ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ Βρυξέλλες, 8 Ιουνίου (10.06) (OR. en) 10839/10 UEM 205 ΣΗΜΕΙΩΜΑ της : προς : Θέμα : Γενικής Γραμματείας του Συμβουλίου τις αντιπροσωπίες Γνώμη του Συμβουλίου σχετικά με το επικαιροποιημένο Πρόγραμμα Σταθερότητας της Κύπρου (2009/2013) Διαβιβάζεται συνημμένως στις αντιπροσωπίες γνώμη του Συμβουλίου σχετικά με το επικαιροποιημένο Πρόγραμμα Σταθερότητας της Κύπρου (2009-2013) όπως εγκρίθηκε από το Συμβούλιο «Οικονομικά και δημοσιονομικά θέματα» στις 8 Ιουνίου. 10839/10 ΑΙ/νκ 1 DG G I EL
ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ ΓΝΩΜΗ ΤΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ σχετικά με το επικαιροποιημένο πρόγραμμα σταθερότητας της Κύπρου, 2009-2013 ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ, Έχοντας υπόψη: τη συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1466/97 του Συμβουλίου, της 7ης Ιουλίου 1997, για την ενίσχυση της εποπτείας της δημοσιονομικής κατάστασης και την εποπτεία και το συντονισμό των οικονομικών πολιτικών 1, και ιδίως το άρθρο 5 παράγραφος 3 (για τα προγράμματα σταθερότητας), τη σύσταση της Επιτροπής, Έπειτα από διαβουλεύσεις με την Οικονομική και Δημοσιονομική Επιτροπή, ΕΞΕΔΩΣΕ ΤΗΝ ΠΑΡΟΥΣΑ ΓΝΩΜΗ: (1) Στις 8 Ιουνίου, το Συμβούλιο εξέτασε το επικαιροποιημένο πρόγραμμα σταθερότητας της Κύπρου, που καλύπτει την περίοδο 2009 έως 2013. 1 ΕΕ L 209 της 2.8.1997, σ. 1. Τα έγγραφα που αναφέρονται στο παρόν κείμενο διατίθενται στον ακόλουθο δικτυακό τόπο: http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/index_el.htm. 10839/10 ΑΙ/νκ 2
(2) Το 2009, η οικονομική δραστηριότητα συρρικνώθηκε κατά 1,7%. Είναι η πρώτη φορά εδώ και τριάντα πέντε χρόνια που η Κύπρος σημειώνει αρνητικό ρυθμό ανάπτυξης. Η χαμηλή εγχώρια ζήτηση και το αντίξοο εξωτερικό περιβάλλον επιβράδυναν έντονα την ανάπτυξη. Ειδικότερα, η υψηλή δανειακή επιβάρυνση των νοικοκυριών σε συνδυασμό με τους αυστηρούς όρους χορήγησης δανείων, οι επιδεινούμενες προοπτικές στην αγορά εργασίας και η κάμψη της εμπιστοσύνης, οδήγησαν σε μείωση της ιδιωτικής κατανάλωσης. Ταυτόχρονα, οι επενδύσεις κατέγραψαν ισχυρή διόρθωση, στο πλαίσιο της πτώσης της ζήτησης στέγης από το εξωτερικό, της χαμηλής χρήσης της παραγωγικής ικανότητας και της αναδιάρθρωσης των εταιρικών ισολογισμών. Η δημόσια κατανάλωση ήταν η μόνη συνιστώσα της ζήτησης που στήριξε την οικονομική δραστηριότητα, κυρίως λόγω της δέσμης μέτρων τόνωσης της οικονομικής δραστηριότητας, που αντιπροσωπεύουν το 1% του ΑΕΠ, τα οποία εφαρμόστηκαν σύμφωνα με το ΕΣΑΟ. Πέρα από αυτά τα μέτρα κατά διακριτική ευχέρεια, η συρρίκνωση της οικονομικής δραστηριότητας, η βαθμιαία υποχώρηση στην αγορά περιουσιακών στοιχείων και ένα μοντέλο ανάπτυξης με λιγότερους φόρους ασκεί έντονη πίεση στα δημόσια οικονομικά. Το αποτέλεσμα ήταν να παρουσιαστεί έλλειμμα 6,1% του ΑΕΠ στα δημόσια οικονομικά από πλεόνασμα 0,9% το 2008. Η κρίση κατέστησε επίσης αισθητή τη συσσώρευση υψηλής εξωτερικής ανισορροπίας, που αντικατοπτρίζει όχι μόνο το χαμηλό επίπεδο καθαρών αποταμιεύσεων στον ιδιωτικό τομέα αλλά επίσης την επιδείνωση της καθαρή θέσης της γενικής κυβέρνησης καθώς και απώλειες από την άποψη της ανταγωνιστικότητας. Η χαμηλή εγχώρια ζήτηση και η βραδεία εξωτερική ανάκαμψη αναμένεται να επηρεάσουν δυσμενώς τις προοπτικές ανάκαμψης. Η αύξηση του ΑΕΠ προβλέπεται να υποχωρήσει ακόμη περισσότερο, αν και σε μικρότερο βαθμό, το και να σημειωθεί ελαφρά ανάκαμψη το 2011. Κατά συνέπεια, μεσοπρόθεσμα, η Κύπρος αντιμετωπίζει την πρόκληση της τόνωσης της ανάπτυξής της εν μέσω της εύθραυστης ανάκαμψης της παγκόσμιας οικονομίας, ενώ ταυτόχρονα θα πρέπει να αντιμετωπίσει τις υπάρχουσες μακροοικονομικές ανισορροπίες μέσω της διατήρησης συνετών δημοσιονομικών πολιτικών. Μακροπρόθεσμα, η χώρα είναι αντιμέτωπη με την ανάγκη ενίσχυσης της διατηρησιμότητας των δημοσίων οικονομικών ενόψει της δημογραφικής γήρανσης. 10839/10 ΑΙ/νκ 3
