Γνώμη αριθ. 6/2014 (υποβαλλόμενη δυνάμει του άρθρου 325 ΣΛΕΕ) σχετικά με πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΕ, Ευρατόμ) αριθ. 883/2013 όσον αφορά τη θεσμοθέτηση ελεγκτή διαδικαστικών εγγυήσεων 12, rue Alcide De Gasperi - L - 1615 Luxembourg Τ (+352) 4938 1 E eca-info@eca.europa.eu eca.europa.eu
2 ΤΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ, Έχοντας υπόψη: τη Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, και ιδίως το άρθρο 325, παράγραφος 4, την πρόταση της Επιτροπής 1, το αίτημα γνωμοδότησης του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου επί της προαναφερόμενης πρότασης, το οποίο περιήλθε στο Συνέδριο στις 16 Ιουλίου 2014, το αίτημα γνωμοδότησης του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου επί της προαναφερόμενης πρότασης, το οποίο περιήλθε στο Συνέδριο στις 25 Ιουλίου 2014, ΓΝΩΜΟΔΟΤΗΣΕ ΩΣ ΑΚΟΛΟΥΘΩΣ: Εισαγωγή 1. Η Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Καταπολέμησης της Απάτης (OLAF) αποτελεί γενική διεύθυνση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, απολαύει ωστόσο λειτουργικής ανεξαρτησίας όσον αφορά το ερευνητικό έργο της 2. Η OLAF διεξάγει διοικητικές έρευνες. Δεν συνιστά δικαστική ή αστυνομική αρχή, νομιμοποιείται, εντούτοις, να διαβιβάζει τις εκθέσεις της άμεσα στις εθνικές αρχές για ανάληψη περαιτέρω δράσης. 2. Από τον Οκτώβριο του 2013, οι έρευνες της OLAF για τον σκοπό της καταπολέμησης της απάτης, της διαφθοράς και κάθε άλλης παράνομης δραστηριότητας εις βάρος των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης διέπονται από 1 2 COM(2014) 340 τελικό, της 11ης Ιουνίου 2014. Απόφαση της Επιτροπής 1999/352/ΕΚ, ΕΚΑΧ, Ευρατόμ, της 28ης Απριλίου 1999, για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Καταπολέμησης της Απάτης (OLAF) (ΕΕ L 136 της 31.5.1999, σ. 20).
3 ένα μερικώς αναθεωρημένο νομικό πλαίσιο 3. Ο κανονισμός (ΕΕ, Ευρατόμ) αριθ. 883/2013 4 (εφεξής «ο κανονισμός OLAF») αντικατέστησε δύο κανονισμούς 5 οι οποίοι ίσχυαν από το 1999, έτος σύστασης της Υπηρεσίας. 3. Η πρόταση της Επιτροπής, η οποία αποτελεί το αντικείμενο της παρούσας γνώμης, επιδιώκει την ενίσχυση των διαδικαστικών εγγυήσεων που ισχύουν για τα πρόσωπα που αποτελούν αντικείμενο έρευνας («τους ενδιαφερομένους» κατά τον κανονισμό OLAF 6 ). Η Επιτροπή προτείνει τη θεσμοθέτηση ελεγκτή διαδικαστικών εγγυήσεων (εφεξής «ο ελεγκτής»), ο οποίος θα είναι επιφορτισμένος με τα εξής δύο καθήκοντα: α) θα εξετάζει τις καταγγελίες που υποβάλλουν οι ενδιαφερόμενοι επικαλούμενοι παραβιάσεις των διαδικαστικών εγγυήσεων που παρέχει ο κανονισμός OLAF και 3 4 5 6 Για τη διεξαγωγή των ερευνών της, η Υπηρεσία δεν μπορεί να βασίζεται μόνο στον νέο κανονισμό OLAF. Ακόμη και μετά τη μεταρρύθμιση του Οκτωβρίου του 2013, εξακολουθούν να χρειάζονται πρόσθετες νομικές βάσεις για τη νομιμοποίησή της ως προς τη διεξαγωγή ερευνών σε συγκεκριμένες περιπτώσεις, ήτοι τόσο εξωτερικών ερευνών στα κράτη μέλη όσο και εσωτερικών ερευνών εντός των ευρωπαϊκών θεσμικών και των λοιπών οργάνων και οργανισμών της ΕΕ (π.