα κράτη μέλη για τις τρέχουσες προκλήσεις, όσον αφορά την υλοποίηση, στο πλαίσιο της ομάδας επαφής για την επιστροφή, του EMN REG και του Ευρωπαϊκού Οργανισμού Συνοριοφυλακής και Ακτοφυλακής, οι οποίες οδήγησαν μεταξύ άλλων σε αναθεώρηση του εγχειριδίου περί επιστροφής και στη μελέτης του Ευρωπαϊκού Δικτύου Μετανάστευσης για την «αποτελεσματικότητα της επιστροφής στα κράτη μέλη της ΕΕ». Η μελέτη αποσκοπούσε στην ανάλυση του αντικτύπου των κανόνων της ΕΕ για την επιστροφή συμπεριλαμβανομένης της οδηγίας περί επιστροφής και της συναφούς νομολογίας του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης στις πολιτικές και τις πρακτικές επιστροφής των κρατών μελών και, ως εκ τούτου, στην αποτελεσματικότητα της διαδικασίας επιστροφής σε ολόκληρη την ΕΕ. Εκτίμηση επιπτώσεων Η μεγαλύτερη αποτελεσματικότητα των επιστροφών υπήρξε προτεραιότητα για την Επιτροπή κατά τα τελευταία έτη. Προς τον σκοπό αυτό, ο κανονισμός για την Ευρωπαϊκή Συνοριοφυλακή και Ακτοφυλακή και η επακόλουθη νέα εντολή του Οργανισμού επέφεραν σημαντικές βελτιώσεις στον τομέα των επιστροφών. Επιπλέον, το ανανεωμένο σχέδιο δράσης για την επιστροφή και η σύσταση για τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας της επιστροφής, που δημοσιεύτηκαν τον Μάρτιο του 2017, κατέδειξαν τον τρόπο με τον οποίο οι ανεπάρκειες των διαδικασιών και πρακτικών επιστροφής των κρατών μελών παρεμπόδισαν την αποτελεσματικότητα του συστήματος επιστροφής. Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή και τα κράτη μέλη προέβησαν σε τεχνικές διαβουλεύσεις για την ανάλυση των σημερινών προκλήσεων όσον αφορά τις επιστροφές και για τον εντοπισμό των ελλείψεων, ενώ αναγνώρισαν την ανάγκη στοχευμένων αναθεωρήσεων της ισχύουσας νομοθεσίας. Οι εν λόγω διαβουλεύσεις και η επακόλουθη ανάλυση των βασικών διακυβευμάτων οδήγησαν στην EL 6 EL
αναθεώρηση του εγχειριδίου περί επιστροφής του Νοεμβρίου 2017. Ζητήθηκε επίσης η γνώμη της κοινωνίας των πολιτών και, επιπλέον, οι εργασίες που πραγματοποιήθηκαν στο πλαίσιο του μηχανισμού αξιολόγησης Σένγκεν παρείχαν διεξοδική επισκόπηση των θεμάτων που πρέπει να εξεταστούν στον τομέα της επιστροφής. Μέσω των ανωτέρω διαδικασιών, οι ενδιαφερόμενοι φορείς μπόρεσαν να εντοπίσουν τόσο τα νομικά όσο και τα πρακτικά εμπόδια στην αποτελεσματική εφαρμογή των επιστροφών στο πλαίσιο της οδηγίας περί επιστροφής, αλλά και να διαπιστώσουν την ανάγκη στοχευμένης αναθεώρησης της οδηγίας. Στα συμπεράσματα του Ιουνίου 2018, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο εξέφρασε την ικανοποίησή του για την πρόθεση της Επιτροπής να υποβάλει νομοθετικές προτάσεις για πιο αποτελεσματική και συνεκτική ευρωπαϊκή πολιτική επιστροφής. Λαμβάνοντας υπόψη το ότι η διεξοδική αξιολόγηση των βασικών ζητημάτων στον τομέα της επιστροφής έχει ολοκληρωθεί και τον επείγοντα χαρακτήρα υποβολής νομοθετικών προτάσεων και αναγνωρίζοντας ότι η αναθεώρηση της ισχύουσας οδηγίας είναι η πλέον κατάλληλη επιλογή τόσο από άποψη ουσίας όσο και από άποψη χρονικής στιγμής, δεν κρίνεται αναγκαία η εκτίμηση επιπτώσεων σχετικά με την παρούσα πρόταση. Θεμελιώδη δικαιώματα Η παρούσα πρόταση σέβεται τα θεμελιώδη δικαιώματα και τηρεί τις αρχές που αναγνωρίζονται από τα άρθρα 2 και 6 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση και διατυπώνονται στον Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Ειδικότερα, η παρούσα πρόταση σέβεται πλήρως την ανθρώπινη αξιοπρέπεια, το δικαίωμα στη ζωή, την απαγόρευση των βασανιστηρίων και της απάνθρωπης ή ταπεινωτικής μεταχείρισης ή τιμωρίας, το δικαίωμα στην ελευθερία και την ασφάλεια, το δικαίωμα στην προστασία των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα, το δικαίωμα ασύλου και προστασίας σε περίπτωση απομάκρυνσης και απέλασης, τις αρχές της μη επαναπροώθησης και της απαγόρευσης των διακρίσεων, το δικαίωμα πραγματικής προσφυγής και τα δικαιώματα του παιδιού. 4. ΔΗΜΟΣΙΟΝΟΜΙΚΕΣ ΕΠΙΠΤΩΣΕΙΣ Η παρούσα πρόταση δεν συνεπάγεται ούτε οικονομική ούτε διοικητική επιβάρυνση για την Ένωση. Επομένως, δεν έχει κανέναν αντίκτυπο στον προϋπολογισμό της Ένωσης. 