Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο 2014-2019 Επιτροπή Πολιτικών Ελευθεριών, Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων 26.1.2016 ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ σχετικά με τη θέσπιση μηχανισμού της ΕΕ για τη δημοκρατία, το κράτος δικαίου και τα θεμελιώδη δικαιώματα Μέθοδοι και υφιστάμενοι μηχανισμοί Επιτροπή Πολιτικών Ελευθεριών, Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων Εισηγήτρια: Ulrike Lunacek DT\1085800.doc PE575.325v01-00 Eνωμένη στην πολυμορφία
I. Μηχανισμοί στο πλαίσιο του δικαίου της ΕΕ 1. Μηχανισμοί του άρθρου 7 της ΣΕΕ Στο άρθρο 7 της ΣΕΕ καταγράφονται δύο μηχανισμοί: α) Προληπτικός μηχανισμός: Νομική βάση για την ανάληψη δράσης: άρθρο 7 παράγραφος 1 της ΣΕΕ Τι είδους ζητήματα αντιμετωπίζονται: σαφής κίνδυνος σοβαρής παραβίασης από κράτος μέλος των αξιών που αναφέρονται στο άρθρο 2 της ΣΕΕ (σεβασμός της ανθρώπινης αξιοπρέπειας, της ελευθερίας, της δημοκρατίας, της ισότητας, του κράτους δικαίου, καθώς και σεβασμός των ανθρώπινων δικαιωμάτων, συμπεριλαμβανομένων των δικαιωμάτων των προσώπων που ανήκουν σε μειονότητες) Ποιος μπορεί να προτείνει την ανάληψη δράσης: το ένα τρίτο των κρατών μελών, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο (που αποφασίζει με την πλειοψηφία των δύο τρίτων των ψηφισάντων, οι οποίοι αντιπροσωπεύουν την πλειοψηφία των μελών που το απαρτίζουν) ή η Επιτροπή Ποιος αποφασίζει για την ανάληψη δράσης: το Συμβούλιο, αποφασίζοντας με την πλειοψηφία των τεσσάρων πέμπτων των μελών του και κατόπιν της έγκρισης του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου (που αποφασίζει με την πλειοψηφία των δύο τρίτων των ψηφισάντων, οι οποίοι αντιπροσωπεύουν την πλειοψηφία των μελών που το απαρτίζουν) Τι αποτέλεσμα μπορεί να έχει: συστάσεις και παρακολούθηση εφαρμογή του μηχανισμού επιβολής κυρώσεων. β) Μηχανισμός επιβολής κυρώσεων: Νομική βάση άρθρο 7 παράγραφος 2 της ΣΕΕ Ζητήματα που αντιμετωπίζονται: ύπαρξη σοβαρής και διαρκούς παραβίασης από κράτος μέλος των αξιών που αναφέρονται στο άρθρο 2 της ΣΕΕ (σεβασμός της ανθρώπινης αξιοπρέπειας, της ελευθερίας, της δημοκρατίας, της ισότητας, του κράτους δικαίου, καθώς και σεβασμός των ανθρώπινων δικαιωμάτων, συμπεριλαμβανομένων των δικαιωμάτων των προσώπων που ανήκουν σε μειονότητες) Ποιος προτείνει την ανάληψη δράσης: το ένα τρίτο των κρατών μελών ή η Επιτροπή Ποιος αποφασίζει: το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, αποφασίζοντας ομόφωνα μετά από πρόταση του ενός τρίτου των κρατών μελών ή της Επιτροπής και αφού λάβει την έγκριση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου (που αποφασίζει με την πλειοψηφία των δύο τρίτων των ψηφισάντων, οι οποίοι αντιπροσωπεύουν την πλειοψηφία των μελών που το απαρτίζουν) Πιθανό αποτέλεσμα: το Συμβούλιο δύναται να αποφασίσει, με ειδική πλειοψηφία, την αναστολή ορισμένων δικαιωμάτων τα οποία απορρέουν από την εφαρμογή των Συνθηκών ως προς το εν λόγω κράτος μέλος, συμπεριλαμβανομένων των δικαιωμάτων ψήφου του αντιπροσώπου της κυβέρνησης αυτού του κράτους μέλους στο Συμβούλιο. 