Pro Justitia Τόμος 1, 2015 ΕΞΩΣΥΜΒΑΤΙΚΗ ΕΥΘΥΝΗ ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ ΑΠΟ ΚΑΝΟΝΙΣΤΙΚΕΣ ΠΡΑΞΕΙΣ ΤΩΝ ΟΡΓΑΝΩΝ ΤΗΣ (ΑΡΘΡΟ 340 ΙΙ ΣΛΕΕ) Δέσποινα Μιγγιάνη, μεταπτυχιακή φοιτήτρια, Τομέας Διεθνών Σπουδών ΔΙΑΓΡΑΜΜΑ ΥΛΗΣ Εισαγωγή Μέρος Α :. Διαδικαστικές προϋποθέσεις άσκησης αγωγής αποζημίωσης 1. Αρμόδιο δικαστήριο 2. Ενεργητική νομιμοποίηση 3. Παθητική νομιμοποίηση 4. Περιεχόμενο αιτήματος αγωγής 5. Προθεσμία παραγραφής Μέρος Β : Ουσιαστικές προϋποθέσεις άσκησης αγωγής αποζημίωσης 1. Παράνομη συμπεριφορά οργάνου ή υπαλλήλου 2. Κατάφωρη παράβαση κανόνα δικαίου 2.1. Ευθύνη από κανονιστικές πράξεις που προϋποθέτουν ευρεία διακριτική ευχέρεια 2.2. Ευθύνη από πράξεις που δεν προϋποθέτουν ευρεία διακριτική ευχέρεια 3. Ζημία 4. Αιτιώδης σύνδεσμος μεταξύ παρανομίας και ζημίας 5. Υπαιτιότητα 6. Παράνομη συμπεριφορά κατά την εκτέλεση των καθηκόντων ΕΠΙΛΟΓΟΣ ΠΕΡΙΛΗΨΗ 1
Η συγκεκριμένη εισήγηση παρουσιάστηκε στα πλαίσια του 1 ου Συνεδρίου μεταπτυχιακών φοιτητών και υποψηφίων διδακτόρων της Νομικής Σχολής του Αριστοτελείου Πανεπιστημίου Θεσσαλονίκης με θέμα «Ευθύνη κατά την άσκηση δημόσιας και ιδιωτικής εξουσίας». Πιο συγκεκριμένα, πραγματεύεται την ανάλυση του άρθρου 340 ΙΙ ΣΛΕΕ περί εξωσυμβατικής ευθύνης της Ευρωπαϊκής Ένωσης με αναφορά στις διαδικαστικές και ουσιαστικές προϋποθέσεις άσκησης της σχετικής αγωγής αποζημίωσης εναντίον της. Το εν λόγω άρθρο προβλέπει μόνο τρεις ουσιαστικές προϋποθέσεις θεμελίωσης της ενωσιακής ευθύνης, ήτοι την ύπαρξη ζημίας των ιδιωτών, η οποία προκλήθηκε από όργανα ή υπαλλήλους της Ένωσης, κατά την άσκηση των καθηκόντων τους. Συνεπώς, οι υπόλοιπες ουσιαστικές προϋποθέσεις διαμορφώθηκαν νομολογιακά, μέσα από την επεξεργασία των «γενικών αρχών του δικαίου, που είναι κοινές στα δίκαια των κρατών μελών» από το Δικαστήριο της Ένωσης. Το παρόν έργο υπάγεται σε Άδεια Χρήσης: Creative Commons Αναφορά Δηµιουργού-Μη Εµπορική Χρήση-Όχι Παράγωγα Έργα 4.0 Διεθνές (CC BY-NC-ND 4.0) https ://creativecommons. org / licenses / by - nc - nd /4.0/ deed. el 2
ΕΞΩΣΥΜΒΑΤΙΚΗ ΕΥΘΥΝΗ ΤΗΣ ΕΝΩΣΗΣ (ΑΡΘΡΟ 340 ΙΙ ΣΛΕΕ) Εισαγωγή Το άρθρο 340 ΣΛΕΕ αποτελεί διάταξη ουσιαστικού δικαίου και ρυθμίζει στις δύο πρώτες παραγράφους ζητήματα συμβατικής και εξωσυμβατικής ευθύνης της Ένωσης αντίστοιχα. Στην τρίτη παράγραφο του εν λόγω άρθρου ορίζεται ότι η ΕΚΤ είναι φορέας αυτοτελούς νομικής προσωπικότητας και φέρει αυτοδύναμα την ευθύνη για ζημίες που προκαλεί σε ιδιώτες η ίδια ή υπάλληλοί της και στην τελευταία παράγραφο, γίνεται αναφορά στην προσωπική ευθύνη των υπαλλήλων έναντι της Ένωσης. Εν προκειμένω, το ενδιαφέρον μας θα επικεντρωθεί στην ανάλυση της δεύτερης παραγράφου του άρθρου 340 ΣΛΕΕ. Ειδικότερα, η εξωσυμβατική ευθύνη του κράτους αποτέλεσε το πρότυπο για τη διαμόρφωση της αντίστοιχης ευθύνης της Ένωσης. 1 Η εξωσυμβατική ευθύνη της Ένωσης και η σχετική αγωγή αποζημίωσης εναντίον της στοχεύουν στην προστασία των φυσικών ή νομικών προσώπων, μέσω της αποκατάστασης των ζημιών τους, οι οποίες αποδίδονται σε παρανομίες των οργάνων ή υπαλλήλων της. Η νομοτυπική μορφή της εν λόγω διάταξης είναι ιδιαίτερη, καθώς προβλέπει μόνο τρεις ουσιαστικές προϋποθέσεις θεμελίωσης της ενωσιακής ευθύνης: απαιτείται ύπαρξη ζημίας των ιδιωτών, η οποία προκλήθηκε από όργανα ή υπαλλήλους της Ένωσης, κατά την άσκηση των καθηκόντων τους. Όλες οι υπόλοιπες προϋποθέσεις θα ανευρεθούν ύστερα από έρευνα των «γενικών αρχών του δικαίου, που είναι κοινές στα δίκαια των κρατών μελών», οι οποίες αποτέλεσαν το μόνο εφόδιο του Δικαστηρίου της ΕΕ στη διαμόρφωση των ουσιαστικών προϋποθέσεων θεμελίωσης της εξωσυμβατικής ευθύνης της Ένωσης. 