Νομολογία 530/2003 ΣτΕ

Νομολογία 530/2003 ΣτΕ Υπόθεση Ακρόπολης Σπάρτης Σχολιασμός:Νικολαϊδου Ελένη Αριθμός 530/2003 ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΗΣ ΕΠΙΚΡΑΤΕΙΑΣ ΟΛΟΜΕΛΕΙΑ «Με την αίτηση αυτή η οποία παραπέμφθηκε στην Ολομέλεια του Δικαστηρίου, κατόπιν της υπ αριθ. παραπεμπτικής αποφάσεως του Ε Τμήματος του Συμβουλίου της Επικρατείας, ο αιτών επιδιώκει να ακυρωθεί η υπ αριθμ...απόφαση του Υπουργού Πολιτισμού και Επιστημών. 1. Επειδή για την άσκηση της κρινομένης αιτήσεως έχουν καταβληθεί τα νόμιμα τέλη (διπλότυπα εισπράξεως 1949003 και 1949004/1999 ΔΟΥ Ενσήμων και Δικαστικών Εισπράξεων Αθηνών) και το παράβολο (ειδικό έντυπο γραμμάτιο 1550094/1999). 2. Επειδή ο αιτών υπέβαλε το έτος 1992 αίτηση για να χορηγηθεί άδεια ανέγερσης νέας πτέρυγας σε εκπαιδευτήριο που φέρεται ότι ανήκει σε αυτόν και το οποίο ευρίσκεται στη Σπάρτη. Η αίτησή του αυτή απορρίφθηκε με την ΥΠΠΟ/ΑΡΧ/Α1/Φ5/6495/314/8.2.1955 απόφαση του Υπουργού Πολιτισμού, κατά της οποίας ο ανωτέρω άσκησε αίτηση ακυρώσεως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας. Κατά το χρονικό διάστημα που εκκρεμούσε η αίτηση ακυρώσεως εκδόθηκε η ΥΠΠΟ/ ΑΡΧ/Α1/Φ5/37652/1-27.8.1996 απόφαση του Υπουργού Πολιτισμού (ΦΕΚ 754Β ), η οποία καθόρισε για την προστασία του αρχαιολογικού χώρου της Ακροπόλεως Σπάρτης ζώνη προστασίας Α, όπου απαγορεύεται η δόμηση και οποιαδήποτε κατασκευή. Επακολούθησε η δημοσίευση της 1432/1998 απόφασης του Συμβουλίου της Επικρατείας, με την οποία η προσβληθείσα κατά τα ανωτέρω υπουργική απόφαση ακυρώθηκε για το λόγο ότι το Κεντρικό Αρχαιολογικό Συμβούλιο (Κ.Α.Σ.) δεν είχε συνέλθει με νόμιμη σύνθεση στη συνεδρίασή του κατά την οποία διατύπωσε τη γνωμοδότηση που προηγήθηκε της υπουργικής αποφάσεως. Μετά την έκδοση της ακυρωτικής αυτής αποφάσεως, το Κ.Α.Σ. κατά τη συνεδρίαση 68 της 8.12.1998 γνωμοδότησε εκ νέου επί της εκκρεμούς αιτήσεως του αιτούντος. Τελικά εκδόθηκε η ΥΠΠΟ/ΑΡΧ/Α1/Φ5/16051/808/31.3.1999 απόφαση του Υπουργού Πολιτισμού, η οποία απέρριψε την αίτηση με την αιτιολογία ότι το εκπαιδευτήριο του αιτούντος ευρίσκεται ήδη εντός της ζώνης Α όπου, κατά τα ανωτέρω, απαγορεύεται η δόμηση. Κατά της αποφάσεως αυτής ο Γεώργιος Πολυχρονάκος άσκησε αίτηση ακυρώσεως προβάλλοντας και λόγους με τους οποίους αμφισβητείται η νομιμότητα της προαναφερόμενης αποφάσεως καθορισμού ζώνης προστασίας Α, καθώς και της γνωμοδοτήσεως του Κ.Α.Σ. που προηγήθηκε της εκδόσεως της προσβαλλομένης αποφάσεως. Με την 1822/2001 απόφασή του, το Ε Τμήμα παρέπεμψε στην Ολομέλεια προς επίλυση λόγω σπουδαιότητας τα εξής δύο ζητήματα: α) Η νομική φύση ως κανονιστικής ή ατομικής της υπουργικής αποφάσεως με την οποία καθορίστηκε ζώνη προστασίας Α και β) το λυσιτελές προβολής λόγων ακυρώσεως, με τους οποίους αμφισβητείται η νομιμότητα της συνθέσεως του Κ.