2. Πλαίσιο του κράτους δικαίου Νομική βάση Ανακοίνωση της Επιτροπής - Ένα νέο πλαίσιο της ΕΕ για την ενίσχυση του κράτους δικαίου (COM(2014)0158 final της 11ης Μαρτίου 2014) Ζητήματα που αντιμετωπίζονται: συστημικές απειλές κατά του κράτους δικαίου σε ένα κράτος μέλος (συγκεκριμένα, απειλές κατά των αρχών μιας διαφανούς, υπεύθυνης, δημοκρατικής και πλουραλιστικής διαδικασίας για τη θέσπιση νόμων, της ασφάλειας δικαίου, της απαγόρευση της αυθαιρεσίας των εκτελεστικών εξουσιών, της ανεξαρτησίας και PE575.325v01-00 2/2 DT\1085800.doc
αμεροληψίας των δικαστηρίων, του αποτελεσματικού δικαστικού ελέγχου, συμπεριλαμβανομένου του σεβασμού των θεμελιωδών δικαιωμάτων, και της ισότητας έναντι του νόμου) Ποιος προτείνει την ανάληψη δράσης: η Επιτροπή Ποιος αποφασίζει: η Επιτροπή Πιθανό αποτέλεσμα: Αξιολόγηση της Επιτροπής Σύσταση της Επιτροπής συνέχεια που δίδεται στη σύσταση της Επιτροπής - συγκεκριμένα, εφαρμογή των μηχανισμών του άρθρου 7 της ΣΕΕ. 3. Διαδικασία επί παραβάσει Νομική βάση άρθρα 258 και 260 της ΣΛΕΕ Ζητήματα που αντιμετωπίζονται: έλλειψη συμμόρφωσης ενός κράτους μέλους με υποχρέωσή του εκ των Συνθηκών Ποιος προτείνει την ανάληψη δράσης: η Επιτροπή (μπορεί να βασιστεί και σε ατομική καταγγελία) Ποιος αποφασίζει: το Δικαστήριο Πιθανό αποτέλεσμα: προειδοποιητική επιστολή της Επιτροπής αιτιολογημένη γνώμη της Επιτροπής απόφαση του Δικαστηρίου επιβολή κατ' αποκοπήν ποσού ή χρηματικής ποινής στο ενδιαφερόμενο κράτος μέλος από το Δικαστήριο. 4. Ευθεία προσφυγή από κράτος μέλος Νομική βάση άρθρα 259 και 260 της ΣΛΕΕ Ζητήματα που αντιμετωπίζονται: έλλειψη συμμόρφωσης ενός κράτους μέλους με υποχρέωσή του εκ των Συνθηκών Ποιος προτείνει την ανάληψη δράσης: κράτος μέλος Ποιος αποφασίζει: το Δικαστήριο Πιθανό αποτέλεσμα: προειδοποιητική επιστολή της Επιτροπής αιτιολογημένη γνώμη της Επιτροπής απόφαση του Δικαστηρίου. 5. Διάλογος στα πλαίσια του Συμβουλίου για την προαγωγή και τη διαφύλαξη του κράτους δικαίου Νομική βάση Συμπεράσματα του Συμβουλίου της ΕΕ και των κρατών μελών συνερχομένων στα πλαίσια του Συμβουλίου με θέμα την εξασφάλιση του σεβασμού του κράτους δικαίου, της 16ης Δεκεμβρίου 2014 Ζητήματα που αντιμετωπίζονται: ο σεβασμός του κράτους δικαίου Ποιος προτείνει την ανάληψη δράσης: η Προεδρία Ποιος αποφασίζει: το Συμβούλιο Πιθανό αποτέλεσμα: ετήσιες συζητήσεις επί θεματικών ενοτήτων. 