Πορτογαλία: Δημοσιονομική προσαρμογή χωρίς προοπτική 1

Πορτογαλία: Δημοσιονομική προσαρμογή χωρίς προοπτική 1 Στο κείμενο που ακολουθεί αναλύονται οι πολιτικές που υιοθετήθηκαν στη τελευταία οκταετία από τις κυβερνήσεις της Πορτογαλίας ώστε να προσαρμοστούν τα δημοσιονομικά μεγέθη της οικονομίας στις απαιτήσεις της ΕΕ. Η περίπτωση της Πορτογαλίας παρουσιάζει δομικές ομοιότητες με τις οικονομίες των χωρών της Νοτιοανατολικής Ευρώπης. Μπορεί επομένως να προσφέρει χρήσιμα συμπεράσματα για τον τρόπο με τον οποίο αναπτύσσονται αδύνατες σε σχέση με τον Ευρωπαϊκό Βορρά οικονομίες, καθώς και για το κατά πόσο ενσωματώνονται στο συνολικό Ευρωπαϊκό οικοδόμημα και επηρεάζουν την προοπτική του. Εν μέσω οικονομικής κρίσης ο τρόπος με τον οποίο αντιδρά μια οικονομία καθορίζεται σε μεγάλο βαθμό από πολιτικές διεργασίες και την ικανότητα που επιδεικνύει μια κυβέρνηση να διαμορφώνει συνθήκες κοινωνικής συναίνεσης. Η απουσία κοινωνικής συνέργειας υπονομεύει τις όποιες πολιτικές διαχείρισης της κρίσης και, με την έννοια αυτή, απαιτείται να εξετάζονται κατά προτεραιότητα οι παράγοντες εκείνοι που διαμορφώνουν ευνοϊκές ή αντίξοες πολιτικές συνθήκες προς αυτήν την κατεύθυνση. Η ανάλυση που ακολουθεί διενεργείται με γνώμονα αυτήν ακριβώς τη βασική παραδοχή. Η πτώση της σοσιαλιστικής κυβέρνησης του πρωθυπουργού Antonio Guterres μετά τα δυσμενή αποτελέσματα των τοπικών εκλογών της 16 ης Δεκεμβρίου 2001 υπήρξε αφετηρία ενός ιδιαίτερα πολωτικού κλίματος με ορίζοντα τις εκλογές που προκηρύχθηκαν για την 17 η Μαρτίου 2002. Παρά την επικρατούσα συναίνεση ανάμεσα στα δύο μεγαλύτερα κόμματα της Πορτο- 1 Σε συνεργασία με τον κ. Καραγιάννη Ιωάννη 1

γαλίας, το σοσιαλιστικό (PS) και το κεντροδεξιό (PSD), σχετικά με την ανάγκη συγκράτησης του ελλείμματος και συμμόρφωσης των δημοσιονομικών μεγεθών, στην ουσία εξέλειπαν συγκεκριμένες, συστηματικά σχεδιασμένες και ολοκληρωμένες δέσμες προτάσεων. Η βαθμιαία ανάδυση μιας «νέας μεσαίας τάξης» συνδέθηκε με πολυσυλλεκτικές στρατηγικές των δύο βασικών κομμάτων που διεκδικούσαν την πολιτική εξουσία. Οι ασαφείς προεκλογικές εξαγγελίες και η αποφυγή ρητών δεσμεύσεων που θα απομάκρυναν τμήμα του εκλογικού σώματος αποτέλεσαν κεντρικό χαρακτηριστικό του ιδεολογικά αμβλυμένου -αν και πολωτικού κατά τα άλλα- προεκλογικού πολιτικού λόγου. 