Α.Σ. καθώς και της δικαιοδοσίας που ακολουθήθηκε προκειμένου αυτό να διατυπώσει τη γνώμη του, εν όψει της δέσμιας αρμοδιότητας της Διοικήσεως να απορρίψη την αίτηση του αιτούντος για την επέκταση των κτηριακών εγκαταστάσεων του εκπαιδευτηρίου του. 3. Επειδή το άρθρο 24 του Συντάγματος, όπως ίσχυε τον κρίσιμο χρόνο εκδόσεως της προσβαλλομένης, όριζε τα εξής: "1. Η προστασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος αποτελεί υποχρέωση του Κράτους. Για τη διαφύλαξή του το Κράτος έχει υποχρέωση να παίρνει ιδιαίτερα προληπτικά ή κατασταλτικά μέτρα... 6. Τα μνημεία, οι παραδοσιακές περιοχές και τα παραδοσιακά στοιχεία προστατεύονται από το Κράτος. Νόμος θα ορίσει τα αναγκαία για την πραγματοποίηση της προστασίας αυτής περιοριστικά μέτρα της ιδιοκτησίας, καθώς και τον τρόπο και το είδος της αποζημίωσης των ιδιοκτητών". Εξ άλλου στο μεν άρθρο 91 του ν. 1982/90 (ΦΕΚ 101Α ) ορίζεται ότι: "Ο Υπουργός Πολιτισμού δύναται με απόφασή του, που δημοσιεύεται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, μετά

γνώμη του Κεντρικού Αρχαιολογικού Συμβουλίου, να καθορίζει εντός των αρχαιολογικών χώρων που βρίσκονται εκτός των ορίων των νομίμως υφισταμένων οικισμών ζώνες, στις οποίες, κατά περίπτωση, θα απαγορεύεται παντελώς η δόμηση (ζώνη Α) ή θα επιτρέπεται (ζώνη Β ) υπό όρους και περιορισμούς που ορίζονται από το Υπουργείο Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημόσιων Έργων κατά τις κείμενες πολεοδομικές διατάξεις, ύστερα από πρόταση του Υπουργού Πολιτισμού. Η διαδικασία της οριοθετήσεως των ζωνών και του καθορισμού των όρων και περιορισμών δόμησης, κατά τ ανωτέρω, πρέπει να ολοκληρούται εντός εξαμήνου από της υποβολής της σχετικής προτάσεως από την αρμόδια Αρχαιολογική Εφορεία". Στο δε άρθρο 50 του κωδ. Ν. 5351/1932 (ΦΕΚ 275 Α ) ορίζεται, μεταξύ άλλων, ότι απαγορεύεται χωρίς προηγούμενη άδεια του Υπουργού Παιδείας, και ήδη του Υπουργού Πολιτισμού, η επιχείρηση έργου πλησίον αρχαίων, που μπορεί να τα βλάψει αμέσως ή εμμέσως. Με τις ως άνω διατάξεις του Συντάγματος καθιερώνεται η αυξημένη προστασία, μεταξύ άλλων, των αρχαίων μνημείων και του αναγκαίου περιβάλλοντος χώρου που επιτρέπει την ανάδειξη των μνημείων σε ιστορική, αισθητική και λειτουργική ενότητα. Ο νομοθέτης είχε ήδη προβλέψει, με το άρθρο 50 του Κ.Ν. για την προστασία του αρχαιολογικού χώρου, την αρμοδιότητα του Υπουργού Πολιτισμού να απαγορεύει, ύστερα από την υποβολή σχετικής αιτήσεως, του ενδιαφερομένου να οικοδομήσει, τη δόμηση σε ορισμένο ακίνητο ευρισκόμενο εντός αυτού ή να την επιτρέπει με όρους και περιορισμούς που τίθενται κατά περίπτωση. Εξειδίκευσε δε εν συνεχεία με το άρθρο 91 του Ν. 1892/1990 την προαναφερόμενη συνταγματική επιταγή και προέβλεψε ότι είναι και εκ των