Εθνικό και Καποδιστριακό Πανεπιστήμιο Αθηνών Τμήμα Νομικής, Τομέας Δημοσίου Δικαίου Π.Μ.Σ. Δημοσίου Δικαίου Μάθημα: Συνταγματικό Δίκαιο Διδάσκοντες: Δημητρόπουλος Ανδρ., Αντωνίου Θ. Εισήγηση: Καμπισιούλης Γεώργιος Η ΠΟΙΝΙΚΗ ΕΥΘΥΝΗ ΤΩΝ ΥΠΟΥΡΓΩΝ ΑΘΗΝΑ 2011 1
ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ 1. Εισαγωγικές παρατηρήσεις 3 2. Ποινική ευθύνη των Υπουργών 3 2.1 Πεδίο εφαρμογής του νόμου 3 2.2 Παραγραφή, αναστολή παραγραφής, εξάλειψη του αξιοποίνου...4 2.3 Η Κοινοβουλευτική διαδικασία άσκησης ποινικής δίωξης κατά Υπουργών 5 2.4 Η ενδιάμεση δικαστηριακή διαδικασία....6 2.5. Η διαδικασία στο ακροατήριο του Ειδικού Δικαστηρίου..8 3. Κριτική αποτίμηση των τροποποιήσεων του νόμου για την Ποινική ευθύνη των Υπουργών.10 2
1. Εισαγωγικές παρατηρήσεις Η ευθύνη των υπουργών είναι θεσμός που οφείλει τη γένεση και διαμόρφωσή του στη βρετανική κοινοβουλευτική πρακτική. Από την Αγγλία ο θεσμός της ευθύνης των υπουργών διαδόθηκε στα ευρωπαϊκά κράτη όπου και υπέστη εθνική διαμόρφωση. Διακρίνεται σε πολιτική και νομική ευθύνη και αναλύεται σε επί μέρους κατηγορίες οι οποίες, αντιστοίχως, είναι η ατομική και η συλλογική αφενός, η ποινική και η αστική αφετέρου. Η νομική ευθύνη των υπουργών, με προέχον, στη σύγχρονη νομοθεσία, το ζήτημα της ποινικής τους ευθύνης, θεωρείται ιστορικά προγενέστερη της πολιτικής 1 και αποτελεί φαινόμενο κοινό σε όλες τις μορφές της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας, είτε αυτή υπάγεται στις ρυθμίσεις που ισχύουν για όλους είτε ρυθμίζεται ειδικά για τους υπουργούς.. 2. Ποινική ευθύνη των Υπουργών Το ισχύον Σύνταγμα καθιερώνει την αρχή της ποινικής ευθύνης των Υπουργών στο άρθρο 86 το οποίο μεταβλήθηκε από την αναθεώρηση του 2001. Οι νέες διατάξεις οδήγησαν σε τροποποίηση των σχετικών ρυθμίσεων του Κανονισμού της Βουλής (άρ. 153-158) και προκάλεσαν την έκδοση του νόμου 3126/2003, ο οποίος τροποποιήθηκε με το ν.3961/2011. 2.1 Πεδίο εφαρμογής του νόμου Ο νόμος αντιδιαστέλλει μεταξύ αξιόποινων πράξεων που τελέστηκαν από υπουργό ή υφυπουργό κατά την άσκηση των καθηκόντων του, αφενός και εκτός της άσκησης των καθηκόντων του, αφετέρου. Οι πρώτες 1 Άποψη που δεν στερείται αντιλόγου, βλ. P. Desmottes, De la responsabilité pénale des ministres en régime parlementaire français, LGDL, série Bibliotheque Constitutionelle et de Science Politique, Paris, 1968, σελ. 33 επ. 3