5. ΛΟΙΠΑ ΣΤΟΙΧΕΙΑ Σχέδια εφαρμογής και ρυθμίσεις παρακολούθησης, αξιολόγησης και υποβολής εκθέσεων Η Επιτροπή θα υποβάλλει εκθέσεις στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο σχετικά με την εφαρμογή της παρούσας οδηγίας εντός τριών ετών από την έναρξη ισχύος της και κάθε τρία έτη στη συνέχεια με την ευκαιρία αυτή, η Επιτροπή μπορεί να προτείνει τροποποιήσεις που κρίνονται αναγκαίες. Αναλυτική επεξήγηση των επιμέρους διατάξεων της πρότασης Οι στοχευμένες αλλαγές της παρούσας πρότασης αποσκοπούν στην ενίσχυση της αποτελεσματικότητας της διαδικασίας επιστροφής, συμπεριλαμβανομένης της σχέσης της με την περάτωση των διαδικασιών ασύλου. Οι στοχευμένες αλλαγές δεν τροποποιούν τις διασφαλίσεις και τα δικαιώματα των υπηκόων τρίτων χωρών και σέβονται τα θεμελιώδη δικαιώματά τους, ιδίως την αρχή της μη επαναπροώθησης. Παρέχονται εξηγήσεις για τις αλλαγές που επέρχονται σε σχέση με τα εξής: EL 7 EL
1) Κίνδυνος διαφυγής (άρθρο 6): υπάρχει μεγάλη ανάγκη αντικειμενικών κριτηρίων σε επίπεδο ΕΕ για τον προσδιορισμό της ύπαρξης ή μη κινδύνου διαφυγής, συμπεριλαμβανομένων των μη εγκεκριμένων δευτερογενών μετακινήσεων. Για να αποφευχθούν αποκλίνουσες ή αναποτελεσματικές ερμηνείες, η πρόταση καθορίζει έναν κοινό, μη εξαντλητικό, κατάλογο αντικειμενικών κριτηρίων για τον προσδιορισμό της ύπαρξης κινδύνου διαφυγής στο πλαίσιο μιας συνολικής εκτίμησης των ειδικών περιστάσεων κάθε συγκεκριμένης περίπτωσης. 2) Υποχρέωση συνεργασίας (άρθρο 7): όλο και περισσότερο παρατηρείται το φαινόμενο να μην συνεργάζονται όλοι οι υπήκοοι τρίτων χωρών κατά τις διαδικασίες επιστροφής, παρεμποδίζοντας έτσι την επιστροφή τους. Ως εκ τούτου, είναι αναγκαίο να θεσπιστεί ρητή υποχρέωση για τους υπηκόους τρίτων χωρών να συνεργάζονται με τις εθνικές αρχές σε όλα τα στάδια των διαδικασιών επιστροφής, ιδίως όσον αφορά την απόδειξη και τον έλεγχο της ταυτότητάς τους με σκοπό την απόκτηση έγκυρου ταξιδιωτικού εγγράφου και τη διασφάλιση της επιτυχούς εκτέλεσης της απόφασης επιστροφής. Αυτό αντικατοπτρίζει παρόμοια υποχρέωση συνεργασίας με τις αρμόδιες αρχές που ήδη υπάρχει και ισχύει στο πλαίσιο των διαδικασιών ασύλου. 3) Έκδοση απόφασης επιστροφής σε σχέση με τη λήξη της νόμιμης παραμονής (άρθρο 8): λόγω του ότι τα κράτη μέλη δεν εκδίδουν συστηματικά αποφάσεις επιστροφής σε σχέση με τη λήξη της νόμιμης παραμονής, η πρόταση αποσαφηνίζει την ανάγκη να εκδίδεται απόφασης επιστροφής αμέσως αφού ληφθεί απόφαση με την οποία λήγει η νόμιμη παραμονή ή απορρίπτεται αίτημα νόμιμης παραμονής. Όταν η απόφαση επιστροφής εκδίδεται αμέσως μετά ή με την ίδια πράξη με την απόφαση απόρριψης αίτησης διεθνούς προστασίας, αναστέλλεται η εκτέλεση της απόφασης επιστροφής, έως ότου η απόφαση απόρριψης καταστεί οριστική, σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης. 4) Οικειοθελής αναχώρηση (άρθρο 9): πρέπει να προσαρμοστούν οι κανόνες για τη χορήγηση προθεσμίας οικειοθελούς αναχώρησης. Η εν λόγω περίοδος δεν θα πρέπει να υπερβαίνει τις 30 ημέρες, όπως προβλέπεται ήδη στην ισχύουσα οδηγία περί επιστροφής. Ωστόσο, η παρούσα πρόταση, κατά τον καθορισμό της διάρκειας της περιόδου οικειοθελούς αναχώρησης, δεν καθιστά πλέον υποχρεωτική τη χορήγηση τουλάχιστον επτά ημερών. Τούτο επιτρέπει στα κράτη μέλη να αποφασίσουν τη χορήγηση μικρότερου χρονικού διαστήματος. Η πρόταση καθορίζει επίσης ορισμένες περιπτώσεις στις οποίες είναι υποχρεωτική η μη χορήγηση προθεσμίας οικειοθελούς αναχώρησης. 5) Απαγορεύσεις εισόδου που εκδίδονται κατά τους συνοριακούς ελέγχους εξόδου (άρθρο 13): όταν εντοπίζεται για πρώτη φορά υπήκοος τρίτης χώρας που διαμένει παράνομα κατά την έξοδό του από την Ένωση, υπό ορισμένες περιστάσεις ενδέχεται να ενδείκνυται να επιβληθεί απαγόρευση εισόδου ώστε να προληφθεί μελλοντική εκ νέου είσοδος και να μειωθούν οι κίνδυνοι παράνομης μετανάστευσης. Ταυτόχρονα, αυτό δεν θα πρέπει να καθυστερήσει την αναχώρησή του, δεδομένου ότι επίκειται ήδη η έξοδος του εν λόγω ατόμου από την επικράτεια των κρατών μελών. Η παρούσα πρόταση επιτρέπει στα κράτη μέλη να επιβάλουν απαγόρευση εισόδου χωρίς να εκδώσουν απόφαση επιστροφής κατόπιν κατά περίπτωση αξιολόγησης και λαμβάνοντας υπόψη την αρχή της αναλογικότητας. 6) Διαχείριση της επιστροφής (άρθρο 14): οι αποτελεσματικές διαδικασίες επιστροφής απαιτούν εργαλεία τα οποία να επιτρέπουν την άμεση διάθεση πληροφοριών στις αρμόδιες αρχές, αλλά και επιχειρησιακά συστήματα που παρέχουν ενισχυμένη συνδρομή για την επιστροφή και συμβουλές στους επιστρέφοντες, με κατάλληλη επιχειρησιακή και χρηματοδοτική στήριξη από την ΕΕ. Η πρόταση θεσπίζει την υποχρέωση για τα εθνικά συστήματα διαχείρισης της επιστροφής να παρέχουν εγκαίρως πληροφορίες σχετικά με την ταυτότητα και τη νομική κατάσταση των υπηκόων τρίτων χωρών που έχουν σημασία για την EL 8 EL