(3) Μολονότι η παρατηρούμενη μείωση του πραγματικού ΑΕΠ στο πλαίσιο της κρίσης είναι κυκλικού χαρακτήρα, το επίπεδο δυνητικής παραγωγής έχει επίσης επηρεαστεί αρνητικά. Επιπλέον, η κρίση μπορεί να επηρεάσει μεσοπρόθεσμα τη δυνητική ανάπτυξη λόγω χαμηλότερων επενδύσεων, πιστοδοτικών περιορισμών και αύξησης της διαρθρωτικής ανεργίας. Ακόμη, ο αντίκτυπος της οικονομικής κρίσης επιδεινώνει τις αρνητικές συνέπειες της δημογραφικής γήρανσης στη δυνητική παραγωγή και στη διατηρησιμότητα των δημοσίων οικονομικών. Στη βάση αυτή, είναι σημαντικό να επιταχυνθεί ο ρυθμός των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων, με σκοπό τη στήριξη της δυνητικής ανάπτυξης. Πιο συγκεκριμένα, είναι σημαντικό για την Κύπρο να δρομολογήσει μεταρρυθμίσεις στον τομέα της αγοράς εργασίας, κυρίως όσον αφορά την ενίσχυση των ευκαιριών διά βίου μάθησης, ιδίως για τους εργαζομένους χαμηλού επιπέδου προσόντων και μεγαλύτερης ηλικίας, καθώς επίσης να διασφαλίσει την έγκαιρη και αποτελεσματική υλοποίηση των σχεδιαζόμενων μεταρρυθμίσεων στην τεχνική και επαγγελματική εκπαίδευση. Επιπλέον, πρέπει να εναρμονιστούν αποτελεσματικότερα οι αυξήσεις των μισθών με την παραγωγικότητα, την αύξηση της απασχόλησης και την ανταγωνιστικότητα. (4) Το μακροοικονομικό σενάριο στο οποίο βασίζεται το πρόγραμμα προβλέπει αύξηση του πραγματικού ΑΕΠ από -1.7% το 2009 σε 0,5 % το, και στη συνέχεια ανάκαμψη με μέσο ρυθμό σχεδόν 2,6% για το υπόλοιπο της προγραμματικής περιόδου. Αξιολογούμενο με βάση τα στοιχεία που είναι διαθέσιμα σήμερα 2, το εν λόγω σενάριο φαίνεται να βασίζεται σε ευνοϊκές αναπτυξιακές παραδοχές καθ όλη τη διάρκεια της προγραμματικής περιόδου. Πιο συγκεκριμένα, η ιδιωτική κατανάλωση αναμένεται να ακολουθήσει ευνοϊκή πορεία, ωθούμενη από τη σχετικά αισιόδοξη αύξηση της απασχόλησης και των μισθών. Το πρόγραμμα προβλέπει ότι η πραγματική αύξηση των επενδύσεων στον κατασκευαστικό κλάδο θα παραμείνει αρνητική βραχυπρόθεσμα και στη συνέχεια θα ανακάμψει στο δεύτερο μισό της προγραμματικής περιόδου. Ωστόσο, οι μελλοντικοί δείκτες υποδηλώνουν μια ισχυρότερη διορθωτική τάση στον κατασκευαστικό κλάδο μεσοπρόθεσμα, σε σχέση με αυτή που προβλέπει το πρόγραμμα. 2 Η αξιολόγηση λαμβάνει ιδίως υπόψη τις προβλέψεις των υπηρεσιών της Επιτροπής της άνοιξης, αλλά και άλλες πληροφορίες που έγιναν γνωστές στη συνέχεια. 10839/10 ΑΙ/νκ 4
Επίσης, παρά τη βελτίωση των οικονομικών προοπτικών, ο ευάλωτος χαρακτήρας της ανάκαμψης στους βασικούς εμπορικούς εταίρους της Κύπρου έχει ως αποτέλεσμα μη αμελητέους καθοδικούς κινδύνους στο μακροοικονομικό σενάριο που προβλέπει το πρόγραμμα. Λόγω της συρρίκνωσης της οικονομικής δραστηριότητας το 2009 υπήρξε σημαντική, αν και μερική, διόρθωση του εξωτερικού ελλείμματος, το οποίο παραμένει ωστόσο υψηλό, στο 8,5% του ΑΕΠ, και σύμφωνα με το πρόγραμμα αναμένεται να αυξηθεί εκ νέου φτάνοντας στο 12,9% του ΑΕΠ έως το 2013 λόγω της αναμενόμενης αύξησης των εισαγωγών. Η εξωτερική ανισορροπία θα επηρεάσει κατά πάσα πιθανότητα αρνητικά την οικονομική ανάπτυξη μεσοπρόθεσμα. Το υψηλό δημοσιονομικό έλλειμμα θα πρέπει να χρηματοδοτηθεί μέσω εξωτερικού δανεισμού ή εγχώριας ιδιωτικής αποταμίευσης. Συνεπώς, η προσαρμογή της ανισορροπίας