ΓΕΝΙΚΟ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟ ΔΙΚΑΙΟ Δημόσια νομικά πρόσωπα Ιεραρχικός έλεγχος - εποπτεία 23/5/2016
Δημόσια νομικά πρόσωπα Κοινές αρχές λειτουργίας Αρχή της ουδετερότητας Έννοια: Το δημόσιο νομικό πρόσωπο οφείλει να λειτουργεί αποκλειστικά και μόνο για την εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος Απαγορεύεται κάθε εύνοια ή μεροληψία Άρθρο 29 παρ. 3 Σ: Απαγορεύονται απολύτως οι οποιασδήποτε μορφής εκδηλώσεις υπέρ ή κατά πολιτικού κόμματος, κατά την άσκηση των καθηκόντων τους, στους υπαλλήλους του Δημοσίου, οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης, άλλων νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου ή δημόσιων επιχειρήσεων ή επιχειρήσεων οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης ή επιχειρήσεων η διοίκηση των οποίων ορίζεται άμεσα ή έμμεσα από το Δημόσιο με διοικητική πράξη ή ως μέτοχο.
Δημόσια νομικά πρόσωπα Κοινές αρχές λειτουργίας Αρχή της ειδικότητας Έννοια: Η λειτουργία δημοσίου νομικού προσώπου περιορίζεται αποκλειστικά στην άσκηση των δραστηριοτήτων που του έχουν ανατεθεί. Π.χ. ένα δημόσιο νομικό πρόσωπο δεν μπορεί να δεχθεί δωρεά για εξυπηρέτηση σκοπών ξένων προς αυτό
Δημόσια νομικά πρόσωπα ΣτΕ 1043/2012 «Επειδή, από τις προπαρατεθείσες στην τρίτη σκέψη διατάξεις της διακήρυξης του διαγωνισμού συνάγονται τα εξής: Αντικείμενο του ένδικου διαγωνισμού αποτελεί η παροχή, υπό τη μορφή εκμισθώσεως, από τον ανάδοχο προς το Τ.Ε.Ι. Πειραιά ενός Συστήματος Ελεγχόμενης Στάθμευσης, το οποίο περιλαμβάνει το σύνολο των οργανωμένων υπηρεσιών, δραστηριοτήτων και του σχετικού εξοπλισμού και λογισμικού, όπως αυτά αναλυτικώς περιγράφονται ανωτέρω. Το Τ.Ε.Ι., ως μισθωτής του Συστήματος, οφείλει, ως αντάλλαγμα για την παροχή σε αυτό από τον εκμισθωτή - ανάδοχο των ένδικων υπηρεσιών, να καταβάλλει στον τελευταίο μηνιαίο μίσθωμα, το οποίο θα αποτελεί ποσοστό επί τοις εκατό των εσόδων εκμετάλλευσης του Συστήματος. Το Τ.Ε.Ι. έχει, στη συνέχεια, τη δυνατότητα να προωθήσει περαιτέρω και να εφαρμόσει το εκμισθωμένο σε αυτό από τον ανάδοχο Σύστημα στους ενδιαφερόμενους δήμους που επιθυμούν να οργανώσουν και διαχειρισθούν τη στάθμευση οχημάτων στην περιοχή τους.»
Δημόσια νομικά πρόσωπα ΣτΕ 1043/2012 «Από τα ανωτέρω, όμως, καθίσταται σαφές ότι το αντικείμενο του διαγωνισμού δεν εντάσσεται στο πλαίσιο παροχής από το Τ.Ε.Ι. επιστημονικών, τεχνολογικών ή και άλλων υπηρεσιών ή δραστηριοτήτων που συμβάλλουν στη σύνδεση της εκπαίδευσης και της έρευνας με την παραγωγή και εκτελούνται ή παρέχονται από το επιστημονικό προσωπικό των Τ.Ε.Ι. ή και με τη συνεργασία άλλων ειδικών επιστημόνων. Και τούτο διότι το Τ.Ε.Ι. εν προκειμένω ουδόλως συνεισφέρει στην ανάπτυξη, διαχείριση, εκμετάλλευση και συντήρηση του Συστήματος Ελεγχόμενης Στάθμευσης, ώστε να μπορεί να υποστηριχθεί ότι το έργο εντάσσεται στο πλαίσιο εκτέλεσης από αυτό κάποιου ερευνητικού ή εκπαιδευτικού προγράμματος. Η εκτέλεση του επίδικου έργου επαφίεται, όπως προελέχθη, καθ ολοκληρίαν στον ανάδοχο, ο οποίος οφείλει να εκμισθώσει το Σύστημα στο Τ.Ε.Ι....»