6. Ετήσια έκθεση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου σχετικά με την κατάσταση όσον αφορά τα θεμελιώδη δικαιώματα Νομική βάση Παράρτημα 1 στην απόφαση της διάσκεψης των προέδρων της 12ης Δεκεμβρίου 2012 Ζητήματα που αντιμετωπίζονται: ο σεβασμός των θεμελιωδών δικαιωμάτων Ποιος προτείνει την ανάληψη δράσης: το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο DT\1085800.doc 3/3 PE575.325v01-00
Ποιος αποφασίζει: το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο Πιθανό αποτέλεσμα: ετήσια επισκόπηση θεματικών ενοτήτων (κατά κανόνα χωρίς να γίνεται αναφορά σε συγκεκριμένα κράτη μέλη). 7. Ετήσια έκθεση της Επιτροπής για την εφαρμογή του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων Νομική βάση Ανακοίνωση της Επιτροπής - Στρατηγική για την αποτελεσματική εφαρμογή του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων από την Ευρωπαϊκή Ένωση (COM(2010)0573 final της 19ης Οκτωβρίου 2010) Ζητήματα που αντιμετωπίζονται: εφαρμογή του Χάρτη Ποιος προτείνει την ανάληψη δράσης: η Επιτροπή Ποιος αποφασίζει: η Επιτροπή Πιθανό αποτέλεσμα: ετήσια επισκόπηση θεματικών ενοτήτων (κάποιες φορές αναφέρονται συγκεκριμένα κράτη μέλη). 8. Πίνακας αποτελεσμάτων στον τομέα της δικαιοσύνης Νομική βάση Ανακοίνωση της Επιτροπής - Πίνακας αποτελεσμάτων της ΕΕ στον τομέα της δικαιοσύνης Ένα εργαλείο για την προώθηση αποτελεσματικής δικαιοσύνης και ανάπτυξης (COM(2013)0160 final της 27ης Μαρτίου 2013) Ζητήματα που αντιμετωπίζονται: παράμετροι συστημάτων μη ποινικής δικαιοσύνης Ποιος προτείνει την ανάληψη δράσης: η Επιτροπή Ποιος αποφασίζει: η Επιτροπή Πιθανό αποτέλεσμα: ετήσια επισκόπηση θεματικών ενοτήτων (κάποιες φορές αναφέρονται συγκεκριμένα κράτη μέλη). 9. Αναφορά προς το ΕΚ Νομική βάση Άρθρο 227 της ΣΛΕΕ Ζητήματα που αντιμετωπίζονται: θέμα που υπάγεται στους τομείς δραστηριοτήτων της Ένωσης και το οποίο αφορά άμεσα τον αναφέροντα Ποιος προτείνει την ανάληψη δράσης: οποιοσδήποτε πολίτης της Ένωσης, καθώς και κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο που κατοικεί ή έχει την καταστατική του έδρα σε κράτος μέλος Ποιος αποφασίζει: το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο Πιθανό αποτέλεσμα: γνωμοδότηση ή σύσταση έκθεση πρωτοβουλίας ψήφισμα. 10. Προδικαστική απόφαση του Δικαστηρίου Νομική βάση Άρθρο 267 της ΣΛΕΕ Ζητήματα που αντιμετωπίζονται: η ερμηνεία των Συνθηκών το κύρος και η ερμηνεία πράξεων των θεσμικών ή λοιπών οργάνων ή οργανισμών της Ένωσης Ποιος προτείνει την ανάληψη δράσης: δικαστήριο κράτους μέλους Ποιος αποφασίζει: το Δικαστήριο Πιθανό αποτέλεσμα: Προδικαστική απόφαση του Δικαστηρίου. 11. Συμπεράσματα και γνώμες του Οργανισμού Θεμελιωδών Δικαιωμάτων Νομική βάση Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 168/2007 του Συμβουλίου, της 15ης Φεβρουαρίου PE575.325v01-00 4/4 DT\1085800.doc