προτέρων δυνατός ο καθορισμός της προστασίας ενός αρχαιολογικού χώρου. Στην περίπτωση αυτή, η μεν ένταση της προστασίας του διαβαθμίζεται από τη δυνατότητα της δομήσεως εντός αυτού υπό όρους και περιορισμούς έως την πλήρη απαγόρευσή της, η δε έκταση επί της οποίας ισχύει η διαβαθμισμένη προστασία καθορίζεται με απόφαση του Υπουργού Πολιτισμού (ζώνη Β και ζώνη Α αντιστοίχως) αναλόγως της ιδιομορφίας κάθε αρχαιολογικού χώρου. Η απόφαση καθορισμού ζώνης Α εντός αρχαιολογικού χώρου, όπου απαγορεύεται παντελώς η δόμηση, έχει ως αποτέλεσμα τον καθορισμό για πρώτη φορά της διαβαθμίσεως της προστασίας της εκτάσεως αυτής και συνεπάγεται έτσι τον προσδιορισμό, για πρώτη επίσης φορά, της κατηγορίας των προσώπων που βαρύνονται με την απόλυτη αυτή απαγόρευση, δηλαδή εκείνων που είναι η θα καταστούν κύριοι ακινήτων εντός της ανωτέρω εκτάσεως. Συνεπώς η απόφαση αυτή έχει κανονιστικό χαρακτήρα. Κατά τη γνώμη όμως των Συμβούλων Γ. Παπαμεντζελόπουλου, Αν. Γκότση, Δημ. Μπριόλα, Ειρ. Σαρπ, Νικ. Μαρκουλάκη, Στ. Χαραλάμπους, Γ. Παπαγεωργίου, Ιω. Μαντζουράνη, Αικ. Χριστοφορίδου και Δημ. Αλεξανδρή, στην οποία προσχώρησαν και οι Πάρεδροι, η κατ εφαρμογήν του άρθρου 91 του Ν. 1892/1990 εκδιδομένη απόφαση, καθ ό μέρος καθορίζει απλώς τα όρια της ζώνης προστασίας εντός της οποίας απαγορεύεται η δόμηση, δεν θεσπίζει η ίδια απαγορευτικό κανόνα δικαίου αλλά έχει απλώς ως συνέπεια να υπαχθούν τα εντός της ζώνης αυτής ακίνητα στο ειδικό καθεστώς που ορίζει ο νόμος. Εν όψει τούτου, η απόφαση δεν έχει, κατά το μέρος αυτό, κανονιστικό χαρακτήρα αλλ αποτελεί γενική ατομική πράξη. Κανονιστικό δε χαρακτήρα η ανωτέρω απόφαση έχει μόνο καθ ο μέρος δι αυτής εξειδικεύεται η επιταγή του νόμου για απαγόρευση δομήσεως, ήτοι όσον αφορά στο καθεστώς το οποίο επιβάλλει. 4. Επειδή, όταν προσβάλλεται με αίτηση ακυρώσεως υποστατή διοικητική πράξη που έχει εκδοθεί κατά δεσμία αρμοδιότητα και έχει απορρίψει αίτημα διοικουμένου, είναι αλυσιτελής η έρευνα λόγων ακυρώσεως αναγομένων στη νόμιμη συγκρότηση ή σύνθεση του οργάνου που την εξέδωκε ή γνωμοδότησε για την έκδοσή της, εφόσον ο αιτών δεν αμφισβητεί τα πραγματικά περιστατικά και το Δικαστήριο καταλήγει στην κρίση ότι δεν ήταν κατά νόμο επιτρεπτή η έκδοση της πράξεως με το αξιούμενο από τον αιτούντα περιεχόμενο. Και τούτο διότι η ακύρωση της πράξεως για τον ως άνω τυπικό λόγο, δεν καταλείπει στη Διοίκηση, που οφείλει να κρίνει εκ νέου το εκκρεμές αίτημα υπό το ισχύον κατά τον χρόνο της ακυρωθείσης πράξεως νομικό κα πραγματικό καθεστώς, καμιά νομική ευχέρεια να εκδώσει νέα πράξη που θα ικανοποιεί το αίτημα του διοικουμένου. Η τυχόν αναδρομική μεταβολή του νομικού καθεστώτος, κατ εφαρμογήν του οποίου είχε εκδοθεί η προσβαλλόμενη πράξη, αποτελεί νόμιμο έρεισμα για την υποβολή νέας αιτήσεως. Η λύση αυτή δεν προσκρούει ούτε στα άρθρα 20 παρ. 1 και 95 παρ. 1 του Συντάγματος ούτε στο άρθρο 6 παρ. 1 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΕΣΔΑ), τα οποία κατοχυρώνουν την αποτελεσματική

