Χρηματοπιστωτικές υπηρεσίες: Σημαντικά νομοθετικά σχέδια

Χρηματοπιστωτικές υπηρεσίες: Σημαντικά νομοθετικά σχέδια Το 1999 η Επιτροπή παρουσίασε με το πρόγραμμα δράσης για τις χρηματοπιστωτικές υπηρεσίες (Financial Services Action Plan, FSAP) 42 μέτρα για τη δημιουργία μιας λειτουργικής εσωτερικής αγοράς χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών. Τα μέτρα εναρμόνισαν τις διατάξεις των κρατών μελών για τον τραπεζικό τομέα, τις συναλλαγές κινητών αξιών, τους τομείς των ασφαλίσεων και των συντάξεων και άλλες χρηματοπιστωτικές υπηρεσίες. Το πρόγραμμα δράσης για τις χρηματοοικονομικές υπηρεσίες (ΠΔΧΥ) αποτελεί οργανικό τμήμα της Ατζέντας της Λισαβόνας, διάδοχος της οποίας είναι η στρατηγική Ευρώπη 2020, η οποία περιλαμβάνει επίσης τον χρηματοπιστωτικό τομέα. Νομική βάση Νομική βάση για τις χρηματοπιστωτικές υπηρεσίες αποτελούν συνήθως τα άρθρα 49 και 56 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ), σχετικά με την ελευθερία εγκατάστασης και την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών. 11 Μαΐου 1999: έγκριση του προγράμματος δράσης για τις χρηματοπιστωτικές υπηρεσίες από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή (COM(1999)232). 5 Δεκεμβρίου 2005: Λευκή Βίβλος σχετικά με την πολιτική για τις χρηματοπιστωτικές υπηρεσίες κατά το διάστημα 2005-2010. 2 Ιουνίου 2010: Ανακοίνωση της Επιτροπής «Ρύθμιση των χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών για διατηρήσιμη ανάπτυξη» (COM(2010)301). Οι βασικές οδηγίες και οι επίκαιρες εξελίξεις αναφορικά με αυτές αναρτώνται στην ιστοσελίδα της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, Γενική Διεύθυνση Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας, Χρηματοπιστωτικών Υπηρεσιών και Ένωσης Κεφαλαιαγορών (ΓΔ FISMA) (http://ec.europa.eu/finance/topics/index_de.htm). Τραπεζικός τομέας και πληρωμές Α. Τραπεζική οδηγία 2013/36/ΕΕ («Οδηγία για την επάρκεια ιδίων κεφαλαίων» ΟΚΑ) και κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 575/2013 σχετικά με τις κεφαλαιακές απαιτήσεις (ΚΚΑ, μαζί με ΟΚΑ IV) Στόχος της οδηγίας και του κανονισμού είναι να δημιουργηθεί ένα σύγχρονο νομικό πλαίσιο για τα πιστωτικά ιδρύματα, το οποίο να επιτρέπει άμεσο εντοπισμό των κινδύνων και να λαμβάνει υπόψη τις διεθνείς συμφωνίες πλαίσια της Επιτροπής της Βασιλείας για την εποπτεία των τραπεζών (Basel Committee on Banking Supervision) σχετικά με τις κεφαλαιακές απαιτήσεις για τα πιστωτικά ιδρύματα (Βασιλεία III). Οι διατάξεις, που περιλαμβάνονταν προηγουμένως σε δύο οδηγίες, θα ευνοήσουν τόσο την οικονομία της ΕΕ όσο και τη χρηματοπιστωτική σταθερότητα και θα αποφέρουν οφέλη στις επιχειρήσεις και τους καταναλωτές. Οι οδηγίες Θεματολογικά δελτία για την Ευρωπαϊκή Ένωση - 2016 1

