Οι δημόσιες δαπάνες - Ο έλεγχος των δημοσίων δαπανών

Transcript

1 Δημοσιονομικό Δίκαιο ΠΜΣ Οι δημόσιες δαπάνες - Ο έλεγχος των δημοσίων δαπανών Ανδρέας Τσουρουφλής

2 Η δικονομία του Ελεγκτικού Συνεδρίου Νομοθεσία Ν. 4129/2013 (Κώδικας Νόμων για το Ελεγκτικό Συνέδριο) Π.Δ. 1225/1981 (Περί εκτελέσεως των περί Ελεγκτικού Συνεδρίου διατάξεων) Παλαιότερα Π.Δ. 774/1980 (Οργανισμός Ελεγκτικού Συνεδρίου) Διάσπαρτες διατάξεις

3 Η δικονομία του Ελεγκτικού Συνεδρίου Δικαστική αρμοδιότητα Διαφορές σχετικά με την απονομή συντάξεων Διαφορές σχετικά με τον έλεγχο των λογαριασμών των δημοσίων υπολόγων, των ΟΤΑ ή άλλων νομικών προσώπων που υπάγονται στον έλεγχο δαπανών Διαφορές σχετικά με την αστική ευθύνη των πολιτικών και στρατιωτικών δημοσίων υπαλλήλων, υπαλλήλων ΟΤΑ και άλλων ΝΠΔΔ Διαφορές σχετικά με τον έλεγχο περιουσιακής κατάστασης Διαφορές σχετικά με καταλογιστικές αποφάσεις του Υπ. Οικονομικών εις βάρος εκκαθαριστών περιουσιών που περιέρχονται στο Δημόσιο λόγω κληρονομίας, κληροδοσίας ή δωρεάς, καθώς και εκτελεστών διαθηκών, με τις οποίες καταλείπονται στο Δημόσιο, στους Ο.Τ.Α. και σε λοιπά νομικά πρόσωπα, καθώς και σε κοινωφελή ιδρύματα ή σωματεία κληρονομιές ή κληροδοτήματα υπέρ δημόσιων ή κοινωφελών σκοπών Διαφορές σχετικά με αποζημιώσεις που οφείλουν σπουδαστές παραγωγικών σχολών των ενόπλων δυνάμεων

4 Διοικητικός κατασταλτικός έλεγχος Όργανα Οικονομικοί Επιθεωρητές Υπηρεσίες Εσωτερικού Ελέγχου Οικείος διατάκτης Προϊστάμενοι ΔΟΥ και Ειδικών Ταμείων Όργανα ΕΣ

5 Έλεγχος από τους Οικονομικούς Επιθεωρητές Αρμοδιότητα Όλοι οι δημόσιοι υπόλογοι Εξαιρούνται υπόλογοι Ενόπλων Δυνάμεων Υπουργείου Δημόσιας Τάξης, και Προστασίας του Πολίτη

6 Έλεγχος από τους Οικονομικούς Επιθεωρητές Εξουσίες Διεξαγωγή έρευνας ΕΔΕ Λήψη ένορκων βεβαιώσεων Απομάκρυνση υπολόγου από την υπηρεσία Αναστολή αδειών προσωπικού Κατάσχεση βιβλίων Συγκέντρωση εγγράφων και στοιχείων Έκδοση καταλογιστικών πράξεων Πορισματική έκθεση προς το ΕΣ Αρμόδια Υπηρεσία Επιτρόπου Έκδοση καταλογιστικής πράξης Οι διαφορές υπάγονται στην αρμοδιότητα του ΕΣ

7 ΕλΣυν Ολ. 1396/ Επειδή, με το άρθρ. 98 παρ. 1 (δ, ε ) του Συντάγματος η καταλογιστική αρμοδιότητα για τους δημόσιους υπολόγους δεν επιφυλάχθηκε αποκλειστικά στο Ελεγκτικό Συνέδριο. Ο νομοθετικά, συνεπώς, προβλεπόμενος διοικητικός καταλογισμός των υπολόγων, δε facto ή μη, ισχύει, όπως και στο παρελθόν (βλ. άρθρ. 8 παρ. 15, άρθρ. 29 του β.δ / ), παράλληλα προς τον δικαστικό καταλογισμό, οι διαφορές όμως που ανακύπτουν από τους καταλογισμούς αυτούς υπάγονται αποκλειστικά στη δικαιοδοτική αρμοδιότητα του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Όπως δε προαναφέρθηκε δημόσιοι υπόλογοι είναι «πάντες οι, έστω και άνευ νομίμου εξουσιοδοτήσεως, διαχειριζόμενοι χρήματα, αξίας ή υλικόν, ανήκοντα εις το Κράτος» (άρθρ. 72 παρ. 1 ν.δ. 321/1969, βλ. και άρθρ. 25 παρ. 2 του π.δ. 774/1980, 54 παρ. 1 του ν. 2362/1995).

