ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΣΤ Ι. Η ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗ ΠΡΑΞΗ 1. Έννοια Βιβλιογραφία: Δαγτόγλου Π., Γενικό διοικητικό δίκαιο, 2004, σελ. 269 επ., Δένδιας Μ., Διοικητικό Δίκαιο, Α, σελ. 125 επ., Κόρσος Δ., Διοικητικό Δίκαιο, Γενικό Μέρος, 1995, παρ. 82 επ., Κυριακόπουλος Η., Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο, Β, 1961, σελ. 247 επ., Ο ίδιος, Θεωρία της ατοµικής διοικητικής πράξεως, 1937, Παπανικολαΐδης Δ., Σύστηµα Διοικητικού Δίκαίου, Α, 1992, σελ. 327 επ., Παπαχατζής Γ., Σύστηµα Διοικητικού Δικαίου, 1992, σελ. 770 επ., Παραράς Α., Η σύνθετη διοικητική ενέργεια, 2004, σελ. 34 επ., Σπηλιωτόπουλος Επ., Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, 2002, σελ. 103 επ., Στασινόπουλος Μ., Μαθήµατα Διοικητικού Δικαίου, 1951, παρ. 31-36, Τάχος Α., Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο, 2005, σελ. 559 επ. Σύµφωνα µε τον πιο διαδεδοµένο ορισµό 265, διοικητική πράξη είναι η δήλωση βούλησης διοικητικού οργάνου που πραγµατώνεται µε ορισµένη διαδικασία και µε την οποία θεσπίζεται µονοµερώς κανόνας δικαίου. Με τη διοικητική πράξη το διοικητικό όργανο ασκεί µονοµερώς, δίχως τη σύµπραξη άλλου προσώπου, τη δηµόσια εξουσία του να θεσπίζει µία νοµική ρύθµιση. Κατά τον ορισµό αυτό, τα εννοιολογικά στοιχεία της διοικητικής πράξης είναι δύο, δηλαδή η µονοµερής θέσπιση κανόνων δικαίου 266 και η προέλευση από διοικητικό όργανο 267. 232 265 Βλ. Σπηλιωτόπουλου Επ., Εγχειρίδιο διοικητικού δικαίου, 2002, σελ 104. 266 Η µονοµερής θέσπιση ρύθµισης είναι εκείνη που διαφοροποιεί τη διοικητική πράξη από τη διοικητική σύµβαση, η οποία κατά το ελληνικό δίκαιο, αντίθετα µε το γαλλικό και το γερµανικό δίκαιο, δεν κατατάσσεται στις διοικητικές πράξεις. Στο γερµανικό δίκαιο µε τη διοικητική πράξη θεσπίζονται εξ ορισµού αποκλειστικά και µόνον ατοµικοί κανόνες δικαίου, ενώ οι - κατ αντιστοιχία µε την ελληνική ορολογία - κανονιστικές πράξεις, αυτές δηλαδή που περιέχουν απρόσωπους κανόνες δικαίου, θεωρούνται εννοιολογικά διαφορετικό γένος πράξεων και δεν κατατάσσονται στις διοικητικές πράξεις. 267 Στην ελληνική νοµοθεσία, επιστήµη και νοµολογία χρησιµοποιούνται και οι όροι «εκτελεστή διοικητική πράξη», «εκτελεστή πράξη της Διοίκησης» κ.λπ. Ωστόσο, ο επιθετικός 105
ΕΙΣΗΓΗΣΕΙΣ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ Κατ άλλο ορισµό 268, ατοµική διοικητική πράξη είναι η κυριαρχική πράξη διοικητικής αρχής µε την οποία ρυθµίζεται µία συγκεκριµένη περίπτωση διοικητικού δικαίου µε εξωτερικές έννοµες συνέπειες και άµεση ισχύ. Στον ορισµό αυτό προτιµάται αφενός ο όρος «πράξη» αντί της «δήλωσης βούλησης», επειδή ο τελευταίος προσιδιάζει περισσότερο στο ιδιωτικό παρά στο δηµόσιο δίκαιο και επιπλέον συνδέεται και µε την υποκειµενική (ψυχολογική) κατάσταση του δηλούντος, κάτι που δεν ισχύει στην περίπτωση του διοικητικού οργάνου, και αφετέρου ο όρος «διοικητική αρχή» αντί του όρου «διοικητικό όργανο», επειδή η διοικητική αρχή ασκεί κατ εξοχήν εξωτερικές αρµοδιότητες, δηλαδή απευθύνεται προς τα έξω, προς τους ιδιώτες, όπως ακριβώς και η διοικητική πράξη. 