δικαστική προστασία σε συγκεκριμένη διαφορά και όχι την επίλυση με γνωμοδοτικό χαρακτήρα νομικών ζητημάτων. Κατά τη γνώμη όμως των Συμβούλων Γεωργ. Παναγιωτόπουλου, Νικ. Σακελλαρίου, Ελ. Δανδουλάκη, Στ. Χαραλάμπους, Γεωργ. Παπαγεωργίου. Μαρ. Καραμανώφ και Δημ. Αλεξανδρή, το γεγονός ότι η προσβαλλόμενη πράξη εκδίδεται κατά δεσμίαν εξουσίαν και δεν καταλείπεται στάδιο αμφιβολίας ή αξιολογήσεως ως προς το πραγματικό δεν μπορεί να συνεπάγεται την απόρριψη, ως αλυσιτελών, των προσβαλλομένων ως άνω τυπικών λόγων. Και τούτο διότι η συνταγματικώς κατωχυρωμένη, ως έκφανση του Κράτους Δικαίου, αρχή της νομιμότητας πλήσσεται, εξ ίσου, τόσο στην περίπτωση που η διοικητική πράξη φέρει πλημμέλειες αναγόμενες στο όργανο που την εξέδωσε ή στους τύπους εκδόσεώς της, όσο και στην περίπτωση πλημμελειών αναγομένων στο ουσιαστικό περιεχόμενό της. Σύμφωνα δε με πάγια, από συστάσεως του Συμβουλίου της Επικρατείας, νομολογία, η βασιμότητα τυπικού λόγου ακυρώσεως (αυτεπαγγέλτως, μάλιστα εξεταζομένου, προκειμένου περί αναρμοδιότητος ή κακής συγκροτήσεως συλλογικού οργάνου) καθιστά αλυσιτελή την εξέταση των λοιπών προσβαλλομένων λόγων, και δη αδιαστίκτως ως προς το αν η πράξη εκδόθηκε κατά δεσμίαν εξουσίαν ή αν αμφισβητείται το πραγματικό. Εξ άλλου, εν όψει του ότι, επί ακυρωτικών (διοικητικών) διαφορών, η "έννομη" δικαστική προστασία, που αποτελεί αντικείμενο του κατά τα άρθρα 20 παρ. 1 του Συντάγματος και 6 παρ. 1 της Ε.Σ.Δ.Α. ατομικού δικαιώματος, έγκειται στην ακύρωση της για οποιονδήποτε λόγο παράνομης προσβαλλομένης διοικητικής πράξεως, η παράλειψη του ακυρωτικού δικαστή να εξετάσει την βασιμότητα προβαλλομένου λόγου ακυρώσεως και, κρίνοντάς τον βάσιμο, να ακυρώσει την πράξη, αντίκειται στις ανωτέρω διατάξεις? λειτουργούσα δε προς όφελος της διαδίκου Διοικήσεως, η εν λόγω παράλειψη στοιχειοθετεί και παράβαση της, κατά το Σύνταγμα (άρθρα 4 και 20 παρ. 1) και το ως άνω άρθρο της Ε.Σ.Δ.Α., υποχρεώσεως του Συμβουλίου της Επικρατείας, ως Δικαστηρίου, να τηρεί ίσες αποστάσεις μεταξύ των διαδίκων. Ανεξαρτήτως, όμως, των ανωτέρω, εφ όσον σκοπός της διοικητικής δίκης είναι η παροχή δικαστικής προστασίας στον διοικούμενο έναντι της παρανομούσης Διοικήσεως, δεν μπορεί να θεωρηθούν αλυσιτελείς (ανώφελοι), υπό τις προϋποθέσεις που αναφέρει η πλειοψηφήσασα γνώμη, οι προβαλλόμενοι τυπικοί λόγοι, αφού, μετά την ακύρωση, για τυπικό λόγο, πράξεως εκδοθείσης κατά δεσμίαν εξουσίαν υπό πραγματικά περιστατικά που δεν αμφισβητήθηκαν, αφ ενός μεν, δεν είναι βέβαιο ότι θα είναι νομικώς εφικτή, κατά την έννοια των άρθρων 95 παρ. 5 του Συντάγματος και 50 του π.