επικαιροποιούν τόσο τις διατάξεις για την αδειοδότηση και τις δραστηριότητες όσο και το πλαίσιο ιδίων κεφαλαίων, καθιστώντας το πληρέστερο και περισσότερο ευαίσθητο έναντι των κινδύνων. Η οδηγία για τις κεφαλαιακές απαιτήσεις (ΟΚΑ) προβλέπει π.χ. ρητά τη μέτρηση του επιχειρηματικού κινδύνου και καθιστά δυνατές βελτιώσεις ως προς τη διαχείριση κινδύνου, με την έγκριση συστημάτων εσωτερικής αξιολόγησης κινδύνου (Αξιολογήσεις). Μεταγενέστερες τροποποιήσεις (ΟΚΑ II-IV) οδήγησαν π.χ. σε ρυθμίσεις για πράξεις επανατιτλοποίησης και διατάξεις σχετικά με τις αμοιβές, καθώς και σε υψηλότερες κεφαλαιακές απαιτήσεις. Ο κανονισμός για τις κεφαλαιακές απαιτήσεις (ΚΑΑ) θα εξασφαλίζει την ενιαία εφαρμογή («ενιαίο εγχειρίδιο κανόνων»). Η οδηγία για τις κεφαλαιακές απαιτήσεις (CRD IV) αποτελεί μεταφορά της συμφωνίας πλαισίου της Βασιλείας, προσαρμοσμένη στον ευρωπαϊκό τομέα χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών, η οποία λαμβάνει υπόψη τις προτεραιότητες του ΕΚ του 2010 (βελτίωση της κεφαλαιακής βάσης, πρότυπα ρευστότητας, αντικυκλικά μέτρα, ένας αποκαλούμενος δείκτης μόχλευσης, καθώς και η κάλυψη του πιστωτικού κινδύνου του αντισυμβαλλομένου). Ωστόσο, οι πολλές (προς έκδοση) λεπτομερείς κανονιστικές πράξεις αποτελούν πρόκληση. Β. Οδηγία για τις υπηρεσίες πληρωμών 2007/64/ΕΚ (Payment Services Directive, PSD, καταργηθείσα) Οδηγία (ΕΕ) 2015/2366 (PSD 2) Η PSD διευκολύνει σε ολόκληρη την ΕΕ τις συναλλαγές σε λογιστική (ηλεκτρονική) μορφή και εδραιώνει έναν ενιαίο ευρωπαϊκό χώρο πληρωμών (Single European Payment Area, SEPA). Περαιτέρω στόχοι είναι η προστασία του καταναλωτή μέσω υποχρεώσεων ενημέρωσης και ο ανταγωνισμός με το άνοιγμα των αγορών μέσω εναρμονισμένων διατάξεων για την πρόσβαση στις αγορές. Η PSD συμπληρώνεται από τους κανονισμούς (ΕΕ) αριθ. 924/2009 και (ΕΕ) αριθ. 260/2012. Από το τέλος του 2010, τα μέσα ΕΧΠΕ έχουν μεν εισαχθεί σε ολόκληρη την ΕΕ, αλλά δεν έχουν χρησιμοποιηθεί σχεδόν καθόλου. Γι' αυτό εκδόθηκε ο κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 260/2012, ο οποίος ρυθμίζει τη μετάβαση από εθνικά σε ευρωπαϊκά μέσα πληρωμών. Το φθινόπωρο του 2015 εγκρίθηκε η αναθεώρηση της οδηγίας PSD 2, που είχε προταθεί το 2013, και καταργεί την PSD. Θεσπίζει αυστηρές απαιτήσεις ασφαλείας για την παραγγελία και την επεξεργασία ηλεκτρονικών πληρωμών καθώς και για την προστασία των χρηματοοικονομικών στοιχείων των καταναλωτών και ανοίγει την αγορά σε παρόχους υπηρεσιών, οι οποίοι παρέχουν υπηρεσίες πληρωμών βάσει πρόσβασης σε πληροφορίες σχετικά με το λογαριασμό πληρωμών (πάροχος πληρωμών προς τρίτους). Μειώνεται η ευθύνη για μη εξουσιοδοτημένες πληρωμές και θεσπίζεται ανεπιφύλακτο δικαίωμα επιστροφής για άμεσες χρεώσεις σε ευρώ. Απαγορεύεται η επιπρόσθετη χρέωση, π.χ. για πληρωμές μέσω κάρτας, ανεξαρτήτως του αν το εκάστοτε μέσο πληρωμής χρησιμοποιείται σε συμβατικό κατάστημα ή διαδικτυακά. Η PSD 2 τέθηκε σε ισχύ στις 12.1.2016 και πρέπει να εφαρμοστεί ως τις αρχές του 2018. Ορισμένες διατάξεις της PSD αποτέλεσαν αντικείμενο κριτικής: η έλλειψη διασταύρωσης μεταξύ του αριθμού IBAN (καθοριστικός) και του ονόματος του κατόχου του λογαριασμού, το οποίο είχε ως αποτέλεσμα μια μεταφορά να πραγματοποιείται ακόμη και σε περίπτωση μη αντιστοιχίας. Εξάλλου, δεν μπορούν να επιβληθούν ανώτατα όρια για τις εξουσιοδοτήσεις είσπραξης και δεν υφίσταται καμία δυνατότητα υπαναχώρησης μετά την αποδοχή της μεταφοράς. Η PSD 2 προκαλεί ανησυχίες σε σχέση με την ασφάλεια και την προστασία των δεδομένων. Θεματολογικά δελτία για την Ευρωπαϊκή Ένωση - 2016 2