Δημόσια νομικά πρόσωπα ΣτΕ 1043/2012 «... Το τελευταίο δε, στη συνέχεια, θα προωθεί το Σύστημα δυνάμει συμβάσεων, στους ενδιαφερόμενους δήμους. Υπό τα δεδομένα, όμως, αυτά και, ενόψει της αρχής της ειδικότητας των δημόσιων νομικών προσώπων - που έχει την έννοια ότι τα πρόσωπα αυτά μπορούν να επιδιώκουν μόνον τους σκοπούς, οι οποίοι τους έχουν ανατεθεί από το Σύνταγμα και το νόμο - μόνη η, κατά τα ανωτέρω, διαμεσολαβητική λειτουργία που θα επιτελέσει το Τ.Ε.Ι. στο πλαίσιο της περαιτέρω προώθησης του Συστήματος Ελεγχόμενης Στάθμευσης, που εκπονήθηκε από τον ανάδοχο και στην εκπόνηση του οποίου ουδεμία συμμετοχή έχει το Τ.Ε.Ι., δεν κατατείνει στην εκπλήρωση των σκοπών του που προβλέπονται από το Σύνταγμα και τις διατάξεις που διέπουν τη λειτουργία του, δηλαδή σκοπών που αποβλέπουν, προεχόντως, στην προαγωγή της επιστημονικής έρευνας και του ερευνητικού και εν γένει εκπαιδευτικού έργου (πρβλ. ΣτΕ 1128/2009 επτ.)...»
Δημόσια νομικά πρόσωπα ΣτΕ 1043/2012 «... Συνεπώς, κατά τον βασίμως προβαλλόμενο λόγο ακυρώσεως, μη νομίμως με την προσβαλλόμενη διακήρυξη προκηρύχθηκε ο ένδικος διαγωνισμός, διότι ο σκοπός, στον οποίο αυτός αποβλέπει - την απόκτηση, δηλαδή, από το Τ.Ε.Ι. Συστήματος Ελεγχόμενης Στάθμευσης, προκειμένου στη συνέχεια να το διαθέσει σε δήμους και να αποκομίσει κέρδος από αυτή τη διαμεσολάβηση - δεν περιλαμβάνεται μεταξύ των σκοπών που επιδιώκει, κατά το Σύνταγμα και το νόμο, το Τ.Ε.Ι., εφόσον η διαμεσολάβηση αυτού του είδους δεν έχει καμία σχέση με το ερευνητικό και εκπαιδευτικό έργο, που πρέπει να παρέχει το Τ.Ε.Ι.»
Δημόσια νομικά πρόσωπα Κοινές αρχές λειτουργίας Τα δημόσια νομικά πρόσωπα υπόκεινται σε έλεγχο Είδη ελέγχου Λογιστικός Οικονομικός Έλεγχος σκοπιμότητας Διαρκής Κατά περίπτωση Προληπτικός Κατασταλτικός
Δημόσια νομικά πρόσωπα Κοινές αρχές λειτουργίας Είδη ελέγχου Λογιστικός Λογιστική ακρίβεια διαχειριστικών πράξεων Ακριβής τήρηση λογαριασμών Κατάρτιση ισολογισμών απολογισμών Νομιμότητα διενέργειας δαπανών Οικονομικός Ελέγχεται το κόστος της οικονομικής λειτουργίας Εξετάζονται Οργάνωση και λειτουργία Κόστος της δραστηριότητας
Δημόσια νομικά πρόσωπα Κοινές αρχές λειτουργίας Είδη ελέγχου Έλεγχος σκοπιμότητας Εξετάζεται η δραστηριότητα σε σχέση με τους σκοπούς Διαρκής ή κατά περίπτωση Διαρκής: ασκείται καθ όλη τη διάρκεια της λειτουργίας του δημόσιου νομικού προσώπου (παράλληλα με αυτήν) Κατά περίπτωση: ασκείται σε ορισμένα χρονικά σημεία Τακτικός Έκτακτος Προληπτικός ή κατασταλτικός Προληπτικός: πριν από τη διενέργεια των διαχειριστικών πράξεων ή δαπανών Κατασταλτικός: μετά τη διενέργεια των διαχειριστικών πράξεων ή δαπανών
Δημόσια νομικά πρόσωπα Κοινές αρχές λειτουργίας Αρμόδια ελεγκτικά όργανα Γενικής αρμοδιότητας Για ορισμένες κατηγορίες δημόσιων νομικών προσώπων π.χ. Ελεγκτικό Συνέδριο Ειδικής αρμοδιότητας Για ορισμένο νομικό πρόσωπο