233 Αναφέρθηκε προηγουµένως, ότι χαρακτηριστικό της διοικητικής πράξης είναι η προέλευσή της από διοικητικό όργανο (ή αρχή). Ωστόσο, ορισµένες πράξεις του Προέδρου της Δηµοκρατίας ή της Κυβέρνησης συγκροτούν ιδιαίτερη κατηγορία, επειδή αποκλείονται από τον δικαστικό έλεγχο του Συµβουλίου της Επικρατείας και των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων, δεν προσβάλλονται δηλαδή µε αίτηση ακυρώσεως ή προσφυγή 269. Οι πράξεις αυτές καλούνται «κυβερνητικές πράξεις» ή «πράξεις κυβερνήσεως». Για τον χαρακτηρισµό µίας πράξης ως «κυβερνητικής» δεν υπάρχει σταθερό κριτήριο. Το Συµβούλιο της Επικρατείας, επιφυλάσσει στον εαυτό του την αποκλειστική αρµοδιότητα χαρακτηρισµού µίας διοικητικής πράξης ως κυβερνητικής 270. Έτσι, ως κυβερνητικές χαρακτηρίζονται οι πράξεις που ρυθµίζουν τις σχέσεις νοµοθετικής και εκτελεστικής λειτουργίας αλλά και της κυβέρνησης εσωτερικά 271, την εξωτερική και εσωτερική ασφάλεια του Κράτους, τις διεπροσδιορισµός µίας διοικητικής πράξης ως «εκτελεστής», συνιστά, για το ελληνικό δίκαιο τουλάχιστον, πλεονασµό, διότι η εκτελεστότητα είναι, όπως θα δούµε και στη συνέχεια, εγγενές χαρακτηριστικό της διοικητικής πράξης µία εκτελεστή πράξη της Διοίκησης είναι διοικητική πράξη και µία διοικητική πράξη είναι εξ ορισµού εκτελεστή. Πρβλ. και το άρθρο 30 ΚΔιοικΔιαδ. 268 Βλ. Δαγτόγλου Π., Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, 2004, σελ. 275. 269 Το απαράδεκτο της προσβολής των πράξεων αυτών, κατά µία άποψη, αντίκειται στο συνταγ- µατικό δικαίωµα για παροχή δικαστικής προστασίας, ενώ κατ αντίθετη άποψη δεν αντίκειται στα άρθρα 20 παρ. 1 και 95 παρ. 1 (α) Συντ., διότι ο συντακτικός νοµοθέτης είχε υπόψη του την εξαίρεση αυτή κατά την θέσπιση των πιο πάνω συνταγµατικών κανόνων. 270 Βλ. ΣτΕ 2438/1966, 2528/1974, 105/1981. 271 Π.χ. το ζήτηµα της σύγκλησης ή της διάλυσης της Βουλής, η πράξη προκήρυξης εκλογών, η πράξη αποδοχής παραίτησης της Κυβέρνησης κ.λπ. Βλ. ΣτΕ 1199/1986, 286/1995, 1397/ 2000, 2279/2001, 557/2003. 106
ΕΙΣΗΓΗΣΕΙΣ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ θνείς σχέσεις της χώρας 272, την κήρυξη της χώρας σε κατάσταση πολιορκίας ή την κήρυξη επιστράτευσης και την απονοµή χάρης 273. Ο χαρακτηρισµός, πάντως, µίας πράξης ως κυβερνητικής δεν επιτρέπει τον δικαστικό έλεγχό της µε το ένδικο βοήθηµα της αίτησης ακυρώσεως, δεν όµως αποκλείει την αστική ευθύνη του Κράτους, που µπορεί να προκύψει και από αυτές. Σύµφωνα µε τον ανωτέρω ορισµό, εξάλλου, περί προέλευσης της διοικητικής πράξης από διοικητικό όργανο (ή αρχή), διοικητικές πράξεις εκδίδουν µόνον τα όργανα της κρατικής εξουσίας, κεντρικής (Πρωθυπουργός, υπουργεία) και περιφερειακής (Γενικοί γραµµατείς Περιφέρειας) καθώς και των νοµικών προσώπων δηµοσίου δικαίου και των οργανισµών τοπικής αυτοδιοίκησης. Τίθεται, ωστόσο, το ζήτηµα, ποιά είναι η φύση των πράξεων των λοιπών νοµικών προσώπων, που ασκούν δηµόσια διοίκηση µε τη λειτουργική έννοια 274 καθώς των ιδιωτών που ασκούν παραχωρηθείσα δηµόσια υπηρεσία. Έχει υποστηριχθεί και η άποψη 275, ότι τα νοµικά πρόσωπα που ασκούν δηµόσια εξουσία εκδίδουν διοικητικές πράξεις. Η νοµολογία, ωστόσο, εφαρµόζοντας το οργανικό κριτήριο, αποκρούει κατ αρχήν την δυνατότητα των οργάνων αυτών να εκδίδουν διοικητικές πράξεις. Κατ εξαίρεση, κάνει δεκτό σε ορισµένες περιπτώσεις ότι ένα νοµικό πρόσωπο ενεργεί ως νοµικό πρόσωπο δηµοσίου δικαίου ασκώντας διοικητική αρµοδιότητα και κατ επέκταση εκδίδοντας εκτελεστές διοικητικές πράξεις. Τα νοµικά πρόσωπα αυτά καλούνται «διφυή 276. 234 272 Π.χ. οι διεθνείς συµβάσεις, Βλ. ΣτΕ 873/1934, 352/1938, 678/1939, 164/1940, 885/1946. 273 Βλ. ΣτΕ 213/1945, 2163/1946. 274 Βλ. παραπάνω, υπό πλαγ. 2. 275 Βλ. Δαρζέντας Εµ., Οι λειτουργικές διοικητικές πράξεις σε Νοµικά Κείµενα, 1993, σελ. 15. 