παρακολούθηση και τη συνέχεια που πρόκειται να δοθεί σε συγκεκριμένες περιπτώσεις. Τα εθνικά συστήματα πρέπει να συνδέονται με ένα κεντρικό σύστημα που θα δημιουργηθεί από τον Ευρωπαϊκό Οργανισμό Συνοριοφυλακής και Ακτοφυλακής σύμφωνα με τον νέο κανονισμό που αποτελεί μέρος της ίδιας δέσμης μέτρων. Η πρόταση προβλέπει επίσης την υποχρέωση των κρατών μελών να καταρτίζουν εθελοντικά προγράμματα επιστροφής τα οποία μπορούν επίσης να περιλαμβάνουν στήριξη της επανένταξης. 7) Ένδικα βοηθήματα και ένδικα μέσα (άρθρο 16): η αποτελεσματικότητα και η ταχύτητα των διαδικασιών επιστροφής πρέπει να συμπληρωθούν με επαρκείς διασφαλίσεις. Οι προθεσμίες για την κατάθεση προσφυγών κατά αποφάσεων επιστροφής διαφέρουν σημαντικά μεταξύ των κρατών μελών και κυμαίνονται από λίγες ημέρες έως ένα μήνα ή περισσότερο. Σύμφωνα με τα θεμελιώδη δικαιώματα, η προθεσμία πρέπει να παρέχει αρκετό χρόνο για να εξασφαλίσει την πρόσβαση σε πραγματική προσφυγή, χωρίς να καθυστερεί τις διαδικασίες επιστροφής. Η πρόταση προβλέπει ειδική προθεσμία (πέντε ημέρες) για την υποβολή προσφυγών κατά αποφάσεων επιστροφής που εκδίδονται σε περιπτώσεις κατά τις οποίες η απόφαση επιστροφής είναι συνέπεια απόφασης απόρριψης αίτησης διεθνούς προστασίας η οποία κατέστη οριστική. Εάν ο κίνδυνος παραβίασης της αρχής της μη επαναπροώθησης δεν έχει ήδη αξιολογηθεί από δικαστική αρχή σε διαδικασίες ασύλου, πρέπει να χορηγηθεί αυτόματο ανασταλτικό αποτέλεσμα της προσφυγής κατά απόφασης επιστροφής. Αυτή είναι η μόνη δεσμευτική περίπτωση στην οποία, βάσει της παρούσας πρότασης, χορηγείται αυτόματο ανασταλτικό αποτέλεσμα, με την επιφύλαξη της υποχρέωσης των εθνικών αρχών ή των αρμόδιων εθνικών αρχών των κρατών μελών να έχουν τη δυνατότητα να αναστέλλουν προσωρινά την εκτέλεση απόφασης επιστροφής σε συγκεκριμένες περιπτώσεις όπου αυτό κρίνεται αναγκαίο για άλλους λόγους. Η εν λόγω απόφαση σχετικά με την προσωρινή αναστολή πρέπει να λαμβάνεται γρήγορα, κατά κανόνα δε εντός 48 ωρών. Η πρόταση προβλέπει επίσης ότι μόνο ένας βαθμός ενδίκου μέσου θα πρέπει να είναι διαθέσιμος για την άσκηση προσφυγής κατά απόφασης επιστροφής η οποία είναι το αποτέλεσμα προηγούμενης αρνητικής απόφασης επί αιτήσεως διεθνούς προστασίας, επί της οποίας είχε ήδη ασκηθεί ένδικό μέσο. Τέλος, εναρμονίζει περαιτέρω τους κανόνες ώστε να παρέχει, κατόπιν αιτήσεως, δωρεάν νομική αρωγή ή/και εκπροσώπηση, σύμφωνα με τους όρους που καθορίζονται στο κεκτημένο στον τομέα του ασύλου. 8) Κράτηση (άρθρο 18): υπάρχει ανάγκη στοχευμένων αλλαγών στους κανόνες σχετικά με την κράτηση. Πρώτον, τα τελευταία χρόνια εμφανίστηκαν νέοι κίνδυνοι, που καθιστούν αναγκαία τη δυνατότητα κράτησης, εάν αυτό κριθεί απαραίτητο, των παρανόμως διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών που συνιστούν απειλή για τη δημόσια τάξη ή την εθνική ασφάλεια. Μολονότι πρόκειται για νέο λόγο κράτησης στο πλαίσιο των διαδικασιών επιστροφής, ο συγκεκριμένος λόγος κράτηση υφίσταται ήδη στο κεκτημένο στον τομέα του ασύλου. Δεύτερον, η μέγιστη περίοδος κράτησης που καθορίζεται επί του παρόντος από πολλά κράτη μέλη είναι σημαντικά μικρότερη από τη μέγιστη περίοδο που επιτρέπει η οδηγία περί επιστροφής και αποκλείει τις πραγματικές απομακρύνσεις. Ενώ η μέγιστη περίοδος κράτησης 6 μηνών και η δυνατότητα παράτασης υπό ειδικές περιστάσεις δεν τροποποιούνται, η παρούσα πρόταση απαιτεί από την εθνική νομοθεσία να προβλέπει το λιγότερο 3 μήνες αρχική ελάχιστη περίοδο κράτησης, ώστε να αντικατοπτρίζεται καλύτερα το χρονικό EL 9 EL
