ΚΕΦΑΛΑΙΟ 9 ΚΑΤΑΛΟΓΙΣΜΟΣ 1
ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ 9.1 Γενικές Παρατηρήσεις... 3 9.2 Μορφή καταλογιστικής πράξης... 3 9.3 Αρμόδια όργανα... 4 9.4 Αντικείμενο και υποκείμενα του καταλογισμού... 4 9.5 Διαδικασία... 6 Α) Έκδοση Φύλλου Μεταβολών και Ελλείψεων... 6 Β) Έκδοση Καταλογιστικής Πράξης Περιεχόμενο... 7 Γ) Τεκμηρίωση... 8 2
9.1 Γενικές Παρατηρήσεις Σύμφωνα με τις καταστατικές του διατάξεις, το Ελεγκτικό Συνέδριο, κατά τον κατασταλτικό έλεγχο των λογαριασμών των δημοσίων υπολόγων, όταν διαπιστώνει τη διενέργεια μη σύννομων δαπανών ή άλλων διαχειριστικών ανωμαλιών, προβαίνει σε άμεση αποκατάσταση των ελλειμμάτων, εκδίδοντας καταλογιστικές πράξεις σε βάρος των υπευθύνων. Η διαδικασία του καταλογισμού δεν περιγράφεται στα ελεγκτικά πρότυπα, οι αρχές της ωστόσο έχουν διαμορφωθεί με βάση τις γενικές αρχές του διοικητικού δικαίου, ώστε να διασφαλίζουν τη διαφάνεια στη δράση των ελεγκτικών οργάνων, καθώς και τη διαφύλαξη των δικαιωμάτων του καταλογιζόμενου. Ειδικότερα, οι αρχές αυτές αποσκοπούν πρωτίστως στη χρηστή και αμερόληπτη αντιμετώπιση του καταλογιζομένου και στην διασφάλιση της δυνατότητάς του να ακουστεί πριν από τη λήψη σε βάρος του οποιουδήποτε δυσμενούς μέτρου, προκειμένου να διατυπώσει επιχειρήματα που κατά την άποψή του αίρουν την ευθύνη του ή να διευκρινίσει νομικά και πραγματικά ζητήματα. Παρά το γεγονός ότι οι ελεγκτικές παρατηρήσεις, όπως διαμορφώνονται με τις διαδικασίες που αναλύονται στα λοιπά κεφάλαια του παρόντος Εγχειριδίου και αποτυπώνονται στην Έκθεση Ελέγχου, αποτελούν τη βάση στην οποία στηρίζεται η καταλογιστική πράξη, εντούτοις η καταλογιστική διαδικασία έχει αυτοτέλεια. Και τούτο διότι η καταλογιστική πράξη αποσκοπεί στην εξυπηρέτηση διαφορετικών σκοπών από τις εκθέσεις ελέγχου, προσανατολίζεται στην αποκατάσταση του συνόλου του διαπιστωθέντος ελλείμματος, ανεξάρτητα από το επίπεδο ουσιώδους σφάλματος (materiality), έχει διαφορετικούς αποδέκτες (τους ευθυνόμενους για τη δημιουργία του ελλείμματος) και, μετά την έκδοσή της, η ορθότητά της αμφισβητείται με ειδική διαδικασία, ενώπιον του Ελεγκτικού Συνεδρίου ως αρμοδίου δικαστηρίου. Για τους λόγους αυτούς, εφόσον κατά τον έλεγχο ανακύψει περίπτωση καταλογισμού, σηματοδοτείται η έναρξη της ειδικώς προβλεπόμενης διαδικασίας, η οποία βαίνει παράλληλα προς τα λοιπά στάδια του ελέγχου. 9.2 Μορφή καταλογιστικής πράξης Στην περίπτωση που ο διενεργούμενος έλεγχος συνίσταται σε έλεγχο συμμόρφωσης (έλεγχος νομιμότητας και κανονικότητας) σε συνδυασμό με χρηματοοικονομικό έλεγχο, για ολόκληρη την αντίστοιχη οικονομική χρήση, σε φορέα που διαχειρίζεται δημόσιο χρήμα και υπάγεται στον τακτικό κατασταλτικό έλεγχο του 3