εκδικάζονται από ειδικό δικαστήριο σύμφωνα με το άρ. 86 Σ., οι δεύτερες εκδικάζονται από τα αρμόδια δικαστήρια σύμφωνα με τις κοινές διατάξεις του Ποινικού Δικαίου. Ορθότερο είναι να διακρίνουμε και μία τρίτη κατηγορία πράξεων, αυτές που τελέστηκαν από υπουργό επ ευκαιρία της άσκησης των καθηκόντων του, για τις οποίες ισχύει ό,τι και για τις αξιόποινες πράξεις που είναι άσχετες με την άσκηση των υπουργικών καθηκόντων, δηλαδή εκδικάζονται από τα αρμόδια δικαστήρια σύμφωνα με τις κοινές διατάξεις του νόμου. Αυτές, λοιπόν, δεν υπάγονται στο ειδικό καθεστώς των υπουργικών αδικημάτων. Στις διατάξεις του νόμου 3126/2003 υπάγεται η εκδίκαση των πλημμελημάτων και κακουργημάτων όχι των πταισμάτων που τελέστηκαν από υπουργό κατά την άσκηση των καθηκόντων του, ανεξαρτήτως του αν διατηρεί ακόμα ή όχι την υπουργική ιδιότητα. Με τον όρο «υπουργός» νοούνται όλα τα μέλη της κυβέρνησης και οι υφυπουργοί, οι οποίοι θεωρούνται υπάλληλοι κατά την έννοια του ΠΚ (άρθ.13). Οι συμμέτοχοι στα τελεσθέντα από μέλος την κυβέρνησης ή υφυπουργό αδικήματα (υπουργικά αδικήματα) συμπαραπέμπονται και συνεκδικάζονται σύμφωνα με το νόμο περί ευθύνης υπουργών. Επίσης απαγορεύεται η θέσπιση ιδιώνυμων υπουργικών αδικημάτων, δλδ. αδικημάτων που μπορούν να τελεστούν μόνο από υπουργούς. 2.2 Παραγραφή, αναστολή παραγραφής, εξάλειψη του αξιοποίνου Σύμφωνα με το ν.3961/2011 η παραγραφή των υπουργικών αδικημάτων διέπεται πλέον από τις κοινές διατάξεις του Γενικού Μέρους του Ποινικού Κώδικα Αναστολή παραγραφής λαμβάνει χώρα: α) όσο διαρκεί η βουλευτική περίοδος κατά τη διάρκεια της οποίας τελέστηκε η πράξη. β) όσο διαρκεί η κύρια διαδικασία, σύμφωνα με το άρ.113 2 ΠΚ. γ) όσο ισχύει η σχετική απόφαση της Ολομέλειας της Βουλής. Εξάλειψη του αξιοποίνου επέρχεται με το πέρας της δεύτερης τακτικής συνόδου της βουλευτικής περιόδου που αρχίζει μετά την τέλεση της αξιόποινης πράξης. 4
Υπουργών 2.3 Η Κοινοβουλευτική διαδικασία άσκησης ποινικής δίωξης κατά Το Σύνταγμα ορίζει ότι μόνο η Βουλή είναι το αρμόδιο όργανό για την άσκηση δίωξης κατά Υπουργών, εφόσον πρόκειται για αδικήματα που διεπράχθησαν κατά την άσκηση των καθηκόντων τους. Η πρόταση για την άσκηση δίωξης υποβάλλεται γραπτώς από τριάντα τουλάχιστον βουλευτές. Κατόπιν θεσμοθετείται με το ν.3961/2011 ένα νέο στάδιο αξιολόγησης των στοιχείων που σχετίζονται με αξιόποινες πράξεις Υπουργών. Έτσι, προτού η Βουλή αποφασίσει για τη σύσταση Ειδικής Κοινοβουλευτικής Επιτροπής για τη διενέργεια προκαταρκτικής εξέτασης, συγκροτείται Τριμελές Γνωμοδοτικό Συμβούλιο, αποτελούμενο από ανώτατους δικαστικούς λειτουργούς, και το οποίο, αφού προβεί στο νομικό έλεγχο των στοιχείων της κατηγορίας και την αξιολόγηση της ουσιαστικής βασιμότητας αυτών, θα γνωμοδοτεί εάν προκύπτει ανάγκη