που παρατηρείται στο ισοζύγιο τρεχουσών συναλλαγών θα απαιτήσει είτε υψηλότερο κόστος χρηματοδότησης μέσω δανεισμού είτε υψηλότερη αποταμίευση από τον ιδιωτικό τομέα. Στη δεύτερη περίπτωση το αποτέλεσμα θα είναι η μικρότερη αύξηση της παραγωγής λόγω της μείωσης της ιδιωτικής κατανάλωσης και επένδυσης (εκτόπιση του ιδιωτικού τομέα). Οι προβλέψεις του προγράμματος σχετικά με τον πληθωρισμό φαίνονται ρεαλιστικές. (5) Σύμφωνα με το πρόγραμμα, το έλλειμμα γενικής κυβέρνησης παρουσίασε σοβαρή επιδείνωση, από πλεόνασμα 0,9% του ΑΕΠ το 2008 σε έλλειμμα 6,1% του ΑΕΠ το 2009, αντανακλώντας σε μεγάλο βαθμό τον αντίκτυπο της κρίσης στα δημόσια οικονομικά, αλλά και λόγω των μέτρων ανάκαμψης που αντιπροσωπεύουν το 1½% του ΑΕΠ, τα οποία έλαβε η κυβέρνηση σύμφωνα με το ευρωπαϊκό σχέδιο για την ανάκαμψη της οικονομίας (ΕΣΑΟ). Σύμφωνα με το πρόγραμμα, η δημοσιονομική πολιτική αναμένεται να είναι περιοριστική με στόχο τη διόρθωση του υπερβολικού ελλείμματος έως το 2013 στο πλαίσιο του σεναρίου προσδοκώμενης ανάπτυξης. 10839/10 ΑΙ/νκ 5
(6) Σύμφωνα με το επικαιροποιημένο πρόγραμμα, ο δημοσιονομικός στόχος για το έλλειμμα το καθορίζεται στο 6% του ΑΕΠ. Ο προϋπολογισμός του (που ψηφίστηκε από το Κοινοβούλιο στις 24 Δεκεμβρίου 2009) έθεσε ως στόχο έλλειμμα ύψους 4,5% του ΑΕΠ βάσει προβλεπόμενου ελλείμματος για το 2009 ίσου με περίπου 3% του ΑΕΠ. Δεδομένου ότι τελικά το έλλειμμα για το 2009 ήταν 6% του ΑΕΠ, ο ψηφισθείς προϋπολογισμός εμπεριέχει υψηλότερα επίπεδα ελλείμματος. Ωστόσο, το πρόγραμμα περιλαμβάνει μέτρα που αποσκοπούν στην ανάσχεση της δημοσιονομικής επιδείνωσης και στη σταθεροποίηση του ελλείμματος στα επίπεδα του 2009. Το επικαιροποιημένο πρόγραμμα προβλέπει ότι ο δείκτης των εσόδων προς το ΑΕΠ θα αυξηθεί κατά περίπου 1¼ ποσοστιαία μονάδα το σε σύγκριση με την τελική τιμή του 2009. Οι δημόσιες δαπάνες αναμένεται να αυξηθούν κατά 1¼ ποσοστιαία μονάδα του ΑΕΠ. Οι πρωτογενείς δαπάνες πρόκειται να αυξηθούν περαιτέρω κυρίως λόγω της περαιτέρω ανόδου στις κοινωνικές μεταβιβάσεις, τις επιδοτήσεις και το μισθολογικό κόστος του δημοσίου. Σύμφωνα με το επικαιροποιημένο πρόγραμμα, οι πληρωμές τόκων θα διατηρήσουν την πτωτική τους τάση, μειούμενες κατά ¼ ποσοστιαίας μονάδας του ΑΕΠ, παρά το αυξανόμενο χρέος. Οι δημόσιες επενδύσεις προγραμματίζεται να παραμείνουν στα επίπεδα του 2009. Συνολικά, ο προσανατολισμός της δημοσιονομικής πολιτικής, όπως προκύπτει από το διαρθρωτικό ισοζύγιο (δηλαδή κυκλικά προσαρμοσμένο αποτέλεσμα μείον έκτακτα και προσωρινά μέτρα) και όπως διαφαίνεται στο πρόγραμμα, θα είναι περιοριστικός το κατά περίπου ½% του ΑΕΠ. (7) Ο κύριος στόχος της μεσοπρόθεσμης δημοσιονομικής στρατηγικής του προγράμματος είναι να μειωθεί το έλλειμμα της γενικής κυβέρνησης κάτω από την τιμή αναφοράς του 3% του ΑΕΠ μέχρι το 2013. Το πρόγραμμα προβλέπει ότι το ονομαστικό έλλειμμα του προϋπολογισμού θα μειωθεί στο 4,5% το ΑΕΠ το 2011 (από 6,1% το προηγούμενο έτος) και στο 3,4% το 2012, προτού τελικά φτάσει το 2,5% το 2013. Το πρωτογενές ισοζύγιο αναμένεται να ακολουθήσει ανάλογη πορεία και να ισοσκελιστεί στο τέλος της περιόδου, από έλλειμμα 3,7% του ΑΕΠ το. Το διαρθρωτικό έλλειμμα, το οποίο υπολογίζεται σύμφωνα με την από κοινού συμφωνηθείσα μέθοδο, θα συνεχίσει να βελτιώνεται μετά το, φτάνοντας το 3½% περίπου του ΑΕΠ το 2011, ελάχιστα κάτω από 3% το 2012 και 2¼% το 2013. Η ετήσια δημοσιονομική προσπάθεια αναμένεται ότι θα φτάσει κατά μέσο όρο το 3/4% του ΑΕΠ ετησίως στο διάστημα -2013. Η προσαρμογή φαίνεται ότι συγκεντρώνεται στην αρχή της περιόδου, αν και τα μέτρα που λαμβάνονται στο θα παραγάγουν πλήρως το αποτέλεσμά τους το 2011. Επίσης, τα μέτρα που λαμβάνονται στο πλαίσιο του ΕΣΑΟ δεν θα έχουν ολοκληρωθεί πριν από το τέλος του. 10839/10 ΑΙ/νκ 6