8 Έλεγχος από τις Υπηρεσίες Εσωτερικού Ελέγχου Άρθρο 168 Ν. 4270/ άρθρο 3 1 Οδηγίας 2011/85/ΕΕ Αποκαλούμενος «εσωτερικός έλεγχος» (internal audit/control) Internal audit: εσωτερικός δημοσιονομικός έλεγχος Ανεξάρτητος από τον ελεγχόμενο φορέα Internal control: εσωτερικός διαχειριστικός έλεγχος Ενταγμένος στον ελεγχόμενο φορέα λειτουργικά και οργανωτικά

9 Έλεγχος από τις Υπηρεσίες Εσωτερικού Ελέγχου Μονάδες Εσωτερικού Ελέγχου σύσταση με το άρθρο 12 Ν. 3492/2006 σε όλα τα Υπουργεία και τις Αποκεντρωμένες Διοικήσεις της Χώρας υπάγονται απευθείας στον οικείο Υπουργό ή τον οικείο προϊστάμενο της Αποκεντρωμένης Διοίκησης του Κράτους Ουσιαστικά η σύστασή τους υλοποιείται από το 2014 και ύστερα Ως τη σύστασή τους οι αρμοδιότητές τους ασκούνται από υπαλλήλους του Κλάδου Οικονομικών Επιθεωρητών Ο εσωτερικός έλεγχος διενεργείται υπό την εποπτεία του ΓΛΚ

10 Έλεγχος από τις Υπηρεσίες Εσωτερικού Ελέγχου Αρθρο Ν. 4270/2014 «2. Στα συστήματα λογιστικών και δημοσιονομικών αναφορών κάθε φορέα της Γενικής Κυβέρνησης, στα οποία περιλαμβάνεται κάθε φορέας της Κεντρικής Διοίκησης, καθορίζονται κατάλληλες εσωτερικές δικλείδες, που αξιολογούνται από τις Υπηρεσίες Εσωτερικού Ελέγχου κάθε φορέα της Γενικής Κυβέρνησης.» Εσωτερικές δικλίδες: internal controls Όρος της διεθνούς ελεγκτικής Έννοια: διαδικασίες για τη διασφάλιση της επίτευξης των σκοπών ενός οργανισμού που αφορούν τη λειτουργική αποτελεσματικότητα, την αξιόπιστη εμφάνιση των οικονομικών αποτελεσμάτων και τη νομική συμμόρφωση. Κάθε φορέας καθορίζει τις δικές του εσωτερικές δικλίδες

11 Έλεγχος από τις Υπηρεσίες Εσωτερικού Ελέγχου Εξουσίες των Υπηρεσιών Εσωτερικού Ελέγχου Διενεργούν κάθε είδος ελέγχου Συντάσσουν εκθέσεις ελέγχου που κοινοποιούνται αμελλητί στο Ελεγκτικό Συνέδριο. Δεν επιβάλλουν καταλογισμούς Χαρακτήρας εσωτερικού ελέγχου Συμβουλευτικός Συμβάλλει στη βελτίωση του εξωτερικού ελέγχου

12 Έλεγχος από τον οικείο διατάκτη Άρθρο Ν. 4270/2014 Αρμοδιότητα: έλεγχος του δημοσίου υπολόγου Εξουσίες: Καταλογισμός του δημοσίου υπολόγου Προϋποθέσεις Διαπίστωση ελλείμματος Ειδικά αιτιολογημένη απόφαση Χρησιμότητα Καλύτερη γνώση των περιστάσεων Ταχύτερος καταλογισμός