χ. κανονισμός (Ευρατόμ, ΕΚ) αριθ. 2185/96, της 11ης Νοεμβρίου 1996, σχετικά με τους ελέγχους και εξακριβώσεις που διεξάγει επιτοπίως η Επιτροπή με σκοπό την προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων από απάτες και λοιπές παρατυπίες (ΕΕ L 292 της 15.11.1996, σ. 2). Κανονισμός (ΕΕ, Ευρατόμ) αριθ. 883/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 11ης Σεπτεμβρίου 2013, σχετικά με τις έρευνες που πραγματοποιούνται από την Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Καταπολέμησης της Απάτης (OLAF) και την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1073/1999 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου και του κανονισμού (Ευρατόμ) αριθ. 1074/1999 του Συμβουλίου (ΕΕ L 248 της 18.9.2013, σ. 1). Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1073/1999 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, καθώς και κανονισμός (Ευρατόμ) αριθ. 1074/1999 του Συμβουλίου (ΕΕ L 136 της 31.5.1999). Σύμφωνα με το άρθρο 2, παράγραφος 5, του κανονισμού OLAF, ως «ενδιαφερόμενος» νοείται κάθε πρόσωπο ή οικονομικός φορέας ύποπτος απάτης, διαφθοράς ή κάθε άλλης παράνομης δραστηριότητας εις βάρος των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης και ως εκ τούτου αντικείμενο έρευνας της Υπηρεσίας.
4 θα εκδίδει μη δεσμευτικές συστάσεις σχετικά με τις εν λόγω καταγγελίες, απευθυνόμενες προς τον γενικό διευθυντή της OLAF, β) θα παρέχει άδεια στην OLAF προκειμένου αυτή να ελέγχει το υπηρεσιακό γραφείο μέλους θεσμικού οργάνου της ΕΕ, στις εγκαταστάσεις του θεσμικού οργάνου, στο πλαίσιο εσωτερικής έρευνας, ή να λαμβάνει αντίγραφα από έγγραφα ή από οποιαδήποτε μορφή αποθήκευσης δεδομένων εγκατεστημένη στο εν λόγω γραφείο. 4. Σύμφωνα με την πρόταση της Επιτροπής, ο ελεγκτής και ο αναπληρωτής του διορίζονται με κοινή συμφωνία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής και απολαύουν πλήρους ανεξαρτησίας κατά την άσκηση των καθηκόντων τους. 5. Το Συνέδριο αξιολόγησε την πρόταση της Επιτροπής υπό το πρίσμα των συστάσεων που είχε διατυπώσει στις γνώμες του αριθ. 6/2011 7 και 8/2012 8 επί τη βάσει των παρατηρήσεων που περιέχονταν στην ειδική έκθεση αριθ. 2/2011 σχετικά με τη διαχείριση της OLAF 9. Καθώς η μεταρρύθμιση του 2013 δεν έχει ακόμη ολοκληρωθεί και, ως εκ τούτου, η αντίστοιχη πείρα από την εφαρμογή των νέων κανόνων είναι ακόμη περιορισμένη, ήταν πολύ νωρίς για το Συνέδριο να προβεί, στο πλαίσιο της παρούσας γνώμης, σε απολογισμό του αντικτύπου των νέων κανόνων στις επιχειρήσεις της OLAF. 7 8 9 ΕΕ C 254 της 30.8.2011, σ. 1. ΕΕ C 383 της 12.12.2012, σ. 1. ΕΕ C 124 της 27.4.2011, σ. 9.
