EKEME WORKING PAPER SERIES

EKEME WORKING PAPER SERIES Οικονομική κρίση, Μνημόνιο και Ελληνική Εξωτερική Πολιτική Χαράλαμπος Κρεμμύδας ΥΠ. ΔΙΔΑΚΤΟΡΑΣ ΤΜ. ΠΕΔΔ ΤΟΥ ΠΑΝ/ΜΙΟΥ ΑΘΗΝΩΝ WP - 03 / 2012 1

Χαράλαμπος Σ. Κρεμμύδας - Σύντομο Βιογραφικό Ο Χαράλαμπος Σωτηρίου Κρεμμύδας είναι υποψήφιος διδάκτορας του Πανεπιστημίου Αθηνών, (Τμήμα Πολιτικής Επιστήμης και Δημόσιας Διοίκησης). Η διδακτορική του διατριβή έχει ως θέμα: «Ο Εξευρωπαϊσμός της Εθνικής Εξωτερικής Πολιτικής: Οι Περιπτώσεις της Γαλλίας και της Μεγάλης Βρετανίας». Το 2002-2004 παρακολούθησε το μεταπτυχιακό πρόγραμμα σπουδών του Παντείου Πανεπιστημίου (Τμήμα Διεθνών και Ευρωπαϊκών Σπουδών, Βαθμός Πτυχίου: ΑΡΙΣΤΑ). Η Διπλωματική του Εργασία αφορούσε τη «Διαδικασία θεσμικής μετεξέλιξης της Ευρωπαϊκής Ένωσης και τις διαδικασίες αναθεώρησης των Συνθηκών ΕΚ/ΕΕ και ευελιξίας/ενισχυμένης συνεργασίας» (Βαθμός Εργασίας: ΑΡΙΣΤΑ). Το Μάιο του 2006 και για 3 χρόνια έλαβε υποτροφία από το ίδρυμα ΙΚΥ για την εκπόνηση Διδακτορικής Διατριβής σε ΑΕΙ (Εσωτερικού), ενώ το 2004 είχε λάβει υποτροφία από το ΕΠΕΑΕΚ ΙΙ. Μερικές από τις δημοσιεύσεις του είναι οι εξής: Από την «υψηλή» πολιτική στην εσωτερική ασφάλεια: Οι νέες προοπτικές δράσης της Ε.Ε. για την καταπολέμηση του οργανωμένου εγκλήματος, Επίκαιρη Ανάλυση # 02 / Φεβρουάριος 2011, ΚΕΔΙΑ, Οι Διαστάσεις του Εξευρωπαϊσμού και η Σημασία της Κατανόησής τους, περιοδικό ΕΥΡΩΠΑΙΚΗ ΕΚΦΡΑΣΗ, τεύχος 74, 3 ο τρίμηνο 2009 και Η Αυστριακή Προεδρία και το μέλλον του Ευρωπαϊκού Συντάγματος, περιοδικό ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΈΚΦΡΑΣΗ, τεύχος 59, 4 ο τρίμηνο 2005. Τέλος, από τον Οκτώβριο του 2010 είναι Δόκιμος Ερευνητής στο Κέντρο Ευρωπαϊκής Διακυβέρνησης (ΚΕΔΙΑ) του Ινστιτούτου Διεθνών Σχέσεων (ΙΔΙΣ) του Παντείου Παν/μιου και από το Μάιο του 2011 είναι μέλος του Ομίλου Επιστημονικών Συνεργατών ΕΚΕΜΕ. Ευρωπαϊκό Κέντρο Ευρωπαϊκών Μελετών & Ερευνών 2012 Οι απόψεις που εκφράζονται στην παρούσα έκδοση, δεν απηχούν κατ ανάγκη τις απόψεις του ΕΚΕΜΕ. Η ΤΑΥΤΟΤΗΤΑ ΤΟΥ ΕΚΕΜΕ Το Ελληνικό Κέντρο Ευρωπαϊκών Μελετών και Ερευνών (ΕΚΕΜΕ) ιδρύθηκε το 1980, όταν είχε μπει στην τελική ευθεία η ένταξη της Ελλάδας στις Ευρωπαϊκές Κοινότητες. Επικρατούσε, τότε, ένα κλίμα γενικής αμφιβολίας και υπήρχε έντονο έλλειμμα πληροφόρησης στην ευρύτερη Ελληνική κοινή γνώμη σχετικά με την Ευρώπη, τις προσδοκίες και τα προβλήματα από την συμμετοχή σ αυτήν. Ένας πυρήνας από πανεπιστημιακούς, νομικούς της πράξης, οικονομολόγους και κοινωνικούς επιστήμονες, δημιούργησε το ΕΚΕΜΕ ως αστική μη-κερδοσκοπική εταιρεία για να φωτίσει πλευρές της συμμετοχής της Ελλάδας στην Ευρωπαϊκή ολοκλήρωση, με στοιχεία, με μελέτες, με ανάληψη ερευνητικών πρωτοβουλιών, διοργάνωση επιστημονικών συναντήσεων και συμμετοχή σε διευρωπαϊκά προγράμματα και δίκτυα. Το ΕΚΕΜΕ δεν έχει πολιτική ή κρατική εξάρτηση, ούτε λαμβάνει σταθερή επιχορήγηση. Χρηματοδοτείτε από εισφορές και από την συμμετοχή του σε προγράμματα και δράσεις με εθνικούς ή κοινοτικούς πόρους βασιζόμενο στην εθελοντική εργασία των μελών του. Είναι το ελληνικό μέλος της Trans-European Policy Studies Association (TEPSA). http://www.ekeme.gr 2

Οικονομική κρίση, Μνημόνιο και Ελληνική Εξωτερική Πολιτική ΠΕΡΙΛΗΨH: Τόσο θεωρητικά όσο και πρακτικά είναι ανέφικτη ιδίως σήμερα η νεολειτουργικής έμπνευσης διάκριση μεταξύ οικονομίας και εξωτερικής πολιτικής. Τρανταχτό παράδειγμα η ελληνική οικονομική κρίση. Η τελευταία, μεταξύ άλλων, επηρεάζει δυσμενώς και περιορίζει δομικά τον εργαλειακό βραχίονα της ελληνικής εξωτερικής πολιτικής, όπως αυτός ενσαρκώνεται κυρίως μέσω του Υπουργείου των Εξωτερικών, επιδρά αρνητικά στη διεθνή αξιοπιστία και απήχηση της χώρας και, εν τέλει, αφαιρεί κρίσιμη ύλη εθνικής νηφαλιότητας από ιθύνοντες και κοινή γνώμη από το πλαίσιο χειρισμού ανοικτών ζητημάτων, που εκτείνονται από τις σχέσεις με γειτονικές χώρες μέχρι την