13 Έλεγχος από τους Προϊσταμένους Δ.Ο.Υ. και Ειδικών Ταμείων Άρθρο 88 Ν. 4270/2014 Αρμοδιότητα: έλεγχος υφισταμένων υπολόγων Έλεγχος ειδικών ταμιών Αντικείμενο ελέγχου Καθημερινή εξακρίβωση χρηματικού υπολοίπου Σύνταξη σχετικής πράξης Δεν έχουν εξουσία καταλογισμού

14 Έλεγχος από τα όργανα του ΕΣ Διοικητικός εξωτερικός έλεγχος Τα όργανα του ΕΣ ενεργούν ως διοικητικά όργανα εν προκειμένω Περιπτώσεις Αίτημα χορήγησης πληροφοριών ή στοιχείων ή επιτόπια έρευνα (38 3 Ν. 4129/2013) Εξακρίβωση του υπολοίπου που βρίσκεται στις αποθήκες (49 2 Ν. 4129/2013) Διενέργεια επιθεώρησης από υπαλλήλους του ΕΣ ή από Οικονομικούς Επίθεωρητές (61 1 Ν. 4129/2013).

15 Δικαστικός κατασταλτικός έλεγχος Θεωρείται ο αποτελεσματικότερος έλεγχος Νομική βάση 98 Σ Ν. 4129/2013 Όργανο: ΕΣ Υποκείμενο του ελέγχου: λογαριασμοί υπολόγων Δημοσίου ΟΤΑ Άλλων ΝΠΔΔ Φορέων που λαμβάνουν χρηματοδότηση ή επιχορήγηση από τον Κρατικό Προϋπολογισμό

16 Δικαστικός κατασταλτικός έλεγχος Αρμόδια όργανα του ΕΣ Παλαιότερα: Κλιμάκια Τώρα: Επίτροπος της Υπηρεσίας Επιτρόπου της Κεντρικής Υπηρεσίας ή Αρμόδιος Επίτροπος των Περιφερειακών Υπηρεσιών Ελεγκτικές εξουσίες Ζητούν κάθε αναγκαία πληροφορία ή στοιχείο Διενεργούν επιτόπιες έρευνες Σε περίπτωση αμφιβολιών για κάποιο ζήτημα, γνώμη του αρμόδιου Κλιμακίου ύστερα από έκθεση του Επιτρόπου Σε περίπτωση θεμάτων μείζονος σπουδαιότητας, ο Πρόεδρος του ΕΣ μπορεί να προκαλεί τη γνώμη της Ολομέλειας Αν διαπιστωθεί ποινικώς κολάσιμη πράξη, ανακοίνωση στον αρμόδιο εισαγγελέα, στον αρμόδιο Υπουργό και στον Πρόεδρο του ΕΣ

17 Δικαστικός κατασταλτικός έλεγχος Εναρμόνιση με τα διεθνή ελεγκτικά πρότυπα Είδη ελέγχου Τακτικός: σε τακτά χρονικά διαστήματα Έκτακτος: ανάλογα με τις περιστάσεις Σε περίπτωση διαπίστωσης ελλείμματος Επί εφέσεων κατά πράξεων των διοικητικών οργάνων Δειγματοληπτικός: με βάση πρόγραμμα της Ολομέλειας του ΕΣ Ελεγχομενα ΝΠΔΔ Διαχειριστική περίοδος Ποσοστό δειγματοληψίας Όριο ανοχής σφάλματος Χώρος διενέργειας ελέγχου Ημερομηνία περάτωσης

18 Δικαστικός κατασταλτικός έλεγχος Εναρμόνιση με τα διεθνή ελεγκτικά πρότυπα Είδη ελέγχου (ανάλογα με την έκταση) γενικός ειδικός θεματικός στοχευμένος έλεγχοι επιδόσεων σε τομείς με υψηλό ελεγκτικό ενδιαφέρον

19 Δικαστικός κατασταλτικός έλεγχος Αντικείμενο ελέγχου Τυπικός Έλεγχος νομιμότητας Έλεγχος κανονικότητας Ουσιαστικός (δυνητικός) Όχι έλεγχος σκοπιμότητας