2 Διαδικαστικές προϋποθέσεις άσκησης αγωγής αποζημίωσης i. Ενεργητική νομιμοποίηση Το άρθρο 340 παρ. 2 ΣΛΕΕ επιτρέπει σε κάθε φυσικό και νομικό πρόσωπο που ζημιώθηκε από ενέργειες της Ένωσης να ασκήσει την αγωγή αποζημίωσης. Μάλιστα νομιμοποιούνται ενεργητικά όχι μόνο εκείνα που έχουν την ιθαγένεια κρατών μελών της Ένωσης αλλά και αυτά που έχουν τη διαμονή ή την έδρα τους σε κάποιο κράτος μέλος. 3 Ακόμη και τρίτα κράτη μπορούν να ασκήσουν την αγωγή αποζημίωσης, ως 1 Βλ. Ε. Σαχπεκίδου, Ευρωπαϊκό δίκαιο, Εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα Θεσσαλονίκη, 2011, σελ. 598. 2 Βλ. Ε. Σαχπεκίδου, Η ευθύνη της Ε.Ο.Κ. από κανονιστικές πράξεις των οργάνων της. Άρθρο 215 2 ΣυνθΕΟΚ, Διδακτορική Διατριβή, 1985, σελ. 234. 3 Βλ. Σαχπεκίδου, ο.π. σελ. 76, (σημ. 2). 3
κοινά νομικά πρόσωπα, εάν αποσκοπούν στην αποκατάσταση ζημίας που προκλήθηκε στα πλαίσια εξωσυμβατικής ευθύνης της Ένωσης. 4 Στα ενεργητικά νομιμοποιούμενα νομικά πρόσωπα συμπεριλαμβάνονται και οι δήμοι, οι κοινότητες ή τα επιμέρους κρατίδια ενός ομοσπονδιακού κράτους 5, δεν ισχύει το ίδιο όμως, κατά κρατούσα γνώμη, και για το κράτος μέλος. 6 ii. Παθητική νομιμοποίηση Η αγωγή αποζημίωσης πρέπει να στρέφεται κατά της Ένωσης ή κατά του οργάνου που προκάλεσε τη ζημία. Μάλιστα, το ΠΕΚ είχε κάνει δεκτό ότι οι αγωγές αποζημίωσης πρέπει να στρέφονται κατά της τότε Κοινότητας εκπροσωπούμενης από το θεσμικό όργανο, στο οποίο καταλογίζεται κάθε φορά η ζημιογόνα συμπεριφορά. 7 Εάν η αγωγή ευδοκιμήσει, τη ζημία αποκαθιστά η Ένωση και όχι το θεσμικό όργανο ή ο αρμόδιος υπάλληλος που προκάλεσε τη ζημία. 8 iii. Αρμόδιο δικαστήριο Από το συνδυασμό των άρθρων 268 και 256 Ι ΣΛΕΕ προκύπτει ότι αρμόδιο επί διαφορών αποζημιώσεως που προβλέπονται στο άρθρο 340 ΣΛΕΕ είναι το ΔΕΕ και συγκεκριμένα το Γενικό Δικαστήριο. Οι αποφάσεις του Γενικού Δικαστηρίου μπορούν να αμφισβητηθούν ύστερα από άσκηση αναίρεσης ενώπιον του Δικαστηρίου, το οποίο θα αποφανθεί μόνο επί των νομικών ζητημάτων. Μάλιστα, το Δικαστήριο ασχολήθηκε πρόσφατα, στην υπόθεση Hanssens-Ensch κατά Ευρωπαϊκής Κοινότητας 9, στα πλαίσια υποβολής προδικαστικού ερωτήματος από βελγικό δικαστήριο, με το ζήτημα αν αγωγή αποζημιώσεως κατά της τότε Κοινότητας, η οποία στηρίζεται σε εθνική ρύθμιση θεσπίζουσα ειδικό νομικό καθεστώς κατά παρέκκλιση του κοινού καθεστώτος περί αστικής ευθύνης του συγκεκριμένου κράτους μέλους, συνιστά αγωγή λόγω εξωσυμβατικής ευθύνης υπό την έννοια του νυν άρθρου 340 παρ. 2 ΣΛΕΕ, η οποία δεν εμπίπτει στην αρμοδιότητα των εθνικών δικαστηρίων. Το Δικαστήριο ανέφερε, αρχικά, ότι η Συνθήκη προβλέπει κατανομή αρμοδιοτήτων 4 Βλ. Σαχπεκίδου, ο.π σελ. 602, (σημ. 1). 5 Βλ. Σαχπεκίδου, ο.π.σελ. 76, (σημ. 2). 6 Βλ. Σαχπεκίδου, ο.π. σελ. 602, (σημ. 1) με παραπομπή στην απόφαση ΔΕΚ, 26.5.1982, Γερμανία/Επιτροπής, 44/81, Συλλ. 1982. 1855. 7 ΠΕΚ (τμήμα μείζονος συνθέσεως), 14.12.2005, Beamglow/Κοινοβουλίου, Τ-383/00, Συλλ. 2005.ΙΙ-5459. 8 Βλ. Σαχπεκίδου, ο.π. σελ. 602, (σημ. 1). 9 ΔΕΚ 29.7.2010, C-377/09 Hanssens-Ensch, Συλλ. 2010. Ι-7751. 4
μεταξύ των δικαστηρίων της Ένωσης και των εθνικών δικαστηρίων όσον αφορά αγωγές κατά της νυν Ένωσης, με τις οποίες επιδιώκεται να αναγνωρισθεί η ευθύνη της για πρόκληση ζημίας. Και συνέχισε τονίζοντας ότι η αρμοδιότητα του Δικαστηρίου επί των διαφορών αποζημιώσεως του άρθρου 340 παρ. 2 ΣΛΕΕ είναι αποκλειστική, ενώ αντίθετα οι σχετικές με τη συμβατική ευθύνη της Ένωσης διαφορές εμπίπτουν, ελλείψει ρήτρας διαιτησίας, στην αρμοδιότητα των εθνικών δικαστηρίων. Το Δικαστήριο κατέληξε, λοιπόν, στο συμπέρασμα ότι προκειμένου να προσδιορισθεί ποιο