1 Το αποτέλεσμα των εκλογών δεν πρόσφερε ξεκάθαρη κοινοβουλευτική πλειοψηφία και αυτοδύναμη κυβέρνηση. Το κεντροδεξιό κόμμα (PSD), με αρχηγό τον Jose Barroso, συγκέντρωσε το 40,21% των ψήφων καταλαμβάνοντας 105 έδρες, ενώ το σοσιαλιστικό κόμμα, με επικεφαλής τον Eduardo Ferro Rodrigues ως νέο αρχηγό, συγκέντρωσε το 37,79% των ψήφων και 96 έδρες. Παρά την οικονομική ύφεση και το δυσμενές αποτέλεσμα στις τοπικές εκλογές της 16 ης Δεκεμβρίου οι σοσιαλιστές υπολείπονταν λιγότερο από τρεις ποσοστιαίες μονάδες σε σχέση με το PSD. Προκειμένου να αντιμετωπιστεί το διαφαινόμενο κυβερνητικό αδιέξοδο θα συναφθεί συμφωνία σχηματισμού κυβέρνησης συνεργασίας μεταξύ του PSD και του άλλου κεντροδεξιού κόμματος, του CDS-PP, με επικεφαλής τον Paulo Portas, το οποίο απέσπασε το 8,7% των ψήφων και 14 έδρες. Αποτελέσματα των βουλευτικών εκλογών της 17ης Μαρτίου 2002 στην Πορτογαλία Κόμμα % Αρ. Εδρών (+/- 1999) PSD 40,21 105 +7,89 PS 37,79 96-6,21 CDS-PP 8,7 14 +0,32 PCP-The Greens 6,94 12-2,08 BE 2,74 3 +0,28 Πηγή: http://www.cne.pt 1 Βλ. Magone Jose (2006), «The rise and fall of the centre-right coalition government in Portugal (2002-2005)», Revue Lusotopie XIII (1), σσ. 39-59. 2

Η εξέλιξη αυτή υπήρξε αποτέλεσμα παραγόντων οι οποίοι δεν είναι άσχετοι με τη γενικότερη αδυναμία του κεντροδεξιού σχηματισμού να προωθήσει τις αιτούμενες προσαρμογές. Η αδυναμία του PSD να διαμορφώσει αυτοδύναμη κοινοβουλευτική πλειοψηφία και κυβέρνηση οφείλεται εν μέρει στην έλλειψη χαρίσματος του επικεφαλής του, Jose Barroso, αλλά πρωτίστως στη δομή και λειτουργία του. Η ύπαρξη επιμέρους ομάδων βαρονίας με τοπικά ερείσματα διαμορφώνει στο εσωτερικό του κόμματος συνθήκες εύθραυστης ισορροπίας και εξαναγκάζει τον εκάστοτε Πρόεδρο να διαχειρίζεται αυτές τις λεπτές ισορροπίες -αν και όχι πάντοτε επιτυχώς. 1 Από την άλλη, η δημιουργία του συνεργαζόμενου κυβερνητικού σχήματος υπήρξε περισσότερο λύση ανάγκης, παρά εντάσσεται σε μια οικεία πολιτική παράδοση, κουλτούρα και πρακτική. Οι κυβερνήσεις συνεργασίας που είχαν δημιουργηθεί στο παρελθόν υπήρξαν όλες βραχύβιες, ενώ στη δεκαπενταετία 1987-2001 το κομματικό σύστημα στην Πορτογαλία εμφάνιζε χαρακτηριστικά ενός τυπικού δικομματικού συστήματος, με τα δύο βασικά κόμματα (PS, PSD) να εναλλάσσονται σε θέσεις κυβερνητικής εξουσίας. Μολονότι έτσι σε πολλά ζητήματα τα προγράμματα των δύο συνεργαζόμενων κομμάτων ήταν συμβατά μεταξύ τους, ωστόσο η αναγκαστική τους συνύπαρξη εξέθετε τον κυβερνητικό σχηματισμό σε δυσκολίες νομιμοποίησης. Τα μέτρα που λήφθηκαν από τον κυβερνητικό συνασπισμό ώστε να αυξηθεί η ανταγωνιστικότητα της Πορτογαλικής οικονομίας και να τιθασευτούν τα δημόσια οικονομικά περιλάμβαναν μεταρρυθμίσεις στο χώρο της Δημόσιας Διοίκησης, 2 στον τομέα της Υγείας, της Παιδείας και της αγοράς εργασίας, αύξηση στους έμμεσους φόρους και αποκρατικοποιήσεις. 3 Στο δημόσιο τομέα πάγωσαν οι μισθοί των υπαλλήλων με μισθό άνω των 1.000, γεγονός που επηρέασε σχεδόν τα 2/3 των 700.000 υπαλλήλων, ενώ οι μισθοί των υπαλλήλων με μισθό κάτω των 1.000 αποφασίστηκε να αυξάνουν με γνώμονα 1 Αυτόθι, σ. 42. 