Η δημοσιονομική εξυγίανση αναμένεται να επιτευχθεί κυρίως από το σκέλος των εσόδων του προϋπολογισμού, που προβλέπεται να αυξηθεί κατά 2,6 ποσοστιαίες μονάδες του ΑΕΠ μεταξύ και 2013, ενώ μέσω της περικοπής των δαπανών αναμένεται να εξασφαλιστεί μία επιπλέον ποσοστιαία μονάδα του ΑΕΠ. Τα μέτρα στήριξης των εσόδων περιλαμβάνουν την καταπολέμηση της φοροδιαφυγής, τη νομιμοποίηση παράνομων κτισμάτων, την εναρμόνιση των ελάχιστων ειδικών φόρων κατανάλωσης σε πετρελαιοειδή και την εφαρμογή μειωμένου ΦΠΑ σε τρόφιμα και φαρμακευτικά προϊόντα καθώς και σε μερισματικό εισόδημα από ημικρατικούς οργανισμούς. Όσον αφορά τα μέτρα στο σκέλος των δαπανών, ο κύριος όγκος των προσαρμογών του προγράμματος προέρχεται από τον έλεγχο των λειτουργικών δαπανών και τη μείωση των τρεχουσών μεταβιβάσεων. Το πρόγραμμα στοχεύει τις κοινωνικές μεταβιβάσεις και τον περιορισμό του μεγέθους και του ρυθμού αύξησης του μισθολογικού κόστους στο δημόσιο τομέα ως κατηγορίες δαπανών στο πλαίσιο της δημοσιονομικής εξυγίανσης, εφόσον επιτευχθεί συναίνεση μεταξύ των κοινωνικών εταίρων. Το επικαιροποιημένο πρόγραμμα επιβεβαιώνει την προσήλωση στον μεσοπρόθεσμο δημοσιονομικό στόχο (ΜΔΣ) της χώρας, ήτοι την ισοσκελισμένη δημοσιονομική θέση από διαρθρωτικής άποψης (δηλαδή κυκλικά προσαρμοσμένο αποτέλεσμα μείον έκτακτα και προσωρινά μέτρα). Δεδομένων των πλέον πρόσφατων προβλέψεων και του ύψους του χρέους, ΜΔΣ αντικατοπτρίζει επαρκώς τους στόχους του Συμφώνου. Τα διαρθρωτικά ισοζύγια που αντιστοιχούν στους στόχους του προγράμματος όσον αφορά το έλλειμμα υποδηλώνουν ότι ο ΜΔΣ δεν θα επιτευχθεί εντός της προγραμματικής περιόδου. 10839/10 ΑΙ/νκ 7
(8) Τα δημοσιονομικά αποτελέσματα ενδέχεται να αποδειχθούν χειρότερα από αυτά που τίθενται ως στόχος στο πρόγραμμα ειδικότερα, το μακροοικονομικό σενάριο το οποίο προβλέπεται στο επικαιροποιημένο πρόγραμμα φαίνεται να βασίζεται σε ευνοϊκές παραδοχές ανάπτυξης καθ όλη τη διάρκεια του προγράμματος. Όσον αφορά τα έσοδα, οι κίνδυνοι για τα δημόσια οικονομικά, ιδίως τα έτη -2011, είναι υψηλότεροι απ ό,τι τα προηγούμενα έτη και σχετίζονται με μια πιθανή δριμύτερη κάμψη της οικονομικής δραστηριότητας και εκ νέου εξισορρόπηση της οικονομικής ανάπτυξης προς την κατεύθυνση ανάπτυξης με μικρότερη φορολογική συνιστώσα. Με γνώμονα την αναμενόμενη μέτρια οικονομική ανάκαμψη και την πίεση για τόνωση της εγχώριας ζήτησης μέσω αυξημένων δημοσίων δαπανών, οι κίνδυνοι πιθανών υπερβάσεων δεν είναι αμελητέοι. Αυτοί οι κίνδυνοι συνδέονται κυρίως με την πρακτική της υποβολής συμπληρωματικών προϋπολογισμών με αυξημένες δαπάνες κατά τη διάρκεια του έτους, που συνεπάγονται αύξηση των τρεχουσών δαπανών πέρα από τη σκοπούμενη ανακατανομή των κονδυλίων. Επίσης, οι κοινωνικές μεταβιβάσεις ενδέχεται να αποδειχθούν υψηλότερες από τις αναμενόμενες, δεδομένων των επιδόσεων του πρόσφατου παρελθόντος και της απουσίας μηχανισμού καθορισμού στόχων, καθώς και των σχετικά αισιόδοξων προβλέψεων για την αύξηση της απασχόλησης (και άρα αύξησης της ανεργίας). (9) Το ακαθάριστο δημόσιο χρέος υπολογίζεται σε 56,2% του ΑΕΠ το 2009, από 48,4% το προηγούμενο έτος. Πέρα από την αύξηση του ελλείμματος και τη μείωση του ρυθμού αύξησης του ΑΕΠ, μια σημαντική προσαρμογή των αποθεμάτων-ροών που αντιστοιχεί σε 1 ποσοστιαία μονάδα του ΑΕΠ συνέβαλε στην αύξηση του δείκτη του χρέους. Το δεύτερο στοιχείο αντικατοπτρίζει τη