πιθανή οικονομική εκμετάλλευση ανεκμετάλλευτων μέχρι τώρα ορυκτών πόρων ανά την επικράτεια, ως προσοδοφόρα βαλβίδα αποσυμπίεσης της τρέχουσας δυσμενούς κατάστασης. Όλα τα παραπάνω επιβεβαιώνουν τον σφιχτό εναγκαλισμό οικονομικής με εξωτερική πολιτική, τεκμηριώνοντας πρόσθετες προκλήσεις που καλείται σήμερα να αντιμετωπίσει η ελληνική εξωτερική πολιτική μέσα σε ένα παραδοσιακά ασταθές γεωπολιτικό περίγυρο. Παρά ταύτα, δεν θα πρέπει να λησμονείται ότι πάγιος σκοπός της πολιτικής είναι η αναζήτηση των καλύτερων δυνατών λύσεων έστω και υπό τις δυσμενέστερες δυνατές συνθήκες. 3

Οικονομική κρίση, Μνημόνιο και Ελληνική Εξωτερική Πολιτική Η οικονομική κρίση που ξεκίνησε στις ΗΠΑ το 2007, με σπίθα εκπυρσοκρότησης την αδυναμία εξυπηρέτησης ενυπόθηκων στεγαστικών δανείων και πολυσύνθετα τοξικά λεγόμενα τραπεζικά προϊόντα, επιταχύνθηκε ανεξέλεγκτα με την κατάρρευση της Lehman Brothers τον Σεπτέμβριο του 2008. Ταυτόχρονα, δόθηκε το σύνθημα για επέκταση της χρηματοπιστωτικής κρίσης και στην Ευρώπη, όπου η παραπάνω κρίση γρήγορα εξελίχθηκε σε κρίση δημόσιου χρέους, μετά τα εκτεταμένα κρατικά πακέτα χρηματοοικονομικής στήριξης ιδιωτικών, κυρίως, πιστωτικών ιδρυμάτων καθ όλο το χρονικό διάστημα 2008-2009, αγγίζοντας πλέον και την ευρωζώνη. Κι ως είθισται σε τέτοιες περιπτώσεις, ο πλέον αδύναμος κρίκος σπάει πρώτος και λειτουργεί ως κερκόπορτα για εισβολή του εχθρού. Η συνέχεια είναι γνωστή. Η ελληνική οικονομία επιβεβαιώθηκε ως ο αδύναμος κρίκος της ευρωζώνης. Ο εχθρός δεν ήταν άλλος από την κρίση εμπιστοσύνης προς τις ικανότητες, την ευελιξία και τη δομική επάρκεια της ευρωζώνης για την αντιμετώπιση χρόνιων οικονομικών προβλημάτων στην περιφέρεια. Κι όλα αυτά ξεκίνησαν από μία οικονομία που αντιπροσώπευε μόλις το 2-3% του ΑΕΠ της ευρωζώνης! Πλέον, αλώβητος από την κρίση δεν βρίσκεται όυτε ο ίδιος ο πυρήνας της ευρωζώνης, με τα δυσοίωνα σενάρια για το μέλλον του ενιαίου νομίσματος να πληθαίνουν δραματικά. Εστιάζοντας στην ελληνική περίπτωση, κι αφού για κρίσιμο χρονικό διάστημα το ελληνικό και ευρωπαϊκό πολιτικό σύστημα εθελοτυφλούσε ενώπιον του επείγοντος των καταστάσεων, επιδεικνύοντας ασυγχώρητη βραδυπορία αντανακλαστικών, η χώρα πρόσετρεξε, τον Μάϊο του 2010, στη συνδρομή της Επιτροπής, της ΕΚΤ και του ΔΝΤ, προσυπογράφοντας σχετικό Μνημόνιο υποχρεώσεων εκ μέρους της ελληνικής Πολιτείας, προκειμένου να εξασφαλιζόταν η έξωθεν χρηματοδότηση επείγουσων αναγκών του ελληνικού κράτους. Οι υποχρεώσεις που ανέλαβε η ελληνική Πολιτεία αγγίζουν το σύνολο σχεδόν της πολιτικής και κοινωνικής δραστηριότητας της χώρας, με ιδιαίτερα έμφαση, όπως είναι εύλογο, σε πολιτικές δημοσιονομικού χαρακτήρα. Ποιές όμως είναι οι συνέπειες, υπαρκτές και δυνάμενες, της παραπάνω κρίσης και του επακόλουθου 4

Μνημονίου σε ζητήματα εξωτερικής πολιτικής; Πως επιβεβαιώνεται και αναδύεται στην ελληνική περίπτωση η αδιαμφισβήτητη διασύνδεση μεταξύ ζητημάτων χαμηλής, όπως η οικονομία 1, και υψηλής πολιτικής, όπως η εξωτερική πολιτική; Όταν μάλιστα, στην περίπτωση της Ελλάδας, τα ζητήματα εξωτερικής πολιτικής προσεγγίζονται ως ανοιχτά εθνικά θέματα, προσδίδοντας ασύγκριτα περαιτέρω φόρτιση και συναισθηματική βαρυτήτα, αυξάνοντας, κατά καιρούς, κατακόρυφα το πολιτικό κόστος διαχείρισής τους. Κι όταν, επιπρόσθετα, ο χώρος της εξωτερικής πολιτικής εξ ορισμού θεωρείται ευαίσθητος και ιδιαίτερος τόσο λόγω της ευθείας αναφοράς του στον σκληρό πυρήνα της εθνικής κυριαρχίας και ανεξαρτησίας ενός κράτους όσο και ως συστατικό στοιχείο της ταυτότητας ενός έθνους. Αφού επιδιωχθεί συνοπτικά η θεωρητική συσχέτιση μεταξύ των πεδίων της εσωτερικής πολιτικής/οικονομίας και της εξωτερικής πολιτικής, επιχειρείται η ανίχνευση των παραπάνω συνεπειών και επιπτώσεων, οι οποίες αρθρώνονται, εν προκειμένω, γύρω από τρεις άξονες, τυπικούς και ουσιαστικούς. Σε έναν πρώτο άξονα, αναφορά γίνεται σε αλλαγές θεσμικού