διερεύνησης ποινικής ευθύνης Υπουργού. Θα γνωμοδοτεί, δηλαδή, εάν από τα στοιχεία που έχουν υποβληθεί στη Βουλή πιθανο- λογείται η ποινική ευθύνη Υπουργού. Το Γνωμοδοτικό Συμβούλιο θα υποβάλλει, όπως μόλις πιο πάνω αναφέρθηκε, τη γνωμοδότησή του στη Βουλή πριν η τελευταία αποφασίσει τη διενέργεια προκαταρκτικής εξέτασης, προκειμένου έτσι να υποβοηθηθούν στο έργο τους οι βουλευτές, αφού θα έχουν κατ αυτόν τον τρόπο τη δυνατότητα να μορφώσουν ασφαλέστερη άποψη για την υπόθεση. Ακόμη, με την εν λόγω γνωμοδότηση του Τριμε- λούς Γνωμοδοτικού Συμβουλίου, περιορίζεται η άσκοπη ενασχόληση της Βουλής με προδήλως αβάσιμες και ανεπίδεκτες δικαστικής εκτίμησης καταγγελίες κατά Υπουργών. Για να γίνει δεκτή η πρόταση άσκησης δίωξης απαιτείται η απόλυτη πλειοψηφία του συνόλου των βουλευτών και αν η Βουλή αποφασίσει τη συγκρότηση ειδικής κοινοβουλευτικής επιτροπής προκειμένου να διεξαχθεί προκαταρκτική εξέταση, τότε η επιτροπή έχει όλες τις αρμοδιότητες του εισαγγελέα πλημμελειοδικών. Το πόρισμα της ειδικής κοινοβουλευτικής επιτροπής και το σχετικό αποδεικτικό υλικό υποβάλλεται στον Πρόεδρο της Βουλής και διανέμεται στους βουλευτές. 5
Μετά τη διανομή του πορίσματος ακολουθεί γενική συζήτηση για τη παραδοχή ή μη της πρότασης για την άσκηση δίωξης και έπεται η μυστική ψηφοφορία για κάθε πράξη χωριστά για την οποία ζητείται η άσκηση δίωξης, η δε σχετική απόφαση λαμβάνεται με απόλυτη πλειοψηφία του συνόλου των βουλευτών. Αν η βουλή απορρίψει την πρόταση για την άσκηση δίωξης, δεν θίγεται για τους συμμέτοχους η δικαιοδοσία των τακτικών ποινικών δικαστηρίων, ως προς τους οποίους παύουν πλέον να εφαρμόζονται οι διατάξεις του νόμου περί ευθύνης υπουργών. Περαιτέρω, με το ν.3961/2011 ορίζεται ότι η διενεργούσα την προκαταρκτική εξέταση κοινοβουλευτική επιτροπή, η οποία έχει όλες τις αρμοδιότητες του Εισαγγελέα Πρωτοδικών όταν αυτός ενεργεί προκαταρκτική εξέταση, διατάσσει την κατάσχεση των οικονομικών ωφελημάτων, κατά την έννοια του άρθρου 76 παρ. 1 του Ποινικού Κώδικα, που τυχόν προέκυψαν από την αξιόποινη πράξη του Υπουργού. Τούτο ορίζεται, το μεν για το λόγο ότι στην νομολογία και θεωρία υπάρχουν διϊστάμενες απόψεις αν στην προκαταρκτική εξέταση είναι δυνατή η κατάσχεση, όμως, η μάλλον κρατούσα άποψη είναι υπέρ της επιβολής ενός τέτοιου μέτρου (βλ. Ν. Ανδρουλάκη, Θεμελιώδεις έννοιες της ποινικής δίκης, έκδ. γ, 2007), το δε γιατί κρίνεται ότι έτσι εξυπηρετείται άμεσα το δημόσιο συμφέρον, το οποίο έχει πληγεί από την άδικη πράξη του Υπουργού. Όσον αφορά τα κατασχεθέντα, γι αυτά αποφαίνεται το Δικαστικό Συμβούλιο του άρθρου 8 [η κλήρωση των μελών του οποίου γίνεται σε δημόσια συνεδρίαση της ολομέλειας της Βουλής] με το βούλευμα που εκδίδει για την ουσία της κατηγορίας και τελειωτικώς η τύχη αυτών κρίνεται με την απόφαση του κατά το άρθρο 86 του Συντάγματος Ειδικού Δικαστηρίου, όπως ειδικότερα προβλέπεται στο άρθρο 6 του παρόντος νομοσχεδίου. 