Ελεγκτικού Συνεδρίου, ο αρμόδιος Επίτροπος, παράλληλα με την γνώμη ή την έκθεση στην οποία αποσκοπεί ο έλεγχος, αποφαίνεται και για την ορθότητα ή μη των λογαριασμών της χρηματικής διαχείρισης του φορέα αυτού. Προς τούτο, ακολουθούνται οι διατάξεις που αφορούν στην κήρυξη των λογαριασμών ως ορθώς εχόντων, η δε καταλογιστική πράξη κατά των υπολόγων για ελλείμματα που διαπιστώθηκαν στη διαχείρισή τους ενσωματώνεται στη σχετική πράξη του Επιτρόπου, με την οποία οι λογαριασμοί κηρύσσονται «εν μέρει ορθώς έχοντες» (βλ. άρθρο 46 του Κώδικα Νόμων για το Ελεγκτικό Συνέδριο, που κυρώθηκε με το άρθρο πρώτο του ν. 4129/2013, και άρθρο 161 του π.δ. 1225/1981), σύμφωνα με το άρθρο 3 της αριθ. ΦΓ828754/27.4.2015 απόφασης της Ολομέλειας του Ελεγκτικού Συνεδρίου (ΦΕΚ Β 1676) και το επισυναπτόμενο στην απόφαση αυτή υπόδειγμα πράξης Α2 (Πράξη ελέγχου απολογισμού νομικού προσώπου και καταλογισμού υπολόγων λόγω διαπίστωσης ελλειμμάτων) Σε κάθε άλλη περίπτωση (π.χ. έκτακτοι ειδικοί ή θεματικοί ή στοχευμένοι έλεγχοι, κατά προτεραιότητα έλεγχοι κλπ), δύναται να εκδοθεί χωριστή καταλογιστική πράξη σε βάρος του υπολόγου. 9.3 Αρμόδια όργανα Αρμόδιο όργανο για όλες τις προπαρασκευαστικές του καταλογισμού ενέργειες και την έκδοση της καταλογιστικής πράξης είναι ο Επίτροπος που μετέχει στην ομάδα ελέγχου, ή ο αρμόδιος Επίτροπος, σύμφωνα με το κανονιστικό πλαίσιο που διέπει τον καθορισμό της αρμοδιότητας των Υπηρεσιών Επιτρόπων 1. Σε περίπτωση που ο Επίτροπος αυτός δεν μετέχει στην ομάδα που διενεργεί τον έλεγχο, παραπέμπεται σε αυτόν ο φάκελος της υπόθεσης για να διενεργήσει όλες τις ανωτέρω ενέργειες. 9.4 Αντικείμενο και υποκείμενα του καταλογισμού Με τον καταλογισμό επιδιώκεται η αποκατάσταση του ελλείμματος που διαπιστώνεται στους λογαριασμούς χρηματικής διαχείρισης των δημοσίων υπολόγων από την εκτέλεση μη νόμιμων ή μη κανονικών δαπανών 2, από την απώλεια τίτλων, απαιτήσεων 1 Κώδικας Νόμων για το Ελεγκτικό Συνέδριο, που κυρώθηκε με το άρθρο πρώτο του ν. 4129/2013, άρθρο 38 παρ. 1 και 2 και αποφάσεις της Ολομέλειας του Ε.Σ. με τις οποίες καθορίζονται οι αρμοδιότητες των Υπηρεσιών Επιτρόπων σε συνδυασμό με τα οριζόμενα στα Πρακτικά της 12ης Γ.Σ./16.5.2012 (θέμα Α) και της 10 ης Γ.Σ./21.5.2008 της ίδιας ως άνω Ολομέλειας. 2 Σύμφωνα με το άρθρο 152 του Ν.4270/2014 «Αρχές δημοσιονομικής διαχείρισης και εποπτείας (ενσωμάτωση της Οδηγίας 2011/85/ΕΕ) δημόσιο λογιστικό και άλλες διατάξεις» (ΦΕΚ 143 Α), «Έλλειμμα δημοσίου υπολόγου 4