και λειτουργικού χαρακτήρα που έλαβαν χώρα στην ελληνική εξωτερική πολιτική, συνεπεία Μνημονίου και οικονομικής κρίσης, εξειδικεύοντας, όπως είναι αναμενόμενο, στη δομή και στις λειτουργίες του ελληνικού Υπουργείου των Εξωτερικών. Σε ένα δεύτερο επίπεδο, επιχειρείται ανασκόπηση εξελίξεων στα τρέχοντα ζητήματα της ελληνικής εξωτερικής πολιτικής, υπό το φως πρόσφατων δεδομένων, αναδεικνύοντας, παράλληλα, τη σχετική στάση της ελληνικής κοινής γνώμης παραδοσιακά ιδιαίτερα ευαίσθητης σε αυτά τα θέματα πολιτικής. Και τέλος, επιδιώκεται η άμεση και απτή συσχέτιση των δύο πεδίων πολιτικής, υπό το πρίσμα πρόσφατων δεδομένων γεωπολιτικού και ενεργειακού χαρακτήρα. Ως προς τα εργαλεία της έρευνας, επιλέγονται τόσο βιβλιογραφικές αναφορές για την θεωρητική συσχέτιση οικονομικής συγκυρίας και πράγματωση στόχων εξωτερικής πολιτικής, όσο και κυρίως αναφορές σε δημοσιεύματα και αναλύσεις για την σταχυολόγηση των συνεπειών της δυσμενούς οικονομικής συγκυρίας, εγχώριας και διεθνούς, στην ελληνική εξωτερική πολιτική. 1 Βέβαια, η παρούσα οικονομική κρίση καθιστά ιδιαίτερα μαχητή την εν λόγω διάκριση μεταξύ χαμηλής και υψηλής πολιτικής, τοποθετώντας την οικονομία στην πρώτη κατηγορία. Ως αποδεδειγμένη βάση του συνόλου σχεδόν των υπολοίπων πεδίων πολιτικής, η οικονομία κάθε άλλο παρά θα έπρεπε να προσεγγίζεται ως τομέας χαμηλής πολιτικής, όπως υπαγορεύει η νεολειτουργική σχολή σκέψης. 5

Οικονομία και Εξωτερική Πολιτική Πρώτο βήμα για την πληρέστερη κατανόηση της έννοιας της εξωτερικής πολιτικής και της σχέσης της με την οικονομία και την οικονομική συγκυρία, αποτελεί η εννοιολογική προσέγγισή της μέσα από την καταγραφή όσον το δυνατόν πληρέστερων ορισμών. Κατά τον Morgenthau, η εξωτερική πολιτική, στην παραδοσιακή της μορφή, σήμαινε, σε γενικές γραμμές, το σύνολο όλων των κρατικών δραστηριοτήτων που είχαν ως στόχο την επίλυση των πολύπλοκων προβλημάτων στο διπλωματικό, οικονομικό και στρατιωτικό τομέα με γνώμονα το εθνικό συμφέρον (Βαρβαρούσης, 1988:17). Ο Rosenau εκλαμβάνει την εξωτερική πολιτική ως την προσπάθεια του οργανωμένου κοινωνικού συνόλου να ελέγξει το εξωτερικό του περιβάλλον με την αξιοποίηση των ευνοϊκών και τη μεταβολή των δυσμενών γι αυτό καταστάσεων προς το καλύτερο (Hermann, 1972: 71). O Hermann, επιχειρώντας πρώτα απ όλα μια ταξινόμηση των μορφών εξωτερικής πολιτικής με διάφορα κριτήρια (geographical region/political entities, strategic or grand designs, skills and resources, action properties, relational attributes, basic values, national goals, communication characteristics, pattern variables, issue areas), καταλήγει στη δική του άποψη περί της έννοιας της εξωτερικής πολιτικής: «Foreign policy consists of those discrete official actions of the authoritative decision makers of a nation s government, or their agents, which are intended by the decision makers to influence the behavior of international actors external to their own polity» (Ο.π., σελ. 60-63, 71-72). Οι Dougherty και Pfaltzgraff θεωρούν ότι η εξωτερική πολιτική εκφράζει τη διαμόρφωση, αξιοποίηση και αξιολόγηση των εξωτερικής πολιτικής επιλογών μιας χώρας (Dougherty και Pfaltzgraff, 1992: 346). Ο Ροζάκης διατυπώνει, με τη σειρά του, έναν γενικό και ταυτόχρονα περιεκτικό σχετικό ορισμό: «εξωτερική πολιτική ενός κράτους είναι η πολιτική που ακολουθεί στη διεθνή σφαίρα για να επιτύχει την εκπλήρωση των εθνικών σκοπών» (Ροζάκης, 1985: 118). 6