δ. 18/1989), η έκδοση νέας πράξεως ταυτοσήμου περιεχομένου, καθώς είναι ενδεχόμενο να έχει εν τω μεταξύ μεταβληθεί αναδρομικώς το νομικό καθεστώς που την διέπει (βλ. Ολομ. Σ.Ε. 107/1991, 2827/1980 κ.α.), αφ ετέρου δε, είναι δυνατόν, ως εκ της εξαφανίσεως της τυπικώς παρανόμου πράξεως να δημιουργηθούν, για περιορισμένο έστω χρονικό διάστημα (μέχρι της εκδόσεως, οποτεδήποτε, νέας ταυτοσήμου πράξεως), ευνοϊκές υπέρ του αιτούντος, ή και υπέρ τρίτων, πραγματικές και νομικές καταστάσεις. 5. Επειδή, μετά την επίλυση των ανωτέρω ζητημάτων που παραπέμφθηκαν με την 1822/2001 απόφαση του Ε Τμήματος, η υπόθεση πρέπει να αναπεμφθεί προς περαιτέρω εκδίκαση στο Τμήμα αυτό. Δ ι ά τ α ύ τ α Επιλύει τα παραπεμφθέντα ζητήματα, κατά τα αναφερόμενα στο σκεπτικό. Και Αναπέμπει την υπόθεση προς περαιτέρω εκδίκαση στο Ε Τμήμα» Περίληψη: Ο αιτών υπέβαλε αίτηση για να χορηγηθεί άδεια ανέγερσης νέας πτέρυγας σε εκπαιδευτήριο που φέρεται ότι ανήκει σε αυτόν και το οποίο ευρίσκεται στη Σπάρτη. Εκδόθηκε απόφαση του Υπουργού Πολιτισμού, η οποία απέρριψε την αίτησή του με την αιτιολογία ότι το εκπαιδευτήριο του αιτούντος ευρίσκεται ήδη εντός της ζώνης Α όπου, κατά το νόμο, απαγορεύεται η δόμηση. Κατά της αποφάσεως αυτής ο αιτών άσκησε αίτηση ακυρώσεως προβάλλοντας και λόγους με τους οποίους αμφισβητείται η νομιμότητα της προαναφερόμενης αποφάσεως καθορισμού ζώνης προστασίας Α, καθώς και της γνωμοδοτήσεως του Κ.Α.Σ. που προηγήθηκε της εκδόσεως της προσβαλλομένης

αποφάσεως Το Δικαστήριο έκρινε ότι η απόφαση του Υπουργού Πολιτισμού, κατ εφαρμογή του νόμου 1892/90 που εξειδικεύει τη συνταγματική επιταγή του άρθρου 24 του Συντ. περί κρατικής υποχρέωσης διαφύλαξης και προστασίας του πολιτιστικού περιβάλλοντος, με την οποία καθορίζεται Α ζώνη προστασίας αρχαιολογικού χώρου, έχει κανονιστικό χαρακτήρα, εφόσον η απόφαση αυτή έχει ως αποτέλεσμα τον καθορισμό για πρώτη φορά της διαβαθμίσεως της προστασίας της εκτάσεως αυτής και συνεπάγεται έτσι τον προσδιορισμό για πρώτη επίσης φορά της κατηγορίας των προσώπων που βαρύνονται με την απόλυτη αυτή απαγόρευση. Ισχυρή ήταν η αντίθετη γνώμη της μειοψηφίας κατά την οποία η εκδιδόμενη απόφαση καθορίζει απλώς τα όρια της ζώνης προστασίας εντός της οποίας απαγορεύεται η δόμηση και δεν θεσπίζει η ίδια απαγορευτικό κανόνα δικαίου αλλά έχει απλώς ως συνέπεια να υπαχθούν τα εντός της ζώνης αυτής ακίνητα στο ειδικό καθεστώς που ορίζει ο νόμος και ως εκ τούτου, η απόφαση αποτελεί γενική ατομική πράξη. Ο αιτών πρόβαλε λόγους ακυρώσεως με τους οποίους αμφισβήτησε τη νομιμότητα της σύνθεσης του Κ.Α.