είναι το αρμόδιο δικαστήριο για την εκδίκαση συγκεκριμένης αγωγής κατά της Ένωσης, με την οποία επιδιώκεται η εκ μέρους αυτής καταβολή αποζημιώσεως, πρέπει να εξετάζεται αν αντικείμενο της εν λόγω αγωγής είναι η συμβατική ή η εξωσυμβατική ευθύνη της Ένωσης. Στην προκειμένη περίπτωση, δε, έκρινε πως αγωγή λόγω εξωσυμβατικής ευθύνης κατά της τότε Κοινότητας, ακόμα και εάν στηρίζεται σε εθνική ρύθμιση θεσπίζουσα ειδικό νομικό καθεστώς κατά παρέκκλιση του κοινού καθεστώτος περί αστικής ευθύνης του συγκεκριμένου κράτους μέλους, δεν εμπίπτει στην αρμοδιότητα των εθνικών δικαστηρίων. iv. Αντικείμενο αγωγής Αντικείμενο της αγωγής αποτελεί το αίτημα για αποκατάσταση της ζημίας που προκλήθηκε στον ενάγοντα, το οποίο πρέπει να είναι επαρκώς προσδιορισμένο, καθώς είναι υποχρεωτική η αναφορά στα στοιχεία που εξατομικεύουν την παράνομη συμπεριφορά των οργάνων και στους λόγους ύπαρξης αιτιώδους συνάφειας μεταξύ της εν λόγω συμπεριφοράς και της προκληθείσας ζημίας. 10 Μάλιστα, αρχικά, στην απόφαση Plaumann 11, το Δικαστήριο είχε κρίνει ότι η αγωγή αποζημίωσης δεν αποτελούσε ανεξάρτητο ένδικο βοήθημα αλλά βρισκόταν σε άμεση συνάρτηση με την προηγούμενη ευδοκίμηση της προσφυγής ακύρωσης ενώ με την απόφαση Lütticke 12, έκανε μεταστροφή δεχόμενο την αρχή της απόλυτης αυτοτέλειάς της από προηγούμενη άσκηση της προσφυγής ακυρώσεως ή παραλείψεως. Ο ιδιώτης, δηλαδή, μπορεί να ασκήσει απευθείας αγωγή αποζημίωσης, χωρίς προηγουμένως να έχει προκαλέσει την ακύρωση της πράξης κανονιστικού περιεχομένου. Στην περίπτωση, όμως, όπου ένας λόγος ακύρωσης του συγκεκριμένου ενάγοντα απορρίφθηκε στα πλαίσια προηγουμένως ασκηθείσας προσφυγής ακύρωσης, δεν 10 Ο.π. σελ. 603 604, (σημ. 9). 11 ΔΕΚ 15.7.1963, C-25/62 Plaumann & Co κ. Επιτροπής, Συλλ. 1963. Ι-199. 12 ΔΕΚ 28.4.1971, C-4/69 Lütticke κ. Επιτροπής, Συλλ. 1971. Ι-325. 5
μπορεί να επαναπροταθεί κατά τη διαδικασία αγωγής αποζημίωσης, καθώς εξακολουθεί να ισχύει το δεδικασμένο των αποφάσεων του Δικαστηρίου της Ε.Ε. 13 v. Προθεσμία παραγραφής Σύμφωνα με το άρθρο 46 του Πρωτοκόλλου περί του Οργανισμού του ΔΕΕ, οι αξιώσεις κατά της Ένωσης στο πεδίο της εξωσυμβατικής ευθύνης παραγράφονται μετά πέντε έτη από την επέλευση του ζημιογόνου γεγονότος. Η παραγραφή διακόπτεται στις περιπτώσεις που ο ενδιαφερόμενος ζητήσει προηγουμένως αποκατάσταση της ζημίας του με υποβολή σχετικής αίτησης ενώπιον του αρμόδιου θεσμικού οργάνου αλλά και με άσκηση αγωγής ενώπιον δικαστηρίου της Ένωσης, όχι όμως και ενώπιον εθνικού δικαστηρίου. Πάντως, η προηγούμενη αίτηση προς το αρμόδιο όργανο δεν αποτελεί απαραίτητο όρο του παραδεκτού της αγωγής. Τα δικαστήρια της Ένωσης αντιμετωπίζουν την πενταετία ως αποσβεστική προθεσμία, συνεπώς τη λαμβάνουν υπ όψιν αυτεπάγγελτα. 14 Ιδιαίτερο ενδιαφέρον παρουσιάζει η απόφαση Inalca και Cremonini κατά Επιτροπής 15, η οποία ασχολήθηκε εκτενώς με το ζήτημα της έναρξης της πενταετούς προθεσμίας παραγραφής. Πιο συγκεκριμένα, το Δικαστήριο επελήφθη ύστερα από αίτηση αναίρεσης των δύο εταιρειών κατά της διάταξης του ΠΕΚ, νυν Γενικού Δικαστηρίου, με την οποία αυτό απέρριψε την αγωγή τους με αίτημα την αποκατάσταση της ζημίας που ισχυρίστηκαν ότι υπέστησαν λόγω της κοινοποιήσεως στις ιταλικές αρχές δυσμενών για αυτές πορισμάτων έρευνας, την οποία διεξήγαγε η Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Καταπολέμησης της Απάτης (OLAF), για να εξακριβώσει τη νομιμότητα ορισμένων επιστροφών κατά την εξαγωγή βοείου κρέατος προς την Ιορδανία. Η Επιτροπή με τη σειρά της άσκησε αντίθετη αναίρεση προβάλλοντας ως μοναδικό λόγο ότι το Γενικό Δικαστήριο υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο κατά τον προσδιορισμό της ημερομηνίας από την οποία αρχίζει να τρέχει η προθεσμία παραγραφής των αξιώσεων αποζημιώσεως. Εν προκειμένω, το Γενικό Δικαστήριο είχε παραθέσει πάγια νομολογία του, σύμφωνα με την οποία η προθεσμία παραγραφής της αξιώσεως αποζημιώσεως λόγω εξωσυμβατικής ευθύνης αρχίζει να τρέχει μόνο όταν πληρούνται όλες οι προϋποθέσεις από τις οποίες εξαρτάται η υποχρέωση αποκαταστάσεως της ζημίας και, ιδίως, από τη στιγμή που η προς αποκατάσταση ζημία συγκεκριμενοποιήθηκε και ειδικότερα, ότι στις περιπτώσεις που η ευθύνη της Ένωσης απορρέει από κανονιστική πράξη, η προθεσμία παραγραφής αρχίζει να τρέχει όταν επέλθουν τα ζημιογόνα αποτελέσματα της πράξεως αυτής ενώ 13 Βλ. Σαχπεκίδου, ο.π. σελ. 234 235, (σημ. 2). 14 Βλ. Σαχπεκίδου, ο.π. σελ. 604, (σημ. 1). 15 ΔΕΕ 28.2.2013, C-460/09 P Inalca και Cremonini κ. Επιτροπής, ECLI:EU:C:2013:111. 6
στην περίπτωση διαφορών οφειλόμενων σε ατομικές πράξεις, η προθεσμία παραγραφής αρχίζει να τρέχει μόνον από τη στιγμή που επέρχεται πράγματι η ζημία. Το Δικαστήριο, λοιπόν, έκρινε ότι το αποφασιστικό κριτήριο για τον προσδιορισμό της αφετηρίας της προθεσμίας παραγραφής δεν είναι η επέλευση του ζημιογόνου γεγονότος, αλλά η εμφάνιση των ζημιογόνων αποτελεσμάτων του εν λόγω περιστατικού. Επίσης, έκρινε πως όταν οι ζημίες δεν προκλήθηκαν στιγμιαία, αλλά συνεχίζονται καθημερινώς κατά τη διάρκεια ορισμένης περιόδου, το δικαίωμα αποζημιώσεως εκτείνεται στις διαδοχικές περιόδους και πως η ζημία θεωρείται ότι έχει διαρκή χαρακτήρα όταν το ύψος της αυξάνεται αναλόγως του αριθμού των ημερών που παρήλθαν. Το Δικαστήριο κατέληξε, λοιπόν, στο συμπέρασμα ότι το Γενικό Δικαστήριο, κρίνοντας ότι οι φερόμενες ζημίες από τις δαπάνες νομικής αρωγής και νομικών συμβουλών, καθώς και από τα έξοδα προσωπικού για τη διαχείριση των συγκεκριμένων φακέλων είχαν στιγμιαίο χαρακτήρα, δεν παρέθεσε αντιφατική αιτιολογία, καθώς μολονότι οι επίμαχες ζημίες δεν είχαν ακόμη προσδιοριστεί οριστικά κατά την ημερομηνία που κινήθηκαν οι εθνικές διαδικασίες, το ύψος των ζημιών δεν αυξήθηκε σε συνάρτηση με τον αριθμό των ημερών που παρήλθαν, αλλά λόγω των διαφόρων δικαστικών διαδικασιών που κινήθηκαν. Ουσιαστικές προϋποθέσεις άσκησης αγωγής αποζημίωσης Οι ουσιαστικές προϋποθέσεις άσκησης της αγωγής αποζημίωσης, σε αντίθεση με τους όρους του παραδεκτού, αποτελούν κατά το μεγαλύτερο μέρος τους νομολογιακή κατασκευή 16, καθώς οι μόνες προϋποθέσεις που θέτει το άρθρο 340 παρ. 2 ΣΛΕΕ είναι η πρόκληση ζημίας από δραστηριότητες κατά την άσκηση των καθηκόντων του οργάνου ή του υπαλλήλου. Το ΔΕΕ, λοιπόν, απαιτεί καταρχήν τη συνδρομή τριών όρων για τη θεμελίωση εξωσυμβατικής ευθύνης της Ένωσης και συγκεκριμένα: τον παράνομο χαρακτήρα της προσαπτόμενης στα ενωσιακά όργανα συμπεριφοράς, το υποστατό της ζημίας και την ύπαρξη αιτιώδους συνδέσμου μεταξύ των δύο πρώτων. Οι εν λόγω προϋποθέσεις πρέπει να συντρέχουν σωρευτικά, επομένως εάν μία δεν πληρούται τότε απορρίπτεται η αγωγή στο σύνολό της χωρίς να χρειάζεται να εξεταστούν οι υπόλοιπες. Μάλιστα, ο ενωσιακός δικαστής δεν υποχρεούται να τις εξετάσει ακολουθώντας συγκεκριμένη σειρά. 17 i) Παράνομη συμπεριφορά οργάνου ή υπαλλήλου 16 Βλ. Σαχπεκίδου, ο.π. σελ. 604, (σημ. 1). 17 Βλ. Σαχπεκίδου, ο.π. σελ. 605, (σημ. 1) με περαιτέρω παραπομπές σε νομολογία του ΔΕΚ και του ΠΕΚ. 7