2.4 Η ενδιάμεση δικαστηριακή διαδικασία Μετά την απόφαση της Βουλής για την άσκηση δίωξης, η οποία έχει το χαρακτήρα γραπτής παραγγελίας για κύρια ανάκριση, λαμβάνει χώρα δημόσια συνεδρίαση της Ολομέλειάς της, κατά την οποία ο Πρόεδρος της 6
Βουλής προβαίνει στην κλήρωση των μελών για τη συγκρότηση Δικαστικού Συμβουλίου που προβλέπεται στο άρ. 86 4 Σ. Κατά την ίδια δημόσια συνεδρίαση της Βουλής ορίζεται και ο ασκών χρέη εισαγγελέα του Δικαστικού Συμβουλίου. Στη συνέχεια ο Πρόεδρος του Δικαστικού Συμβουλίου παραλαμβάνει από τον Πρόεδρο της Βουλής τον φάκελο της δικογραφίας, το δε δικαστικό συμβούλιο έχει τις αρμοδιότητες που ορίζονται στα άρ.307επ. ΚΠΔ. Ακόμη, με το ν.3961/2011 κρίθηκε ότι είναι ανάγκη, προς μείζονα διασφάλιση των συμφερόντων του Δημοσίου, να μπορεί ο ανακριτής-μέλος του Αρείου Πάγου, με τη σύμφωνη γνώμη του εισαγγελέα του Συμβουλίου (που ομοίως είναι αντεισαγγελέας του Αρείου Πάγου), να απαγορεύσει την κίνηση κάθε είδους λογαριασμών, τίτλων ή χρηματοπιστωτικών προϊόντων που τηρούνται σε πιστωτικό ίδρυμα ή χρηματοπιστωτικό οργανισμό, καθώς και το άνοιγμα των θυρίδων θησαυροφυλακίου του κατηγορουμένου, έστω και κοινών οποιουδήποτε είδους με άλλο πρόσωπο, εφόσον υπάρχουν βάσιμες υπόνοιες ότι οι λογαριασμοί, οι τίτλοι, τα χρηματοπιστωτικά προϊόντα ή οι θυρίδες περιέχουν χρήματα ή πράγματα που προέρχονται από τέλεση της πράξης. Τηρείται δε η αρχή της αναλογικότητας, αφού ορίζεται ότι η κατά τα άνω απαγόρευση κίνησης λογαριασμών επιτρέπεται μόνον όταν η πράξη για την οποία διενεργείται ανάκριση είναι σε βαθμό κακουργήματος. Η απαγόρευση ισχύει από τη χρονική στιγμή της επίδοσης στο πιστωτικό ίδρυμα ή χρηματοπιστωτικό οργανισμό της διάταξης του ανακριτή και από τότε απαγορεύεται το άνοιγμα της θυρίδας και είναι άκυρη έναντι του Δημοσίου εκταμίευση χρημάτων από το λογαριασμό ή εκποίηση τίτλων ή χρηματοπιστωτικών προϊόντων. Ρητώς εξαιρούνται από την απαγόρευση λογαριασμοί και ποσά τα οποία είναι αναγκαία για την κάλυψη των γενικότερων δαπανών διαβίωσης του κατηγορουμένου και της οικογένειάς του, των εξόδων για την νομική του υποστήριξη και των βασικών εξόδων για την διατήρηση των δεσμευμένων ως άνω στοιχείων. Ο κατηγορούμενος και ο τρίτος δικαιούνται να ζητήσουν την άρση της διάταξης του ανακριτή, με αίτηση που απευθύνεται προς το Δικαστικό Συμβούλιο, ενώ προβλέπεται και η δυνατότητα ανάκλησης της διάταξης αν προκύψουν νέα στοιχεία. 7