276 Ως διφυή νοµικά πρόσωπα έχουν χαρακτηριστεί από τη νοµολογία του ΣτΕ η Αγροτική Τράπεζα της Ελλάδος ως προς την αρµοδιότητά της για την εποπτεία επί των γεωργικών συνεταιρισµών (ΣτΕ 191/1931), ο Αυτόνοµος Σταφιδικός Οργανισµός ως προς τη ρύθµιση της καλλιέργειας και εµπορίας της σταφίδας, η ΔΕΗ παλαιότερα, όταν ενεργούσε ως φορέας κοινωνικής ασφάλισης των υπαλλήλων της (ΣτΕ 865/1970), η Φιλεκπαιδευτική Εταιρεία ως προς την υπηρεσιακή κατάσταση του εκπαιδευτικού προσωπικού της (ΣτΕ 1665/1973) και οι Δηµοτικές Επιχειρήσεις Ύδρευσης και Αποχέτευσης ως προς την κήρυξη απαλλοτρίωσης για την ικανοποίηση των σκοπών τους (ΣτΕ 108/1991). Βλ. σχετικά Σπηλιωτόπουλου Επ., Εγχειρίδιο διοικητικού δικαίου, 2002, σελ. 380 επ. Τα εν λόγω νοµικά πρόσωπα, όταν ασκούν τις συγκεκριµένες αρµοδιότητες εκδίδουν εκτελεστές διοικητικές πράξεις που υπόκεινται σε προσβολή ενώπιον των διοικητικών δικαστηρίων. 107
235 236 237 ΕΙΣΗΓΗΣΕΙΣ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ Επίσης, οι πράξεις του Προέδρου της Βουλής, οι σχετικές µε την πρόσληψη και την υπηρεσιακή κατάσταση των υπαλλήλων της Βουλής συνιστούν εκτελεστές διοικητικές πράξεις, οι οποίες προσβάλλονται µε διαπλαστικά ένδικα βοηθήµατα ενώπιον των διοικητικών δικαστηρίων 277. Εξάλλου, υπάρχουν πράξεις, που αναµφισβήτητα προέρχονται από τη διοίκηση αλλά δεν συγκεντρώνουν όλα τα χαρακτηριστικά της διοικητικής πράξης και εποµένως δεν µπορούν να χαρακτηριστούν ως τέτοιες. Πρόκειται κατ αρχήν, για τις λεγόµενες προπαρασκευαστικές πράξεις, όπως είναι η πρόσκληση του διοικουµένου σε απολογία, η εντολή για παροχή πληροφοριών ή δικαιολογητικών κ.λπ. Επίσης, δεν έχουν εκτελεστό χαρακτήρα οι απλές βεβαιώσεις, που παρέχει η Διοίκηση, π.χ. ότι ο ενδιαφερόµενος είναι δηµόσιος υπάλληλος ή η έκδοση αντιγράφων δηµόσιων εγγράφων ή η χορήγηση πιστοποιητικών σχετικών µε εγγραφές σε δηµόσια βιβλία, π.χ. αντιγράφου ποινικού µητρώου, µεταγραφής στα βιβλία του υποθηκοφυλακείου κ.λπ. Το ίδιο συµβαίνει, προκειµένου για τη πράξη εκείνη, µε την οποία η διοίκηση επιβεβαιώνει χωρίς νέα έρευνα της υπόθεσης προηγούµενη ρύθµισή της 278, ακόµη και αν εκδίδεται από προϊστάµενη αρχή. Αντίθετα, όταν η πράξη εκδίδεται µετά από νέα ουσιαστική έρευνα, δηλαδή µετά από συνεκτίµηση νέων ή διαφορετικών στοιχείων έχει εκτελεστό χαρακτήρα. Τέλος, στερούνται εκτελεστότητας οι πράξεις εκτέλεσής της ως µίας εκτελεστής διοικητικής πράξης, όπως π.χ. οι ανακοινώσεις και οι προειδοποιήσεις για συµµόρφωση των ενδιαφεροµένων, το σήµα κατεδάφισης αυθαιρέτων κ.α. Περαιτέρω, µέτρα εσωτερικής τάξης, όπως είναι για παράδειγµα οι πειθαρχικές ποινές και άλλα µέτρα, που επιβάλλονται στο πλαίσιο ειδικών κυριαρχικών σχέσεων (π.χ. επί µαθητών σχολείου, δηµοσίων υπαλλήλων κ.λπ.), εφόσον δεν επηρεάζουν τον πυρήνα της ειδικής κυριαρχικής σχέσης 279, στερούνται εκτελεστότητας. Το ίδιο ισχύει προκειµένου για τα διαβιβαστικά έγγραφα, τις εκθέσεις και τα πρακτικά διοικητικών οργάνων, τις ερµηνευτικές εγκυκλίους, συστάσεις, οδηγίες κ.λπ. 280 που εκδίδονται στο πλαίσιο ιεραρχικού ελέγχου. Αντίθετα είναι εκτελεστές διοικητικές πράξεις οι λεγόµενες 277 Βλ. άρθρο 65 παρ. 6 Συντ. 278 Βλ. ΣτΕ 745/2001. 279 Όπως π.χ. συµβαίνει στην περίπτωση της ποινής της αλλαγής σχολικού περιβάλλοντος µαθητή. 280 Βλ. ΣτΕ 2779/1989, 641/1998. 108