Η πρώτη προϋπόθεση θεμελίωσης της εξωσυμβατικής ευθύνης της Ένωσης είναι η παράνομη συμπεριφορά του οργάνου, στην οποία αποδίδεται η ζημία. Νομολογιακά έχει διαμορφωθεί η αξίωση παραβίασης κανόνα που αποσκοπεί στην απονομή δικαιωμάτων σε ιδιώτες και μάλιστα, κανόνα αυξημένης τυπικής ισχύος. Τρεις περιπτώσεις κανόνων εμπίπτουν σε αυτή την κατηγορία: α) διατάξεις της Συνθήκης π.χ. η απαγόρευση των διακρίσεων του άρθρου 40 παρ. 2 ΣΛΕΕ σχετικά με την Κοινή Αγροτική Πολιτική (ΚΑΠ), β) ένας κανονισμός που παραβιάζει έναν ιεραρχικά ανώτερο κανονισμό και γ) οι γενικές αρχές του δικαίου όπως η αρχή της αναλογικότητας, τα θεμελιώδη δικαιώματα, η δικαιολογημένη εμπιστοσύνη των πολιτών, όχι όμως και η υποχρέωση αιτιολόγησης των ενωσιακών πράξεων. 18 Παρά το γεγονός ότι η απόφαση Dorsch 19 του Δικαστηρίου συνηγορούσε υπέρ της άποψης ότι ευθύνη της Ένωσης μπορεί να προκύψει και από νόμιμη ενέργεια αλλά σε εντελώς εξαιρετικές και ιδιαίτερες περιπτώσεις, εντούτοις πιο πρόσφατα, με την απόφαση FIAMM 20 το Δικαστήριο επανέλαβε πως δεν έχει ακόμη σχηματιστεί παρόμοια γενική αρχή που να είναι κοινή στα κράτη μέλη ώστε να μπορεί να θεμελιωθεί ευθύνη της Ένωσης για νόμιμη ενέργειά της. Συνεπώς, το εν λόγω ζήτημα δεν έχει προς το παρόν επιλυθεί οριστικά. ii) Κατάφωρη παράβαση ii.α. Ευθύνη από κανονιστικές πράξεις που προϋποθέτουν ευρεία διακριτική ευχέρεια Το Δικαστήριο έθεσε τον επιπρόσθετο όρο της «κατάφωρης» παράβασης, αξιώνοντας με αυτό τον τρόπο μία παράβαση ποιοτικά ενισχυμένη και όχι μια απλή αντίθεση στον κανόνα δικαίου. 21 Η εν λόγω προϋπόθεση διαμορφώθηκε από το Δικαστήριο στην υπόθεση Schöppenstedt 22, εισάγοντας το λεγόμενο «Schöppenstedt test», σύμφωνα με το οποίο όταν «πρόκειται για κανονιστική πράξη που προϋποθέτει επιλογές οικονομικής πολιτικής, αυτή η ευθύνη της Κοινότητας για τη ζημία που υπέστησαν ιδιώτες από τα αποτελέσματα αυτής της πράξεως (προκύπτει) γεννάται,... μόνο σε περίπτωση επαρκώς διακεκριμένης παραβάσεως υπέρτερου κανόνα δικαίου που προστατεύει τους ιδιώτες». Κρίσιμο στοιχείο αποτελεί 18 Βλ. P. Craig-G. De Burca, EU Law, Text, Cases and Materials, Fifth Edition, Oxford University Press, 2011, σελ. 559 560. 19 ΔΕΚ C-237/98 P Dorsch, Συλλ. 2000. Ι-4549. 20 ΔΕΚ (τμήμα μείζονος συνθέσεως) 9.9.2008, FIAMM, C-120/06 P, Συλλ. 2008. Ι-6513. 21 Βλ. Σαχπεκίδου, ο.π. σελ. 608, (σημ. 1). 22 ΔΕΚ 2.12.1971, 5/71, Aktien-Zuckerfabrik Schöppenstedt κ. Συμβουλίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, Συλλ. 1971.992. 8
το περιθώριο διακριτικής ευχέρειας που διέθετε το θεσμικό όργανο κατά την έκδοση της κανονιστικής πράξης. Μάλιστα, στην απόφαση Bergaderm 23 το Δικαστήριο έκρινε ότι αποφασιστικό κριτήριο για να θεωρηθεί μια παράβαση του κοινοτικού δικαίου κατάφωρη είναι το αν υπήρξε, εκ μέρους κράτους μέλους ή κοινοτικού οργάνου, πρόδηλη και σοβαρή υπέρβαση των ορίων που επιβάλλονται στην εξουσία εκτιμήσεως. Ανέφερε, επιπλέον, ότι εφόσον το οικείο κράτος μέλος ή το θεσμικό όργανο δεν διαθέτει παρά μόνο πολύ περιορισμένο, αν όχι ανύπαρκτο, περιθώριο εκτιμήσεως, η απλή παράβαση του κοινοτικού δικαίου μπορεί να αρκεί προς απόδειξη της υπάρξεως κατάφωρης παραβάσεως και ότι η γενική ή η ατομική φύση μιας πράξης δεν αποτελεί αποφασιστικό κριτήριο για τον καθορισμό των ορίων της εξουσίας εκτίμησης, την οποία διαθέτει το όργανο. Πρέπει να διευκρινισθεί εν προκειμένω, ότι πριν τη Μεταρρυθμιστική Συνθήκη της Λισαβόνας το ζήτημα εάν μια πράξη ήταν κανονιστική, σύμφωνα με το «Schöppenstedt test», καθοριζόταν από τη φύση του μέτρου και όχι από τον τύπο του, ενώ πλέον, σύμφωνα με το άρθρο 289 παρ. 3 ΣΛΕΕ, νομοθετικές πράξεις είναι μόνο αυτές που εκδίδονται με νομοθετική διαδικασία, δηλαδή οι κανονισμοί, οι οδηγίες και οι αποφάσεις. 