Επιπρόσθετα, με το άρθρο 5 του ν.3961/2011 είναι δυνατή, κατά τους όρους των άρθρων 282 παράγραφοι 1 και 2 και 296 του Κώδικα Ποινικής Δικονομίας, η επιβολή περιοριστικών όρων σε Υπουργό, σε αντίθεση με τη ρύθμιση του ν.3126/2003. Πράγματι, ενώ φαίνεται δικαιολογημένη η μη έκδοση σε βάρος Υπουργού εντάλματος βίαιης προσαγωγής, σύλληψης και προσωρινής κράτησης, που αποτελούν σκληρά μέτρα δικονομικού καταναγκασμού, ωστόσο, δεν φαίνεται δικαιολογημένη η απαγόρευση επιβολής περιοριστικών όρων, αφού οι τελευταίοι αποτελούν ήπιο μέτρο στοιχειώδους δικονομικής εξασφάλισης. Αφού περατωθεί η κύρια ανάκριση από το μέλος του Δικαστικού Συμβουλίου που ορίστηκε ως ανακριτής, τη δικογραφία παραλαμβάνει ο ασκών χρέη εισαγγελέα του Δικαστικού Συμβουλίου ο οποίος υποβάλλει τη δικογραφία με πρότασή του στο Συμβούλιο. Το βούλευμα του Δικαστικού Συμβουλίου δεν υπόκειται σε κανένα ένδικο μέσο και με την έκδοσή του λήγει η προδικασία. Σε περίπτωση παραπομπής μόνο του συμμετόχου, το Συμβούλιο τον παραπέμπει στο αρμόδιο κατά τις κοινές διατάξεις δικαστήριο. 2.5. Η διαδικασία στο ακροατήριο του Ειδικού Δικαστηρίου Σε περίπτωση έκδοσης παραπεμπτικού βουλεύματος για υπουργό, ο Πρόεδρος της Βουλής προβαίνει στην κλήρωση των μελών που θα συγκροτήσουν το κατά το άρ.86 4 Σ. Ειδικό Δικαστήριο. Δεν τίθενται στην κληρωτίδα τα ονόματα των μελών του Δικαστικού Συμβουλίου ενώ καθήκοντα εισαγγελέα ασκεί μέλος της Εισαγγελίας του Αρείου Πάγου που κληρώνεται ομοίως. Ο κατηγορούμενος, οι μάρτυρες και οι πραγματογνώμονες κλητεύονται στο ακροατήριο από τον Πρόεδρο με κλήση, κατά τις διατάξεις του ΚΠΔ. Ο κατηγορούμενος έχει το δικαίωμα να μην εμφανιστεί στο ακροατήριο αλλά να εκπροσωπηθεί από τρεις το πολύ συνηγόρους. Η διαδικασία στο ακροατήριο διέπεται από τις διατάξεις του Κώδικα Ποινικής Δικονομίας. Η απόφαση του «Υπουργοδικείου» είναι αμετάκλητη και δεν επιτρέπεται επανάληψη της διαδικασίας σε βάρος του κατηγορούμενου ούτε αίτηση 8
ακύρωσης της διαδικασίας από τον απόντα κατηγορούμενο. Αν η διαδικασία δεν ολοκληρωθεί από τους δικαστές που κληρώθηκαν, η δίκη επαναλαμβάνεται με νέα σύνθεση. Η ποινική δίκη κατά Υπουργού τελειώνει σύμφωνα με όσα ορίζονται στο άρθρο 370 του Κώδικα Ποινικής Δικονομίας και η κατάρτιση και δημοσίευση της απόφασης γίνεται κατά το άρθρο 371 του ίδιου Κώδικα. Για την τύχη των πραγμάτων που κατασχέθηκαν αποφασίζει το