συσσώρευση περιουσιακών στοιχείων του δημοσίου λόγω υπερχρηματοδότησης στα τέλη του 2009 προκειμένου να εκπληρωθούν υποχρεώσεις του κράτους που έληγαν στις αρχές Ιανουαρίου. Ο δείκτης χρέους αναμένεται να αυξηθεί κατά τη διάρκεια της περιόδου του προγράμματος, κυρίως λόγω των συνεχιζόμενων, αν και με πτωτικές τάσεις, πρωτογενών ελλειμμάτων. Ο δείκτης χρέους θα ξεπεράσει την τιμή αναφοράς του 60% του ΑΕΠ το και προβλέπεται ότι θα παραμείνει πάνω από την τιμή αναφοράς καθ όλη τη διάρκεια της προγραμματικής περιόδου. Προβλέπεται ότι θα αυξηθεί σε περίπου 63% του ΑΕΠ το 2011 και το 2012, σημειώνοντας στη συνέχεια μικρή πτώση. Δεδομένων των καθοδικών κινδύνων που ενέχονται στο μακροοικονομικό σενάριο και των δημοσιονομικών στόχων, η εξέλιξη του δείκτη του χρέους μπορεί να είναι λιγότερο ευνοϊκή από όσο προβλέπεται στο πρόγραμμα. 10839/10 ΑΙ/νκ 8
(10) Από τις μεσοπρόθεσμες προβλέψεις για το χρέος, που βασίζονται στην παραδοχή ότι οι ρυθμοί αύξησης του ΑΕΠ θα επιστρέψουν βαθμιαία στις τιμές οι οποίες προβλέπονταν πριν από την κρίση και ότι οι δείκτες φορολογικών εσόδων θα επανέλθουν στα επίπεδα πριν από την κρίση, και οι οποίες περιλαμβάνουν την προβλεπόμενη αύξηση στις σχετικές με τη γήρανση δαπάνες, συνάγεται ότι η δημοσιονομική στρατηγική που προβλέπει το πρόγραμμα, εκ πρώτης όψεως, και χωρίς να υπάρξει αλλαγή πολιτικής, θα είναι οριακά αρκετή για να σταθεροποιηθεί ο δείκτης του χρέους προς το ΑΕΠ μέχρι το 2020. (11) Ο μακροπρόθεσμος αντίκτυπος της δημογραφικής γήρανσης στον προϋπολογισμό είναι αρκετά υψηλότερος από τον μέσο όρο της ΕΕ, κυρίως λόγω της σχετικά υψηλής αύξησης των συνταξιοδοτικών δαπανών ως ποσοστού του ΑΕΠ κατά τις προσεχείς δεκαετίες, κάτι που εν μέρει οφείλεται στο γεγονός ότι το συνταξιοδοτικό σύστημα εξακολουθεί να βρίσκεται σε στάδιο ωρίμανσης. Το πρόγραμμα αναλύει μια μεταρρύθμιση του συνταξιοδοτικού συστήματος που τέθηκε σε εφαρμογή τον Απρίλιο του 2009 και η οποία προβλέπεται ότι θα μειώσει ελαφρώς την αύξηση των συνταξιοδοτικών δαπανών και, κυρίως, ότι θα αυξήσει τις εισφορές κοινωνικής ασφάλισης. Η μεταρρύθμιση αναμένεται να βελτιώσει το μακροπρόθεσμο ισοζύγιο του συνταξιοδοτικού συστήματος και να μειώσει τους κινδύνους για τη διατηρησιμότητα, χωρίς ωστόσο να επηρεάσει τη συνολική αξιολόγηση. Η δημοσιονομική θέση το 2009, όπως εκτιμάται στο πρόγραμμα, επιτείνει τις δημοσιονομικές επιπτώσεις της δημογραφικής γήρανσης στο κενό διατηρησιμότητας. Η βελτίωση του πρωτογενούς ισοζυγίου μεσοπρόθεσμα και η εφαρμογή περαιτέρω μέτρων με στόχο την κάμψη της σημαντικής αύξησης των σχετικών με τη γήρανση δαπανών, κυρίως για συντάξεις και περίθαλψη, αναμένεται ότι θα συμβάλουν στη μείωση των κινδύνων για τη διατηρησιμότητα των δημόσιων οικονομικών, οι οποίοι θεωρήθηκαν υψηλοί στην έκθεση της Επιτροπής του 2009 για τη διατηρησιμότητα. 3 3 Στα συμπεράσματα του Συμβουλίου της 10ης Νοεμβρίου 2009 σχετικά με τη διατηρησιμότητα των δημόσιων οικονομικών «το Συμβούλιο καλεί τα κράτη μέλη να εστιάσουν την προσοχή τους σε στρατηγικές με γνώμονα τη διατηρησιμότητα στα προσεχή προγράμματά τους σταθερότητας και σύγκλισης» και περαιτέρω «καλεί την Επιτροπή, από κοινού με την Επιτροπή Οικονομικής Πολιτικής και την Οικονομική και Δημοσιονομική Επιτροπή, να αναπτύξουν περαιτέρω μεθοδολογίες για την εκτίμηση της μακροπρόθεσμης βιωσιμότητας των δημόσιων οικονομικών εγκαίρως για την επόμενη έκθεση για τη βιωσιμότητα», που προβλέπεται για το 2012. 10839/10 ΑΙ/νκ 9