Επιλέγοντας μια περισσότερο διαδικαστική ερμηνεία, ο Βαρβαρούσης, υποστηρίζει ότι η έννοια της εξωτερικής πολιτικής δεν αναφέρεται μόνο στις δραστηριότητες ενός κράτους, στον εξωτερικό χώρο, στην προσπάθειά του να ικανοποιήσει τα εθνικά συμφέροντα, αλλά και στις διαδικασίες και τον τρόπο με τον οποίο διαμορφώνεται η πολιτική αυτή, καθώς και στους παράγοντες που την επηρεάζουν (Βαρβαρούσης, 1988: 20-21), από τους οποίους προφανώς δεν λείπουν παραγοντες οικονομικής φύσεως. Κατά τον Seidelmann, ο οποίος συνδυάζει την προληπτική με την αντιδραστική εκδοχή της εξωτερικής πολιτικής, στη στενή σημασία του όρου, η εξωτερική πολιτική είναι ο χώρος στον οποίο ένα κυρίαρχο κράτος ικανοποιεί τα πολιτικά, οικονομικά, στρατιωτικά και κοινωνικο πολιτιστικά του συμφέροντα σε σχέση με το διεθνές περιβάλλον του. Στο χώρο αυτό δράσης ανήκουν τόσο η αντίδραση στις από το εξωτερικό προερχόμενες δομικές επιρροές και ενέργειες άλλων φορέων συμφερόντων του διεθνούς συστήματος, όσο επίσης και οι καθοριζόμενες με βάση την ισχύ και το συμφέρον δραστηριότητες προς το περιβάλλον του πολιτικού συστήματος (Ο.π.). Ο Θεόδωρος Κουλουμπής παρουσιάζει τον τυπικό όπως ο ίδιος τον χαρακτηρίζει ορισμό που απέδωσε ο Crabb στην εξωτερική πολιτική: «Ανάγοντας την εξωτερική πολιτική στα πιο θεμελιώδη συστατικά της, βλέπουμε ότι αποτελείται από δυο κύρια στοιχεία: τους εθνικούς αντικειμενικούς σκοπούς που πρέπει να επιτευχθούν και τα μέσα για την επίτευξή τους. Η διάδραση μεταξύ εθνικών σκοπών και διαθέσιμων μέσων για την επίτευξή τους είναι το αιώνιο θέμα της τέχνης της πολιτικής. Όσον αφορά τα συστατικά της, η εξωτερική πολιτική όλων των εθνών, μεγάλων ή μικρών, είναι η ίδια» (Κουλουμπής, 1995: 147). Ο αείμνηστος Βύρων Θεοδωρόπουλος, ένας από τους πλέον καταξιωμένους Έλληνες διπλωμάτες, καταθέτει τη δική του άποψη για την εν λόγω έννοια, υποστηρίζοντας ότι: «εξωτερική πολιτική σημαίνει το άθροισμα των ενεργειών πράξεων ή παραλείψεων- που διαμορφώνουν τη σχέση ενός κράτους με τις άλλες μονάδες της διεθνούς κοινωνίας 2» (Θεοδωρόπουλος, 2001: 14). 2 Στον ορισμό που διατυπώνει ο Θεοδωρόπουλος προσφέρει και τις απαραίτητες επεξηγήσεις για την πληρέστερη κατανόηση του. Έτσι: «Άθροισμα» δεν σημαίνει αναγκαστικά και πάντοτε «σύνολο», γιατί χρειάζεται διεργασία για να μετατραπεί το άθροισμα συχνά παράταιρων ή αντιφατικών ενεργειών σε ένα οργανικό δεμένο σύνολο, κάτι που δεν είναι αυτονόητο. 7

Οι Webber και Smith καταθέτουν τη δική τους άποψη περί της έννοιας της εξωτερικής πολιτικής: «Foreign policy is composed of the goals sought, values set, decisions made and actions taken by states, and national governments acting on their behalf, in the context of the external relations of national societies. It constitutes an attempt to design, manage and control the foreign relations of national societies» (Webber and Smith, 9-10). Με τον Μαρκεζίνη να ολοκληρώνει επιτυχώς τη συσχέριση εσωτερικής και εξωτερικής πολιτικής, επικαλούμενος σχετική ρήση του Κεμάλ Ατατούρκ: «Το καλύτερο θεμέλιο μιας εξωτερικής πολιτικής είναι μια αποφασιστική εσωτερική πολιτική, μια δυνατή διοίκηση και μια καλή εσωτερική οργάνωση. Η εσωτερική πολιτική και η εξωτερική πολιτική συμβαδίζουν» (Μαρκεζίνης, 2010: 338). Με βάση τα παραπάνω, η λόγω συσχέτιση μεταξύ των δύο πεδίων πολιτικής είναι κάτι παραπάνω από εμφανής. Σε αυτό αυτό ακριβώς το πλαίσιο παρεισφρύει και ο κρίσιμος τομέας της οικονομίας. Στη σημερινή εποχή, όπου για πολλούς η Οικονομία θεωρείται μητέρα της πολιτικής, δεν θα μπορούσε να παραγνωριστεί η συμβολή της οικονομικής παραμέτρου στην εξωτερική αλλά και εσωτερική πολιτική. Και επειδή η οικονομία αυτή καθ εαυτήν είναι μια πολυσύνθετη λειτουργία, η επίδρασή της στην εξωτερική πολιτική εκδηλώνεται με πολλούς τρόπους. Το εμπόριο, οι υπηρεσίες, η εκμετάλλευση των ενεργειακών φυσικών πόρων και άλλες οικονομικής φύσεως δραστηριότητες κατέχουν υψηλή θέση στην ατζέντα της σύγχρονης εξωτερικής πολιτικής. Ο πρ. Υπουργός Οικονομίας και Οικονομικών Γ. Παπαντωνίου περιγράφει εύστοχα τη στενή, πλέον, σχέση οικονομίας - διεθνών σχέσεων/εξωτερικής πολιτικής: «Η προσπάθεια για τη διεύρυνση της επιρροής των κρατών και την αναβάθμιση του ρόλου των οικονομιών τους στον διεθνή καταμερισμό εργασίας κυριαρχεί στις διεθνείς οικονομικές και πολιτικές σχέσεις. Η