Διοικητικός έλεγχος Ανάγκη διοικητικού ελέγχου Ανάλογα με τη σχέση ελέγχοντος και ελεγχομένου Ιεραρχικός έλεγχος Διοικητική εποπτεία
Ιεραρχικός έλεγχος Ιεραρχική σχέση Ένταξη των οργάνων κάθε δημοσίου νομικού προσώπου σε περισσότερες μονάδες Επάλληλες Παράλληλες Ορολογία Ιεραρχικώς προϊστάμενο όργανο Ιεραρχικώς υφιστάμενο όργανο Η ιεραρχική σχέση συνεπάγεται τον ιεραρχικό έλεγχο
Ιεραρχικός έλεγχος Έννοια Αρμοδιότητα του ανώτερου οργάνου να δίνει οδηγίες και διαταγές προς το υφιστάμενο όργανο Αρμοδιότητα του ανώτερου οργάνου να ασκεί έλεγχο στις πράξεις του υφισταμένου οργάνου Σκοπός του ιεραρχικού ελέγχου: ενότητα της δράσης των οργάνων της Διοίκησης
Ιεραρχικός έλεγχος Μορφές του ιεραρχικού ελέγχου Ως προς το χρονικό σημείο Προληπτικός έλεγχος Κατασταλτικός έλεγχος Ως προς την έκταση Έλεγχος νομιμότητας Έλεγχος σκοπιμότητας Ιεραρχική υποκατάσταση
Προληπτικός έλεγχος Ασκείται πριν από την έκδοση της πράξης Έκταση Έλεγχος νομιμότητας Έλεγχος σκοπιμότητας
Προληπτικός έλεγχος Τρόποι άσκησης Έγκριση Οδηγίες Συγκεκριμένες: αφορούν συγκεκριμένη πράξη Γενικές: Εγκύκλιοι Ερμηνευτικές εγκύκλιοι Κανονιστικές εγκύκλιοι Διαταγές: πράξεις του προϊσταμένου οργάνου που επιτάσσουν ορισμένη ενέργεια ή συμπεριφορά για ορισμένο θέμα
Διαταγή Άρθρο 25 παρ. 2-3 Ν. 3528/2007 (Υπαλληλικός Κώδικας) «2. Ο υπάλληλος οφείλει να υπακούει στις διαταγές των προϊσταμένων του. Όταν όμως εκτελεί διαταγή, την οποία θεωρεί παράνομη, οφείλει, πριν την εκτέλεση, να αναφέρει εγγράφως την αντίθετη γνώμη του και να εκτελέσει τη διαταγή χωρίς υπαίτια καθυστέρηση. Η διαταγή δεν προσκτάται νομιμότητα εκ του ότι ο υπάλληλος οφείλει να υπακούσει σε αυτήν....»
Διαταγή Άρθρο 25 παρ. 2-3 Ν. 3528/2007 (Υπαλληλικός Κώδικας) «3. Αν η διαταγή είναι προδήλως αντισυνταγματική ή παράνομη, ο υπάλληλος οφείλει να μην την εκτελέσει και να το αναφέρει χωρίς αναβολή. Οταν σε διαταγή, η οποία προδήλως αντίκειται σε διατάξεις νόμων ή κανονιστικών πράξεων, διατυπώνονται επείγοντες και εξαιρετικοί λόγοι γενικότερου συμφέροντος ή όταν, ύστερα από άρνηση υπακοής σε πρώτη διαταγή που προδήλως αντίκειται σε τέτοιες διατάξεις, ακολουθήσει δεύτερη διαταγή που εκθέτει επείγοντες και εξαιρετικούς λόγους γενικότερου συμφέροντος, ο υπάλληλος οφείλει να εκτελέσει τη διαταγή και να αναφέρει συγχρόνως στην προϊσταμένη αρχή εκείνου που τον διέταξε. Επί νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου, εφόσον εκείνος που διέταξε είναι το διοικητικό συμβούλιο ή το ανώτατο μονομελές όργανο διοίκησης, η αναφορά υποβάλλεται στον εποπτεύοντα Υπουργό. Εάν εκείνος που διέταξε είναι ο Υπουργός, η αναφορά υποβάλλεται στον Πρωθυπουργό.»