διάστημα που απαιτείται για την επιτυχή εφαρμογή των διαδικασιών επιστροφής και επανεισδοχής με τρίτες χώρες. Η κράτηση, ωστόσο, πρέπει να έχει τη μικρότερη δυνατή διάρκεια και να συνεχίζεται μόνο καθόσον χρόνο η διαδικασία απομάκρυνσης εξελίσσεται και εκτελείται με τη δέουσα επιμέλεια. 9) Διαδικασίες στα σύνορα (άρθρο 22): η πρόταση διατηρεί μεν τη δυνατότητα των κρατών μελών να παρεκκλίνουν από την εφαρμογή των κανόνων της οδηγίας περί επιστροφής σε περιπτώσεις συνοριακών υποθέσεων που καλύπτονται από το άρθρο 2 παράγραφος 2 στοιχείο α), προβλέπει δε ειδικούς απλοποιημένους κανόνες για τους υπηκόους τρίτων χωρών που υποβλήθηκαν σε διαδικασίες ασύλου στα σύνορα: έκδοση απόφασης με απλουστευμένη μορφή, χωρίς, κατά κανόνα, χορήγηση χρονικού διαστήματος οικειοθελούς επιστροφής (εκτός εάν ο υπήκοος τρίτης χώρας είναι κάτοχος έγκυρου ταξιδιωτικού εγγράφου και συνεργάζεται με τις εθνικές αρχές), μικρότερη προθεσμία άσκησης προσφυγής, ειδικός λόγος για την κράτηση. Αυτή η διαδικασία επιστροφής στα σύνορα θα αποτελεί συνέχεια της διαδικασίας ασύλου στα σύνορα. Για τη διευκόλυνση της επιστροφής, προτείνεται να εξασφαλιστεί ότι υπήκοος τρίτης χώρας ο οποίος έχει ήδη τεθεί υπό κράτηση κατά την εξέταση της αίτησής του για διεθνή προστασία στο πλαίσιο της διαδικασίας ασύλου στα σύνορα μπορεί να συνεχίσει να κρατείται για μέγιστη περίοδο 4 μηνών στο πλαίσιο της διαδικασίας επιστροφής στα σύνορα. Σε περίπτωση που η απόφαση επιστροφής δεν εκτελεστεί κατά τη διάρκεια της περιόδου αυτής, ο υπήκοος τρίτης χώρας μπορεί να συνεχίσει να κρατείται μόνον εάν πληρούται ένας από τους όρους που προβλέπονται στις διατάξεις σχετικά με την κράτηση και για περίοδο κράτησης η οποία ορίζεται σύμφωνα με το άρθρο 18. EL 10 EL
2008/115/ΕΚ (προσαρμοσμένο) 2018/0329 (COD) Πρόταση ΟΔΗΓΙΑ ΤΟΥ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟΥ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟΥ ΚΑΙ ΤΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ σχετικά με τους κοινούς κανόνες και διαδικασίες στα κράτη μέλη για την επιστροφή των παρανόμως διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών (αναδιατύπωση) Συμβολή της Ευρωπαϊκής Επιτροπής στη σύνοδο των ηγετών στο Salzburg (19-20 Σεπτεμβρίου 2018) ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ, Έχοντας υπόψη τη Συνθήκη για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, και ιδίως το άρθρο 63 παράγραφος 3 στοιχείο β) 79 παράγραφος 2 στοιχείο γ), Έχοντας υπόψη την πρόταση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, Κατόπιν διαβίβασης του σχεδίου νομοθετικής πράξης στα εθνικά κοινοβούλια, Αποφασίζοντας σύμφωνα με τη συνήθη νομοθετική διαδικασία, Εκτιμώντας τα ακόλουθα: (1) Η οδηγία 2008/115/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου πρόκειται να τροποποιηθεί σε πολλά σημεία 10. Για λόγους σαφήνειας, είναι σκόπιμη η αναδιατύπωση της εν λόγω οδηγίας. (2) Η αποτελεσματική και δίκαιη πολιτική επιστροφής αποτελεί ουσιαστικό μέρος της προσέγγισης της Ένωσης για την καλύτερη διαχείριση όλων των πτυχών της μετανάστευσης, όπως αντικατοπτρίζεται στο ευρωπαϊκό θεματολόγιο για τη μετανάστευση, του Μαΐου 2015 11. (3) Στις 28 Ιουνίου 2018, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, στα συμπεράσματά του, τόνισε την ανάγκη να επιταχυνθεί σημαντικά η αποτελεσματική επιστροφή των παράτυπων 10 11 Οδηγία 2008/115/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 16ης Δεκεμβρίου 2008, σχετικά με τους κοινούς κανόνες και διαδικασίες στα κράτη μέλη για την επιστροφή των παρανόμως διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών (ΕΕ L 348 της 24.12.2008, σ. 98). COM(2015) 285 final. EL 11 EL
μεταναστών και χαιρέτισε την πρόθεση της Επιτροπής να υποβάλει νομοθετικές προτάσεις για μια πιο αποτελεσματική και συνεκτική ευρωπαϊκή πολιτική επιστροφής. 2008/115/EC αιτ. σκέψη 1 (προσαρμοσμένο) Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Τάμπερε, στις 15 και 16 Οκτωβρίου 1999, καθιέρωσε μια συνεκτική προσέγγιση στον τομέα της μετανάστευσης και του ασύλου, η οποία αντιμετωπίζει από κοινού τη θέσπιση ενός κοινού συστήματος παροχής ασύλου, τη χάραξη πολιτικής περί νόμιμης μετανάστευσης και την καταπολέμηση της παράνομης μετανάστευσης. 2008/115/EC αιτ. σκέψη 2 (προσαρμοσμένο) Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο των Βρυξελλών της 4ης και 5ης Νοεμβρίου 2004 ζήτησε την καθιέρωση μιας αποτελεσματικής πολιτικής απομάκρυνσης και επαναπατρισμού, με βάση κοινούς κανόνες, ώστε οι ενδιαφερόμενοι να επιστρέφουν με ανθρώπινους όρους και με πλήρη σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων και της αξιοπρέπειάς τους. 2008/115/EC αιτ. σκέψη 3 (προσαρμοσμένο) Στις 4 Μαΐου 2005, η Επιτροπή Υπουργών του Συμβουλίου της Ευρώπης υιοθέτησε «Είκοσι κατευθυντήριες αρχές σχετικά με την αναγκαστική επιστροφή». 