διαπραγματευτική δύναμη προσδιορίζεται πλέον όλο και περισσότερο από την οικονομική δύναμη» (Παπαντωνίου, 1994: 178). Ακόμα Μιλώντας για «παραλείψεις» δεν εννοούνται οι τυχαίες ή αθέλητες αβλεψίες, σημειώνει ο συγγραφέας. Αλλά ηθελημένες αποφάσεις να μην γίνει κάποια ενέργεια για να εξυπηρετήσει η παράλειψη αυτή κάποιο στόχο της εξωτερικής πολιτικής. Η φράση «μονάδες της διεθνούς κοινωνίας» αναφέρεται φυσικά κατά κύριο λόγο στα κράτη, περιλαμβάνει όμως και όλους τους διακυβερνητικούς οργανισμούς καθώς επίσης και μερικούς τουλάχιστον μη κυβερνητικούς οργανισμούς οι οποίοι ιδίως στις μέρες μαςπαίζουν ολοένα σημαντικότερο ρόλο στις διεθνείς σχέσεις (Θεοδωρόπουλος, 2001: 14). 8

και η απόφαση για έναρξη πολέμου εξαρτάται από την κατάσταση της εθνικής Οικονομίας και από δεδομένα όπως ο ρυθμός ανάπτυξης, η ανεργία και ο πληθωρισμός, όπως υποστηρίζεται τουλάχιστον για την περίπτωση των ΗΠΑ (Fordham, 2002: 578-580, 593 3 ). Δεν λείπουν δε και έρευνες οι οποίες εμφανίζουν ακόμα και την εσωτερική πολιτική συγκυρία να επηρεάζεται σε κρίσιμο βαθμό, μεταξύ άλλων, και από τις διεθνείς οικονομικές συνθήκες, ιδιαίτερα μεταξύ γειτονικών κρατών με παρόμοιες πολιτικές δομές (Kayser, 2007 4 ). Γενικότερα, ορθά υποστηρίζεται ότι η πολιτική ευρυθμία, η οικονομική ευημερία και η κοινωνική γαλήνη ενός τόπου είναι οι βασικοί στόχοι κάθε οργανωμένης πολιτείας. Οι στόχοι αυτοί είναι αλληλένδετοι και η προβληματική λειτουργία του ενός επιδρά στη λειτουργία των άλλων δυο. Ωστόσο, η εύρυθμη λειτουργία εξαρτάται, μεταξύ άλλων, και από τις συνθήκες του εξωτερικού περίγυρου, ο χειρισμός του οποίου εμπίπτει στον τομέα της εξωτερικής πολιτικής, η οποία έπεται ότι επωμίζεται ένα μέρος της ευθύνης για την ικανοποίηση των τριών αυτών βασικών στόχων. Εν ολίγοις, η εξωτερική πολιτική δεν ασκείται για την εξωτερική πολιτική, ούτε πρέπει αποτελεί αυτοσκοπό. Τουναντίον, αποτελεί ένα ακόμα εργαλείο της πολιτείας για τη βελτίωση και τη διασφάλιση της εύρυθμης λειτουργίας της. Χαρακτηριστικότερο παράδειγμα αποτελεί η οικονομία όπου στις σημερινές συνθήκες της παγκοσμιοποίησης, οι διεθνείς οικονομικές συγκυρίες (πχ. η τιμή του πετρελαίου, που αποτελεί συνάρτηση πολιτικών επιλογών, όπως η αναταραχή στη Μέση Ανατολή, επηρεάζει το σύνολο σχεδόν των εθνικών οικονομιών) επηρεάζουν άμεσα το εγχώριο οικονομικό περιβάλλον αλλά και γενικότερα το εθνικό πολιτικό περιβάλλον. 3 Ο Fordham, εστιάζοντας στην περίπτωση των ΗΠΑ, επιχειρεί να επαληθεύσει κάποια από τα βασικά επιχειρήματα της Gowa (όπως αυτά παρουσιάζονται μέσα από το άρθρο Politics at thewater s Edge: Parties, Voters, and the Use of Force Abroad ) σχετικά με τη σημασία διεθνών και εσωτερικών παραγόντων στην απόφαση για εμπλοκή σε πολεμικές επιχειρήσεις στο εξωτερικό. Μέσα από τη δική του μελέτη, ο συγγραφέας αποδέχεται το επιχείρημα της Gowa αναφορικά με τη σημασία της διεθνούς συγκυρίας. Εν τούτοις, επιλέγει να αναδείξει περισσότερο τη σημασία εσωτερικών παραγόντων, όπως η οικονομία και η τρέχουσα πολιτική συγκυρία, για λήψη αποφάσεων εξωτερικής πολιτικής παράγοντες που η Gowa φαίνεται να είχε υποτιμήσει (Fordham, 2002). 4 Ο Kayser, συσχετίζοντας την εσωτερική πολιτική με τη διεθνή οικονομία, καταλήγει σε ορισμένα χρήσιμα συμπεράσματα αναφορικά με την επίδραση που έχουν οι διεθνείς οικονομικές εξελίξεις στη συμπεριφορά του εκλογικού σώματος, κυρίως χωρών που γειτνιάζουν ή χαρακτηρίζονται από υψηλό βαθμό πολιτικής/οικονομικής ολοκλήρωσης. Αναλυτικότερα, εξετάζοντας τη συμπεριφορά του εκλογικού σώματος την περίοδο 1976-1997 σε Γαλλία, Ιταλία, Γερμανία, Μεγ. Βρετανία, Βέλγιο, Ολλανδία, Δανία και Ιρλανδία, ο συγγραφέας διαπιστώνει παρόμοιες εκλογικές τάσεις, ως αποτέλεσμα ανταπόκρισης σε παρόμοιες διεθνείς οικονομικές συνθήκες, όπως διεθνείς εμπορικοί κύκλοι και πληθωρισμός, συσχετίζοντας άμεσα την κατάσταση της διεθνούς οικονομίας με την εσωτερική πολιτική σκηνή (Kayser, 2007). 9