2007, για την ίδρυση Οργανισμού Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης Ζητήματα που αντιμετωπίζονται: ζητήματα θεμελιωδών δικαιωμάτων (συνήθως στο πλαίσιο των θεματικών τομέων που αναφέρονται στο πολυετές πλαίσιο) Ποιος προτείνει την ανάληψη δράσης: ο Οργανισμός Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο ή η Επιτροπή Ποιος αποφασίζει: ο Οργανισμός Θεμελιωδών Δικαιωμάτων Πιθανό αποτέλεσμα: συμπεράσματα και γνώμες επί ειδικών θεμάτων που απευθύνονται στα θεσμικά όργανα της Ένωσης και τα κράτη μέλη όταν εφαρμόζουν το κοινοτικό δίκαιο. II. Μηχανισμοί στο πλαίσιο του διεθνούς δικαίου Υπάρχουν διάφοροι μηχανισμοί για την αντιμετώπιση ζητημάτων που σχετίζονται με τη δημοκρατία, το κράτος δικαίου και τα θεμελιώδη δικαιώματα στα κράτη μέλη της ΕΕ. Οι εν λόγω μηχανισμοί λειτουργούν με διαφορετικές μεθόδους. Εν πρώτοις υπάρχει η διαδικασία της καθολικής περιοδικής εξέτασης ανά κράτος υπό την αιγίδα του Συμβουλίου Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων των Ηνωμένων Εθνών. Η εξέταση πραγματοποιείται μέσω διαδραστικής συζήτησης μεταξύ του υπό εξέταση κράτους και άλλων κρατών μελών των Ηνωμένων Εθνών. Μετά την εξέταση καταρτίζεται μια έκθεση, η οποία αποτελείται από ερωτήσεις, σχόλια και συστάσεις των κρατών προς την υπό εξέταση χώρα, καθώς και από τις απαντήσεις του υπό εξέταση κράτους. Κατά δεύτερον, υπάρχουν οργανισμοί ανθρωπίνων δικαιωμάτων που έχουν δημιουργηθεί βάσει συγκεκριμένης συνθήκης. Στο πλαίσιο του Συμβουλίου της Ευρώπης ένας τέτοιος οργανισμός είναι το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων που απαρτίζεται από ανεξάρτητους δικαστές που αποφαίνονται επί ατομικών προσφυγών. Υπάρχουν επίσης οργανισμοί ανεξάρτητων εμπειρογνωμόνων, οι οποίοι παρακολουθούν την εφαρμογή συγκεκριμένων συνθηκών βάσει κρατικών εκθέσεων και συμπληρωματικών πληροφοριών για παράδειγμα, η Συμβουλευτική Επιτροπή της Σύμβασης-πλαίσιο του Συμβουλίου της Ευρώπης για την Προστασία των Εθνικών Μειονοτήτων, η Επιτροπή Εμπειρογνωμόνων του Ευρωπαϊκού Χάρτη για τις Περιφερειακές ή Μειονοτικές Γλώσσες και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή Κοινωνικών Δικαιωμάτων (η τελευταία δικαιούται επίσης να εξετάζει συλλογικές καταγγελίες). Παρόμοιες μεθόδους χρησιμοποιούν και τα δέκα όργανα των συμβάσεων των Ηνωμένων Εθνών για τα ανθρώπινα δικαιώματα που απαρτίζονται από ανεξάρτητους εμπειρογνώμονες (για παράδειγμα από την Επιτροπή Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων). Τα όργανα των συμβάσεων των Ηνωμένων Εθνών για τα ανθρώπινα δικαιώματα είναι επιτροπές που παρακολουθούν την εφαρμογή συγκεκριμένων