Σ και της δικαιοδοσίας που ακολουθήθηκε προκειμένου αυτό να διατυπώσει τη γνώμη του, εν όψει της δέσμιας αρμοδιότητας της Διοίκησης να απορρίψει την αίτησή του για την επέκταση των κτιριακών εγκαταστάσεων του εκπαιδευτηρίου του. Το Δικαστήριο έκρινε ότι η έρευνα λόγων ακυρώσεως αναγομένων στη νόμιμη συγκρότηση ή σύνθεση του οργάνου που εξέδωσε την προσβαλλόμενη απόφαση ή γνωμοδότησε για την έκδοσή της είναι αλυσιτελής, εφόσον η προσβαλλόμενη πράξη έχει εκδοθεί κατά δέσμια αρμοδιότητα και έχει απορρίψει αίτημα διοικουμένου, το δε δικαστήριο καταλήγει στην κρίση ότι δεν ήταν κατά νόμο επιτρεπτή η έκδοση της πράξης με το αξιούμενο από τον αιτούντα περιεχόμενο. Η λύση αυτή δεν προσκρούει ούτε στα άρθρα 20 παρ. 1 και 95 παρ. 1 του Συντάγματος ούτε στο άρθρο 6 παρ. 1 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΕΣΔΑ). Επίσης ισχυρή μειοψηφία, που έκρινε ότι το γεγονός ότι η προσβαλλόμενη πράξη εκδίδεται κατά δέσμια αρμοδιότητα και δεν υπάρχει στάδιο αμφιβολίας ή αξιολογήσεως ως προς το πραγματικό, δεν μπορεί να συνεπάγεται την απόρριψη, ως αλυσιτελών, των προσβαλλόμενων ως άνω τυπικών λόγων. Σχολιασμός: Η προκείμενη απόφαση της Ολομέλειας του Σ.τ.Ε. αφορά την προστασία του πολιτιστικού περιβάλλοντος και, ειδικότερα, την προστασία των αρχαίων μνημείων. Το Δικαστήριο, έτσι, ερμηνεύοντας τις διατάξεις του άρθρου 24 παρ. 2 και 6 Συντ. κρίνει ότι με τις διατάξεις αυτές «καθιερώνεται η αυξημένη προστασία, μεταξύ άλλων, των αρχαίων μνημείων και του αναγκαίου περιβάλλοντος χώρου που επιτρέπει την ανάδειξη των μνημείων σε ιστορική, αισθητική και λειτουργική ενότητα». Με την ανωτέρω κρίση του το Δικαστήριο διαμορφώνει ουσιαστικά το βασικό νομικό πλαίσιο εντός του οποίου προσεγγίζεται κάθε νομοθετική διάταξη η οποία αφορά την προστασία των αρχαίων μνημείων και του περιβάλλοντος αυτών χώρου. Σημειώνεται, εξάλλου, ότι το Σ.τ.Ε. έχει διαμορφώσει ήδη σημαντική νομολογιακή παρακαταθήκη για την προστασία της πολιτιστικής κληρονομιάς, σε ανάλογο, μάλιστα, βαθμό με την αντίστοιχη νομολογία του για την προστασία του φυσικού περιβάλλοντος. Επιπλέον, η Ολομέλεια του Δικαστηρίου κρίνει με την απόφασή της αυτή δυο εξαιρετικής σημασίας ζητήματα. Το πρώτο αφορά τον κανονιστικό ή μη χαρακτήρα της αποφάσεως του Υπουργού Πολιτισμού με την οποία καθορίζεται Α ζώνη προστασίας αρχαιολογικού χώρου. Σημειώνεται ότι η εν λόγω υπουργική απόφαση, η οποία εκδίδεται κατ εξουσιοδότηση του άρθρου 91 του ν. 1982/1990, συνεπάγεται την πλήρη απαγόρευση δόμησης στην έκταση που περιλαμβάνεται στη ζώνη αυτή. Σύμφωνα με την άποψη που επικράτησε στην Ολομέλεια, η ανωτέρω απόφαση έχει κανονιστικό χαρακτήρα. Το ζήτημα εάν μια διοικητική πράξη έχει κανονιστικό χαρακτήρα ή αποτελεί «γενική ατομική πράξη» έχει μεγάλη σημασία, εφόσον με βάση τον σχετικό χαρακτηρισμό της πράξης κρίνεται εάν το κύρος αυτής ελέγχεται παρεμπιπτόντως (όπως συμβαίνει στις κανονιστικές πράξεις) ή όχι (όπως συμβαίνει στις γενικές ατομικές πράξεις). Ο χαρακτηρισμός αυτός μιας διοικητικής πράξεως δεν είναι πάντα ευχερής. Εξαρτάται από σειρά αξιολογήσεων που αφορούν, ιδίως, το περιεχόμενό της. Η ύπαρξη, εξάλλου, ισχυρής μειοψηφίας επιβεβαιώνει του λόγου το ασφαλές. Το δεύτερο ζήτημα, εξάλλου, που κρίνεται με τη σχολιαζόμενη απόφαση της Ολομέλειας του Σ.