2008/115/EC αιτ. σκέψη 4 (προσαρμοσμένο) (4) Η ευρωπαϊκή πολιτική επιστροφής θα πρέπει να βασίζεται σε κοινούς κανόνες, ώστε οι ενδιαφερόμενοι να επιστρέφουν με ανθρώπινους όρους και με πλήρη σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων και της αξιοπρέπειάς τους, καθώς και του διεθνούς δικαίου,συμπεριλαμβανομένων των υποχρεώσεων προστασίας των προσφύγων και των υποχρεώσεων για τα ανθρώπινα δικαιώματα. Θα πρέπει να θεσπιστούν οριστούνσαφείς, διαφανείς και δίκαιοι κανόνες για τη χάραξη μιας αποτελεσματικής πολιτικής περί επιστροφής, απαραίτητο στοιχείο για την καλή διαχείριση της μεταναστευτικής πολιτικής, η οποία θα λειτουργεί αποτρεπτικά για την παράτυπη μετανάστευση, θα διασφαλίζει τη συνοχή με το κοινό ευρωπαϊκό σύστημα ασύλου και το σύστημα νόμιμης μετανάστευσης και θα συμβάλλει στην αξιοπιστία του. 2008/115/EC αιτ. σκέψη 5 (5) Η παρούσα οδηγία θα πρέπει να θεσπίσει ένα οριζόντιο σύνολο κανόνων που θα εφαρμόζονται σε όλους τους υπηκόους τρίτων χωρών οι οποίοι δεν πληρούν ή δεν EL 12 EL
πληρούν πλέον τις προϋποθέσεις εισόδου, παραμονής ή διαμονής σε ένα κράτος μέλος. 2008/115/EC αιτ. σκέψη 6 (6) Τα κράτη μέλη θα πρέπει να μεριμνούν ώστε η παύση της παράνομης παραμονής υπηκόων τρίτων χωρών να διενεργείται με δίκαιη και διαφανή διαδικασία. Σύμφωνα με τις γενικές αρχές του δικαίου της ΕΕ, οι αποφάσεις δυνάμει της παρούσας οδηγίας θα πρέπει να λαμβάνονται κατά περίπτωση και να βασίζονται σε αντικειμενικά κριτήρια που να συνεπάγονται ότι η εκτίμηση θα πρέπει να υπερβαίνει το απλό γεγονός της παράνομης διαμονής. Όταν χρησιμοποιούν τυποποιημένα έντυπα για τις αποφάσεις περί επιστροφής, κυρίως αποφάσεις επιστροφής και, εάν εκδοθούν, αποφάσεις απαγόρευσης εισόδου και αποφάσεις απομάκρυνσης, τα κράτη μέλη θα πρέπει να τηρούν αυτή την αρχή και να συμμορφώνονται πλήρως με όλες τις εφαρμοστέες διατάξεις της παρούσας οδηγίας. (7) Η σύνδεση μεταξύ της απόφασης στέρησης του δικαιώματος νόμιμης διαμονής ενός υπηκόου τρίτης χώρας και της έκδοσης απόφασης επιστροφής θα πρέπει να ενισχυθεί προκειμένου να μειωθεί ο κίνδυνος διαφυγής και η πιθανότητα μη εγκεκριμένων δευτερογενών μετακινήσεων. Είναι αναγκαίο να εξασφαλιστεί ότι η απόφαση επιστροφής εκδίδεται αμέσως μετά την απόφαση απόρριψης ή λήξης της νόμιμης διαμονής ή, στην ιδανική περίπτωση, με την ίδια πράξη ή απόφαση. Η απαίτηση αυτή θα πρέπει να ισχύει ιδίως σε περιπτώσεις όπου μια αίτηση διεθνούς προστασίας απορρίπτεται, με την προϋπόθεση ότι η διαδικασία επιστροφής αναστέλλεται έως ότου η απόρριψη καταστεί οριστική και ενόσω εκκρεμεί η έκβαση προσφυγής κατά της εν λόγω απόρριψης. 2008/115/EC αιτ. σκέψη 7 (προσαρμοσμένο) (8) Υπογραμμίζεται η ανάγκη για κοινοτικές ενωσιακές και διμερείς συμφωνίες επανεισδοχής με τρίτες χώρες για τη διευκόλυνση της διαδικασίας επιστροφής. Η διεθνής συνεργασία με τις χώρες καταγωγής σε όλα τα στάδια της διαδικασίας επιστροφής αποτελεί προϋπόθεση για τη διασφάλιση βιώσιμης επιστροφής. 2008/115/EC αιτ. σκέψη 8 (9) Αναγνωρίζεται ότι είναι νόμιμο τα κράτη μέλη να επιστρέφουν τους παρανόμως διαμένοντες υπηκόους τρίτων χωρών, υπό την προϋπόθεση ότι εφαρμόζονται δίκαια και αποτελεσματικά συστήματα ασύλου, τα οποία τηρούν πλήρως την αρχή της μη επαναπροώθησης. EL 13 EL
2008/115/EC αιτ. σκέψη 9 (10) Σύμφωνα με την οδηγία 2005/85/ΕΚ του Συμβουλίου, της 1ης Δεκεμβρίου 2005, σχετικά με τις ελάχιστες προδιαγραφές για τις διαδικασίες με τις οποίες τα κράτη μέλη χορηγούν και ανακαλούν το καθεστώς του πρόσφυγα, 12 υπήκοος τρίτης χώρας ο οποίος έχει υποβάλει αίτηση για άσυλο σε ένα κράτος μέλος δεν θα πρέπει να θεωρείται ότι διαμένει παράνομα στο έδαφος του εν λόγω κράτους μέλους μέχρι να εκδοθεί απόφαση που να απορρίπτει την αίτηση, ή απόφαση που να του/της στερεί το δικαίωμα να διαμείνει ως αιτών άσυλο. (11) Για την εξασφάλιση σαφέστερων και πιο αποτελεσματικών κανόνων για τη χορήγηση προθεσμίας οικειοθελούς αναχώρησης και την κράτηση υπηκόου τρίτης χώρας, ο καθορισμός του κατά πόσον υφίσταται ή όχι κίνδυνος διαφυγής θα πρέπει να βασίζεται σε αντικειμενικά