5 Ανεξάρτητος έλεγχος της νομιμότητας των εν εξελίξει ερευνών της OLAF 6. Το Συνέδριο, όταν του ζητήθηκε να γνωμοδοτήσει σχετικά με την πρόταση της Επιτροπής για αναθεώρηση του κανονισμού OLAF το 2011 10, επέστησε την προσοχή στην ανάγκη ανεξάρτητου ελέγχου της νομιμότητας των εν εξελίξει ερευνών της OLAF. Προκειμένου να εξασφαλιστεί η αποτελεσματικότητά του, ο έλεγχος αυτός θα έπρεπε να διενεργείται από φορέα ή πρόσωπο ανεξάρτητο από την OLAF, το οποίο εξουσιοδοτείται να εκδίδει δεσμευτικές γνώμες. Με την ευκαιρία εκείνη, το Συνέδριο εισηγήθηκε τη δημιουργία θέσης υπευθύνου ελέγχου, ο οποίος ούτε θα διοριζόταν από τον γενικό διευθυντή της OLAF ούτε θα υπαγόταν στη δικαιοδοσία του 11. 7. Το Συνέδριο εκφράζει την ικανοποίησή του για το γεγονός ότι, στο πλαίσιο της τρέχουσας πρότασης της Επιτροπής, η ανεξαρτησία του ελεγκτή από την OLAF διασφαλίζεται μέσω μιας διοργανικής διαδικασίας διορισμού του και, κατά περίπτωση, απαλλαγής από τα καθήκοντά του. Η καθιέρωση αυτής της λειτουργίας εξωτερικού ελέγχου θα συνιστούσε μείζονα βελτίωση σε σύγκριση με την ισχύουσα διαδικασία ελέγχου των επιμέρους εν εξελίξει ερευνών, η οποία συνιστά αμιγώς εσωτερικό μηχανισμό 12. 8. Στο άρθρο 9γ, παράγραφος 1, του σχεδίου κανονισμού, η Επιτροπή προτείνει οι υποψήφιοι για τις θέσεις του ελεγκτή και του αναπληρωτή του να διαθέτουν «τα κατάλληλα προσόντα». Το Συνέδριο συνιστά να περιληφθεί διάταξη στον κανονισμό 10 11 12 Βλέπε σημεία 15 και 37-40 της γνώμης αριθ. 6/2011. Το Συνέδριο εισηγείτο ο προτεινόμενος υπεύθυνος ελέγχου όχι μόνο να υποχρεούται να εκδίδει δεσμευτικές γνώμες κατόπιν αιτήματος των ενδιαφερομένων, αλλά επίσης να είναι εξουσιοδοτημένος να εκδίδει δεσμευτικές γνώμες σε όλες τις περιπτώσεις κατά τις οποίες ο γενικός διευθυντής της OLAF εξετάζει το ενδεχόμενο διαβίβασης των πληροφοριών στις εθνικές δικαστικές αρχές ή όταν η διάρκεια των ερευνών θα υπερέβαινε τα δύο έτη. Σύμφωνα με το άρθρο 17, παράγραφος 7, του κανονισμού OLAF, ο γενικός διευθυντής θεσπίζει εσωτερική συμβουλευτική και εποπτική διαδικασία, συμπεριλαμβανομένου ελέγχου νομιμότητας.