Αγορά κινητών αξιών Α. Οδηγία 2014/65/EΕ και κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 600/2014 (οδηγία για τις αγορές χρηματοπιστωτικών μέσων, MiFID) Από το 2004 στόχο της MiFID (οδηγία 2004/39/EΚ, καταργηθείσα) αποτελεί η καθιέρωση ενιαίων πανευρωπαϊκών προδιαγραφών για τη διαπραγμάτευση τίτλων, η ενίσχυση του ανταγωνισμού και η καλύτερη προστασία των επενδυτών, μεταξύ άλλων, μέσω νέων διατάξεων για την προστασία των επενδυτών, με τη βελτίωση της διαφάνειας των προμηθειών για την παροχή συμβουλών σε επενδυτές και με την πιο ολοκληρωμένη προσφορά υπηρεσιών από τους παρόχους χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών. Οι επενδυτές πρέπει να ενημερώνονται για όλα τα τέλη και, πριν τη σύναψη της σύμβασης, για το προϊόν και τους κινδύνους του. Υπάρχει αισιοδοξία ότι αυτό το κανονιστικό πλαίσιο θα αυξήσει την εμπιστοσύνη των επενδυτών, πράγμα που θα ενισχύσει τις ροές διεθνών κεφαλαίων προς την Ευρώπη. Μια αναθεώρηση που ξεκίνησε το 2011 εγκρίθηκε με τη μορφή αναδιατύπωσης της οδηγίας («MiFID II») και ενός κανονισμού («MiFIR»). Οι ασχολούμενοι με την προστασία των επενδυτών επικρίνουν το γεγονός ότι π.χ. το βάρος της απόδειξης για παροχή εσφαλμένων ή ελλιπών συμβουλών από την τράπεζα το φέρει ο επενδυτής, μολονότι ο σύμβουλος έχει την υποχρέωση τεκμηρίωσης. Η παράβαση διατάξεων περί εποπτείας δεν έχει επιπτώσεις ούτε στον τομέα του αστικού δικαίου και, συνεπώς, ο επενδυτής δεν μπορεί να απαιτήσει αποζημίωση. Δεδομένου ότι ο τομέας αυτός ρυθμίζεται από μια «οδηγία Lamfalussy», προβλέπονται και απαιτούνται πολυάριθμες εκτελεστικές διατάξεις για την εφαρμογή της. Το τελευταίο ισχύει επίσης για τη νέα οδηγία ή το νέο κανονισμό. Β. Οδηγία 2009/65/ΕΚ σχετικά με οργανισμούς συλλογικών επενδύσεων σε κινητές αξίες (ΟΣΕΚΑ) (Undertakings for Collective Investments in Transferable Securities, UCITS) Η οδηγία ΟΣΕΚΑ προσφέρει από το 1985 στα εναρμονισμένα μερίδια επενδυτικών κεφαλαίων ένα «ευρωπαϊκό διαβατήριο» με το οποίο, μετά την έγκριση σε ένα κράτος μέλος, μπορούν να πωλούνται σε όλα τα άλλα κράτη μέλη, μέσω της διαδικασίας κοινοποίησης. Σε αυτό το πλαίσιο διευρυνόταν διαρκώς το σύνολο των καλυπτόμενων προϊόντων και ενσωματώθηκαν πτυχές που συνδέονται με την προστασία των επενδυτών. Η αναδιατύπωση της οδηγίας προσδιορίζει το ευρωπαϊκό διαβατήριο για τις εταιρίες διαχείρισης, αίρει τα γραφειοκρατικά εμπόδια στη διασυνοριακή διάθεση και ρυθμίζει τους κανόνες για συγχωνεύσεις επενδυτικών κεφαλαίων, τις αποκαλούμενες δομές Master-Feeder, τις απαιτήσεις της τράπεζας θεματοφυλακής, την πολιτική αποδοχών και τους κανόνες περί ευθύνης ή τις κυρώσεις. Βελτιώθηκε επίσης η ενημέρωση των επενδυτών και η συνεργασία μεταξύ των