24 Η νομολογία Bergaderm είναι βαρύνουσας σημασίας, καθώς πλέον η σοβαρότητα της παράβασης θα εξαρτάται από παράγοντες, όπως: τη σχετική σαφήνεια του κανόνα που παραβιάστηκε, το περιθώριο διακριτικής ευχέρειας των αρμόδιων θεσμικών οργάνων, τις δυσχέρειες εφαρμογής του κανόνα, τη σκόπιμη ή όχι παράβασή του κλπ. Πράγματι, όσο περισσότερο ευρεία είναι η διακριτική ευχέρεια του οργάνου τόσο δυσκολότερη καθίσταται η απόδειξη της σοβαρότητας της παραβίασης για τον ενάγοντα. 25 Όπως προκύπτει και από τη νομολογία του Δικαστηρίου, χαρακτηριστικοί τομείς όπου τα όργανα της Ένωσης διαθέτουν ευρύ περιθώριο διακριτικής ευχέρειας είναι το περιβάλλον, όπου απαιτούνται εκτιμήσεις των οικολογικών, επιστημονικών, τεχνολογικών και οικονομικών αλλαγών, περίπλοκης και αβέβαιης φύσης και εξισορρόπηση των αρχών και συμφερόντων του άρθρου 191 ΣΛΕΕ 26 αλλά και οι ενωσιακοί κανόνες περί ανταγωνισμού, που απαιτούν περίπλοκες εκτιμήσεις από την Επιτροπή, η οποία εν προκειμένω διαθέτει ευρύ περιθώριο εκτίμησης. 27 Ακόμη, στην 23 ΔΕΚ 4.7.2000, C-352/98 P Bergaderm κ. Επιτροπής, Συλλ. 2000. Ι-5291. 24 Βλ. P. Craig-G. De Burca, ο.π. σελ. 559, (σημ. 18). 25 Βλ. P. Craig-G. De Burca, ο.π. σελ. 563, (σημ. 18). 26 ΓΔ 2.3.2010, Τ-16/04 Arcelor κ. Κοινοβουλίου και Συμβουλίου, Συλλ. 2010. ΙΙ-211. 27 ΠΕΚ 9.9.2008, T-212/03 MyTravel κ. Επιτροπής, Συλλ. 2008. ΙΙ-1967. 9
απόφαση Artegodan 28, το Δικαστήριο επελήφθη μετά από αίτηση αναίρεσης της Artegodan κατά της απόφασης του Γενικού Δικαστηρίου, το οποίο απέρριψε την αγωγή αποζημιώσεως που αυτή είχε ασκήσει με αίτημα την αποκατάσταση της ζημίας που προέβαλε ότι υπέστη από την απόφαση της Επιτροπής περί ανακλήσεως αδειών εμπορίας φαρμάκων προοριζομένων για ανθρώπους και περιεχόντων την ουσία αμφεπραμόνη. Το Γενικό Δικαστήριο είχε κρίνει, μεταξύ άλλων, ότι το γεγονός ότι η αρχή απονομής αρμοδιοτήτων καθώς και η αρχή της επικουρικότητας έχουν ιδιαίτερη σημασία, δεν σημαίνει ότι οι κανόνες κατανομής των αρμοδιοτήτων μεταξύ της τότε Κοινότητας και των κρατών μελών μπορούν να θεωρηθούν ως κανόνες με αντικείμενο την παροχή δικαιωμάτων σε ιδιώτες, κατά την έννοια της νομολογίας. Επιπλέον, έκρινε ότι η γενική αρχή της υπεροχής της προστασίας της δημόσιας υγείας επιβάλλει στην αρμόδια αρχή πρώτον, να λαμβάνονται αποκλειστικά υπόψη οι εκτιμήσεις σχετικά με την προστασία της δημόσιας υγείας, δεύτερον, να επαναξιολογείται η σχέση του οφέλους προς τους κινδύνους που παρουσιάζει ένα φαρμακευτικό προϊόν, εφόσον νέα δεδομένα γεννούν αμφιβολίες ως προς την αποτελεσματικότητα ή την ασφάλειά του, και, τρίτον, να εφαρμόζονται οι κανόνες αποδείξεως σύμφωνα με την αρχή της προλήψεως. Το Δικαστήριο κατά την εκδίκαση της αναίρεσης κατέληξε στο συμπέρασμα πως το Γενικό Δικαστήριο υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο όταν έκρινε ότι η εκ μέρους της Επιτροπής παράβαση των απορρεόντων από την επίμαχη Οδηγία κανόνων περί απονομής αρμοδιοτήτων μεταξύ αυτής της ίδιας και των κρατών μελών δεν δύναται να θεμελιώσει εξωσυμβατική ευθύνη της Ένωσης, διότι οι εν λόγω κανόνες δεν αποσκοπούν στην απονομή δικαιωμάτων στους ιδιώτες, χωρίς να λάβει υπόψη την πάγια νομολογία, σύμφωνα με την οποία τέτοια παράβαση, οσάκις συνοδεύεται από παραβίαση ουσιαστικής διατάξεως που έχει τέτοιο σκοπό, μπορεί να θεμελιώσει την ευθύνη αυτή. Εν τέλει, όμως, το Δικαστήριο αποφάνθηκε πως ορθώς το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ότι η Επιτροπή δεν διέπραξε κατάφωρη παραβίαση του δικαίου της Ένωσης, δυνάμενη να θεμελιώσει εξωσυμβατική ευθύνη της και απέρριψε την αίτηση αναίρεσης. ii.β. Ευθύνη από πράξεις που δεν προϋποθέτουν ευρεία διακριτική ευχέρεια Όπως αναφέρθηκε ήδη, από τη νομολογία Bergaderm 29 προκύπτει ότι εφόσον το οικείο κράτος μέλος ή το θεσμικό όργανο δεν διαθέτει παρά μόνο πολύ περιορισμένο, αν όχι ανύπαρκτο, περιθώριο εκτιμήσεως, η απλή παράβαση του κοινοτικού δικαίου 28 ΔΕΕ 19.4.2012, C-221/10 P Artegodan κ. Επιτροπής, ECLI:EU:C:2012:216. 29 Βλ. παραπάνω σημ. 23. 10