ΕΙΣΗΓΗΣΕΙΣ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ «κανονιστικές εγκύκλιοι» µε τις οποίες προβλέπονται πρόσθετες, πέραν των οριζοµένων στο νόµο υποχρεώσεις και δικαιώµατα 281. Ιδιοµορφίες παρουσιάζει η περίπτωση, όπου ένα όργανο γνωµοδοτεί 282 σχετικά µε την πράξη που εκδίδει άλλο διοικητικό όργανο. H γνωµοδότηση ή γνώµη είναι οικειοθελής, όταν το αποφασίζον όργανο, µολονότι δεν προβλέπεται από τις οικείες διατάξεις, την ζητεί από το γνωµοδοτικό όργανο. Στην αντίθετη περίπτωση, η οποία είναι και η πλέον συνήθης, το αποφασίζον όργανο είναι υποχρεωµένο από το νόµο να ζητήσει τη γνωµοδότηση. Η γνωµοδότηση µπορεί να είναι: (i) απλή, όταν το αποφασίζον όργανο έχει τη δυνατότητα να αποφασίσει και διαφορετικά, (ii) σύµφωνη, στην περίπτωση, που το αποφασίζον όργανο δεσµεύεται να εκδώσει τη διοικητική πράξη σύµφωνα µε τη γνωµοδότηση ή, να µην εκδώσει καθόλου την πράξη. Η τελευταία αυτή δυνατότητα της µη έκδοσης της πράξης υφίσταται µόνον όταν το αποφασίζον όργανο δρα στα πλαίσια διακριτικής ευχέρειας. Εάν, αντίθετα, το αποφασίζον όργανο δρα κατά δέσµια αρµοδιότητα και δεν εκδώσει την πράξη, η παράλειψή του συνιστά παράλειψη οφειλόµενης ενέργειας. Αµιγή γνωµοδοτικό χαρακτήρα έχει η αρµοδιότητα του οργάνου στην περίπτωση της απλής ή θετικής σύµφωνης γνώµης 283. Αντίθετα, όταν πρόκειται για αρνητική σύµφωνη γνώµη, το αποφασίζον όργανο δεσµεύεται να µην εκδώσει την πράξη. Ως εκ τούτου, η αρνητική σύµφωνη γνώµη συνιστά εκτελεστή πράξη και προσβάλλεται αυτοτελώς µε ένδικα βοηθήµατα 284. Μορφή σύµφωνης γνωµοδότησης είναι και η πρόταση αλλά διαφέρει από αυτή κατά τούτο, ότι δηλαδή υποβάλλεται µε πρωτοβουλία του προτείνοντος οργάνου. Αντίθετα, η γνωµοδότηση διατυπώνεται µετά από πρωτοβουλία του αποφασίζοντος οργάνου. Κατά τα λοιπά, ισχύουν οι ίδιοι κανόνες όπως και στη σύµφωνη γνωµοδότηση. Διαφορετική είναι η περίπτωση της υποχρεωτικής γνωµοδότησης που είναι αυτοτελής διοικητική πράξη 285, η οποία δεσµεύει το αποφασίζον όργανο 238 239 240 281 Βλ. ΣτΕ 4237/1986. 282 Για το ζήτηµα της γνωµοδότησης βλ. και άρθρο 20 ΚΔιοικΔιαδ. 283 Βλ. ΣτΕ 619/1989, 2284/2000. 284 Βλ. ΣτΕ 3915/1989, 2575/1991, 3984/1996, 2523/2004. 285 Από ορισµένους συγγραφείς αντί για τον όρο «υποχρεωτική» χρησιµοποιείται ο όρος «δεσµευτική». Βλ. και ΣτΕ 5116/1984. 109
ΕΙΣΗΓΗΣΕΙΣ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ να εκδώσει πράξη οµοίου περιεχοµένου. Η υποχρεωτική γνωµοδότηση έχει εκτελεστό χαρακτήρα. 241 242 243 Όσες γνωµοδοτήσεις δεν αποτελούν εκτελεστές διοικητικές πράξεις συνιστούν προπαρασκευαστικές πράξεις σε σχέση µε την πράξη του αποφασίζοντος οργάνου και ενσωµατώνονται σε αυτή 286. Τέλος, σε περίπτωση που ορισµένη πράξη χρειάζεται την έγκριση άλλου οργάνου του ιδίου νοµικού προσώπου, η εγκρινόµενη πράξη δεν είναι αυτοτελής διοικητική πράξη, αλλά ενσωµατώνεται στην εγκριτική πράξη στο πλαίσιο µίας σύνθετης διοικητικής ενέργειας 287. Κατά τη νοµολογία του Συµβουλίου της Επικρατείας 288, αυτοτέλεια δεν έχει η εγκρινόµενη πράξη ούτε όταν η εγκριτική πράξη προέρχεται από όργανο άλλου νοµικού προσώπου, αν και υποστηρίζεται ότι σε αυτή την περίπτωση η εγκρινόµενη διατηρεί την αυτοτέλειά της και δεν ενσωµατώνεται στην εγκριτική πράξη. Όπως ήδη αναφέρθηκε, η διοικητική πράξη συνιστά µονοµερή εκδήλωση δηµόσιας εξουσίας. Το διοικητικό όργανο προβαίνει αυτεπάγγελτα στην έκδοση της πράξης, όταν συντρέχουν οι απαιτούµενες προϋποθέσεις. Τυχόν σύ- µπραξη του ενδιαφεροµένου πολίτη υπό τη µορφή της υποβολής αίτησης 289 προς την αρµόδια αρχή δεν τον καθιστά συναρµόδιο για την έκδοσή της. Η αίτηση αποτελεί κατ αρχήν παρακίνηση προς τη διοίκηση για δράση. Όταν, όµως, προβλέπεται από το νόµο ως αναγκαία η υποβολή της αποτελεί όρο της έκδοσής της και όχι συστατικό στοιχείο της πράξης 290. Έννοµες συνέπειες έχει η αίτηση του ενδιαφεροµένου, όταν το διοικητικό όργανο είναι υποχρεωµένο να εκδώσει την πράξη, εφόσον συντρέχουν και οι λοιπές προϋποθέσεις που θέτει ο νόµος (δέσµια αρµοδιότητα). Στην περίπτωση αυτή, εάν περάσει άπρακτο το χρονικό διάστηµα που θέτει ο νόµος από την υποβολή της αίτησης ή, εάν δεν ορίζει τέτοιο, ένα τρίµηνο, θεωρείται ότι υπάρχει σιωπηρή άρνηση 286 Βλ. ΣτΕ 619/1989. 287 Βλ. ΣτΕ 178/1929. 288 Βλ. ΣτΕ 2898/1983. 289 Βλ. και άρθρο 4 ΚΔιοικΔιαδ για τις υποχρεώσεις των διοικητικών αρχών µετά από την υποβολή αίτησης προς αυτές. 290 Βλ. ΣτΕ 272/1986. 110