6 σύμφωνα με την οποία ο ελεγκτής και ο αναπληρωτής του θα επιλέγονται μεταξύ προσώπων των οποίων η ανεξαρτησία είναι πέραν πάσης αμφιβολίας και τα οποία διαθέτουν τα απαραίτητα προσόντα για διορισμό σε δικαστικό αξίωμα. 9. Το Συνέδριο συνιστά την περαιτέρω ενίσχυση της ανεξαρτησίας του ελεγκτή. Σε αντίθεση με τα προτεινόμενα στο άρθρο 9γ, παράγραφος 1, του σχεδίου κανονισμού, ούτε ο ελεγκτής ούτε η γραμματεία του πρέπει να υπάγονται διοικητικά στην Επιτροπή ή σε οποιοδήποτε άλλο από τα θεσμικά όργανα που συμμετέχουν στον διορισμό του. Στον ελεγκτή πρέπει να διατεθεί επαρκές προσωπικό για την αποτελεσματική εκτέλεση των καθηκόντων του. Οι πιστώσεις που θα αφορούν τον ελεγκτή και τη γραμματεία του πρέπει να καταχωρίζονται σε ειδικό κονδύλιο του προϋπολογισμού. Εμβέλεια παρέμβασης του ελεγκτή υπό τη συμβουλευτική ιδιότητά του 10. Στην γνώμη αριθ. 6/2011, το Συνέδριο τόνιζε ότι ο έλεγχος των εν εξελίξει ερευνών είναι ιδιαίτερα αναγκαίος στις περιπτώσεις κατά τις οποίες οι ενδιαφερόμενοι δεν έχουν ενημερωθεί ότι αποτελούν αντικείμενο έρευνας, προκειμένου να διαφυλαχθεί ο εμπιστευτικός χαρακτήρας της έρευνας. Η τρέχουσα πρόταση της Επιτροπής προβλέπει την υποχρεωτική παρέμβαση του ελεγκτή μόνον στις περιπτώσεις κατά τις οποίες ο ενδιαφερόμενος γνωρίζει ότι αποτελεί αντικείμενο έρευνας και υποβάλλει καταγγελία σχετικά με μέτρα που λαμβάνονται στο πλαίσιο της έρευνας. 11. Ωστόσο, ο ελεγκτής δεν μπορεί να παρέμβει με δική του πρωτοβουλία στην περίπτωση κατά την οποία ο ενδιαφερόμενος δεν έχει ενημερωθεί για τη διεξαγωγή έρευνας. Το άρθρο 9 του κανονισμού OLAF απαλλάσσει, υπό όρους, την Υπηρεσία από την υποχρέωσή της να ενημερώνει τον ενδιαφερόμενο ότι αποτελεί αντικείμενο έρευνας και να του παρέχει τη δυνατότητα να σχολιάσει περιστατικά που τον αφορούν προτού συνταχθούν συμπεράσματα με ονομαστική αναφορά σε αυτόν. Κατά συνέπεια, σύμφωνα με την πρόταση της Επιτροπής, ο ελεγκτής δεν θα μπορούσε να παρέμβει σε όλες τις περιπτώσεις κατά τις οποίες, στο πλαίσιο έρευνας,
7 έχουν ανασταλεί οι σημαντικότερες διαδικαστικές εγγυήσεις που προβλέπει το άρθρο 9. 12. Η εμβέλεια παρέμβασης του ελεγκτή περιορίζεται περαιτέρω από το ότι, σύμφωνα με την πρόταση της Επιτροπής, θα επιλαμβάνεται μόνο της τήρησης των προβλεπόμενων στο άρθρο 9 του κανονισμού OLAF διαδιαστικών εγγυήσεων. Εντούτοις, σε άλλα άρθρα του κανονισμού (παραδείγματος χάριν, στο άρθρο 10 σχετικά με την υποχρέωση του γενικού διευθυντή να ενημερώνει το κοινό σχετικά με την υπόθεση κατά τρόπο ουδέτερο και αμερόληπτο) υπάρχουν διατάξεις των οποίων η μη τήρηση μπορεί να θίξει σοβαρά τα δικαιώματα ενός ενδιαφερομένου. Επιπλέον, υπάρχει ο κίνδυνος τα μέτρα έρευνας της OLAF να θίξουν τα δικαιώματα φυσικών προσώπων ή οικονομικών φορέων που δεν θεωρούνται μεν ενδιαφερόμενοι, συνδέονται ωστόσο άλλως με τις υποθέσεις που αποτελούν αντικείμενο έρευνας, παραδείγματος χάριν εξετάζονται ως μάρτυρες. 