Ειδικότερα, θα πρέπει να τονιστεί ότι η σύγχρονη εξωτερική πολιτική του συνόλου, σχεδόν, των αναπτυγμένων και αναπτυσσόμενων κρατών, φαίνεται να έχει προσανατολιστεί προς την κατεύθυνση της διευκόλυνσης και ενίσχυσης των διακρατικών εμπορικών σχέσεων και του διεθνούς εμπορίου γενικότερα, αλλά και ειδικότερα της προώθησης των εξαγωγών των προϊόντων μιας χώρας. Έτσι, δεν είναι σπάνιο το φαινόμενο ηγέτες, ακόμα και ισχυρών κρατών, να πραγματοποιούν επίσημες επισκέψεις στο εξωτερικό με κύρια αποστολή τη σύναψη εμπορικών συμφωνιών και την προώθηση εγχώριων προϊόντων, με γνώμονα την αποκόμιση οφελών προς τόνωση της εγχώριας ανάπτυξης και βελτίωσης του βιοτικού επιπέδου 5, μια «διπλωματία που ξεφεύγει από τα παραδοσιακά πλαίσια και μοιάζει πιο πολύ με 5 Το παράδειγμα της αγοράς οπλικών συστημάτων είναι ιδιαίτερα αντιπροσωπευτικό της προσπάθειας ισχυρών και αναπτυγμένων κρατών να προωθήσουν τα προϊόντα τους σε μια ιδιαίτερα ανταγωνιστική και απαιτητική διεθνή αγορά, αναβαθμίζοντας κλασικά εργαλεία της εξωτερικής πολιτικής, όπως η άσκηση οικονομικής διπλωματίας. Στην εν λόγω αγορά φαίνεται να κυριαρχούν οι Ηνωμένες Πολιτείες της Αμερικής, με την ανερχόμενη Ρωσία να ακολουθεί και την Ευρώπη να προσπαθεί να βελτιώσει την ανταγωνιστικότητα της σε αυτή την ιδιαίτερα επικερδή δραστηριότητα. Από την άλλη πλευρά, πλήθος αναπτυσσόμενων κυρίως χωρών φαίνεται να απορροφούν πρόθυμα μεγάλο μέρος των προς πώληση προηγμένων οπλικών συστημάτων, με σκοπό, μεταξύ άλλων, και την ισχυροποίηση της πολιτικής τους παρουσίας διεθνώς, όπως Κίνα, Ινδία, Πακιστάν, κλπ. Ήδη από τις αρχές του 2000 οι παγκόσμιες πωλήσεις όπλων διευρύνονται εντυπωσιακά χρόνο με το χρόνο, σε συνδυασμό με την αύξηση των αμυντικών δαπανών ως ποσοστού του ΑΕΠ, μετά από μια περίοδο στασιμότητας αμέσως μετά το τέλος του Ψυχρού Πολέμου στα τέλη της δεκαετίας του 80 και αρχές της δεκαετίας του 90. Ενδεικτικό είναι το σχετικό άρθρο του Thom Shanker στους N.Y. Times, το 2001, το οποίο αποτύπωνε αυτή την κατάσταση, επικαλούμενο σχετική έκθεση του αμερικανικού κογκρέσου για την περίοδο 1993-2000 (Shanker, 2001). Βάσει του εν λόγω άρθρου, για το 2000 οι παγκόσμιες πωλήσεις όπλων είχαν αγγίξει το εντυπωσιακό ποσό των $36,9 δις, σημειώνοντας αύξηση 8% σε σχέση με το προηγούμενο έτος και για Τρίτη συνεχόμενη χρονιά, με τις ΗΠΑ να καρπούται, ως πωλητής όπλων, σχεδόν το ήμισυ του παραπάνω ποσού. Ακολουθούσαν οι Ρωσία με πωλήσεις $7,7 δις, και τα μεγαλύτερα κράτη της ΕΕ, Γαλλία, Βρετανία, Γερμανία και Ιταλία. Από την άλλη πλευρά, τη μερίδα του λέοντος στις αγορές όπλων κατείχαν οι αναπτυσσόμενες χώρες, οι οποίες κατέβαλαν γι αυτές τις αγορές το ποσό των $25,5 δις., χώρες όπως η Κίνα, η Ινδία, το Πακιστάν, χώρες του Κόλπου, όπως το Ιράν και τα Η.Α. Εμιράτα, η Ν. Κορέα, κλπ. Για το 2006 δε, με βάση επικαιροποιημένη σχετική έκθεση του αμερικανικού κογκρέσου (Grimmett, R., 2007), οι πωλήσεις όπλων μόνο σε αναπτυσσόμενες χώρες ανήλθαν στο ποσό των $28,8 δις, ήτοι το 71,5% του συνόλου των πωλήσεων όπλων. Πρώτοι πωλητές οι ΗΠΑ, Η Ρωσία και το Ην. Βασίλειο. Ως προς τους αγοραστές, πρώτο το Πακιστάν ($5,1 δις), έπειτα η Ινδία ($3,5 δις) και η Σαουδική Αραβία ($3,2δις). Έπεται ότι α παραπάνω μεγέθη δικαιολογούν απόλυτα τη στρατολόγηση ακόμα και των μέσων της εξωτερικής πολιτικής για την διεθνών προώθηση εθνικών οικονομικών και εμπορικών συμφερόντων. Για αυτό και στη σημερινή εποχή η οικονομική διπλωματία εξελίσσεται στο δυναμικότερο βραχίονα της εξωτερικής πολιτικής. Εξίσου ενδεικτικό της στενής σχέσης οικονομίας - εξωτερικής είναι και το διαχρονικό παράδειγμα της ανάληψης υπέρμετρων, αναλογικά, οικονομικών υποχρεώσεων, που έχουν αναλάβει οι ΗΠΑ έναντι των συμμάχων τους, επιλογή η οποία, αν και συνοδεύεται από σημαντικό οικονομικό κόστος, εν τούτοις, αποβαίνει μεσομακροπρόθεσμα