κριτήρια σε επίπεδο Ένωσης. Επιπλέον, η παρούσα οδηγία θα πρέπει να καθορίζει συγκεκριμένα κριτήρια που συνιστούν μαχητό τεκμήριο ότι υπάρχει κίνδυνος διαφυγής. (12) Για να ενισχυθεί η αποτελεσματικότητα της διαδικασίας επιστροφής, πρέπει να καθοριστούν σαφείς υποχρεώσεις για τους υπηκόους τρίτων χωρών, ιδίως δε η υποχρέωση συνεργασίας με τις αρχές σε όλα τα στάδια της διαδικασίας επιστροφής, με την παροχή, μεταξύ άλλων, πληροφοριών και στοιχείων που είναι απαραίτητα για την αξιολόγηση της ατομικής τους κατάστασης. Ταυτόχρονα, είναι αναγκαίο να εξασφαλιστεί ότι οι υπήκοοι τρίτων χωρών ενημερώνονται για τις συνέπειες της μη συμμόρφωσης με τις εν λόγω υποχρεώσεις, όσον αφορά τον προσδιορισμό του κινδύνου διαφυγής, τη χορήγηση προθεσμίας οικειοθελούς αναχώρησης και τη δυνατότητα επιβολής της κράτησης, καθώς και την πρόσβαση σε προγράμματα που παρέχουν υλικοτεχνική, οικονομική και άλλη υλική βοήθεια ή βοήθεια σε είδος. 2008/115/EC αιτ. σκέψη 10 (προσαρμοσμένο) (13) Εφόσον δεν υπάρχουν εύλογες υπόνοιες ότι η χορήγηση προθεσμίας οικειοθελούς αναχώρησης αυτό θα υπονόμευε τους στόχους της διαδικασίας επιστροφής, θα ήταν προτιμότερη η οικειοθελής επιστροφή παρά η αναγκαστική, και θα πρέπει να χορηγείται σχετική κατάλληλη προθεσμία οικειοθελούς αναχώρησης έως τριάντα ημερών, ανάλογα, ιδίως, με την προοπτική επιστροφής. Δεν θα πρέπει να χορηγείται προθεσμία οικειοθελούς αναχώρησης σε περίπτωση που έχει εκτιμηθεί ότι οι υπήκοοι τρίτων χωρών ενδέχεται να διαφύγουν ή είχαν υποβάλλει προηγουμένως αίτηση νόμιμης παραμονής η οποία απορρίφθηκε ως δόλια ή προδήλως αβάσιμη, ή συνιστούν κίνδυνο για τη δημόσια τάξη, τη δημόσια ασφάλεια ή την εθνική ασφάλεια. Παράταση της προθεσμίας οικειοθελούς αναχώρησης θα πρέπει να 12 Οδηγία 2005/85/ΕΚ του Συμβουλίου, της 1ης Δεκεμβρίου 2005, σχετικά με τις ελάχιστες προδιαγραφές για τις διαδικασίες με τις οποίες τα κράτη μέλη χορηγούν και ανακαλούν το καθεστώς του πρόσφυγα (ΕΕ L 326 της 13.12.2005, σ. 13). EL 14 EL
προβλέπεται όταν κρίνεται απαραίτητη λόγω των ιδιαιτέρων συνθηκών μιας συγκεκριμένης περίπτωσης. Προκειμένου να προωθηθεί η οικειοθελής επιστροφή, τα κράτη μέλη θα πρέπει να προβλέπουν ενισχυμένη συνδρομή και παροχή συμβουλών κατά την επιστροφή και να αξιοποιούν, κατά τον καλύτερο δυνατό τρόπο, τις σχετικές δυνατότητες χρηματοδότησης που παρέχονται στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Ταμείου Επιστροφής. (14) Για την προώθηση της οικειοθελούς επιστροφής, τα κράτη μέλη θα πρέπει να διαθέτουν επιχειρησιακά προγράμματα που θα προβλέπουν ενισχυμένη συνδρομή και παροχή συμβουλών για την επιστροφή, τα οποία μπορεί να περιλαμβάνουν στήριξη για επανένταξη σε τρίτες χώρες επιστροφής, λαμβάνοντας υπόψη τα κοινά πρότυπα για προγράμματα υποστηριζόμενης οικειοθελούς επιστροφής και επανένταξης που έχει εκπονήσει η Επιτροπή σε συνεργασία με τα κράτη μέλη και έχει εγκρίνει το Συμβούλιο. 2008/115/EC αιτ. σκέψη 11 (15) Θα πρέπει να θεσπισθεί ένα σύνολο ελάχιστων κοινών νομικών εγγυήσεων όσον αφορά τις αποφάσεις επιστροφής, ώστε να διασφαλίζεται η αποτελεσματική προστασία των συμφερόντων των ενδιαφερομένων. (16) Η προθεσμία για την άσκηση προσφυγής κατά αποφάσεων περί την επιστροφή θα πρέπει να παρέχει αρκετό χρόνο ώστε να εξασφαλίζεται η πρόσβαση σε πραγματική προσφυγή, και συγχρόνως να λαμβάνει υπόψη ότι οι μακρές προθεσμίες μπορεί να έχουν αρνητικές επιπτώσεις στις διαδικασίες επιστροφής. Για να αποφευχθεί ενδεχόμενη κατάχρηση δικαιωμάτων και διαδικασιών, πρέπει να χορηγείται προθεσμία πέντε ημερών κατ' ανώτατο όριο για την άσκηση προσφυγής κατά απόφασης επιστροφής. Η διάταξη αυτή θα πρέπει να εφαρμόζεται μόνο μετά από απόφαση απόρριψης αιτήσεως διεθνούς προστασίας η οποία κατέστη οριστική, μεταξύ άλλων και μετά από ενδεχόμενη δικαστική εξέταση. (17) Η προσφυγή κατά απόφασης επιστροφής που βασίζεται σε απόφαση απόρριψης αιτήσεως διεθνούς προστασίας η οποία είχε ήδη αποτελέσει αντικείμενο πραγματικής δικαστικής προσφυγής θα πρέπει να ασκείται ενώπιον ενός μόνο βαθμού δικαιοδοσίας, δεδομένου ότι, στο πλαίσιο της διαδικασίας ασύλου, μία δικαστική αρχή θα έχει ήδη εξετάσει την ατομική κατάσταση του ενδιαφερομένου υπηκόου της τρίτης χώρας και θα έχει λάβει σχετική απόφαση. (18) Η προσφυγή κατά της απόφασης επιστροφής θα πρέπει να έχει αυτόματο ανασταλτικό αποτέλεσμα μόνο στις περιπτώσεις όπου υπάρχει κίνδυνος παραβίασης της αρχής της μη επαναπροώθησης. (19) Στις περιπτώσεις που δεν διακυβεύεται η αρχή της μη επαναπροώθησης, οι προσφυγές κατά της απόφασης επιστροφής δεν θα πρέπει να έχουν αυτόματο ανασταλτικό αποτέλεσμα. Οι δικαστικές αρχές θα πρέπει να μπορούν να αναστέλλουν προσωρινά EL 15 EL