τ.Ε. αφορά το αλυσιτελές ή μη της προβολής με την αίτηση ακυρώσεως λόγων που ανάγονται στη νόμιμη συγκρότηση ή σύνθεση του διοικητικού οργάνου που εξέδωσε την πράξη ή γνωμοδότησε για την έκδοσή της. Η σχετική κρίση του Δικαστηρίου διασφαλίζει, θα μπορούσε να ισχυριστεί κάποιος, την οικονομία τόσο στη διοικητική διαδικασία όσο και στη διοικητική δίκη. Μια διοικητική πράξη, έτσι, η οποία, στο πλαίσιο δεσμίας αρμοδιότητας, απορρίπτει αίτηση ενδιαφερομένου, δεν απαιτείται, από λογικής απόψεως, να ακυρωθεί λόγω μη νόμιμης συγκρότησης ή σύνθεσης του οργάνου που την εξέδωσε ή γνωμοδότησε

γι αυτήν, αφής στιγμής το Δικαστήριο κρίνει ότι δεν ήταν κατά νόμο επιτρεπτή η έκδοση της πράξεως με το αξιούμενο από τον διοικούμενο περιεχόμενο. Η λογική στην οποία στηρίζεται η δικαιολόγηση της δικαστικής αυτής κρίσης είναι ότι η ακύρωση της επίμαχης πράξεως για τον ανωτέρω τυπικό λόγο δεν καταλείπει στη Διοίκηση καμιά νομική ευχέρεια να εκδώσει νέα πράξη που να ικανοποιεί το αίτημα του διοικουμένου. Η κρίση αυτή του Δικαστηρίου, όμως, δεν είναι αναμφίβολη. Ειδικότερα, στηρίζεται σε κριτήρια σκοπιμότητας και όχι νομιμότητας. Πράγματι, η αρχή της νομιμότητας επιβάλλει να μην παραμένει σε ισχύ μια διοικητική πράξη η οποία έχει εκδοθεί χωρίς να τηρηθεί η σχετική νόμιμη διαδικασία και, κυρίως, οι ουσιώδεις τύποι της διαδικασίας αυτής, όπως είναι η νόμιμη συγκρότηση και σύνθεση των διοικητικών οργάνων. Σε διαφορετική περίπτωση πρέπει να δεχθούμε ότι οι τυπικοί αυτοί όροι νομιμότητας της διοικητικής πράξης μπορούν να μην ελέγχονται από το δικαστήριο, εφόσον ούτως ή άλλως το περιεχόμενο της προσβαλλόμενης πράξεως είναι νόμιμο. Είναι, έτσι, σαφές ότι με τον τρόπο αυτό οδηγούμαστε σε εκπτώσεις από την αρχή της νομιμότητας της διοικητικής δράσης χάριν σκοπών που αφορούν την οικονομία της εν γένει διοικητικής λειτουργίας και της διοικητικής δίκης. Κριτήρια, δηλαδή, που δεν συνάπτονται, καταρχάς, με τις αρχές της νομιμότητας και του κράτους δικαίου αλλά με τη σκοπιμότητα της άσκησης των σχετικών κρατικών λειτουργιών. Επιπλέον, με την ανωτέρω δικαστική κρίση αναγνωρίζεται ουσιαστικά η δυνατότητα να διατηρείται σε ισχύ μια διοικητική πράξη, η οποία διαθέτει, ως εκ του λόγου τούτου, όλα τα χαρακτηριστικά που της προσφέρει το τεκμήριο νομιμότητάς της, παρά το γεγονός ότι αυτή έχει εκδοθεί από όργανο η συγκρότηση ή σύνθεση του οποίου είναι μη νόμιμες. Δίνεται, έτσι, ακόμη η εντύπωση