και περιουσιακών στοιχείων, από την αποστέρηση του φορέα από χρήματα αξίες ή υλικό καθώς και από την παράλειψη είσπραξης των νομίμως οφειλομένων εσόδων. Σε περίπτωση που διαπιστωθεί έλλειμμα, ο Επίτροπος έχει δέσμια αρμοδιότητα να καταλογίσει εις ολόκληρον όλα τα πρόσωπα που ευθύνονται για αυτό, ανάλογα με το ύψος της ευθύνης τους. Η έννοια του ελλείμματος συνδέεται με τη διαχείριση δημοσίου χρήματος, συνεπώς η καταλογιστική αρμοδιότητα του Επιτρόπου συναρτάται με τη φύση του ελεγχόμενου φορέα και την προέλευση των χρημάτων που αποτελούν το αντικείμενο της διαχείρισης. Κατά τούτο, καταλογιστικές πράξεις εκδίδονται αποκλειστικά κατά τους κατασταλτικούς ελέγχους που διενεργούνται στο Δημόσιο, σε Ν.Π.Δ.Δ. και σε Ο.Τ.Α., καθώς και σε Ν.Π.Ι.Δ. που ελέγχονται από το Ελεγκτικό Συνέδριο, κατά το μέρος μόνο που διαχειρίζονται δημόσιο χρήμα (π.χ. για το συγκεκριμένο ποσό της εκάστοτε δοθείσας προς αυτό δημόσιας επιχορήγησης ή χρηματοδότησης) 3. Τα ελλείμματα που διαπιστώνονται κατά τα ανωτέρω στους λογαριασμούς, καταλογίζονται σε βάρος του υπολόγου, του εκκαθαριστή, κάθε υπηρεσιακού οργάνου που συνέπραξε, με την έκδοση παράνομων διοικητικών πράξεων ή με άλλο τρόπο, στη μη τήρηση των νόμιμων διαδικασιών πραγματοποίησης της δαπάνης (συνευθυνόμενος), καθώς και σε βάρος των αχρεωστήτως λαβόντων, ανάλογα με την ευθύνη εκάστου και σύμφωνα με τις κείμενες διατάξεις 4 (εφεξής, όλοι οι ανωτέρω θα αναφέρονται συνεκδοχικά ως «ο ευθυνόμενος»). Σε περίπτωση θανάτου του ευθυνόμενου προσώπου, ο καταλογισμός γίνεται σε βάρος των κληρονόμων του, όπως αυτοί προκύπτουν από τα κατάλληλα νομιμοποιητικά έγγραφα, κατά το λόγο της κληρονομικής τους μερίδας 5. Πλέον του ελλείμματος, με την καταλογιστική πράξη καταλογίζονται και προσαυξήσεις σε βάρος του ελλειμματία υπολόγου ή συνευθυνομένου, όταν συντρέχουν οι προϋποθέσεις του νόμου 6. Από την καταλογιστική αρμοδιότητα του Επιτρόπου εξαιρούνται οι περιπτώσεις αστικής ευθύνης των οργάνων και υπαλλήλων του ελεγχόμενου φορέα, ήτοι περιπτώσεις ευθύνης τους για θετική ζημία που προξένησαν στον φορέα αυτόν από δόλο ή αμέλεια, οι είναι οποιαδήποτε έλλειψη χρημάτων, αξιών και υλικού που διαπιστώνεται με τη νόμιμη διαδικασία στη διαχείρισή του, καθώς και οποιαδήποτε άλλη κατάσταση διαχείρισης που θεωρείται έλλειμμα από το νόμο. Ως έλλειμμα θεωρείται και κάθε πληρωμή που: α. Δεν ανάγεται στην αρμοδιότητα του υπολόγου. β. Έγινε χωρίς τα προβλεπόμενα από τις ισχύουσες διατάξεις δικαιολογητικά. γ. Αφορά δαπάνες για τις οποίες δεν έχουν τηρηθεί οι νόμιμες διαδικασίες εκ μέρους του υπολόγου. δ. Έχει γίνει αχρεώστητα από υπαιτιότητα του υπολόγου. ε. Είναι άσχετη με το σκοπό της διαχείρισης. 3 βλ. Ολ.ΕΣ Πρακτικά της 3 ης Γ.Σ./29.1.2014 (θέμα Β). 4 Κώδικας Νόμων για το Ελεγκτικό Συνέδριο, άρθρα 22,41 παρ.6, 46, 47, 58. Νόμος 4270/2014 άρθρα 96 και 152 5 βλ αποφάσεις Ε.Σ. Ι Τμ. 2085/1992, IV Τμ. 605/2001, VII Τμ. 2663/2006 και 2292/2014. 6 Κώδικας Νόμων για το Ελεγκτικό Συνέδριο άρθρο 46 παρ. 3. 5