2 Για τη μεταρρύθμιση στο χώρο της Δημόσιας Διοίκησης στην Πορτογαλία βλ. J.A. Oliveira Rocha και Joaquim Filipe Ferraz Esteves de Araujo (2007), «Administrative reform in Portugal: problems and prospects», στο International Review of Administrative Sciences, τχ. 73, σσ. 583-596. 3 Αξιολόγηση των πολιτικών ιδιωτικοποιήσεων την περίοδο 1989-99 στο Luis Moura Ramos και Rita Martins (2004), «Privatization in Portugal: Employee owners or just happy employees?», στο Economic and Industrial Democracy, τχ. 25, No. 4, σσ. 581-605. 3

τον πληθωρισμό. Εκτός από τον περιορισμό του μισθολογικού κόστους στη δημόσια διοίκηση, οι μεταρρυθμίσεις αφορούσαν επίσης στην αύξηση της διαφάνειας και της λογοδοσίας, στην προώθηση των συμπράξεων μεταξύ ιδιωτικού και δημόσιου τομέα, καθώς και στην ενίσχυση των επαγγελματικών και εκπαιδευτικών ικανοτήτων του προσωπικού. 1 Οι αιτούμενοι στόχοι δεν επιτεύχθηκαν. Η οικονομία της Πορτογαλίας σημείωσε το 2003 αρνητική ανάπτυξη (-1,1% με την αντίστοιχη τιμή στην Ευρωζώνη στο 0,5%), ενώ το 2004 ο ρυθμός ανάπτυξης του ΑΕΠ ανήλθε σε 1,1%, τη στιγμή που η αντίστοιχη τιμή στην Ευρωζώνη ήταν 1,8%. Το 2003 και το 2004 το δημόσιο έλλειμμα περιορίστηκε απλώς στο όριο που θέτουν τα κριτήρια σύγκλισης της ΕΕ (2,9%), μειώνοντας έτσι την ευχέρεια για πολιτικούς χειρισμούς, ενώ δυσμενείς εξελίξεις θα σημειωθούν και στην αγορά εργασίας. Η ανεργία ανήλθε σε 9,2% το 2003 και το 2004 (7,8% και 7,2% το 2001 και 2002 αντίστοιχα), εξαιτίας μαζικών απολύσεων ύστερα από κλείσιμο επιχειρήσεων ή λήξη των προσωρινών συμβάσεων εργασίας. 2 Οι λόγοι αυτής της αποτυχίας υπήρξαν πολιτικοί, αλλά και οικονομικοί. Η κεντροδεξιά κυβέρνηση συνεργασίας δεν μπόρεσε να επιτύχει συνθήκες κοινωνικής συνέργειας στο πρόγραμμα δημοσιονομικής προσαρμογής που προωθούσε. Εκτός από τα διάφορα σκάνδαλα που τραυμάτιζαν την εικόνα της και επέβαλλαν ανασχηματισμούς στο κυβερνητικό σχήμα, 3 την κοινωνική δυσπιστία τροφοδοτούσαν επίσης τα ίδια τα περιοριστικά μέτρα που κατένειμα άνισα τη συμμετοχή των διάφορων κοινωνικών ομάδων στην αντιμετώπιση της κρίσης. Με βραχυπρόθεσμη λογική συγκρότησης ως έκτατα μέτρα, χωρίς προηγούμενη συστηματική διαβούλευση με τους κοινωνικούς φορείς και χωρίς συστηματικό σχεδιασμό με στόχο να ανατραπούν δομικά στοιχεία της οικονομίας, η προσπάθεια να περιοριστεί το έλλειμμα και να συγκρατηθούν οι δημόσιες δαπάνες απέτυχαν να αποσπάσουν την αναγκαία πολιτική στήριξη. Ως τροχοπέδη λειτούργησαν επίσης οι εξελίξεις που ση- 1 Βλ. Βλ. Magone Jose (2006), «The rise and fall of the centre-right coalition government in Portugal (2002-2005)», ό.π., σσ. 46-47 2 Αυτόθι, σ, 50. 3 Περιπτώσεις σκανδάλων που απασχόλησαν ιδιαίτερα την πολιτική επικαιρότητα περιγράφονται στο Magone Jose (2006), «The rise and fall of the centre-right coalition government in Portugal (2002-2005)», ό.π.. 4