ΕΙΣΗΓΗΣΕΙΣ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ της διοίκησης να εκδώσει την πράξη 291, η οποία είναι δυνατό να προσβληθεί µε αίτηση ακύρωσης ή προσφυγή 292. Οι διοικητικές πράξεις έχουν δύο χαρακτηριστικά, δηλαδή το τεκµήριο νοµιµότητας και την εκτελεστότητα 293. Τεκµήριο νοµιµότητας είναι η αρχή, σύµφωνα µε την οποία η διοικητική πράξη, από την έναρξη ισχύος έως την εξαφάνισή της µε οποιοδήποτε τρόπο (ακύρωση µε δικαστική απόφαση ή άλλη διοικητική πράξη, ανάκληση, κατάργηση, λήξη ισχύος κ.λπ.) παράγει όλα τα έννοµα αποτελέσµατά της, ακόµη και αν πάσχει από νοµικά ελαττώµατα 294. 244 245 Συνέπεια του τεκµηρίου είναι αφενός ότι ο κανόνας δικαίου που θέτει η διοικητική πράξη επιφέρει αµέσως και πλήρως τα έννοµα αποτελέσµατά του και αφετέρου ότι τόσο ο ενδιαφερόµενος όσο και η διοίκηση δεν µπορούν να θεωρήσουν την πράξη ανίσχυρη έως την ακύρωση ή την κατάργησή της µε άλλο τρόπο. Επίσης, λόγω του τεκµηρίου νοµιµότητας, µετά την παρέλευση της προθεσµίας για προσβολή µίας διοικητικής πράξης, αυτή δεν µπορεί κατ αρχήν να ελεγχθεί παρεµπιπτόντως από τα διοικητικά δικαστήρια επ ευκαιρία του ελέγχου άλλης διοικητικής πράξης, η οποία προσβλήθηκε εµπρόθεσµα 295, 296 εκτός εάν υπάρχει ρητή διάταξη νόµου, που το επιτρέπει 297. Εξάλλου, και οι λοιπές διοικητικές αρχές δεν µπορούν ελέγξουν παρεµπιπτόντως τη νοµιµότητα πράξης πράξεων άλλου διοικητικού οργάνου 298 παρά µόνον είτε να προκαλέσουν την ανάκλησή της είτε να την προσβάλουν µε ένδικο βοήθηµα 299. 291 Ή αποδοχή της αίτησης και κατ επέκταση έκδοση της πράξης, εφόσον αυτό προβλέπεται ειδικά. 292 Βλ. ΣτΕ 2495/1978. 293 Υπάρχει και η άποψη (πρβλ. Δαγτόγλου Π., Διοικητικό Δίκαιο, 2004, σελ. 297), ότι η εκτελεστότητα δεν αποτελεί χαρακτηριστικό των διοικητικών πράξεων, αφού η εκτελεστή πράξη ουσιαστικά ταυτίζεται µε τη διοικητική πράξη. 294 Βλ. ΣτΕ 2120/1953, 1544/1992, 560/1998. 295 Βλ. ΣτΕ 61/1997. 296 Παρεµπίπτων έλεγχος διοικητικής πράξης από διοικητικό δικαστήριο επιτρέπεται στην περίπτωση εκδίκασης αγωγής αποζηµίωσης, όταν από την πράξη αυτή πηγάζει η αξίωση αποζηµίωσης και εφόσον, βέβαια, δεν υπάρχει ήδη δεδικασµένο. 297 Βλ. ΣτΕ 412/1993. 298 Βλ. ΣτΕ 1261/1995, 4557/1997. 299 Απόκλιση από την απαγόρευση υπάρχει στις περιπτώσεις του ελέγχου από τους ασφαλιστικούς οργανισµούς για την αναγνώριση ασφαλιστικών παροχών στο πλαίσιο της διαδοχικής 111
246 247 ΕΙΣΗΓΗΣΕΙΣ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ Το τεκµήριο της νοµιµότητας δεν εφαρµόζεται επί ανυπόστατων και κανονιστικών πράξεων. Οι τελευταίες ελέγχονται και παρεµπιπτόντως τόσο από τα δικαστήρια και τα διοικητικά όργανα καθ όλη τη διάρκεια της ισχύος τους, ανεξάρτητα εάν έχει παρέλθει η προθεσµία για την προσβολή τους µε αίτηση ακυρώσεως, µε αποτέλεσµα, εκτός των άλλων, εάν βρεθούν νοµικά πληµµελείς, να συµπαρασύρουν στην ακυρότητα και τις ατοµικές πράξεις που στηρίχθηκαν σε αυτές. Εκτελεστότητα της διοικητικής πράξης σηµαίνει, ότι η ρύθµιση που θεσπίζεται µε αυτή είναι υποχρεωτική τόσο για τους ενδιαφεροµένους όσο και τα όργανα της διοίκησης, χωρίς