(12) Τα τελευταία χρόνια η Κύπρος έχει υπερκαλύψει τους δημοσιονομικούς της στόχους, αν και αυτό συνέβη σε ένα πλαίσιο έντονης οικονομικής δραστηριότητας, με μεγάλη συμμετοχή της φορολογικής συνιστώσας. Κατά το πρόσφατο παρελθόν, το πλαίσιο βελτιώθηκε με την υιοθέτηση του Λογιστικού Συστήματος Δημοσιονομικής Διαχείρισης (FIMAS - Financial Management Accounting System), τη σταδιακή υιοθέτηση ενός τριετούς μεσοπρόθεσμου δημοσιονομικού πλαισίου (ΜΔΠ) και την καθιέρωση της κατάρτισης προϋπολογισμού βάσει επιδόσεων και προγραμμάτων (Programme and Performance Budgeting-PPB). Ωστόσο, η πρακτική της έγκρισης συμπληρωματικών προϋπολογισμών κατά τη διάρκεια του έτους οδήγησε σε αύξηση των τρεχουσών δαπανών πέρα από τη σκοπούμενη ανακατανομή των κονδυλίων. Σύμφωνα με το πρόγραμμα, το νέο δημοσιονομικό πλαίσιο αναμένεται να θέσει τέλος σε αυτήν την πρακτική, όταν εφαρμοστεί πλήρως, και να οδηγήσει στην πιο αποτελεσματική και αποδοτική διαδικασία κατάρτισης του προϋπολογισμού, συμβάλλοντας στη συγκράτηση των δαπανών. Παράλληλα, η νέα διαδικασία κατάρτισης του προϋπολογισμού θα θέσει υγιή βάση για την ανακατανομή των δαπανών υπέρ της ανάπτυξης, προωθώντας δραστηριότητες συνεπείς με τις προτεραιότητες του Εθνικού Προγράμματος Μεταρρυθμίσεων. Ωστόσο, το νέο πλαίσιο βρίσκεται ακόμη σε πρώιμο στάδιο εφαρμογής και δεν προβλέπεται να έχει τεθεί πλήρως σε λειτουργία πριν από το 2012. Κατά συνέπεια, ο αντίκτυπός του θα γίνει αισθητός μόνο μεσοπρόθεσμα. Η έγκαιρη εφαρμογή του νέου πλαισίου είναι κρίσιμης σημασίας για την επιτυχή και διαρκή εξυγίανση των δημόσιων οικονομικών. 10839/10 ΑΙ/νκ 10
(13) Όσον αφορά την ποιότητα των δημόσιων οικονομικών, το πρόγραμμα αναγνωρίζει τη σημασία της ως μέσου για τη στήριξη της δυνητικής ανάπτυξης και τη διασφάλιση της μακροπρόθεσμης διατηρησιμότητας των δημόσιων οικονομικών. Ειδικότερα, το πρόγραμμα σημειώνει τον αντίκτυπο του ΜΔΠ και του ΚΠΕΠ στην πλήρη εφαρμογή της αρτιότερης κατανομής των πόρων σε τομείς υψηλής προτεραιότητας που προάγουν την ανάπτυξη παράλληλα με τον αποτελεσματικότερο έλεγχο των μη παραγωγικών δαπανών. Ως προς το σκέλος των δαπανών, το πρόγραμμα περιλαμβάνει επισκόπηση των πρόσφατων έργων που έχουν ως στόχο τη βελτίωση των υποδομών μέσω συμπράξεων δημόσιου και ιδιωτικού τομέα (ΣΔΙΤ), καθώς και των μέτρων για τη βελτίωση της εκπαίδευσης μέσω της αύξησης της χρήσης ηλεκτρονικών υπολογιστών στην πρωτοβάθμια και τη δευτεροβάθμια εκπαίδευση και της λήψης μέτρων προς όφελος της έρευνας και των ακαδημαϊκών ιδρυμάτων. Το επικαιροποιημένο πρόγραμμα προβλέπει επίσης τη διάθεση κονδυλίων για την αναδιοργάνωση των δημόσιων νοσοκομείων ως αυτόνομων μονάδων και τη θέσπιση ενός εθνικού συστήματος υγείας, με στόχο τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας μέσω ρυθμιζόμενου ανταγωνισμού και περιστολής του κόστους. Αυτό θεωρείται αναγκαίο ως μέσο για τον έλεγχο των αναμενόμενων αυξήσεων των δαπανών που συνδέονται με τη γήρανση του πληθυσμού. Από την άποψη των εσόδων, το πρόγραμμα δίνει έμφαση στον θετικό αντίκτυπο που θα έχει το ΜΔΠ στη βελτίωση της ακρίβειας και της ευαισθησίας των προβλέψεων των εσόδων μεσοπρόθεσμα. Οι αρχές σημειώνουν ότι δεδομένης της μεταβλητότητας που παρατηρήθηκε τα τελευταία χρόνια στην ελαστικότητα της φορολογίας λόγω της έκρηξης που σημειώθηκε στην αγορά περιουσιακών στοιχείων, οι προβλέψεις των εσόδων προσαρμόστηκαν ώστε να ληφθεί υπόψη ο αντίκτυπος των τιμών των περιουσιακών στοιχείων και η σύνθεση της αύξησης του ΑΕΠ. Το πρόγραμμα σημειώνει επίσης τη διαρκή παρακολούθηση του συστήματος φορολόγησης-παροχών από τις αρχές, προκειμένου να διασφαλιστεί ότι υπάρχει οικονομικό κίνητρο για εργασία, διασφαλίζοντας ταυτόχρονα τη στήριξη των ευάλωτων κοινωνικών ομάδων. 10839/10 ΑΙ/νκ 11