εθνικών εποπτικών αρχών. Ξεχωριστοί κανονισμοί ρυθμίζουν τα ευρωπαϊκά μακροπρόθεσμα επενδυτικά κεφάλαια («ELTIF», 2015/760), τις εταιρείες επιχειρηματικού κεφαλαίου (345/2013), καθώς επίσης και τα ταμεία κοινωνικής επιχειρηματικότητας (346/2013) η οδηγία 2011/61/ΕΕ ρυθμίζει τους διαχειριστές οργανισμών εναλλακτικών επενδύσεων. Η περίπτωση των οργανισμών συλλογικών επενδύσεων σε κινητές αξίες (ΟΣΕΚΑ) επίσης απαιτεί τη θέσπιση πολυάριθμων εκτελεστικών μέτρων, π.χ. για τη συγκέντρωση, τη διαδικασία κοινοποίησης, το διαβατήριο για τις εταιρείες διαχείρισης ή τις βασικές πληροφορίες για τους Θεματολογικά δελτία για την Ευρωπαϊκή Ένωση - 2016 3

επενδυτές. Η πρόταση κανονισμού για τα αμοιβαία κεφάλαια της χρηματαγοράς δεν έχει εγκριθεί ακόμη (COM(2013)615). Ασφαλίσεις Α. Οδηγία 2009/138/ΕΚ περί ασφάλισης και αντασφάλισης (Φερεγγυότητα II) Η οδηγία μεταρρυθμίζει ριζικά τη δημοσιονομική εποπτεία των ασφαλιστικών επιχειρήσεων και σηματοδοτεί τη μετάβαση από το μέχρι σήμερα στατικό πρότυπο εποπτείας σε μια δυναμική προσέγγιση βασισμένη στον κίνδυνο, προκειμένου να βελτιωθεί η προστασία των καταναλωτών και των επιχειρήσεων. Ρυθμίζεται η συνεκτίμηση των κινδύνων και η διαχείριση των κεφαλαίων. Η ολοκλήρωση της ασφαλιστικής αγοράς της ΕΕ θα γίνει βαθύτερη και θα βελτιωθεί η προστασία των ασφαλιστικών επιχειρήσεων και των δικαιούχων. Αυτό θα οδηγήσει σε βελτίωση της διεθνούς ανταγωνιστικότητας των ασφαλιστικών και αντασφαλιστικών επιχειρήσεων της ΕΕ. Οι προηγούμενες οδηγίες προέβλεπαν μια στατική μέθοδο υπολογισμού του περιθωρίου φερεγγυότητας, το ύψος της οποίας ήταν ανάλογο με τον συνολικό όγκο των συναλλαγών, λαμβάνοντας υπόψη καθαρά ισολογιστικά μεγέθη. Αντίθετα, η Φερεγγυότητα ΙΙ λαμβάνει περισσότερο ως γνώμονα τους πραγματικούς κινδύνους και επικεντρώνει την εποπτεία στον ατομικό κίνδυνο της κάθε επιχείρησης. Στο μεταξύ θα πρέπει να λαμβάνονται υπόψη όλοι οι σχετικοί ποσοτικά αποτιμήσιμοι κίνδυνοι (τουλάχιστον ο κίνδυνος της αγοράς, ο πιστωτικός κίνδυνος, ο τεχνικός ασφαλιστικός κίνδυνος και ο επιχειρησιακός κίνδυνος). Συνεπώς, με το νέο σύστημα εποπτείας τα ίδια κεφάλαια των ασφαλιστικών επιχειρήσεων θα επαρκούν για την κάλυψη των κινδύνων τους. Η προσέγγιση αυτή συμπληρώνεται από μία ελάχιστη απαίτηση κεφαλαίου (minimum capital requirement, MCR), η οποία θα πρέπει πάντα να τηρείται. Με τη Φερεγγυότητα II, υπεύθυνο για την ανάπτυξη και εφαρμογή της επενδυτικής στρατηγικής μιας ασφαλιστικής επιχείρησης είναι το διοικητικό της συμβούλιο. Στόχος είναι η συνετή διαχείριση των περιουσιακών στοιχείων, ώστε να εκπληρώνονται ανά πάσα στιγμή υποχρεώσεις, όπως οι απαιτήσεις φερεγγυότητας ή ένα δεδομένο προφίλ κινδύνου/απόδοσης. Οι ασφαλιστικές επιχειρήσεις μπορούν, μέσω της Φερεγγυότητας II, να βελτιώνουν την ανταγωνιστικότητά τους σε ολοένα και πιο παγκοσμιοποιημένες αγορές. Οι εποπτικές αρχές φοβούνται, ωστόσο, ότι ο μεγαλύτερος ανταγωνισμός θα μπορούσε να έχει ως αποτέλεσμα περισσότερες πτωχεύσεις με επακόλουθο τη μείωση της