να απαιτείται άλλη διαδικασία ή απόφαση. Η εκτελεστότητα εξασφαλίζεται µε την απειλή κυρώσεων σε περίπτωση αθέτησης της διοικητικής πράξης. Συνέπεια της εκτελεστότητας είναι η αρµοδιότητα των διοικητικών οργάνων, σε περίπτωση άρνησης ή παράλειψης του διοικουµένου να συµµορφωθεί µε το περιεχόµενο της διοικητικής πράξης, να προβαίνουν µε µονοµερείς διοικητικές πράξεις ή υλικές ενέργειες στον εξαναγκασµό του. Οι σχετικοί κανόνες συγκροτούν το δίκαιο του διοικητικού καταναγκασµού, στο οποίο θα επανέλθουµε. Και η άσκηση του διοικητικού καταναγκασµού υπόκειται στις αρχές της νοµιµότητας και της αναλογικότητας, τυχόν δε παράνοµη άσκησή του γεννά αστική ευθύνη του Κράτους και ποινική ευθύνη του παρανοµούντος φορέα του διοικητικού οργάνου. 2. Διακρίσεις των διοικητικών πράξεων Βιβλιογραφία: Δαγτόγλου Π., Γενικό διοικητικό δίκαιο, 2004, σελ. 299 επ., Δένδιας Μ., Διοικητικό Δίκαιο, Α, σελ. 125 επ., Κόρσος Δ., Διοικητικό Δίκαιο, Γενικό Μέρος, 1992, σελ. 296, Κυριακόπουλος Η., Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο, Β, 1961, σελ. 247 επ., Ο ίδιος, Θεωρία της ατοµικής διοικητικής πράξεως, 1937, Παπανικολαΐδης Δ., Σύστηµα Διοικητικού Δίκαίου, Α, 1992, σελ. 327 επ., Παπαχατζής Γ., Σύστηµα Διοικητικού Δικαίου, 1992, σελ. 787 επ., Σπηλιωτόπουλος Επ., Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, 2002, σελ. 123 επ., Στασινόπουλος Μ., Μαθήµατα Διοικητικού Δικαίου, 1957, παρ. 31-36, Ο ίδιος, Το δίκαιο των διοικητικών πράξεων, 1957, παρ. 12, Τάχος Α., Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο, 2005, σελ. 559 επ. ασφάλισης και του ελέγχου των δαπανών του Κράτους από το Ελεγκτικό Συνέδριο. Επίσης και στην περίπτωση της προσβολής µίας κανονιστικής πράξης, ελέγχεται και η νοµιµότητα της ατοµικής πράξης, στην οποία τυχόν θεµελιώθηκε η έκδοση της προσβαλλόµενης κανονιστικής, βλ. Σπηλιωτόπουλου Επ., Εγχειρίδιο διοικητικού δικαίου, 2002, σελ. 120. 112
ΕΙΣΗΓΗΣΕΙΣ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ Τόσο στην επιστήµη όσο και στη νοµολογία γίνεται διάκριση των διοικητικών πράξεων σε κατηγορίες µε ποικίλα κριτήρια, για την καλύτερη συστηµατική κατάταξη και έρευνά τους. Βασική διάκριση των διοικητικών πράξεων είναι αυτή που γίνεται σε κανονιστικές και ατοµικές, µε κριτήριο τη φύση και το περιεχόµενό τους, δηλαδή εάν ο κανόνας δικαίου που τίθεται µε αυτές είναι γενικός και απρόσωπος (αφηρηµένος) ή ειδικός και συγκεκριµένος. Ως κανονιστικές χαρακτηρίζονται εκείνες οι διοικητικές πράξεις, µε τις οποίες τίθενται απρόσωποι και γενικοί κανόνες δικαίου, οι οποίοι αφενός δεν αναφέρονται σε πρόσωπα εκ των προτέρων γνωστά και περιορισµένα, αλλά σε έναν κύκλο προσώπων ακαθόριστο κατ αριθµό και ταυτότητα (π.χ. φορολογούµενοι πολίτες, δηµότες ενός δή- µου κ.λπ.) και αφετέρου δεν περιορίζονται σε µία συγκεκριµένη περίπτωση ή οµάδα συγκεκριµένων περιπτώσεων, αλλά σε όλες τις κατά γένος όµοιες περιπτώσεις. Από την άλλη πλευρά ατοµική διοικητική πράξη είναι αυτή, µε την οποία τίθεται ατοµικός κανόνας δικαίου που αναφέρεται σε συγκεκριµένη περίπτωση. Πέραν της διάκρισης σε ατοµικές και κανονιστικές πράξεις, η νοµολογία του Συµβουλίου της Επικρατείας έχει διαµορφώσει την έννοια της ατοµικής πράξης γενικού περιεχοµένου (ή γενική ατοµική πράξη), η οποία αποτελεί σύνολο ατοµικών πράξεων, ορίζει τους αποδέκτες της κατά γενικό αλλά προσδιορίσιµο τρόπο και αναλύεται σε τόσες ατοµικές πράξεις, όσοι είναι και οι θιγόµενοι από αυτή 300. Τέτοια είναι για παράδειγµα η πράξη έγκρισης γενικού πολεοδοµικού σχεδίου και σχεδίου πόλης εκτός του σκέλους, µε το οποίο θεσπίζονται όροι και περιορισµοί δόµησης 301, επιβολής ή κήρυξης υποχρεωτικού αναδασµού 302, επιβολής αναδάσωσης 303, καθορισµού οριογραµµής αιγιαλού 304, η διαταγή, µε την οποία καλούνται στρατεύσιµοι 248 249 250 300 Η πράξη αυτή πρέπει να διακρίνεται από τη σωρευτική διοικητική πράξη, όπου σωρεύονται στο ίδιο κείµενο περισσότερες ατοµικές πράξεις, π.