μειώθηκαν στην κυβερνητική συμμαχία ύστερα από τη μεταπήδηση του Jose Barroso στην προεδρία της ΕΕ και την ανάδειξη στην πρωθυπουργία του Santana Lopes (23 Ιουλίου 2004). Η ασυνέχεια και ασυνέπεια στην εφαρμογή των μέτρων λιτότητας συνδυαζόταν με μια ολοένα και αυξανόμενη λαϊκή δυσαρέσκεια έναντι του νέου κυβερνητικού σχήματος. 1 Τα πενιχρά αποτελέσματα των πολιτικών δημοσιονομικής προσαρμογής οφείλονται επίσης στην ίδια την κοινωνικοοικονομική δομή της Πορτογαλίας. Χώρα με αδύνατη οικονομία και σημαντικά ποσοστά φτωχών νοικοκυριών, 2 υψηλά ποσοστά εργασίας στην παράλληλη οικονομία και εργασίας σε επισφαλής, ορισμένου χρόνου και χαμηλά αμειβόμενες θέσεις εργασίας, με ένα εργατικό δυναμικό χαμηλών επαγγελματικών δεξιοτήτων και εκπαιδευτικού κεφαλαίου σε σχέση με τις υπόλοιπες χώρες της ΕΕ, υψηλό βαθμό διαρροής από τον εκπαιδευτικό μηχανισμό και σημαντικές κοινωνικοοικονομικές ανισότητες, 3 συνθέτουν ένα κοινωνικοοικονομικό πλαίσιο στο οποίο οι προωθούμενες πολιτικές δημοσιονομικής προσαρμογής δεν μπορούν να αποφέρουν τα αναμενόμενα αποτελέσματα. Σε συνθήκες μάλιστα οικονομικής κρίσης οι τάσεις που καταγράφονται είναι αυτές της διόγκωσης της παραοικονομίας και αύξησης της φοροδιαφυγής, ενώ χαρακτηριστικό είναι το γεγονός ότι οι προσδοκίες των κυβερνώντων για οικονομική άνοδο εστιάστηκαν στο Πανευρωπαϊκό Πρωτάθλημα Ποδοσφαίρου που θα διεξαγόταν το 2004 στην Πορτογαλία. 4 Η αποτυχία της αιτούμενης δημοσιονομικής προσαρμογής επισφραγίστηκε σε πολιτικό επίπεδο αρχικώς με την ήττα του συνεργαζόμενου σχήματος α- νάμεσα στο PSD και SDC/PP στις Ευρωεκλογές της 13 ης Ιουνίου 2004 και, με- 1 Ανάλυση των διαπραγματεύσεων μεταξύ των κυβερνήσεων και των συνδικάτων αναφορικά με τις σχεδιαζόμενες μεταρρυθμίσεις στο δημόσιο τομέα στο Alan Stoleroff (2007), «The revolution in the public services sector in Portugal: with or without the unions», στο European Review of Labour and Research, τχ. 13, Νο. 4, σσ. 631-652. 2 Μετρήσεις σχετικά με το ύψος της φτώχειας στην Πορτογαλία τη δεκαετία του 80 στο Alfredo Bruto da Costa (1994), «The Measurement of Poverty in Portugal», στο Journal of European Social Policy, τχ. 4, No. 2, σσ. 95-115. 3 Ο ρόλος των άτυπων κοινωνικών δικτύων και των οικογενειακών μονάδων στην Πορτογαλία εξετάζεται στο Karin Wall, Sofia Aboim, Vanessa Kunha, Pedro Vasconcelos (2001), Families and informal support networks in Portugal: the reproduction of the inequality», στο Journal of European Social Policy, τχ. 11, No. 3, σσ. 213-233. 4 Βλ. Magone Jose (2006), «The rise and fall of the centre-right coalition government in Portugal (2002-2005)», ό.π.. 5