13. Το Συνέδριο συνιστά ο ελεγκτής να νομιμοποιείται να επιλαμβάνεται οποιασδήποτε επικαλούμενης παραβίασης θεμελιωδών δικαιωμάτων και διαδικαστικών εγγυήσεων που προβλέπει η νομοθεσία της ΕΕ σε σχέση με τις εν εξελίξει έρευνες της OLAF. Σε περίπτωση που η Υπηρεσία παρεκκλίνει από την υποχρέωσή της να ενημερώσει τον ενδιαφερόμενο ότι βρίσκεται εν εξελίξει έρευνα που τον αφορά, ο γενικός διευθυντής θα πρέπει να υποχρεούται να ζητήσει τη συμβουλή του ελεγκτή. Προηγούμενη έγκριση ορισμένων μέτρων έρευνας από τον ελεγκτή 14. Το Συνέδριο εκφράζει την ικανοποίησή του για το γεγονός ότι, σύμφωνα με την πρόταση της Επιτροπής, ο γενικός διευθυντής της OLAF πρέπει να λαμβάνει την προηγούμενη έγκριση του ελεγκτή όταν η Υπηρεσία προτίθεται να ασκήσει την εξουσία που διαθέτει να ελέγξει το υπηρεσιακό γραφείο μέλους θεσμικού οργάνου της ΕΕ, στις εγκαταστάσεις του θεσμικού οργάνου, στο πλαίσιο εσωτερικής έρευνας, ή να λάβει αντίγραφα από έγγραφα ή από οποιαδήποτε μορφή αποθήκευσης δεδομένων εγκατεστημένη στο εν λόγω γραφείο.
8 15. Σύμφωνα με την Επιτροπή, ο ελεγκτής προβαίνει σε αντικειμενική εκτίμηση της νομιμότητας του μέτρου έρευνας που προτίθεται να εφαρμόσει η OLAF και εξετάζει εάν ο ίδιος στόχος θα μπορούσε να επιτευχθεί με λιγότερο παρεμβατικά μέτρα. Υπό το πρίσμα των αρχών της αναλογικότητας και της ίσης μεταχείρισης, το Συνέδριο εκφράζει την πεποίθηση ότι η εκτίμηση αυτή πρέπει να απαιτείται όχι μόνο στην περίπτωση μελών των θεσμικών οργάνων της ΕΕ, αλλά επίσης όταν αντικείμενο έρευνας αποτελούν υπάλληλοι της ΕΕ ή οικονομικοί φορείς 13. 16. Εκτός από τον έλεγχο σε υπηρεσιακό γραφείο, στο πλαίσιο των ερευνών της OLAF είναι δυνατόν να ανακύψουν και άλλες περιστάσεις που μπορούν επίσης να θίξουν σοβαρά τα δικαιώματα των ενδιαφερομένων, όπως είναι ιδίως η διαβίβαση πληροφοριών σχετικά με ενδιαφερόμενο στις εθνικές δικαστικές αρχές ή η αβεβαιότητα που δημιουργείται όταν μια έρευνα διαρκεί επί μακρόν. 17. Το Συνέδριο συνιστά, όταν η Υπηρεσία προτίθεται να διενεργήσει επιτόπιους ελέγχους και επιθεωρήσεις, να ζητείται πάντοτε η προηγούμενη έγγραφη έγκριση του ελεγκτή. Το Συνέδριο συνιστά αυτή η προηγούμενη έγκριση να απαιτείται επίσης σε κάθε περίπτωση κατά την οποία: α) σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 6, του κανονισμού OLAF, ο γενικός διευθυντής της OLAF προτίθεται να αναβάλει την ενημέρωση του θεσμικού οργάνου στο οποίο υπάγεται ο ενδιαφερόμενος, β) σύμφωνα με το άρθρο 9, παράγραφος 4, του κανονισμού OLAF, η Υπηρεσία προτίθεται να συντάξει συμπεράσματα με ονομαστική αναφορά σε ενδιαφερόμενο, προτού του παρασχεθεί η δυνατότητα να σχολιάσει περιστατικά που τον αφορούν, 13 Σύμφωνα με τις διατάξεις και τις διαδικασίες που θεσπίζει ο κανονισμός (Ευρατόμ, ΕΚ) αριθ. 2185/96, η OLAF έχει δικαίωμα να προβαίνει σε επιτόπιους ελέγχους και εξακριβώσεις στις εγκαταστάσεις οικονομικών φορέων.