20 Δικαστικός κατασταλτικός έλεγχος Ο έλεγχος περιλαμβάνει (ενδεικτικά) τήρηση της αρχής της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης Οικονομικότητα αποδοτικότητα αποτελεσματικότητα, ορθή τήρηση του λογιστικού ή διαχειριστικού συστήματος ακριβή και πιστή τήρηση και ενημέρωση των λογαριασμών νόμιμη λήψη δανείων, παροχή εγγυήσεων και τήρηση των όρων των σχετικών συμβάσεων, νόμιμη διαχείριση της κινητής και ακίνητης περιουσίας, έγκαιρη και κανονική απόδοση των υπέρ τρίτων εισπραττόμενων δικαιωμάτων και η είσπραξη και η διαχείριση των ανταποδοτικών τελών ή άλλων ειδικών εσόδων ή των εσόδων από δάνεια ή των βεβαιωθέντων εσόδων από οφειλές και πρόστιμα σε βάρος τρίτων, συστήματα λειτουργίας του φορέα (έλεγχος συστημάτων) και συμμόρφωση του φορέα σε προηγούμενες υποδείξεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου.

21 Δικαστικός κατασταλτικός έλεγχος Έλλειμμα Νομική έννοια (άρθρο 152 Ν. 4270/2014) Δημοσιολογιστική έννοια (νομολογία ΕΣ)

22 Δικαστικός κατασταλτικός έλεγχος Νομική έννοια ελλείμματος (άρθρο 152 Ν. 4270/2014) «Οποιαδήποτε έλλειψη χρημάτων, αξιών και υλικού που διαπιστώνεται με τη νόμιμη διαδικασία στη διαχείρισή του, καθώς και οποιαδήποτε άλλη κατάσταση διαχείρισης που θεωρείται έλλειμμα από το νόμο.» Ειδικές περιπτώσεις ελλείμματος: Δεν ανάγεται στην αρμοδιότητα του υπολόγου. Έγινε χωρίς τα προβλεπόμενα από τις ισχύουσες διατάξεις δικαιολογητικά. Αφορά δαπάνες για τις οποίες δεν έχουν τηρηθεί οι νόμιμες διαδικασίες εκ μέρους του υπολόγου. Έχει γίνει αχρεώστητα από υπαιτιότητα του υπολόγου. Είναι άσχετη με το σκοπό της διαχείρισης.

23 Δικαστικός κατασταλτικός έλεγχος Δημοσιολογιστική έννοια ελλείμματος Ουσιαστικό Η επί το έλαττον αδικαιολόγητη διαφορά μεταξύ της ποσότητας των χρημάτων, ενσήμων, υλικών κλπ που έπρεπε να υπάρχουν με βάση τα νόμιμα διαχειριστικά στοιχεία και εκείνης που πραγματικά υπάρχει Τυπικό Κάθε ανοίκειος πληρωμή, δηλαδή κάθε πληρωμή που δεν ανάγεται στην αρμοδιότητα του υπολόγου Έγινε χωρίς τα προβλεπόμενα δικαιολογητικά Αφορά δαπάνες για τις οποίες δεν έχουν τηρηθεί οι νόμιμες διαδικασίες από τον υπόλογο Έχει γίνει αχρεώστητα από υπαιτιότητα του υπολόγου Είναι άσχετη με τον σκοπό της διαχείρισης

24 Δικαστικός κατασταλτικός έλεγχος Ουσιαστικό έλλειμμα: αποκαταστατικός χαρακτήρας Τυπικό έλλειμμα: κυρωτικός χαρακτήρας Αρχή αναλογικότητας Δεν εφαρμόζεται από τα ελεγκτικά όργανα Εφαρμόζεται από το ΕΣ στο στάδιο της έφεσης

25 Διαδικασία καταλογισμού Νομική βάση 152 επ. Ν. 4270/ επ. Ν. 4129/2013 Οι διατάξεις αλληλοσυμπληρώνονται Σε περίπτωση αντίθεσης υπερισχύουν οι διατάξεις του Ν. 4270/2014

26 Διαδικασία καταλογισμού Ο υπόλογος οφείλει να αναπληρώσει το έλλειμμα εντός 48 ωρών Άλλως Μόνο θετική ζημία Όχι αποθετική ζημία Ο υπόλογος απομακρύνεται από τη διαχείριση Ο υπόλογος καταλογίζεται με το ποσό του ελλείμματος Λαμβάνεται κάθε άλλο απαραίτητο μέτρο για τη εξασφάλιση της απαίτησης του Δημοσίου Πειθαρχική ευθύνη σε περίπτωση δόλου ή βαριάς αμέλειας