μπορεί να αρκεί προς απόδειξη της υπάρξεως κατάφωρης παραβάσεως. Επομένως, εναπόκειται στο Δικαστήριο να αποφασίσει εάν το περιθώριο διακριτικής ευχέρειας του αρμόδιου οργάνου ήταν τέτοιο ώστε να πρέπει να συντρέχει κατάφωρη παράβαση ή αρκεί και η απλή παράβαση. Εξακολουθεί, εντούτοις, να υφίσταται παράβαση του ενωσιακού δικαίου αν μια διοικητική αρχή, που διέθετε περιορισμένο έως ανύπαρκτο περιθώριο εκτιμήσεων, δεν θα είχε διαπράξει την επίμαχη πλημμέλεια επιδεικνύοντας τη συνήθη φρόνηση και επιμέλεια. 30 iii) Ζημία Στο ενωσιακό δίκαιο ισχύει ο κανόνας της πλήρους αποζημίωσης, δηλαδή η αποκατάσταση της ζημίας πρέπει να επαναφέρει την περιουσιακή κατάσταση του ζημιωθέντος εκεί όπου θα βρισκόταν αν δεν μεσολαβούσε η παρανομία. Η ζημία πρέπει καταρχήν να είναι πραγματική και βέβαιη. Η αποζημίωση μπορεί να καλύπτει θετική ζημία, ηθική βλάβη, διαφυγόντα κέρδη, ακόμη και μελλοντική ζημία, αρκεί η επέλευσή της να είναι επαρκώς βέβαιη. 31 Πολλές φορές το Δικαστήριο δεν προσδιορίζει το ύψος της αποζημίωσης αλλά δίνει τη δυνατότητα στους διαδίκους εντός ορισμένης προθεσμίας να συμφωνήσουν σε ένα ποσό και να το γνωστοποιήσουν στο Δικαστήριο. Αν τα διάδικα μέρη δεν καταφέρουν να συμφωνήσουν, το Δικαστήριο προσδιορίζει το ποσό που θα επιδικασθεί ως αποζημίωση, λαμβάνοντας υπ όψιν τα αιτήματά τους. Οι αποφάσεις του Γενικού Δικαστηρίου που επιδικάζουν αποζημίωση θα πρέπει να αναφέρουν τα κριτήρια σύμφωνα με τα οποία επεδίκασαν το συγκεκριμένο ποσό ώστε να μπορεί να ασκηθεί αναιρετικός έλεγχος από το Δικαστήριο. 32 iv) Αιτιώδης σύνδεσμος μεταξύ παρανομίας και ζημίας Κατά πάγια νομολογία του ΔΕΚ, αιτιώδης σύνδεσμος υπάρχει όταν υφίσταται άμεση αιτιώδης συνάφεια μεταξύ της παρανομίας του οργάνου και της ζημίας των εναγόντων. 33 Συνεπώς, αποκαθίστανται οι ζημίες που σύμφωνα με τους κανόνες της λογικής πρόβλεψης ανάγονται άμεσα στο ζημιογόνο γεγονός. 34 Το βάρος απόδειξης της ύπαρξης αιτιώδους συνάφειας φέρει ο ενάγων. Ο αιτιώδης σύνδεσμος 30 Βλ. Σαχπεκίδου, ο.π. σελ. 611, (σημ. 1) με περαιτέρω παραπομπή σε νομολογία του ΔΕΚ και του ΠΕΚ. 31 Βλ. Σαχπεκίδου, ο.π. σελ. 611, (σημ. 1) με περαιτέρω παραπομπή σε νομολογία του ΔΕΚ και του ΠΕΚ. 32 Βλ. Σαχπεκίδου, ο.π. σελ. 612, (σημ. 1). 33 Βλ. Σαχπεκίδου, ο.π. σελ. 612, (σημ. 1). 34 Βλ. Σαχπεκίδου, ο.π. σελ. 230, (σημ. 2) με περαιτέρω παραπομπή. 11
εξακολουθεί να υφίσταται στην περίπτωση που μεσολαβούν μεν εθνικές πράξεις αλλά τα αρμόδια εθνικά όργανα δεν διαθέτουν καμία διακριτική ευχέρεια. 35 Αποδυναμώνεται, εντούτοις, αν διαπιστωθεί συντρέχον πταίσμα του ενάγοντος, δηλαδή αυτός δεν θα πρέπει να έχει συμβάλει ο ίδιος στην επέλευση της ζημίας. Εμπίπτουν εδώ οι περιπτώσεις όπου η ζημία μειώνεται ή εξαλείφεται με την έγκαιρη άσκηση άλλου ένδικου βοηθήματος. 36 Για παράδειγμα, στην απόφαση Adams 37 το Δικαστήριο καταδίκασε την Επιτροπή σε αποζημίωση, επειδή επέτρεψε με πράξεις και παραλείψεις της, να προσδιορισθεί ο ενάγων ως πηγή των πληροφοριών της, δυνάμει των οποίων επιβλήθηκαν πρόστιμα για παραβάσεις των κανόνων του ανταγωνισμού στον πρώην εργοδότη του, με συνέπεια ο ίδιος να υπέχει ποινική ευθύνη για οικονομική κατασκοπεία σύμφωνα με τον Ελβετικό Ποινικό Κώδικα. Έγινε όμως δεκτό ότι η ευθύνη της Επιτροπής έπρεπε να μετριαστεί λόγω των ασύνετων ενεργειών του ίδιου του ενάγοντος. Πιο συγκεκριμένα, ο ενάγων δεν πληροφόρησε την