υπέρ των αμερικανικών συμφερόντων και για αυτό αποτελεί στόχο της αμερικανικής εξωτερικής πολιτικής, με βάση και την Οικονομική Θεωρία των Συμμαχιών, όπως αυτή διατυπώθηκε ήδη από το 1966 από τους Olson και Zeckhauser, εξετάζοντας την περίπτωση του ΝΑΤΟ (Olson και Zeckhauser, 1966: 1, 37-38) και επαναδιατυπώθηκε, εξετάζοντας περιπτώσεις πέραν του ΝΑΤΟ, από τον Sandler (Sandler, 1993). Οπότε, εν προκειμένω, οι ΗΠΑ επιλέγουν να διαθέσουν μέρος της οικονομικής τους ισχύς υπέρ της αμυντικής στήριξης φίλων και συμμάχων, αποβλέποντας στην ικανοποίηση εθνικών συμφερόντων, όπως υπαγορεύει ο σχεδιασμός της εξωτερικής τους πολιτικής. 10

προώθηση πωλήσεων, μια μορφή του marketing», όπως εύστοχα σημειώνει ο Θεοδωρακόπουλος (Θεοδωρακόπουλος, 1999: 22) Τα τελευταία δε χρόνια, σε αρκετές χώρες τα Υπουργεία των Εξωτερικών έχουν προσαρτήσει τμήματα και διευθύνσεις, που πριν ανήκαν στον παραδοσιακό χώρο της οικονομίας, ώστε θέματα οικονομίας και εξωτερικού εμπορίου να εντάσσονται στις βασικές εργασίες των διπλωματών και άλλων προσώπων που πλαισιώνουν το θεσμικό σύστημα της εξωτερικής πολιτικής (Βαρβαρούσης, 1995: 149). Η όσμωση μεταξύ των δύο πεδίων πολιτικής είναι αυταπόδεικτη. Έπεται, λοιπόν, από τα ανωτέρω ότι η ευνοϊκή οικονομική συγκυρία, εγχώρια και διεθνής, ισχυροποιεί και προάγει τους στόχους της εξωτερικής πολιτικής. Εντούτοις, η κατάσταση διαφοροποιείται δραματικά σε αντίθετες συνθήκες, δηλαδή σε φάση δυσμενούς οικονομικής συγκυρίας, όπως καλείται να διερευνήσει και αναδείξει η παρούσα παρέμβαση, με αφορμή την ελληνική περίπτωση, από το Μάϊο του 2010 και έπειτα. Η αναφορά του πρέσβη Μαλλιά είναι απόλυτα ενδεικτική της σημερινής κατάστασης: «Η Εξωτερική πολιτική της Ελλάδος αντανακλά τη σημερινή εικόνα, πραγματικές δυνατοτήτες, δυναμικό και κύρος της χώρας μας. Δυστυχώς, αυτό που λεγαμε καποτε ''έξω πάμε καλά'' σε αντιδιαστολή υποθέτω με το ''μέσα δεν πάμε καλά'' δεν ισχύει πια. Μάλιστα, για πρώτη φορά μετα την χούντα, η Ελλάδα ειναι σε φάση βαθειάς κρίσης εμπιστοσύνης με τους φυσικούς της εταίρους, την Ευρωπαϊκή Ένωση» (Μαλλιάς, 2012). Είναι όμως όντως έτσι τα πράγματα σήμερα; Αλλαγές σε θεσμικό, οργανωτικό και λειτουργικό επίπεδο Είναι γεγονός ότι το ελληνικό Υπουργείο των Εξωτερικών κάθε άλλο παρά αποτελεί το υπ αριθμόν 1 στόχο του Μνημονίου, όσον αφορά την περικοπή ελαστικών και ανελαστικών δαπανών. Πως θα μπορούσε άλλωστε να αποτελεί έναν τέτοιο στόχο, δεδομένου ότι πρόκειται για ένα θεσμικό και όχι παραγωγικό Υπουργείο, με εξαιρετικά περιορισμένη δομή και κατ επέκταση δαπάνες, απορροφώντας μόλις το 0,6% του κρατικού προϋπολογισμού για το 2011 ποσοστό μειωμένο μάλιστα κατά 18,58% σε σχέση με το 2010 (Επίκαιρα/Ν. Μελέτης, 22.02.2011). Εντούτοις, προβλέπεται μερική περιστολή δαπανών, η οποία ήδη αντανακλάται στην αναδιάρθρωση της οργανωτικής δομής του Υπουργείου, κυρίως όσον αφορά διπλωματικές αντιπροσωπείες στο εξωτερικό. 11

Αναλυτικότερα, σειρά αποστολών στο εξωτερικό, κυρίως σε προξενικό επίπεδο, είτε καταργηθήκαν είτε συγχωνεύτηκαν, προκαλώντας ποικίλες αντιδράσεις. Έτσι, μέσα στο 2011 καταργήθηκαν τα Γενικά Προξενεία Αννοβέρου, Κολωνίας και Λειψίας καθώς και τα Προξενεία Νεάπολης, Νις και Ντέρμπαν (Φ.Ε.Κ. 141/τ.Α /16.06.2011). Παράλληλα, τα Γενικά Προξενεία Βρυξελλών, Λονδίνου και Παρισίων μετατράπησαν σε Προξενικά Γραφεία, επιφέροντας, εν τέλει, τη δυσαρέσκεια είτε δικαιολογημένη είτε αδικαιολόγητη των κοινοτήτων των Ελλήνων ομογενών των παραπάνω πόλεων (Το Βήμα/Ν. Χειλάς, 18.05.2011) αλλά και αντιδράσεις εντός της ελληνικής Βουλής (Ερώτηση 22006/30.08.2011). Δεν έλλειψαν δε και μετακινήσεις προσωπικού για την κάλυψη κενών θέσεων. Μέσα στο ίδιο έτος, το 2011, οι λειτουργικές δαπάνες πρεσβειών και προξενείων της Ελλάδας στο εξωτερικό μειώθηκαν κατά 60%, ακολουθώντας σχετική μείωση κατά 20% το 2010, θέτοντας ζήτημα στοιχειώδους λειτουργικής