χ. διάταγµα διορισµού περισσοτέρων υπαλλήλων. 301 Βλ. ΣτΕ 1675/1962, 2281/1992. Είναι, όµως, κατά την ορθότερη γνώµη, κανονιστική η εγκριτική πράξη που θεσπίζει όρους και περιορισµούς δόµησης, βλ. ΣτΕ 1643/1991. 302 Βλ. ΣτΕ 4067/1981. 303 Βλ. ΣτΕ 4730/1995 και 3456/1983. 304 Βλ. ΣτΕ 1598/1990. 113
ΕΙΣΗΓΗΣΕΙΣ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ προς κατάταξη 305, η απόφαση περί αναπροσαρµογής συντάξεων 306 κ.λπ. Οι ατοµικές πράξεις γενικού περιεχοµένου πρέπει να δηµοσιεύονται. 251 252 253 Αµφισβήτηση γεννάται, εξάλλου, ως προς τη φύση της πράξης που αφορά ιδιότητα πράγµατος, ιδίως ακινήτου, ως δηµόσιου πράγµατος ή την χρησιµοποίησή του από το κοινό (εµπράγµατες ή πραγµατοπαγείς πράξεις). Τέτοιες είναι για παράδειγµα η πράξη χαρακτηρισµού ενός κτίσµατος ως αυθαίρετου και κατεδαφιστέου, καθορισµού ενός δρόµου ως κοινόχρηστου χώρου, η τροποποίηση του σχεδίου πόλεως για την ανέγερση δηµοσίου κτιρίου, η έγκριση µεταφοράς συντελεστή δόµησης, η κήρυξη µίας περιοχής ή ενός κτιρίου ως ιδιαίτερης αρχαιολογικής, ιστορικής κ.λπ. σηµασίας και χρήζοντος ειδικής προστασίας κ.λπ. Στη νοµολογία άλλες από τις παραπάνω πράξεις αντι- µετωπίζονται ως ατοµικές και άλλες ως κανονιστικές (διοικητικές πράξεις) 307. Άλλη διάκριση των διοικητικών πράξεων είναι σε συστατικές ή διαπλαστικές και διαπιστωτικές. Με τις πρώτες διαπλάθεται, δηλαδή ιδρύεται, τροποποιείται ή αίρεται µία έννοµη σχέση δηµοσίου δικαίου 308, τίθεται δηλαδή µία νοµική ρύθµιση, που µεταβάλλει την έννοµη τάξη. Οι διαπλαστικές πράξεις είναι οι πλέον συνηθισµένες, αφού αποτελούν το µέσο, µε το οποίο συγκεκριµενοποιείται ο σχετικός απρόσωπος κανόνας δικαίου. Παραδείγµατα διαπλαστικών πράξεων είναι ο διορισµός ή η απόλυση δηµοσίου υπαλλήλου, η χορήγηση άδειας οικοδοµής, άσκησης επαγγέλµατος ή ίδρυσης ενός καταστή- µατος, η επιβολή πειθαρχικών ή διοικητικών ποινών, η απονοµή σύνταξης ή τιµητικής διάκρισης, η πολιτογράφηση αλλοδαπού, η κήρυξη φοιτητή ως πτυχιούχου, η τροποποίηση ρυµοτοµικού σχεδίου κ.λπ. Διαπιστωτικές είναι οι ατοµικές διοικητικές πράξεις, µε τις οποίες διαπιστώνεται µε νοµικά δεσµευτικό τρόπο η τετελεσµένη ή µέλλουσα υπαγωγή ορισµένου προσώπου ή πράγµατος σε έναν κανόνα δικαίου που είναι προϋπόθεση για την επέλευση των νοµικών συνεπειών του κανόνα δικαίου. Δηλαδή, µε τις εν λόγω διοικητικές πράξεις διαπιστώνεται ορισµένη νοµικά ση- µαντική ιδιότητα προσώπου ή πράγµατος, η οποία συνιστά προϋπόθεση για 305 Βλ. ΣτΕ 2873/1970. 306 Βλ. ΣτΕ 1249/1994. 307 Βλ. ΣτΕ 1930, 3530/1978, 3466/1985, 2640/1983, 969/1998, 2204/1971 κ.α. 308 Με διοικητική πράξη µπορεί να διαπλάσσεται και έννοµη σχέση ιδιωτικού δικαίου, όπως π.χ. είναι η έγκριση ή διάλυση ενός ιδρύµατος ιδιωτικού δικαίου ή η έγκριση του καταστατικού µίας ανώνυµης εταιρίας. 114