στα διοικητικά όργανα ότι μπορούν να παραβιάζουν τις διατάξεις αυτές του νόμου που αφορούν τους τυπικούς όρους έκδοσης μιας πράξης, αρκεί η πράξη αυτή να είναι, όσον αφορά το περιεχόμενό της, σύννομη. Μια τέτοια παραδοχή αποτελεί ρωγμή στο δικαιοκρατικό μας σύστημα. Επίσης κατά τον σχετικό έλεγχο νομιμότητας που πραγματοποιεί ο διοικητικός δικαστής, το πρώτο στάδιο του ελέγχου αυτού αφορά, λογικά, τα τυπικά στοιχεία της πράξης, δηλαδή την «εξωτερική» ή «τυπική» νομιμότητά της, η οποία αναφέρεται στο όργανο που εξέδωσε την πράξη και στη διαδικασία έκδοσής της. Με άλλα λόγια, ο δικαστής διερευνά κατά τον εν λόγω έλεγχο νομιμότητας τους λόγους ακυρώσεως που σχετίζονται με την αναρμοδιότητα και την παράβαση ουσιώδους τύπου της διαδικασίας πριν εισέλθει στην «εσωτερική» ή «ουσιαστική» νομιμότητα, δηλαδή στην αιτιολογία της πράξης, το αντικείμενό της και τον σκοπό της (παράβαση κατ ουσία διατάξεως νόμου και κατάχρηση εξουσίας). Κατά συνέπεια, από μεθοδολογική και λογική άποψη, δεν είναι δυνατόν στην προκειμένη περίπτωση να θεωρηθεί ως αλυσιτελής ο προβαλλόμενος ισχυρισμός περί μη νόμιμης συγκρότησης ή σύνθεσης του οργάνου, εφόσον για να κριθεί η «εσωτερική» νομιμότητα της προσβαλλόμενης πράξεως πρέπει προηγουμένως να κριθεί η «εξωτερική» νομιμότητά της. Η διάταξη του άρθρου 95 παρ. 1 Συντ. αναφέρεται στην «παράβαση νόμου» ως λόγο ακυρώσεως μιας διοικητικής πράξεως από το ΣτΕ. Δεν διακρίνει, έτσι, την «εξωτερική» από την «εσωτερική» νομιμότητα της πράξεως, αλλά θεμελιώνει τον ανωτέρω λόγο ακυρώσεως ανεξάρτητα εάν η παράβαση του νόμου αναφέρεται στον τύπο ή την ουσία της πράξης. Επιπλέον, το δικαίωμα σε παροχή δικαστικής προστασίας θεμελιώνει τη δυνατότητα του διοικουμένου να ζητήσει από τα δικαστήρια προστασία των συμφερόντων του σε περίπτωση που μια δυσμενής γι αυτόν διοικητική πράξη πάσχει από έλλειψη τυπικής νομιμότητας και είναι, για τον λόγο αυτό, ακυρωτέα. Θα μπορούσε, βέβαια, να ισχυριστεί κανείς ότι η άσκηση του δικαιώματος αυτού από τον διοικούμενου πραγματοποιείται καταχρηστικά και για τον λόγο αυτό η ενλόγω άσκηση πρέπει να θεωρηθεί ανεπίτρεπτη, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 25 παρ. 3 Συντ., σε συνδυασμό με εκείνες του άρθρου 20 παρ. 1 Συντ. Η λύση, όμως, αυτή θα συναντούσε σημαντικές αντιρρήσεις στον βαθμό κυρίως που θεωρείται εξαιρετικά αμφίβολο εάν η άσκηση του δικαιώματος αυτού είναι εν προκειμένω καταχρηστική. Σε κάθε περίπτωση, άλλωστε, η αρχή της νομιμότητας θα επέβαλε, εν προκειμένω, ούτως ή άλλως, τον δικαστικό έλεγχο της «εξωτερικής» νομιμότητας της προσβαλλόμενης διοικητικής πράξεως. Δεν πρέπει, συνεπώς, να προκαλεί έκπληξη το γεγονός ότι στην εν λόγω απόφαση της Ολομέλειας του Δικαστηρίου περιλαμβάνεται ισχυρή αντίθετη άποψη της μειοψηφίας.