τέπειτα, στις τοπικές εκλογές των περιοχών Αζόρες και Μαδέϊρα. Η πολιτική καταδίκη της κυβέρνησης Lopes ολοκληρώθηκε ωστόσο στις εκλογές της 20 ης Φεβρουαρίου 2005.Το Σοσιαλιστικό κόμμα, με αρχηγό των Jose Socrates μετά την παραίτηση του Eduardo Ferro Rodrigues, θα κατακτήσει αυτοδύναμη κοινοβουλευτική πλειοψηφία, ενώ το κεντροδεξιό κόμμα (PSD) θα καταποντιστεί περιοριζόμενο στο 28,70% των ψήφων και 75 έδρες. Αποτελέσματα των βουλευτικών εκλογών της 20ης Φεβρουαρίου 2005 στην Πορτογαλία Κόμμα % Αρ. Εδρών (+/- 2002) PS 45,00 121 +25 PSD 28,70 75-30 PCP-PEV 7,5 14 +0,60 CDS-PP 7,24 12-1,56 BE 6,40 8 +5 Πηγή: http://www.cne.pt Η ανάληψη της κυβερνητικής εξουσίας από το σοσιαλιστικό κόμμα γρήγορα θα οδηγήσει σε (πολιτική) φθορά, ενώ περιορισμένες ήταν και οι επιδόσεις στον οικονομικό τομέα. Η αποδυνάμωση των σοσιαλιστών θα επιβεβαιωθεί στις εκλογές της 29 ης Σεπτεμβρίου 2009, όπου το κυβερνών κόμμα θα απολέσει σημαντικό τμήμα της δύναμής του. Ενδεικτικό ωστόσο των εξελίξεων που θα σημειωθούν είναι ότι τη φθορά του σοσιαλιστικού κόμματος δεν θα καταφέρει να την καρπωθεί το αντιπολιτευόμενο κεντροδεξιό κόμμα (PS) που θα περιοριστεί στα ίδια περίπου ποσοστά του 2005. Το γεγονός αυτό, που υπογραμμίζει μια γενικότερη δυσπιστία έναντι των δύο «κομμάτων εξουσίας», συνδέεται άμεσα και με την αδυναμία σχεδιασμού και υιοθέτησης ενός μακροπρόθεσμου οικονομικού προγράμματος με στόχο τη δημοσιονομική προσαρμογή, αλλά και αναπτυξιακή τροχιά, της χώρας. Στις συνθήκες αυτές, η εκδήλωση της τρέχουσας παγκόσμιας οικονομικής κρίσης κατέστησε με τον πλέον ορατό τρόπο επιβεβλημένη την ανάγκη για πρόσθετα οικο- 6

νομικά μέτρα λιτότητας με στόχο εκ νέου τη δημοσιονομική προσαρμογή της χώρας. Αποτελέσματα των βουλευτικών εκλογών της 29ης Σεπτεμβρίου 2009 στην Πορτογαλία Κόμμα % Αρ. Εδρών (+/- 2005) PSD 36,55 97-8,45 PS 29,1 81 +0,41 CDS-PP 10,43 21 +3,19 BE 9,82 16 +3,42 PCP-PEV 7,86 15 +0,36 Πηγή: http://www.legislativas2009.mj.pt/legislativas2009/ Πράγματι, με στόχο να αντιμετωπιστεί η δημοσιονομική κρίση λήφθηκαν σειρά μέτρα όπως η παροχή εγγυήσεων του κράτους προς τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα (Ν. 60-Α/2008 της 20 ης Οκτωβρίου 2008), καθώς και διαδικασίες ανακεφαλαιοποίησης επιλεγμένων χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων και εθνικοποίησης επιχειρήσεων που κρίνεται ως εθνικά επιβεβλημένη. 