27 Διαδικασία καταλογισμού Αρμόδιος για καταλογισμό Αρμόδιος διατάκτης Οικονομικός Επιθεωρητής Όργανα του ΕΣ Προϋποθέσεις καταλογισμού Δεν αρκούν Διαπίστωση ελλείμματος Ιδιότητα του υπολόγου Υπαίτια συμπεριφορά του υπολόγου Δόλος Βαριά αμέλεια Ελαφρά αμέλεια Ουσιώδης σύνδεσμος μεταξύ της συμπεριφοράς του υπολόγου και του ελλείμματος

28 Διαδικασία καταλογισμού Βάρος απόδειξης Τεκμαίρεται η ευθύνη του υπολόγου για το έλλειμμα Ο υπόλογος βαρύνεται να ανταποδείξει Καταλογιζόμενος Υπόλογος Λαβών Σε περίπτωση πληρωμής μη νόμιμων δαπανών, εφόσον έχουν ευθύνη Σε κάθε περίπτωση αχρεώστητης πληρωμής Σε κάθε περίπτωση μη νόμιμης πληρωμής Κατόπιν αιτήσεως του υπολόγου, τα ποσά που κατέβαλε βεβαιώνονται σε βάρος του λαβόντος και υπέρ του Είσπραξη καταλογισμού Άμεση βεβαίωση Είσπραξη κατά ΚΕΔΕ Τμηματική καταβολή σε 24 μηνιαίες δόσεις, αν το έλλειμμα δεν οφείλεται σε δόλο ή βαριά αμέλεια

29 Καταλογιστική πράξη Έννοια: η εκτελεστή διοικητική πράξη με την οποία η αρμόδια διοικητική αρχή διαπιστώνει την απαίτηση του Δημοσίου ή του ΝΠΔΔ κατά ορισμένου φυσικού ή νομικού προσώπου Και προσδιορίζει το ποσό αυτής για την περαιτέρω είσπραξη ως δημόσιο έσοδο κατά τον ΚΕΔΕ Διφυής χαρακτήρας Αποκαταστατικός Κυρωτικός Πρέπει να φέρει αιτιολογία Ιστορική αιτία Νομική αιτία

30 Καταλογιστική πράξη Προηγούμενη ακρόαση Παλαιότερα γινόταν δεκτό ότι η πρόσκληση για αναπλήρωση του ελλείμματος επείχε θέση κλήσης προς ακρόαση Τώρα πλέον απαιτείται ξεχωριστή κλήση Οι πράξεις του κατασταλτικού ελέγχου υπόκεινται σε ένδικα μέσα ενώπιον του ΕΣ

31 Κοινοβουλευτικός κατασταλτικός έλεγχος Έγκριση από το Κοινοβούλιο των δημοσιονομικών νόμων που εμφανίζουν τα αποτελέσματα της εκτέλεσης του προϋπολογισμού Απολογισμός Ισολογισμός Χρηματοοικονομικές καταστάσεις του Κράτους Συνταγματική κατοχύρωση: 79 2 Σ «Όλα τα έσοδα και έξοδα του Κράτους πρέπει να αναγράφονται στον ετήσιο προϋπολογισμό και τον απολογισμό.»

32 Απολογισμός του Κράτους Έννοια: Ν. 4270/2014 Ο νόμος στον οποίο εμφανίζονται τα αποτελέσματα της εκτέλεσης του Κρατικού Προϋπολογισμού κάθε οικονομικού έτους, καθώς και οι υπερβάσεις πιστώσεων που σημειώθηκαν κατά το ίδιο έτος. Πίνακας με δύο σκέλη Έσοδα εισπραχθέντα Έξοδα πληρωθέντα Διάκριση από προϋπολογισμό Προϋπολογισμός: μέλλον, υποθετικός χαρακτήρας Απολογισμός: παρελθόν, πραγματικός χαρακτήρας

33 Ισολογισμός του Κράτους Έννοια: Ν. 4270/2014 ο νόμος στον οποίο εμφανίζεται με διαφάνεια και αξιοπιστία μία σαφής εικόνα της χρηματοοικονομικής θέσης της Κεντρικής Διοίκησης. Λογιστική αποτύπωση Δομή Δημόσιων δοσοληψιών Περιουσιακής κατάστασης Ενεργητικό Παθητικό