Ιεραρχικός έλεγχος Κατασταλτικός έλεγχος: ασκείται μετά την έκδοση της πράξης Τρόποι άσκησης Αυτεπαγγέλτως Διοικητική προσφυγή Έκταση κατασταλτικού ελέγχου Έλεγχος νομιμότητας: Έλεγχος σκοπιμότητας (ουσιαστικός)
Ιεραρχικός έλεγχος Έλεγχος νομιμότητας: Ορθή ερμηνεία και εφαρμογή της νομοθεσίας Νομιμότητα Εσωτερική Εξωτερική Έλεγχος σκοπιμότητας (ουσιαστικός) Εξετάζεται το σκόπιμο της ρύθμισης που θεσπίζεται με την πράξη του οργάνου
Έλεγχος νομιμότητας Κανόνας ως προς την έκταση του ελέγχου Έλεγχος νομιμότητας: πάντοτε Έλεγχος σκοπιμότητας (ουσιαστικός): όταν ορίζεται ρητώς Αποτελέσματα Έλεγχος νομιμότητας: Ακύρωση Έλεγχος σκοπιμότητας: Ακύρωση Τροποποίηση
Προσωπικός ιεραρχικός έλεγχος Ιεραρχικός έλεγχος Λειτουργικός: έλεγχος δραστηριότητας Προσωπικός: έλεγχος στα φυσικά πρόσωπα που ασκούν τις λειτουργίες, π.χ.: Τοποθετήσεις Μεταθέσεις Προαγωγές Απολύσεις
Προσωπικός ιεραρχικός έλεγχος Έκταση προσωπικού ελέγχου Αφενός, αν δεν υπάρχει προσωπικός έλεγχος, προκαλείται ασυδοσία Αφετέρου πρέπει να υπάρχουν περιορισμοί Αποφάσεις από συλλογικά όργανα Άρθρο 103 παρ. 4 Σ: «Οι δημόσιοι υπάλληλοι που κατέχουν οργανικές θέσεις είναι μόνιμοι εφόσον αυτές οι θέσεις υπάρχουν. Αυτοί εξελίσσονται μισθολογικά σύμφωνα με τους όρους του νόμου και, εκτός από τις περιπτώσεις που αποχωρούν λόγω ορίου ηλικίας ή παύονται με δικαστική απόφαση, δεν μπορούν να μετατεθούν χωρίς γνωμοδότηση ούτε να υποβιβαστούν ή να παυθούν χωρίς απόφαση υπηρεσιακού συμβουλίου, που αποτελείται τουλάχιστον κατά τα δύο τρίτα από μόνιμους δημόσιους υπαλλήλους.»
Ιεραρχική υποκατάσταση Έννοια: το προϊστάμενο όργανο εκδίδει απευθείας πράξη, χωρίς να ασκήσει προηγουμένως την αρμοδιότητά του το υφιστάμενο όργανο Διάκριση από Ακύρωση-τροποποίηση πράξης Επέμβαση στη βούληση του οργάνου (προληπτικά) Στην υποκατάσταση η πράξη εκδίδεται από το προϊστάμενο όργανο Προϋποθέσεις: το υφιστάμενο όργανο Αρνείται αδρανεί Πότε διενεργείται Καταρχήν δεν επιτρέπεται Μόνο όταν ορίζεται ρητώς από το νόμο
Διοικητική εποπτεία Έννοια: αρμοδιότητα επέμβασης στη λειτουργία δημόσιων νομικών προσώπων από όργανα του Κράτους ή άλλων δημόσιων νομικών προσώπων Σκοπός της διοικητικής εποπτείας: Ενότητα του Κράτους Συνοχή της έννομης τάξης Εφαρμογή της κυβερνητικής πολιτικής Παρακολούθηση της πραγματοποίησης των σκοπών που έχουν ανατεθεί στα δημόσια νομικά πρόσωπα Πρόληψη της καταστρατήγηση του δημοσίου συμφέροντος Η διοικητική εποπτεία δεν τεκμαίρεται όπως ο ιεραρχικός έλεγχος πρέπει να ορίζεται ρητά
Διοικητική εποπτεία Σχέση μεταξύ δημόσιων νομικών προσώπων και όχι μεταξύ οργάνων Ανάμεσα στο κράτος και στα δημόσια νομικά πρόσωπα Ανάμεσα σε διαφορετικά δημόσια νομικά πρόσωπα Δεν αποτελεί διοικητική εποπτεία Έλεγχος μεταξύ οργάνων του ίδιου δημοσίου νομικού προσώπου (ιεραρχικός έλεγχος) Εποπτεία του κράτους σε ιδιωτικές επιχειρήσεις