Επιτροπή για τη δυνατότητα να συναχθεί από τα ίδια τα έγγραφα η ταυτότητά του ως πληροφοριοδότη, καίτοι ήταν ο πλέον κατάλληλος για να διαγνώσει και να εξουδετερώσει τον κίνδυνο αυτό. Επίσης, δεν ζήτησε από την Επιτροπή να τον ενημερώνει για την εξέλιξη της έρευνας κατά του πρώην εργοδότη του, κυρίως δε για την ενδεχόμενη χρησιμοποίηση των εγγράφων κατά τη σχετική έρευνα. Τέλος, επέστρεψε στην Ελβετία, χωρίς να προσπαθήσει να ενημερωθεί σχετικά, καίτοι έπρεπε να έχει συνείδηση των κινδύνων στους οποίους εξετίθετο, βάσει της ελβετικής νομοθεσίας, συνεπεία της συμπεριφοράς του έναντι του πρώην εργοδότη του. Το Δικαστήριο κατέληξε, λοιπόν, στο συμπέρασμα ότι ο ίδιος ο ενάγων συνέβαλε ευρέως στη ζημία που υπέστη και έκρινε δίκαιο, ενόψει της συμπεριφοράς αντιστοίχως της Επιτροπής και του ενάγοντος, να κατανείμει εξίσου την εν λόγω ευθύνη μεταξύ των δύο διαδίκων. v) Υπαιτιότητα Η νομολογία του Δικαστηρίου διαμόρφωσε την εξωσυμβατική ευθύνη της Ένωσης ως αντικειμενική, ανεξάρτητη από οποιαδήποτε απόδειξη υπαιτιότητας. 38 Εντούτοις, το Δικαστήριο έχει κάνει δεκτά και ορισμένα υποκειμενικά στοιχεία προκειμένου να εκτιμηθεί ο κατάφωρος ή μη χαρακτήρας της παράβασης, όπως τη δυνατότητα πρόβλεψης των οικονομικών συνεπειών μιας δράσης ή το εύρος της 35 Βλ. Σαχπεκίδου, ο.π. σελ. 231, (σημ. 2) με περαιτέρω παραπομπή. 36 Βλ. Σαχπεκίδου, ο.π. σελ. 231, (σημ. 2) με περαιτέρω παραπομπή. 37 ΔΕΚ 7.11.1985, 145/83 Adams κ. Επιτροπής, Συλλ. 1985. 3539. 38 Βλ. Σαχπεκίδου, ο.π. σελ. 237, (σημ. 2). 12
διακριτικής ευχέρειας που διέθετε το ενωσιακό όργανο κατά τη συγκεκριμένη ενέργεια. 39 vi) Παράνομη συμπεριφορά κατά την εκτέλεση των καθηκόντων Προκειμένου να θεμελιωθεί η εξωσυμβατική ευθύνη της Ένωσης θα πρέπει η παράνομη συμπεριφορά του οργάνου ή του υπαλλήλου να έλαβε χώρα κατά την εκτέλεση των ανατεθειμμένων σ αυτό καθηκόντων, αλλιώς η Ένωση δεν θα φέρει ευθύνη. Επίσης, δεν θα ευθύνεται και για εθνικά εκτελεστικά του ενωσιακού δικαίου μέτρα. Στις περιπτώσεις αυτές, αρμόδια θα είναι τα εθνικά δικαστήρια, με δύο εξαιρέσεις: α) όταν το εθνικό όργανο ενήργησε κατόπιν ρητής εντολής ενωσιακού οργάνου (agency-situation) και β) όταν η εθνική νομοθεσία δεν διαθέτει τα απαραίτητα μέσα για την προστασία του ζημιωθέντος. 40 ΕΠΙΛΟΓΟΣ Όπως έγινε φανερό από την ως άνω ανάλυση, όταν ένας διεθνής οργανισμός, οικονομικού κατά κύριο λόγο χαρακτήρα, υποχρεώνεται να αποκαταστήσει τις ζημίες που προκλήθηκαν σε ιδιώτες από παράνομες πράξεις των οργάνων του, ανακύπτουν ζητήματα τόσο οικονομικής όσο και δικαιικής πολιτικής, τα οποία καλείται ο ενωσιακός δικαστής να επιλύσει, μεσολαβώντας ανάμεσα στις ενωσιακές επιλογές αφενός και τα θιγόμενα ιδιωτικά συμφέροντα αφετέρου. 41 Ιδιαίτερο ενδιαφέρον, όμως, παρουσιάζει το γεγονός πως οι γενικές αρχές του δικαίου των κρατών μελών, που αποτέλεσαν το εφαλτήριο για τη διαμόρφωση του ενωσιακού δικαίου της εξωσυμβατικής ευθύνης της Ένωσης, μεταφέρθηκαν και στην ευθύνη των κρατών μελών, επιβάλλοντας την εφαρμογή ενιαίων κανόνων σε όλα τα εθνικά δίκαια των κρατών μελών, όταν η ζημία του φυσικού ή νομικού προσώπου αποδίδεται σε πράξη ή παράλειψη που συντελείται κατά παράβαση του δικαίου της Ένωσης. 42 39 Βλ. Δ. Παπαγιάννη, Ευρωπαϊκό Δίκαιο, 4 η έκδοση, Εκδόσεις Αντ. Ν. Σάκκουλα, 2011, σελ. 359. 40 Βλ. Παπαγιάννη, ο.π. σελ. 359 360, (σημ. 39) με περαιτέρω παραπομπή στην απόφαση ΔΕΚ 15.1.1987, C- 175/84 Krohn κ. Επιτροπής, Συλλ. 1987. 97. 41 Βλ. Σαχπεκίδου, ο.π. σελ. 233, (σημ. 2). 42 Βλ. Ε. Σαχπεκίδου, Ευρωπαϊκό δίκαιο, Εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα Θεσσαλονίκη, 2013, σελ. 613. 13
14