(14) Συνολικά, αν ληφθούν υπόψη οι προαναφερθέντες κίνδυνοι για τους δημοσιονομικούς στόχους, η στρατηγική για τη διατήρηση υποστηρικτικών δημοσιονομικών πολιτικών μπορεί να θεωρηθεί και το σύμφωνη με το ΕΣΑΟ. Ωστόσο, μετά τις αρνητικές συνέπειες της οικονομικής κρίσης, το έλλειμμα της γενικής κυβέρνησης θα παραμείνει στο 6% του ΑΕΠ το, πέφτοντας σταδιακά κάτω από την τιμή αναφοράς του 3% στη συνέχεια. Αν και η στρατηγική του προγράμματος προβλέπει μέση ετήσια δημοσιονομική προσπάθεια ¾ της ποσοστιαίας μονάδας του ΑΕΠ στο διάστημα -2013, αυτό υπόκειται σε καθοδικούς κινδύνους. Κατά συνέπεια, ενόψει των κινδύνων, η δημοσιονομική προσπάθεια ενδέχεται να μην είναι αρκετή για τη μείωση του ελλείμματος σε επίπεδα κάτω από την τιμή αναφοράς του 3% του ΑΕΠ έως το 2013, όπως έχει προβλεφθεί. Επιπλέον, η σύνθεση της στρατηγικής εξυγίανσης του προγράμματος φαίνεται να βασίζεται σε μεγάλο βαθμό σε εισπρακτικά μέσα αύξησης των εσόδων, με την περικοπή των δαπανών να είναι ελάχιστη. Πράγματι, το πρόγραμμα προβλέπει ότι ο δείκτης των δαπανών προς το ΑΕΠ θα σταθεροποιηθεί σε υψηλότερο επίπεδο το 2013 από ό,τι το 2009. Τα μέτρα που θα μπορούσαν να αντιστρέψουν αυτή την κατάσταση είναι ακόμη υπό συζήτηση με τους κοινωνικούς εταίρους και, άρα, υφίστανται κίνδυνοι όσον αφορά τις μεθόδους και το χρονοδιάγραμμα εφαρμογής τους. Ως αποτέλεσμα, η εξέλιξη του δείκτη του χρέους, που προβλέπεται να υπερβεί το 60% του ΑΕΠ από το και μετά, ενδέχεται επίσης να είναι λιγότερο ευνοϊκή από ό,τι προβλέπεται στο επικαιροποιημένο πρόγραμμα. (15) Όσον αφορά τις απαιτήσεις δεδομένων οι οποίες καθορίζονται στον κώδικα δεοντολογίας για τα προγράμματα σταθερότητας και σύγκλισης, το πρόγραμμα παρέχει όλα τα απαιτούμενα και τα προαιρετικά στοιχεία. 10839/10 ΑΙ/νκ 12
Το γενικό συμπέρασμα είναι ότι τα δημόσια οικονομικά της Κύπρου επιδεινώθηκαν σημαντικά ως αποτέλεσμα της οικονομικής ύφεσης και του επεκτατικού δημοσιονομικού προσανατολισμού, λόγω της εφαρμογής μέτρων τόνωσης της οικονομίας σε συμμόρφωση με το ΕΣΑΟ. Ως αποτέλεσμα, το δημοσιονομικό ισοζύγιο εμφάνισε έλλειμμα ύψους 6,1% του ΑΕΠ το 2009, από πλεόνασμα 0,9% του ΑΕΠ το 2008. Το πρόγραμμα περιγράφει συνοπτικά μια διαδικασία εξυγίανσης που θα ξεκινήσει το και αποσκοπεί στη μείωση του ελλείμματος κάτω από την τιμή αναφοράς του 3% του ΑΕΠ έως το 2013. Ωστόσο, η προσαρμογή σχεδιάζεται να επιτευχθεί κυρίως στο σκέλος των εσόδων του προϋπολογισμού, ενώ ο δείκτης δαπανών προς ΑΕΠ παραμένει σε ιστορικά υψηλά επίπεδα. Επιπλέον, λόγω της εύθραυστης ανάκαμψης της παγκόσμιας οικονομίας, η δημοσιονομική στρατηγική υπόκειται σε μεγάλους καθοδικούς κινδύνους, καθώς οι υποκείμενες παραδοχές ανάπτυξης στο μακροοικονομικό σενάριο του προγράμματος να είναι ευνοϊκές. Με δεδομένες τις μεγάλες εγχώριες και εξωτερικές ανισορροπίες, η διατήρηση συνετών πολιτικών και η ενίσχυση της δημοσιονομικής διατηρησιμότητας πρέπει να αποτελέσουν προτεραιότητα. Κατά συνέπεια, ο έλεγχος των τρεχουσών δαπανών μέσω της εφαρμογής ενός αποτελεσματικού πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου θα συνέβαλε ουσιαστικά στην επίτευξη των σχεδίων εξυγίανσης και των δημοσιονομικών στόχων. Επίσης, η βελτίωση της ποιότητας των δημοσίων οικονομικών είναι σημαντική και για την στήριξη της ομαλής προσαρμογής της οικονομίας, δεδομένων των ανισορροπιών που αντιμετωπίζει, κυρίως μέσω της αύξησης του δυνητικού ΑΕΠ, της προαγωγής της ανταγωνιστικότητας και της μείωσης της εξωτερικής ανισορροπίας. 10839/10 ΑΙ/νκ 13