9 γ) η Υπηρεσία εξετάζει το ενδεχόμενο να διαβιβάσει πληροφορίες σχετικά με ενδιαφερόμενο στις εθνικές δικαστικές αρχές, δ) η Υπηρεσία προτίθεται να παρατείνει τη διάρκεια έρευνας πέραν των δύο ετών. 18. Επιπλέον, το Συνέδριο συνιστά ο κανονισμός OLAF να ορίζει ότι οι προαναφερόμενες περιπτώσεις αποτελούν πράξεις που μπορούν να έχουν αρνητικές επιπτώσεις για κάποιον ενδιαφερόμενο. Η ενσωμάτωση της διάταξης αυτής στον κανονισμό θα παρείχε τη δυνατότητα στον ενδιαφερόμενο να προσφύγει, εάν συνέτρεχε λόγος, στα δικαστήρια της ΕΕ και να ζητήσει τη λήψη ασφαλιστικών μέτρων. Κατά την άποψη του Συνεδρίου, αυτό θα διασφάλιζε τη νομιμότητα των ερευνών της OLAF και θα διαφύλασσε τα θεμελιώδη δικαιώματα των προσώπων που αποτελούν αντικείμενό τους. Συμπέρασμα 19. Το Συνέδριο αποδίδει ιδιαίτερη σημασία στην προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης, καθώς και στην καταπολέμηση της απάτης, της διαφθοράς και των άλλων παράνομων δραστηριοτήτων. Αυτό απαιτούν, άλλωστε, η εμπιστοσύνη των πολιτών στα θεσμικά όργανα της ΕΕ και η στοιχειώδης ορθή διακυβέρνηση. Προϋπόθεση των ανωτέρω είναι μια ισχυρή και αποτελεσματική OLAF. Οποιαδήποτε μεταρρύθμιση πρέπει να διασφαλίζει και να ενισχύει αυτό το πλεονέκτημα και όχι να το υπονομεύει. 20. Η προστασία των ατομικών δικαιωμάτων και η συνακόλουθη ενίσχυση των διαδικαστικών εγγυήσεων υπέρ των προσώπων που αποτελούν αντικείμενο των ερευνών της OLAF έχουν θεμειώδη σημασία. Η πείρα καταδεικνύει ότι οποιαδήποτε δικαιολογημένη πράξη έρευνας μπορεί να υπονομευθεί σοβαρά από την αντίληψη ότι δεν υπάρχουν επαρκείς εγγυήσεις προς διασφάλιση των ατομικών δικαιωμάτων. 21. Η διασφάλιση του πλήρους σεβασμού των ατομικών δικαιωμάτων όχι μόνο ενισχύει την αξιοπιστία της OLAF ως οργάνου της ΕΕ σεβόμενου πλήρως την τήρηση
10 της νομιμότητας, αλλά είναι και καθοριστικής σημασίας για την απώτερη αποτελεσματικότητα των ερευνών της. Οι τροποποιήσεις που προτείνει το Συνέδριο στην παρούσα γνώμη αποσκοπούν στην ενίσχυση αυτής της αποτελεσματικότητας. Η παρούσα γνώμη εγκρίθηκε από το Ελεγκτικό Συνέδριο στο Λουξεμβούργο, κατά τη συνεδρίασή του της 23ης Οκτωβρίου 2014. Για το Ελεγκτικό Συνέδριο Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA Πρόεδρος