Διοικητική εποπτεία Η διοικητική εποπτεία δεν τεκμαίρεται όπως ο ιεραρχικός έλεγχος πρέπει να ορίζεται ρητά Μέσα άσκησης Έκταση Η φράση «τελεί υπό την εποπτεία» δεν σημαίνει διοικητική εποπτεία αλλά αρμοδιότητα παρακολούθησης Έκταση διοικητικής εποπτείας Εποπτεία επί των πράξεων (λειτουργικός έλεγχος) Εποπτεία επί των οργάνων (προσωπικός έλεγχος)
Διοικητική εποπτεία Ιεραρχικός έλεγχος διοικητική εποπτεία Εποπτεία επί των πράξεων Προληπτική εποπτεία: Έγκριση πράξεων Ρητή ή σιωπηρή Έλεγχος νομιμότητας ή σκοπιμότητας Παροχή γενικών οδηγιών ή κατευθύνσεων Διαταγές ή εγκύκλιοι δεν επιτρέπονται
Διοικητική εποπτεία Ιεραρχικός έλεγχος διοικητική εποπτεία Εποπτεία επί των πράξεων Κατασταλτική εποπτεία Μέσα Ακύρωση πράξεων Αναστολή εκτέλεσης πράξεων Ενημέρωση εποπτεύοντος οργάνου για τη δραστηριότητα του εποπτευομένου δημόσιου νομικού προσώπου Έλεγχος νομιμότητας ή σκοπιμότητας Πρέπει να προβλέπεται ρητώς Εάν δεν προβλέπεται η πράξη του δημόσιου νομικού προσώπου είναι διοικητικά ανέλεγκτη Υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο
Διοικητική εποπτεία Ιεραρχικός έλεγχος διοικητική εποπτεία Εποπτεία επί των πράξεων Εποπτεία μέσω εταιρικών διαδικασιών Υποκατάσταση Σε περίπτωση άρνησης του εποπτευομένου νομικού προσώπου Μόνο αν προβλέπεται ρητώς Άρθρο 102 παρ. 4 Σ: «Το Κράτος ασκεί στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης εποπτεία που συνίσταται αποκλειστικά σε έλεγχο νομιμότητας και δεν επιτρέπεται να εμποδίζει την πρωτοβουλία και την ελεύθερη δράση τους.»
Διοικητική εποπτεία Άσκηση εποπτείας Αυτεπαγγέλτως Κατόπιν ενέργειας του εποπτευομένου νομικού προσώπου Κατόπιν διοικητικής προσφυγής Προσβλητό πράξεων εποπτείας Από το εποπτευόμενο όργανο Από τον διοικούμενο
Διοικητική εποπτεία Εποπτεία επί των οργάνων: αφορά την υπηρεσιακή κατάσταση των προσώπων που συγκροτούν τα όργανα των δημόσιων νομικών προσώπων, π.χ. Επιλογή Εξέλιξη Απομάκρυνση Επιβολή κυρώσεων για κακή άσκηση των καθηκόντων τους Η προσωπική εποπτεία κρίνεται αναγκαία Επιλογή προσώπων Συχνά άμεση εκλογή Επιλογή από την κρατική διοίκηση Συχνά ύστερα από γνώμη συλλογικού οργάνου
Ομοιότητες ιεραρχικού ελέγχου - διοικητικής εποπτείας Χρονικό σημείο: προληπτικός και κατασταλτικός έλεγχος Έκταση ελέγχου: νομιμότητας και σκοπιμότητας Διενέργεια: αυτεπαγγέλτως ή μετά από διοικητική προσφυγή
Διαφορές ιεραρχικού ελέγχου - διοικητικής εποπτείας Σχέση ελέγχοντος-ελεγχομένου Ιεραρχικός έλεγχος στο πλαίσιο του ίδιου νομικού προσώπου Η διοικητική εποπτεία μεταξύ διαφορετικών νομικών προσώπων Νομική βάση Ιεραρχικός έλεγχος: τεκμαίρεται Διοικητική εποπτεία: πρέπει να προβλέπεται ρητώς Έκταση Ιεραρχικός έλεγχος: στο σύνολο της δραστηριότητας του υφισταμένου οργάνου Διοικητική εποπτεία: σε τομείς που ρητώς ορίζονται από το νόμο Προσβλητό πράξεων ελέγχου Ιεραρχικός έλεγχος: μόνο από τον διοικούμενο Διοικητική εποπτεία: από τον διοικούμενο και το εποπτευόμενο όργανο