οποίες καταλογίζονται σε βάρος των υπευθύνων είτε από ειδικώς προβλεπόμενο διοικητικό όργανο με ειδική διαδικασία 7, είτε με δικαστική απόφαση, ύστερα από αίτηση του Γενικού Επιτρόπου Επικρατείας στο Ελεγκτικό Συνέδριο ή άλλου αρμοδίου οργάνου 8. Στις περιπτώσεις αυτές, ο ελεγκτής ενημερώνει εγγράφως το αρμόδιο όργανο, στο οποίο και κοινοποιεί πλήρη φάκελο με τα στοιχεία που κατά την κρίση του τεκμηριώνουν την αστική ευθύνη των εμπλεκομένων οργάνων ή υπαλλήλων. Αντίστοιχα αντιμετωπίζεται και η χρηματική ποινή που επιβάλλεται σε υπόλογο που δεν υποβάλλει εμπροθέσμως τα διαχειριστικά του στοιχεία (άρθρο 45 Κώδικα Νόμων για το Ελεγκτικό Συνέδριο). 9.5 Διαδικασία Α) Έκδοση Φύλλου Μεταβολών και Ελλείψεων Στο άρθρο 38 παρ. 4 του Κώδικα Νόμων για το Ελεγκτικό Συνέδριο ορίζεται ότι «Για τις ελλείψεις που διαπιστώνονται ή τις αμφιβολίες που δημιουργούνται κατά την επεξεργασία των λογαριασμών, συντάσσεται φύλλο μεταβολών και ελλείψεων που αποστέλλεται αρμοδίως για την αναπλήρωση των διαπιστούμενων ελλείψεων και την παροχή των απαιτούμενων πληροφοριών εντός προθεσμίας όχι μεγαλύτερης των δεκαπέντε ημερών, η οποία μπορεί να παραταθεί για εύλογο χρόνο». Με το Φύλλο Μεταβολών και Ελλείψεων (Φ.Μ.Ε.), ο ευθυνόμενος ενημερώνεται για την πλημμέλεια που του αποδίδεται και καλείται να διατυπώσει τις αντιρρήσεις του ή, εφόσον αποδέχεται τα πορίσματα του ελέγχου, να αναπληρώσει το διαπιστούμενο έλλειμμα εντός ορισμένης προθεσμίας. Η προθεσμία ορίζεται στο νόμο σε δεκαπέντε ημέρες, πλην όμως δύναται να παραταθεί για εύλογο χρονικό διάστημα, ανάλογα με τις συνθήκες και την πολυπλοκότητα κάθε υπόθεσης και τις δικαιολογημένες ανάγκες και υποχρεώσεις του ευθυνόμενου, ωστόσο με μέριμνα για την ταχεία και επίκαιρη ολοκλήρωση του ελέγχου. Εξυπακούεται ότι η προθεσμία αρχίζει από την αποδεδειγμένη παραλαβή του Φ.Μ.Ε. από τον καταλογιζόμενο. Στο Φ.Μ.Ε. απαιτείται : 1. να προσδιορίζεται ο ευθυνόμενος και η νομική βάση της ευθύνης του, 7 π.χ. αστική ευθύνη αιρετών Ο.Τ.Α. που καταλογίζονται με πράξη της αρμόδιας τριμελούς ελεγκτικής επιτροπής του άρθρου 141 του Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων, ειδική καταλογιστική αρμοδιότητα από Επίτροπο που διενεργεί έλεγχο εσόδων, σε περίπτωση διαπίστωσης αδράνειας κατά την είσπραξη δημοτικών εσόδων (άρθρο 52 του Κώδικα Νόμων για το Ελεγκτικό Συνέδριο) κλπ. 8 βλ. άρθρα 68 και 69 Κώδικα Νόμων για το Ελεγκτικό Συνέδριο.. 6