Δικαστήριο με την τελειωτική απόφαση, σύμφωνα με όσα ορίζονται στο άρθρο 373 του Κώδικα Ποινικής Δικονομίας. Αν δεν περατωθεί η διαδικασία που αφορά την άσκηση δίωξης κατά προσώπου που έχει κατηγορηθεί, η Βουλή μπορεί να συστήσει με απόφασή της ειδική επιτροπή για τον έλεγχο της κατηγορίας (άρ.86 3 Σ.). Μετά το άρθρο 16 του ν. 3126/2003 προστίθεται άρθρο 16Α ως εξής: Έλεγχος της ουσίας της κατηγορίας 1. Σε περίπτωση που ανακύπτει ζήτημα παραγραφής της αξιόποινης πράξης ή εξάλειψης του αξιοποίνου σύμφωνα με το άρθρο 3 παρ. 2, το Δικαστικό Συμβούλιο ή το Ειδικό Δικαστήριο ερευνά την ουσία της κατηγορίας, όταν τούτο ζητήσει ο κατηγορούμενος Υπουργός. 2. Η πιο πάνω έρευνα γίνεται μόνο για εκείνον τον κατηγορούμενο που υπέβαλε σχετικό έγγραφο αίτημα και ακολούθως εκδίδεται βούλευμα ή απόφαση, αντίστοιχα επί της ουσίας της υπόθεσης. 3. Η αίτηση του κατηγορουμένου, με την οποία αυτός ζητά την έρευνα της ουσίας της κατηγορίας πριν από την έρευνα για την παραγραφή, ή την εξάλειψη του αξιοποίνου, δεν πρέπει να περιέχει οποιαδήποτε αίρεση και κατατίθεται κατά την προδικασία στον εισαγγελέα του Συμβουλίου, ενώπιον δε του ακροατηρίου κατά την έναρξη της εκδίκασης. Όταν το ζήτημα της παραγραφής ή της εξάλειψης του αξιοποίνου ανακύψει μεταγενέστερα η αίτηση υποβάλλεται τότε. 9
3. Κριτική αποτίμηση των τροποποιήσεων του νόμου για την Ποινική ευθύνη των Υπουργών Όπως αναφέρεται στην Έκθεση της Ειδικής Μόνιμης Επιτροπής Θεσμών και Διαφάνειας προς την Βουλή, το ειδικό συνταγματικό καθεστώς, το σχετικό με την ποινική ευθύνη των Υπουργών, υπάρχει προς όφελος της καλής λειτουργίας του πολιτεύματος και όχι για την αυξημένη προστασία των φυσικών προσώπων των Υπουργών. Είναι δε, ένας θεσμός που προβλέπεται σε όλες τις σύγχρονες κοινοβουλευτικές δημοκρατίες. Οι ριζικές αλλαγές στο νόμο περί της ποινικής ευθύνης των Υπουργών προϋποθέτουν αναθεώρηση του Συντάγματος, καθώς το άρθρο 86 του ισχύοντος Συντάγματος περιγράφει λεπτομερώς το σχετικό ρυθμιστικό πλαίσιο. Οι επιχειρούμενες αλλαγές, σύμφωνα με την ανωτέρω έκθεση, στοχεύουν κυρίως στην εξάλειψη διακρίσεων υπέρ των Υπουργών, που δεν επιβάλλονται από το Σύνταγμα και στην πρόβλεψη δικονομικών μέτρων που διευκολύνουν το ανακριτικό έργο. Τέλος, σύμφωνα με την έκθεση του Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους, από τις προτεινόμενες διατάξεις ενδέχεται να επέλθει αύξηση δημόσιας περιουσίας, από τυχόν δήμευση αντικειμένων που έχουν κατασχεθεί, μετά την τελειωτική απόφαση ποινικής δίκης κατά Υπουργού (άρθρο 7 σε συνδυασμό με το άρθρο 373 του Κ.Π.Δ.) 10
11