την εκτέλεση απόφασης επιστροφής σε συγκεκριμένες περιπτώσεις για άλλους λόγους, είτε κατόπιν αιτήματος του ενδιαφερόμενου υπηκόου τρίτης χώρας είτε αυτεπαγγέλτως, εφόσον το κρίνουν αναγκαίο. Οι σχετικές αποφάσεις θα πρέπει, κατά κανόνα, να λαμβάνονται εντός 48 ωρών. Όταν αυτό δικαιολογείται από την πολυπλοκότητα της υπόθεσης, οι δικαστικές αρχές θα πρέπει να λαμβάνουν αμελλητί την εν λόγω απόφαση. (20) Για να βελτιωθεί η αποτελεσματικότητα των διαδικασιών επιστροφής και να αποφεύγονται άσκοπες καθυστερήσεις, χωρίς αρνητικές επιπτώσεις στα δικαιώματα των ενδιαφερόμενων υπηκόων τρίτων χωρών, η εκτέλεση της απόφασης επιστροφής δεν θα πρέπει να αναστέλλεται αυτομάτως σε περιπτώσεις κατά τις οποίες έχει ήδη γίνει εκτίμηση του κινδύνου παραβίασης της αρχής της μη επαναπροώθησης και η δικαστική προσφυγή έχει ασκηθεί πραγματικά ως μέρος της διαδικασίας ασύλου που έλαβε χώρα πριν από την έκδοση της σχετικής απόφασης επιστροφής κατά της οποίας ασκείται η προσφυγή, εκτός εάν η κατάσταση του ενδιαφερόμενου υπηκόου τρίτης χώρας έχει αλλάξει σημαντικά έκτοτε. 2008/115/EC αιτ. σκέψη 11 (προσαρμοσμένο) (21) Η απαραίτητη νομική αρωγή θα πρέπει να παρέχεται, κατόπιν αιτήματος, σε εκείνους που στερούνται επαρκών πόρων. Τα κράτη μέλη θα πρέπει να ορίζουν σστην εθνική τους νομοθεσία θα πρέπει να ορίζεται κατάλογος περιπτώσεων στις οποίες σε ποιες περιπτώσεις η νομική αρωγή κρίνεται απαραίτητη. 2008/115/EC αιτ. σκέψη 12 (22) Θα πρέπει να λαμβάνεται υπόψη η κατάσταση των υπηκόων τρίτων χωρών που παραμένουν παράνομα, αλλά δεν μπορούν ακόμη να απομακρυνθούν. Οι βασικές συνθήκες διαβίωσής τους θα πρέπει να ορίζονται σύμφωνα με την εθνική νομοθεσία. Προκειμένου τα πρόσωπα αυτά να είναι σε θέση να αποδεικνύουν την ειδική τους κατάσταση σε περίπτωση διοικητικών ή άλλων ελέγχων, θα πρέπει να τους παρέχεται γραπτή βεβαίωση σχετικά με την κατάστασή τους. Τα κράτη μέλη θα πρέπει να διαθέτουν ευρεία διακριτική ευχέρεια σχετικά με τον τύπο και τη μορφή της γραπτής βεβαίωσης, και θα πρέπει να μπορούν να την περιλαμβάνουν σε αποφάσεις περί επιστροφής που εκδίδονται βάσει της παρούσας οδηγίας. 2008/115/EC αιτ. σκέψη 13 (23) Η χρήση αναγκαστικών μέτρων θα πρέπει να υπόκειται ρητά στις αρχές της αναλογικότητας και της αποτελεσματικότητας όσον αφορά τα χρησιμοποιούμενα μέσα και τους επιδιωκόμενους στόχους. Θα πρέπει να θεσπισθούν ελάχιστες εγγυήσεις για την εκτέλεση της αναγκαστικής επιστροφής, λαμβανομένης υπόψη της αποφάσεως 2004/573/ΕΚ του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 2004, περί διοργάνωσης κοινών πτήσεων για την απομάκρυνση από το έδαφος δύο ή περισσοτέρων κρατών μελών, υπηκόων τρίτων χωρών για τους οποίους έχουν εκδοθεί EL 16 EL
ατομικές αποφάσεις απομάκρυνσης 13. Τα κράτη μέλη θα πρέπει να μπορούν να βασίζονται σε διάφορες δυνατότητες για να ελέγχουν την αναγκαστική επιστροφή. 2008/115/EC αιτ. σκέψη 14 (24) Θα πρέπει να δοθεί ευρωπαϊκή διάσταση στα αποτελέσματα των εθνικών μέτρων επιστροφής με τη θέσπιση απαγόρευσης της εισόδου που δεν θα επιτρέπει την είσοδο και τη διαμονή στο έδαφος όλων των κρατών μελών. Η διάρκεια της απαγόρευσης εισόδου θα πρέπει να καθορίζεται λαμβανομένων δεόντως υπόψη όλων των σχετικών περιστάσεων κάθε συγκεκριμένης περίπτωσης και κανονικά δεν θα πρέπει να υπερβαίνει τα πέντε χρόνια. Στο πλαίσιο αυτό, θα πρέπει να λαμβάνεται ιδιαιτέρως υπόψη το γεγονός ότι ο ενδιαφερόμενος υπήκοος τρίτης χώρας έχει ήδη καταστεί αντικείμενο περισσοτέρων της μιας αποφάσεων επιστροφής ή απομάκρυνσης ή έχει εισέλθει στο έδαφος ενός κράτους μέλους κατά τη διάρκεια απαγόρευσης εισόδου. (25) Όταν εντοπίζεται παρανόμως διαμένων υπήκοος τρίτης χώρας κατά τη διάρκεια ελέγχων εξόδου στα εξωτερικά σύνορα, μπορεί να είναι σκόπιμο να του επιβληθεί απαγόρευση εισόδου προκειμένου να αποτραπεί η μελλοντική επανείσοδος και, επομένως, να μειωθούν οι κίνδυνοι παράνομης μετανάστευσης. Όποτε αυτό δικαιολογείται, μετά από ατομική αξιολόγηση και κατ εφαρμογή της αρχής της αναλογικότητας, η αρμόδια αρχή μπορεί να επιβάλει απαγόρευση εισόδου, χωρίς να εκδώσει απόφαση επιστροφής, προκειμένου να αποφευχθεί η αναβολή της αναχώρησης του ενδιαφερόμενου υπηκόου τρίτης χώρας. 