εμπιστοσύνης των καταναλωτών, όπως επίσης να θέσει υπό πίεση τις μικρομεσαίες ασφαλιστικές επιχειρήσεις. Βραχυπρόθεσμα, θα μπορούσε να οδηγήσει σε μειωμένη ασφαλιστική κάλυψη έναντι υψηλών μακροπρόθεσμων κινδύνων (λόγω υψηλότερων απαιτήσεων σε κεφάλαιο) και οι ασφαλιστές θα μπορούσαν να περιορίσουν τις δι-επιδοτήσεις, πράγμα το οποίο θα μπορούσε να οδηγήσει σε αύξηση ορισμένων ασφαλίστρων. Η νομοθετική διαδικασία για την Φερεγγυότητα II καταδεικνύει επίσης κατά τρόπο παραδειγματικό τις δυσκολίες της διαδικασίας δύο σταδίων, σύμφωνα με την οποία, για τη μεταφορά και την εφαρμογή της οδηγίας πλαισίου απαιτούνται εκτελεστικά μέτρα. Μόλις το 2011 η Επιτροπή υπέβαλε την πρόταση «Omnibus II» (Σημείωση: Η οδηγία «Omnibus I» προσάρμοσε αντίστοιχα τον τραπεζικό τομέα και τις κινητές αξίες), ώστε να λάβει υπόψη τη νέα αρχιτεκτονική εποπτείας και, ειδικότερα, την εφαρμογή στις αρχές του 2011 της Ευρωπαϊκής Αρχής Ασφαλίσεων και Επαγγελματικών Συντάξεων (EIOPA). Η πρόταση περιλάμβανε επίσης διατάξεις για την παράταση των προθεσμιών μεταφοράς, κατάργησης και εφαρμογής. Ωστόσο, ήδη την άνοιξη του 2012 διαφαινόταν ότι η οδηγία Omnibus II δεν θα Θεματολογικά δελτία για την Ευρωπαϊκή Ένωση - 2016 4

δημοσιευόταν και δεν θα ετίθετο σε ισχύ πριν από την εκπνοή της προθεσμίας για μεταφορά της Οδηγίας «Φερεγγυότητα II», που είχε καθοριστεί για τις 31 Οκτωβρίου 2012, γεγονός που θα είχε ως αποτέλεσμα τη μεταφορά της οδηγίας πλαισίου χωρίς μεταβατικές διατάξεις. Προτάθηκε, συνεπώς, τον Μάιο του 2012, να αναβληθεί για τις 30 Ιουνίου 2013 η προθεσμία μεταφοράς και να καθοριστεί για την 1η Ιανουαρίου 2014 η ημερομηνία της εφαρμογής της από τις επιχειρήσεις. Η οδηγία 2012/23/ΕΕ ήταν αναγκαία, για να αποφευχθεί το ενδεχόμενο νομικού κενού μετά τις 31 Οκτωβρίου 2012. Δεδομένου, ωστόσο, ότι η οδηγία Omnibus II βρισκόταν στο στάδιο της διαβούλευσης, είχε ήδη προταθεί νέα αναβολή της μεταφοράς της για την 31η Ιανουαρίου 2015 και της έναρξης εφαρμογής της για την 1η Ιανουαρίου 2016 (COM(2013)680). Εν τω μεταξύ η πρόταση Omnibus II έχει ήδη εκδοθεί ως οδηγία 2014/51/ΕΕ. Ο ρόλος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ασχολείται ιδιαιτέρως με τη νομοθεσία για τις χρηματοπιστωτικές υπηρεσίες. Όχι μόνο εκπλήρωσε τον ρόλο του ως συννομοθέτης, αλλά υποστήριξε, ταυτόχρονα, σε συνεχή βάση την εργασία της Επιτροπής, ξεκίνησε συζητήσεις και παρουσίασε δικές του πρωτοβουλίες (π.χ. για τον περιορισμό των συστημάτων αμοιβής στον τραπεζικό τομέα και τον τομέα επενδύσεων), προκειμένου να καταστήσει σαφή την άποψή του. Με την ενεργό δράση του, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο βρίσκεται στο προσκήνιο των σημερινών συζητήσεων με την Επιτροπή, το Συμβούλιο και τους διεθνείς οργανισμούς, τόσο σε σχέση με την ανάπτυξη της δομής και της ρύθμισης εποπτείας των χρηματοπιστωτικών αγορών, όσο και στην αναζήτηση δυνατοτήτων για την αντιμετώπιση του συστημικού κινδύνου. Doris Kolassa 10/2016 Θεματολογικά δελτία για την Ευρωπαϊκή Ένωση - 2016 5