επιβίωσης των εν λόγω αποστολών, με ενίοτε κωμικοτραγικές συνέπειες στο επίπεδο εκπροσώπησης της χώρας στο εξωτερικό (Τα Νέα/Αρ. Πελώνη, 05.02.2011). Κι όλα αυτά σε μία περίοδο όπου απαιτούνται περαιτέρω προσπάθειες βελτίωσης της εικόνας και ανόρθωσης της εθνικής αξιοπιστίας διεθνώς. Ανάλογες περικοπές παρατηρούνται και σε επίπεδο προσωπικού, ακόμα και δυστοκία στελέχωσης θέσεων σε διεθνείς οργανισμούς (Ανοιχτή Συζήτηση με Ν. Μαθιουδάκη, 23.05.2011), προκαλώντας εύλογες αντιδράσεις από την πλευρά του διπλωματικού κλάδου (Επίκαιρα/Ν. Μελέτης, 22.02.2011). Η παραπάνω κατάσταση επιβαρύνεται περαιτέρω εάν ληφθεί υπόψη ότι στην διπλωματική ακαδημία του ΥπΕξ εισήχθησαν για τελευταία φορά σπουδαστές το 2008. Η σχετική εκτίμηση, με αφορμή πρόσφατες εξελίξεις στο σκοπιανό, του πρέσβη Μαλλιά είναι εύγλωττη: «Δεν είναι δυνατό να γίνεται εξωτερική πολιτική χωρίς διπλωμάτες ή με διπλωμάτες και διοικητικό προσωπικό χωρις ηθικό, χωρίς μέσα και χωρις πόρους. Χωρίς κίνητρα, χωρίς την αίσθηση δικαίου, χωρίς ίσες ευκαιρίες. Όσο δεν αξιοποιείται η γνώση και η εμπειρία σε βάθος χρόνου, η χάραξη πολιτικής θα στηρίζεται στις απόψεις μιας ολιγομελούς ομάδας ή στην άποψη του ενός και όχι στην αξιοποίηση του συνόλου της γνώσης. Αυτά τα λέγω διότι έχουν άμεση σχέση και με το τρόπο που χειρισθήκαμε και την προετοιμασία του φακέλλου μας στη Χάγη. Συνεπώς η διαχείριση της επόμενης ημέρας σε σχέση με την π.γ.δ.μ. και η άσκηση της εξωτερικής πολιτικής γενικότερα, προϋποθέτουν την άμεση ενίσχυση του υπουργείου εξωτερικών και την θεσμική θωράκισή του.» (Μαλλιάς, 2012). 12

Ανάλο προβληματισμό προκαλεί η εικονα συμμετοχής σε ειρηνευτικές αποστολές που διατηρεί ή επρόκειτο να αναλάβει η χώρα στο εξωτερικό, είτε πολιτικού είτε αστυνομικού/στρατιωτικού χαρακτήρα, όπως υπαγορεύουν τυπικές διεθνείς υποχρεώσεις αλλά και λόγοι ουσιαστικού εθνικού συμφέροντος. Όπως αναφέρεται χαρακτηριστικά, έχει αποφασιστεί από το Υπουργείο Άμυνας περιορισμός του κόστους συμμετοχής σε τέτοιου είδους επιχειρήσεις στα 33 εκατ. ευρώ για το 2012, από 122,5 εκατ. ευρώ το 2010 και 70,5 εκατ. ευρώ το 2011 (Το Βήμα/Α. Αθανασόπουλος, 23.12.2011 & Η Καθημερινή/Δ. Αντωνίου, 24.12.2011), εστιάζοντας στην ISAF (Αφγανιστάν), KFOR (Κόσσοβο), ATALANTA (Καταπολέμηση Πειρατείας στα ανοιχτά της Σομαλίας) και ACTICE ENDEAVOUR (Καταπολέμηση Τρομοκρατίας). Εντούτοις, αν και αδιαμφισβήτα δαπανηρές οι ανωτερώ συμμετοχές, η Ελλάδα μέσα από αυτές εκπληρούσε συμμαχικές υποχρεώσεις και ταυτόχρονα εξασφάλιζε τεχνογνωσία, πολιτική επιρροή, ανταλλάγματα, εμπειρία και πληροφόρηση στοιχεία τόσο απαραίτητα για το κύρος, την απήχηση και την ετοιμότητα της χώρας έναντι όλων των ενδεχομένων. Περικοπές αναμένοντο και στους ακόλουθους άμυνας στις ελληνικές πρεσβείες στο εξωτερικό (Ο.π.), με ότι αυτό συνεπάγεται για το εύρος του δικτύου διεθνών επαφών που απαιτούνται για την προώθηση στόχων ελληνικού ενδιαφέροντος. Η παραπάνω εικόνα είναι άκρως ενδεικτική των επιπτώσεων της τρέχουσας δυσμενούς οικονομικής κατάστασης επί της οργάνωσης, λειτουργίας και δυνατοτήτων της ελληνικής εξωτερικής πολιτικής. Τα ανοιχτά μέτωπα και ο παράγων κοινή γνώμη Η κοινή γνώμη, ως παράγοντας μέσω του οποίου εκφράζεται η λαϊκή θέληση στο σύνολο των θεμάτων πολιτικής, έχει το δικό της ρόλο να παίξει και στο πεδίο των εξωτερικών σχέσεων, είτε διευκολύνοντας είτε δυσχεραίνοντας σχετικές εξελίξεις. Στη σημερινή εποχή της κυριαρχίας της ενημέρωσης και της πληροφόρησης (ενίοτε και παραπληροφόρησης), οι φορείς αποφάσεων δέχονται συχνά επιρροές από τη στάση, τις απόψεις, τα αισθήματα, τις εικόνες και τα στερεότυπα που επικρατούν στην ευρύτερη κοινή γνώμη, αναλόγως των πολιτικών ισορροπιών (πχ. μια πολιτικά αδύναμη κυβέρνηση, στηριζόμενη σε ισχνή κοινοβουλευτική δύναμη, καθίσταται ακόμα περισσότερο επιρρεπής στις τάσεις της κοινής γνώμης, και αντίστροφα, βλ. 13