συμβάσεων βάσει κρατικών εκθέσεων και συμπληρωματικών πληροφοριών. Έξι εξ αυτών δέχονται αναφορές από ιδιώτες. Κατά τρίτον, υπάρχουν ειδικοί φορείς που δεν σχετίζονται με κάποια σύμβαση, αλλά έχουν δημιουργηθεί βάσει απόφασης του διεθνούς οργανισμού. Οι εν λόγω φορείς δεν ζητούν από τα κράτη να υποβάλλουν εκθέσεις σε τακτική βάση. Για παράδειγμα, ο Επίτροπος Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων του Συμβουλίου της Ευρώπης είναι αρμόδιος για ένα ευρύ φάσμα ζητημάτων ανθρωπίνων δικαιωμάτων συγκεκριμένα, πραγματοποιεί επισκέψεις στις χώρες και δημοσιεύει συστάσεις. Στο σύστημα του ΟΗΕ, το Γραφείο του Ύπατου Αρμοστή των Ηνωμένων Εθνών για τους πρόσφυγες είναι αρμόδιο για την παρακολούθηση και την ανάληψη δράσης στον τομέα του ασύλου και της ανιθαγένειας. Στον ΟΑΣΕ, το Γραφείο Δημοκρατικών Θεσμών και Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων προωθεί τη διεξαγωγή δημοκρατικών DT\1085800.doc 5/5 PE575.325v01-00
εκλογών, τον σεβασμό των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, την ανοχή και την εξάλειψη των διακρίσεων, καθώς και το κράτος δικαίου ο Ύπατος Αρμοστής για τις εθνικές μειονότητες είναι υπεύθυνος για την αντιμετώπιση διεθνοτικών εντάσεων ο εκπρόσωπος για την ελευθερία των μέσων ενημέρωσης βοηθά τα συμμετέχοντα κράτη να συμμορφωθούν με τις δεσμεύσεις τους στους τομείς της ελευθερίας της έκφρασης και της ελευθερίας των μέσων ενημέρωσης. Οι ειδικοί μηχανισμοί μπορεί επίσης να αποτελούνται από ανεξάρτητους εμπειρογνώμονες. Για παράδειγμα, οι ειδικές διαδικασίες του Συμβουλίου Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων υλοποιούνται από εμπειρογνώμονες με εντολή υποβολής εκθέσεων και παροχής συμβουλών σχετικά με τα ανθρώπινα δικαιώματα ανά θεματική ενότητα ή ανά χώρα. Στο πλαίσιο των ειδικών διαδικασιών πραγματοποιούνται επισκέψεις σε χώρες οι εμπειρογνώμονες αναλαμβάνουν δράση σε μεμονωμένες υποθέσεις και σε περιπτώσεις προβληματισμών ευρύτερου, διαρθρωτικού χαρακτήρα, μέσω της αποστολής κοινοποιήσεων σε κράτη και άλλους φορείς, ενημερώνοντάς τους για ισχυριζόμενες παραβιάσεις ή καταχρηστικές συμπεριφορές. Στο Συμβούλιο της Ευρώπης υφίστανται επίσης συλλογικά όργανα εμπειρογνωμόνων, όπως η Επιτροπή της Βενετίας (Ευρωπαϊκή Επιτροπή για τη Δημοκρατία μέσω της Νομοθεσίας), που βοηθά τα κράτη να ευθυγραμμίσουν τις νομικές και θεσμικές δομές τους με τα ευρωπαϊκά πρότυπα και τη διεθνή εμπειρία στους τομείς της δημοκρατίας, των ανθρωπίνων δικαιωμάτων και του κράτους δικαίου, και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατά του ρατσισμού και της μισαλλοδοξίας, που παρακολουθεί προβλήματα ρατσισμού, ξενοφοβίας, αντισημιτισμού, μισαλλοδοξίας και φυλετικών διακρίσεων. ΙΙΙ. Ερωτήσεις προς