2008/115/EC αιτ. σκέψη 15 (26) Τα κράτη μέλη θα πρέπει να αποφασίσουν κατά πόσον η επανεξέταση αποφάσεων που αφορούν την επιστροφή συνεπάγονται την εξουσία της αρχής ή του οργάνου που προβαίνει στην επανεξέταση να λαμβάνει απόφαση και ως προς την ουσία της επιστροφής, σε αντικατάσταση της προηγούμενης απόφασης. 2008/115/EC αιτ. σκέψη 16 (27) Η χρήση της κράτησης με σκοπό την απομάκρυνση θα πρέπει να είναι περιορισμένη και να υπόκειται στην αρχή της αναλογικότητας όσον αφορά τα χρησιμοποιούμενα μέσα και τους επιδιωκόμενους στόχους. Η κράτηση δικαιολογείται μόνο για την προετοιμασία της επιστροφής ή για την εκτέλεση της διαδικασίας απομάκρυνσης και εφόσον δεν αρκεί η εφαρμογή λιγότερο αναγκαστικών μέτρων. 13 Απόφαση 2004/573/ΕΚ του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 2004, περί διοργάνωσης κοινών πτήσεων για την απομάκρυνση από το έδαφος δύο ή περισσοτέρων κρατών μελών, υπηκόων τρίτων χωρών για τους οποίους έχουν εκδοθεί ατομικές αποφάσεις απομάκρυνσης (ΕΕ L 261 της 6.8.2004, σ. 28). EL 17 EL
(28) Η απαγόρευση θα πρέπει να επιβάλλεται, κατόπιν ξεχωριστής αξιολόγησης κάθε περίπτωσης, όταν υπάρχει κίνδυνος διαφυγής, όταν ο υπήκοος τρίτης χώρας αποφεύγει ή παρεμποδίζει την προετοιμασία της επιστροφής ή τη διαδικασία απομάκρυνσης ή όταν ο ενδιαφερόμενος υπήκοος τρίτης χώρας αποτελεί κίνδυνο για τη δημόσια τάξη, τη δημόσια ασφάλεια ή την εθνική ασφάλεια. (29) Δεδομένου ότι οι μέγιστες περίοδοι κράτησης σε ορισμένα κράτη μέλη δεν επαρκούν για τη διασφάλιση της εφαρμογής της επιστροφής, θα πρέπει να θεσπιστεί μέγιστη περίοδος κράτησης μεταξύ τριών και έξι μηνών, η οποία να μπορεί να παραταθεί, ώστε να υπάρξει επαρκής χρόνος για την επιτυχή ολοκλήρωση των διαδικασιών επιστροφής, με την επιφύλαξη των καθιερωμένων διασφαλίσεων ώστε η κράτηση να εκτελείται μόνο όταν είναι αναγκαίο και αναλογικό και καθόσον χρόνο η διαδικασία απομάκρυνσης εξελίσσεται. (30) Η παρούσα οδηγία δεν θα πρέπει να εμποδίζει τα κράτη μέλη να θεσπίζουν αποτελεσματικές, αναλογικές και αποτρεπτικές ποινικές ή άλλες κυρώσεις, συμπεριλαμβανομένης της φυλάκισης, σε σχέση με παραβιάσεις των μεταναστευτικών κανόνων, υπό την προϋπόθεση ότι οι κυρώσεις αυτές συνάδουν με τους στόχους της παρούσας οδηγίας, δεν θέτουν σε κίνδυνο την εφαρμογή της παρούσας οδηγίας και σέβονται πλήρως τα θεμελιώδη δικαιώματα. 2008/115/EC αιτ. σκέψη 17 (31) Οι υπήκοοι τρίτων χωρών που τίθενται υπό κράτηση θα πρέπει να τυγχάνουν ανθρώπινης και αξιοπρεπούς μεταχείρισης, με σεβασμό των θεμελιωδών τους δικαιωμάτων και σύμφωνα με το διεθνές και εθνικό δίκαιο. Με την επιφύλαξη της αρχικής σύλληψης από τις αρχές επιβολής του νόμου, που ρυθμίζεται από την εθνική νομοθεσία, η κράτηση θα πρέπει κατά κανόνα να γίνεται σε ειδικές εγκαταστάσεις κράτησης. (32) Με την επιφύλαξη της δυνατότητας των κρατών μελών να μην εφαρμόζουν την παρούσα οδηγία όσον αφορά τις περιπτώσεις που αναφέρονται στο άρθρο 2 παράγραφος 2 στοιχείο α), όταν εφαρμόζεται διαδικασία στα σύνορα σύμφωνα με τον κανονισμό (ΕΕ).../... [κανονισμός περί διαδικασίας ασύλου], θα πρέπει να ακολουθεί ειδική διαδικασία στα σύνορα για την επιστροφή των παρανόμως διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών των οποίων η αίτηση διεθνούς προστασίας στο πλαίσιο της εν λόγω διαδικασίας ασύλου στα σύνορα έχει απορριφθεί, προκειμένου να εξασφαλιστεί η άμεση συμπληρωματικότητα μεταξύ των διαδικασιών ασύλου και επιστροφής στα σύνορα και να αποφευχθούν οι αποκλίσεις μεταξύ των διαδικασιών. Στις περιπτώσεις αυτές, είναι αναγκαίο να θεσπιστούν ειδικοί κανόνες που να εξασφαλίζουν τη συνοχή και τη συνέργεια μεταξύ των δύο διαδικασιών και να διαφυλάσσουν την αξιοπιστία και την αποτελεσματικότητα της όλης διαδικασίας. (33) Για να διασφαλιστεί ότι θα υπάρξει όντως επιστροφή στο πλαίσιο της διαδικασίας στα σύνορα, δεν θα πρέπει να χορηγείται προθεσμία οικειοθελούς αναχώρησης. Ωστόσο, EL 18 EL