2. να περιγράφονται σαφώς τα κρίσιμα πραγματικά περιστατικά, 3. να αναφέρεται με σαφήνεια η πλημμέλεια που του αποδίδεται και 4. να προσδιορίζεται το ύψος της ευθύνης του, με αναφορά ανάλογα με την περίπτωση σε συγκεκριμένα παραστατικά δαπανών (χρηματικά εντάλματα κλπ) Η κοινοποίηση του Φ.Μ.Ε. στον ευθυνόμενο για αναπλήρωση του ελλείμματος αποσκοπεί στην ενημέρωσή του και στην ικανοποίηση του δικαιώματός του για προηγούμενη ακρόαση, συνεπώς αποτελεί ουσιώδη τύπο της διαδικασίας, η παράλειψη του οποίου δύναται να οδηγήσει ακόμα και σε δικαστική ακύρωση της καταλογιστικής πράξης. Ενδείκνυται η κοινοποίηση σε έκαστο ευθυνόμενο χωριστά, σύμφωνα με τα άρθρα 33 επ. του π.δ. 1225/1981, δύναται ωστόσο να γίνει κατά την κρίση του Επιτρόπου και με άλλον πρόσφορο τρόπο, εφόσον διασφαλίζεται η ουσιαστική γνώση των παρατηρήσεων του ΦΜΕ από τον ευθυνόμενο (π.χ. ενυπόγραφη παραλαβή αντιγράφου του ΦΜΕ από αρχείο της υπηρεσίας του). Β) Έκδοση Καταλογιστικής Πράξης Περιεχόμενο Σε περίπτωση που ο φερόμενος ως ευθυνόμενος υποβάλει αντιρρήσεις, εφόσον από τις αντιρρήσεις αυτές προκύψει ανάγκη περαιτέρω διευκρίνησης του πραγματικού της υπόθεσης, επιτρέπεται να διεξαχθούν συμπληρωματικοί έλεγχοι για τα συγκεκριμένα αυτά ζητήματα. Αν από τον συμπληρωματικό έλεγχο προκύψουν νέα επιβαρυντικά στοιχεία για τον ευθυνόμενο, εκδίδεται νέο Φ.Μ.Ε. για το ζήτημα αυτό. Σε περίπτωση που οι αντιρρήσεις κριθούν βάσιμες, ο ενδιαφερόμενος ενημερώνεται σχετικά. Αν αντιθέτως κριθούν αβάσιμες, εν όλω ή εν μέρει, από τον Επίτροπο, ή η ταχθείσα στον ελεγχόμενο προθεσμία για να απαντήσει επί του κοινοποιούμενου σε αυτόν Φ.Μ.Ε. παρέλθει άπρακτη, ο Επίτροπος προβαίνει εντός ευλόγου χρόνου στην έκδοση ειδικώς αιτιολογημένης καταλογιστικής πράξης. Στην καταλογιστική πράξη, αναφέρονται τουλάχιστον τα ακόλουθα: α) τα πρόσωπα που καταλογίζονται και τα προσωπικά τους στοιχεία β) το ύψος του καταλογισμού για έκαστο εξ αυτών γ) η αιτία του καταλογισμού, με προσδιορισμό έστω και επιγραμματικά της ιστορικής και νομικής βάσης του καταλογισμού με ειδική αναφορά στο Φ.Μ.Ε. και, αν είναι απαραίτητο, σε άλλα έγγραφα του ελέγχου. Παρότι η σιωπηρή απόρριψη των αντιρρήσεων δεν αποτελεί πλημμέλεια της διαδικασίας, εντούτοις ενδείκνυται 7