Με βάση την ανωτέρω αξιολόγηση, η Κύπρος καλείται: (i) (ii) (iii) να μειώσει το έλλειμμά της για το σε λιγότερο από 6% του ΑΕΠ, με την ενίσχυση των μέτρων εξυγίανσης, ιδίως εάν οι μακροοικονομικές εξελίξεις αποδειχθούν λιγότερο ευνοϊκές από το σενάριο του προγράμματος, και να λάβει εγκαίρως μέτρα για την εκπόνηση μιας στρατηγικής εξυγίανσης που θα εστιάζει περισσότερο στις δαπάνες να αξιοποιήσει τις ευκαιρίες, πέραν της ανακοινωθείσας δημοσιονομικής προσπάθειας, για την επιτάχυνση της δημοσιονομικής εξυγίανσης και την ταχεία μείωση του δείκτη ακαθάριστου δημόσιου χρέους κάτω από την τιμή αναφοράς να εφαρμόσει, κατά τα προβλεπόμενα, ένα αποτελεσματικό πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο προκειμένου να διασφαλιστεί η τήρηση των δημοσιονομικών στόχων και η δραστική περιστολή των δαπανών μεσοπρόθεσμα να βελτιώσει τη μακροπρόθεσμη διατηρησιμότητα των δημόσιων οικονομικών, εφαρμόζοντας μεταρρυθμιστικά μέτρα για τον έλεγχο των δαπανών για συντάξεις και περίθαλψη, προκειμένου να περιοριστεί η προβλεπόμενη αύξηση στις δαπάνες λόγω γήρανσης. 10839/10 ΑΙ/νκ 14
Σύγκριση βασικών μακροοικονομικών και δημοσιονομικών προβλέψεων 2008 2009 2011 2012 2013 ΠΣ Απρ. 3,6-1,7 0,5 1,5 3,0 3,2 Πραγματικό ΑΕΠ (% μεταβολή) 3,6-1,7-0,4 1,3 μ.δ.σ. μ.δ.σ. ΠΣ Φεβ. 2009 3,8 2,1 2,4 3,0 3,2 μ.δ.σ. ΠΣ Απρ. 4,4 0,2 2,7 2,0 2,0 2,0 Πληθωρισμός ΕνΔΤΚ (%) 4,4 0,2 2,7 2,5 μ.δ.σ. μ.δ.σ. ΠΣ Φεβ. 2009 4,4 2,0 2,5 2,5 2,5 μ.δ.σ. ΠΣ Απρ. 2,9-1,3-2,4-2,5-1,6-0,5 Κενό παραγωγής 1 (% του δυνητικού ΑΕΠ) 2 3,4-0,7-2,1-1,6 μ.δ.σ. μ.δ.σ. ΠΣ Φεβ. 2009 0,8-0,1-0,6-0,5-0,2 μ.δ.σ. ΠΣ Απρ. -17,7-8,5-11,5-12,2-12,6-12,9 Καθαρός δανεισμός έναντι της αλλοδαπής -17,6-8,2-6,8-6,7 μ.δ.σ. μ.δ.σ. Έσοδα γενικής κυβέρνησης Δαπάνες γενικής κυβέρνησης Ισοζύγιο γενικής κυβέρνησης Πρωτογενές ισοζύγιο Κυκλικά προσαρμοσμένο ισοζύγιο 1 Διαρθρωτικό ισοζύγιο 3 Ακαθάριστο δημόσιο χρέος Σημειώσεις: ΠΣ Φεβ. 2009-12,4-12,1-11,5-10,9-10,2 μ.δ.σ. ΠΣ Απρ. 43,5 40,3 41,6 42,8 43,6 44,2 43,5 40,3 41,2 41,3 μ.δ.σ. μ.δ.σ. ΠΣ Φεβ. 2009 45,3 43,8 44,0 44,4 44,8 μ.δ.σ. ΠΣ Απρ. 42,6 46,4 47,6 47,2 47,0 46,7 42,6 46,4 48,3 49,0 μ.δ.σ. μ.δ.σ. ΠΣ Φεβ. 2009 44,3 44,6 45,5 46,3 47,1 μ.δ.σ. ΠΣ Απρ. 0,9-6,1-6,0-4,5-3,4-2,5 0,9-6,1-7,1-7,7 μ.δ.σ. μ.δ.σ. ΠΣ Φεβ. 2009 1,0-0,8-1,4-1,9-2,2 μ.δ.σ. ΠΣ Απρ. 3,7-3,6-3,7-2,1-1,0 0,1 3,7-3,6-4,4-4,8 μ.δ.σ. μ.δ.σ. ΠΣ Φεβ. 2009 3,9 1,5 0,8 0,2-0,2 μ.δ.σ. ΠΣ Απρ. -0,2-5,6-5,1-3,5-2,8-2,3-0,4-5,8-6,3-7,1 μ.δ.σ. μ.δ.σ. ΠΣ Φεβ. 2009 0,7-0,8-1,2-1,7-2,1 μ.δ.σ. ΠΣ Απρ. -0,2-5,6-5,2-3,6-2,9-2,3-0,4-5,8-6,3-7,1 μ.δ.σ. μ.δ.σ. ΠΣ Φεβ. 2009 0,7-0,8-1,2-1,7-2,1 μ.δ.σ. ΠΣ Απρ. 48,4 56,2 61,0 63,2 63,1 62,3 48,4 56,2 62,3 67,6 μ.δ.σ. μ.δ.σ. ΠΣ Φεβ. 2009 49,3 46,8 45,4 44,2 44,2 μ.δ.σ. 1 Κενά παραγωγής και κυκλικά προσαρμοσμένα ισοζύγια βάσει των προγραμμάτων, όπως έχουν υπολογιστεί εκ νέου από τις υπηρεσίες της Επιτροπής βάσει των πληροφοριών που περιέχονται στα προγράμματα. 2 Βάσει εκτιμώμενης δυνητικής ανάπτυξης 2,0%, 2,8%, 2,8%, 2,8% και 2,8% αντιστοίχως την περίοδο 2009-2013. 3 Κυκλικά προσαρμοσμένο ισοζύγιο πλην εκτάκτων και λοιπών προσωρινών μέτρων. Τα έκτακτα και λοιπά προσωρινά μέτρα ανέρχονται σε 0,1% στα έτη, 2011 και 2012 (και συνεπάγονται μείωση του ελλείμματος) σύμφωνα με το πλέον πρόσφατο πρόγραμμα. Δεν υπάρχουν έκτακτα και λοιπά προσωρινά μέτρα στις εαρινές προβλέψεις του των υπηρεσιών της Επιτροπής. Πηγή: Πρόγραμμα σταθερότητας (ΠΣ) εαρινές προβλέψεις των υπηρεσιών της Επιτροπής (COM) υπολογισμοί των υπηρεσιών της Επιτροπής. 10839/10 ΑΙ/νκ 15