1 Εκτός από αυτά, όμως, η κυβέρνηση του Jose Socrates προχώρησε σε επιπλέον μέτρα καθώς παρά τις προσπάθειες που καταβλήθηκαν το έλλειμμα γενικής κυβέρνησης αναμένεται να αυξηθεί από 66,3% του ΑΕΠ το 2008 σε 90,1% το 2012. Τα μέτρα αυτά, μεταξύ άλλων περιλαμβάνουν νέα περικοπή δαπανών και αυξήσεις φόρων. Οι περικοπές δαπανών αναφέρονται πάλι στο πάγωμα μισθών στο δημόσιο τομέα, την υιοθέτηση μέτρων που επιφέρουν ποινές στην πρόωρη συνταξιοδότηση, τη μείωση των δημοσίων επενδύσεων από 4,9% το 2009 σε 2,9% το 2013, τη μείωση στις στρατιωτικές δαπάνες κατά 40% έως το 2013, καθώς και τη διετή αναστολή στη κατασκευή της σχεδιαζόμενης σιδηροδρομικής γραμμής Λισαβόνα-Πόρτ και Πόρτο-Βίγκο. Ως προς τη φορολογία, αυξάνουν τα τέλη για τη χρήση των αυτοκινητόδρομων, οι φόροι για περιουσιακά στοιχεία που διατηρούνται στην αλλοδαπή, επιβάλλεται 50% 1 Για τα σχετικά μέτρα από τις χώρες της ΕΕ σε μια προσπάθεια να αντιμετωπιστεί η κρίση βλ. Ana Petrovic και Ralf Tutsch (2009), «National rescue measures in response to the current financial crisis», στο European Central Bank, Legal Working Papers Series, Νο 8., Ιούλιος 2009. 7

φόρος στα τραπεζικά bonus, όπως επίσης και στους μισθούς που είναι μεγαλύτεροι των 150.000 από 42% σε 45%. 1 Η εμμονή σε μέτρα (νέο)φιλελεύθερης οικονομικής έμπνευσης και συντηρητικής πολιτικής κατεύθυνσης ώστε να διασφαλιστούν συνθήκες δημοσιονομικής προσαρμογής αποτυπώνει μια γενικότερη σύγκλιση που παρατηρείται τα τελευταία χρόνια και συνοψίζεται στην ανάδειξη των εν λόγω μέτρων ως μονόδρομο. 2 Είναι ωστόσο εμφανές από τη συνεχιζόμενη αποτυχία τους ότι τα μέτρα αυτά παραπέμπουν σε πολιτικές οι οποίες δεν μπορούν να διασφαλίσουν την αναγκαία πολιτική και κοινωνική συνέργεια. Το πολιτικό κλίμα στην Πορτογαλία είναι ήδη κάθε άλλο παρά ήρεμο. Η κεντροδεξιά αντιπολίτευση κατηγορεί τη μειοψηφική στη Βουλή κυβέρνηση πως καταστρέφει τη μεσαία τάξη, ενώ εκφραστές των ακροαριστερών τάσεων όπως ο Francisco Louca κάνουν λόγο για «τρομοκρατικές επιθέσεις». 3 Οι συνθήκες αυτές, που εμφανίζουν δομικές ομοιότητες και με άλλες χώρες της ΝΑ Ευρώπης, καθιστούν για μια ακόμη φορά ατελέσφορο το εγχείρημα για δημοσιονομική προσαρμογή, ενώ παράλληλα εγείρουν σοβαρές ενστάσεις σχετικά με τη γενικότερη αναπτυξιακή δυναμική που μπορούν να εγγυηθούν. 1 Βλ. STRATFOR, Portugal: Precarious politics and austerity measures, στην: http://www.stratfor.com/memberships/156487/analysis/20100309_portugal_precarious_po litics_and_austerity_measures 2 Για την τάση σύγκλισης που παρατηρείται στις (νέο)φιλελεύθερης έμπνευσης πολιτικές και τη δυνατότητα εναλλακτικών πολιτικών βλ. Charles Boix (1998), Political parties, growth and equality: Conservative and social democratic economic strategies in the world economy, Cambridge, Cambridge University Press. 3 Βλ. STRATFOR, Portugal: Precarious politics and austerity measures, στην: http://www.stratfor.com/memberships/156487/analysis/20100309_portugal_precarious_po litics_and_austerity_measures 8

9