συζήτηση 1. Υπάρχουν διάφοροι μηχανισμοί που λειτουργούν εντός του νομικού πλαισίου της ΕΕ, οι οποίοι μπορούν να ενεργοποιηθούν εάν η ισχυριζόμενη παραβίαση σχετίζεται με παράβαση του παράγωγου δικαίου της ΕΕ. Αντιθέτως, εάν δεν υφίσταται τέτοια σχέση ή εάν είναι δύσκολο να αποδειχθεί, όπως στην περίπτωση αξιών ή θεμελιωδών δικαιωμάτων, ο αριθμός των μηχανισμών που μπορούν να χρησιμοποιηθούν είναι περιορισμένος (ακόμα κι εάν υφίστανται ισχυρά αποδεικτικά στοιχεία της παραβίασης, που επιβεβαιώνονται από μηχανισμούς που λειτουργούν εντός του πλαισίου του διεθνούς δικαίου). Πώς μπορεί να επιλυθεί αυτό το πρόβλημα; Ποια νομική βάση είναι έγκυρη για την ανάληψη δράσης εκ μέρους της ΕΕ σε τέτοιες καταστάσεις; 2. Στους περισσότερους μηχανισμούς που διατίθενται εντός του νομικού πλαισίου της ΕΕ, οι πολιτικοί παράγοντες διαδραματίζουν σημαντικό ρόλο τόσο στη δρομολόγηση της διαδικασίας όσο και στη λήψη απόφασης σχετικά με το αποτέλεσμά της. Ακόμα κι εάν ο ίδιος ο φορέας δεν έχει πολιτικό χαρακτήρα, υπάρχει ευρεία διακριτική ευχέρεια και ως εκ τούτου οι πολιτικές εκτιμήσεις είναι ιδιαιτέρως σημαντικές. Αντιθέτως, στους περισσότερους μηχανισμούς που λειτουργούν εντός του πλαισίου του διεθνούς δικαίου, επικεφαλής της διαδικασίας είναι ειδικοί οργανισμοί και ανεξάρτητοι εμπειρογνώμονες. Πώς μπορεί να διασφαλιστεί ανεξαρτησία και κατάλληλη εμπειρογνωμοσύνη στο πλαίσιο της ΕΕ; Ποιον ρόλο πρέπει να διαδραματίζει ο Οργανισμός Θεμελιωδών Δικαιωμάτων; Εάν ο ρόλος του Οργανισμού χρειαστεί να αλλάξει, είναι απαραίτητο να αναθεωρηθεί και η εντολή του; Πώς μπορεί να διασφαλιστεί ότι οι πολιτικοί παράγοντες εμπιστεύονται και ακολουθούν τα συμπεράσματα των ανεξάρτητων εμπειρογνωμόνων; Πρέπει να αναλάβει κάποιο ρόλο μια «Επιτροπή της Κοπεγχάγης» όπως αναφέρεται στην έκθεση Tavares; PE575.325v01-00 6/6 DT\1085800.doc
3. Στην πλειονότητα των μηχανισμών που λειτουργούν στο πλαίσιο του διεθνούς δικαίου χρησιμοποιείται ένας συνδυασμός διαφορετικών μεθόδων για τη λήψη πληροφοριών: κρατικές εκθέσεις, επισκέψεις σε χώρες, αξιολογήσεις από ομοτίμους όπως στην Επιτροπή Αναπτυξιακής Βοήθειας του ΟΟΣΑ (ετήσιες εκθέσεις ΕΑΒ), ατομικές και συλλογικές καταγγελίες, ανακοινώσεις της κοινωνίας των πολιτών, κ.λπ. Ποιες μέθοδοι θα ήταν κατάλληλες για τον μηχανισμό της ΕΕ; Πώς μπορεί να διασφαλιστεί η συνέργεια με τα ευρήματα των μηχανισμών στο πλαίσιο του διεθνούς δικαίου; Πώς μπορεί να διασφαλιστεί ο δεσμευτικός χαρακτήρας των εν λόγω ευρημάτων για την ΕΕ; Πρέπει να ληφθεί υπόψη σε μελλοντικούς μηχανισμούς το ενδεχόμενο να προξενήσουν αντιευρωπαϊκά αισθήματα στο ενδιαφερόμενο κράτος μέλος; Εάν ναι, πώς μπορεί να αντιμετωπιστεί αυτό το ενδεχόμενο; DT\1085800.doc 7/7 PE575.325v01-00