να γίνεται ειδική αναφορά στην αιτιολογία της καταλογιστικής πράξης, στους λόγους απόρριψης των ισχυρισμών του καταλογιζομένου. δ) Προθεσμία ενός μηνός από την κοινοποίηση της καταλογιστικής πράξης για καταβολή του ποσού. ε) Τα ένδικα μέσα που μπορούν να ασκηθούν κατά της πράξης αυτής (έφεση ενώπιον του Ελεγκτικού Συνεδρίου 9 ) και η σχετική προθεσμία άσκησης αυτών. Η καταλογιστική πράξη κοινοποιείται στον καταλογιζόμενο, σύμφωνα με τα άρθρα 33επ. του π.δ/τος 1225/1981 (το οποίο εξακολουθεί να ισχύει μέχρι την έκδοση του προβλεπόμενου στο άρθρο 94 του Κώδικα Νόμων για το Ελεγκτικό Συνέδριο διατάγματος). Η πράξη αυτή είναι εκτελεστή 10 και, μετά την κοινοποίησή της, αποστέλλεται στον Προϊστάμενο της αρμόδιας Δ.Ο.Υ., προκειμένου να προβεί στην ταμειακή βεβαίωση του ποσού. Οι καταλογιστικές πράξεις κοινοποιούνται και στον Γενικό Επίτροπο της Επικρατείας του Ελεγκτικού Συνεδρίου για τυχόν άσκηση ένδικων μέσων από αυτόν 11. Γ) Τεκμηρίωση Ο φάκελος τεκμηρίωσης περιλαμβάνει όλα τα αναγκαία στοιχεία για την υποστήριξη του ελεγκτικού συμπεράσματος. Τα στοιχεία που περιλαμβάνονται σε αυτόν συμπληρώνουν την αιτιολογία της καταλογιστικής πράξης και την ακολουθούν σε όλη την πορεία της, μέχρι τον τελεσίδικο δικαστικό της έλεγχο. Για τον λόγο αυτόν ενδείκνυται η σύσταση ειδικού φακέλου τεκμηρίωσης της καταλογιστικής πράξης, χωριστού από τους φακέλους τεκμηρίωσης των ελέγχων. Άλλωστε, σε αντίθεση προς τους τελευταίους, τα στοιχεία του πρέπει να είναι προσιτά στον καταλογιζόμενο, προκειμένου να διατυπώσει τις απόψεις του επί των τεκμηρίων και να οργανώσει την δικαστική άμυνά του. Στο ελάχιστο περιεχόμενο του φακέλου αυτού περιλαμβάνονται: 1) Τα πλήρη στοιχεία των ευθυνόμενων προσώπων και, σε περίπτωση θανάτου τους, τα στοιχεία των κληρονόμων και (κατά το δυνατόν) τα νομιμοποιητικά τους έγγραφα. 2) Οι αποφάσεις διορισμού ή τοποθέτησης των ευθυνόμενων προσώπων στη θέση, από την άσκηση των καθηκόντων της οποίας προκλήθηκε το διαπιστούμενο έλλειμμα. 9 Βλ. Κώδικα Νόμων για το Ελεγκτικό Συνέδριο, άρθρο 80 παρ. 1. 10 Κώδικας Νόμων για το Ελεγκτικό Συνέδριο άρθρο 47 παρ. 1. 11 Κώδικας Νόμων για το Ελεγκτικό Συνέδριο, άρθρο 47 παρ. 2. 8
3) Αντίγραφο του Φ.Μ.Ε. καθώς και των αποδεικτικών κοινοποίησης αυτού, των απαντήσεων των ευθυνομένων επί των αποδιδομένων σε αυτούς πλημμελειών, καθώς και κάθε άλλο στοιχείο επικοινωνίας. 4) Αντίγραφα των χρηματικών ενταλμάτων ή άλλων τίτλων είσπραξης και πληρωμής, στα οποία στηρίζεται ο καταλογισμός, με τα κρίσιμα δικαιολογητικά τους, από τα οποία προκύπτει η ευθύνη του καταλογιζομένου 5) Αντίγραφα κάθε αναγκαίου, για την τεκμηρίωση της ευθύνης του καταλογιζομένου, εγγράφου, και ιδίως εκείνων που επικαλείται ο Ελεγκτής Επίτροπος στο Φ.Μ.Ε. (ενδεικτικά: Εκθέσεις από άλλα ελεγκτικά όργανα, αποφάσεις διοικητικών οργάνων, ποινικές αποφάσεις, διαπιστωτικές ή άλλες πράξεις, αποδεικτικά δημοσίευσης, συμβάσεις χρηματοδότησης κλπ), καθώς και την καταλογιστική πράξη. 9