ΕΙΣΗΓΗΣΕΙΣ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ την εφαρµογή ορισµένου κανόνα δικαίου. Απαιτείται, εποµένως, µία νοµικά δεσµευτική διαπίστωση και δεν αρκεί µία ανακοίνωση ή έκφραση γνώµης ή ελεύθερη εκτίµηση από την πλευρά του διοικητικού οργάνου. Τέτοιες πράξεις είναι η σύνταξη µητρώου αρρένων και στρατολογικού καταλόγου, η πράξη που βεβαιώνει τη συµπλήρωση 35ετίας υπηρεσίας δηµοσίου υπαλλήλου, προκειµένου για τη συνταξιοδότησή του, η άρση µη συντελεσµένης αναγκαστικής απαλλοτρίωσης κ.λπ. 309 Οι διοικητικές πράξεις είναι δυνατόν να είναι επωφελείς (ή ευµενείς) ή επαχθείς (ή δυσµενείς) για τον ενδιαφερόµενο. Επωφελείς είναι οι πράξεις που βελτιώνουν ή αποτρέπουν τη χειροτέρευση της νοµικής θέσης του ενδιαφεροµένου, είτε ιδρύοντας δικαίωµα υπέρ αυτού ή υποχρέωση σε βάρος ενός διοικητικού οργάνου και υπέρ του ενδιαφεροµένου είτε δηµιουργώντας µία κατάσταση, από την οποία αντλούνται δικαιώµατα ή έννοµα συµφέροντα. Τέτοιες πράξεις για παράδειγµα είναι ο διορισµός προσώπου ως δηµοσίου υπαλλήλου, η χορήγηση άδειας ή ακύρωσης ή ανάκλησης µίας διοικητικής ποινής κ.λπ. Δυσµενείς είναι αντίστροφα οι πράξεις που χειροτερεύουν ή κωλύουν τη βελτίωση της νοµικής θέσης του ενδιαφεροµένου, µε την επιβολή υποχρεώσεων για πράξη ή παράλειψη ή ανοχή ή την κατάργηση δικαιωµάτων 310. Η διάκριση των πράξεων σε ευµενείς και δυσµενείς έχει ιδιαίτερη σηµασία για τα ζητήµατα της αιτιολόγησης και ανάκλησης των σχετικών πράξεων και της άσκησης του δικαιώµατος της προηγούµενης ακρόασης του διοικουµένου. Περαιτέρω θετικές είναι οι διοικητικές πράξεις, µε τις οποίες δηµιουργείται ένα δικαίωµα ή γίνεται δεκτή µία αίτηση ή εγκρίνεται πράξη άλλου διοικητικού οργάνου. Αρνητικές είναι αντίστοιχα οι πράξεις, µε τις οποίες απορρίπτεται αίτηση του ενδιαφεροµένου. Οι διοικητικές πράξεις µπορεί να είναι ρητές ή σιωπηρές. Οι ρητές πράξεις αποτελούν προϊόν (ρητής) και σαφούς εκδήλωσης της βούλησης του διοικητικού οργάνου, ενώ οι σιωπηρές παράγονται από την παράλειψη του αρµοδίου 254 255 256 257 309 Οι διαπιστωτικές πράξεις πρέπει να διακρίνονται από τις πράξεις που βεβαιώνουν προηγού- µενη ρύθµιση της διοίκησης χωρίς νέα ουσιαστική έρευνα (βεβαιωτικές). 310 Δεν αποκλείονται και οι πράξεις που έχουν τόσο ευµενείς όσο και δυσµενείς συνέπειες για τον διοικούµενο, π.χ. χορήγηση µίας άδειας, η οποία συνεπάγεται και την ταυτόχρονη ανάληψη υποχρεώσεων. 115
ΕΙΣΗΓΗΣΕΙΣ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ διοικητικού οργάνου να εκδώσει µία πράξη σε ορισµένη προθεσµία που καθορίζεται από τις αντίστοιχες διατάξεις. Σε ορισµένες περιπτώσεις ορίζεται ότι η παράλειψη ενέργειας του οργάνου συνιστά αποδοχή της αίτησης του ενδιαφεροµένου, αλλά συχνότερα οι διατάξεις ορίζουν ότι η σιωπή του οργάνου σηµαίνει την απόρριψη της αίτησης ή του ένδικου βοηθήµατος. 258 259 Ειδική περίπτωση σιωπηρής αρνητικής πράξης είναι η λεγόµενη παράλειψη οφειλόµενης νόµιµης ενέργειας, η οποία παράγεται όταν το διοικητικό όργανο υποχρεούται 311 να εκδώσει ορισµένη διοικητική πράξη 312, ο ενδιαφερόµενος (δικαιούµενος) έχει ασκήσει εµπρόθεσµα αίτηση και η διοίκηση δεν εκδίδει την πράξη εντός της προθεσµίας που ορίζουν οι αντίστοιχες νοµοθετικές διατάξεις ή, εάν δεν προβλέπεται σχετική προθεσµία, εντός τριµήνου 313. Κατ άλλη διάκριση, οι διοικητικές πράξεις κατατάσσονται σε αυτές που εκδίδονται κατά δέσµια αρµοδιότητα διακριτική ευχέρεια. Στην πρώτη κατηγορία κατατάσσονται οι πράξεις, τις οποίες το αρµόδιο διοικητικό όργανο είναι υποχρεωµένο να εκδώσει, εφόσον συντρέχουν οι προϋποθέσεις που θέτει ο νόµος 314. Στην κατηγορία των πράξεων διακριτικής ευχέρειας εντάσσονται όσες πράξεις το διοικητικό όργανο είτε µπορεί αλλά δεν υποχρεούται να εκδώσει είτε αυτές που υποχρεούται να εκδώσει αλλά έχει την ευχέρεια να επιλέξει το χρονικό σηµείο της έκδοσής τους είτε αυτές όπου το διοικητικό όργανο µπορεί να επιλέξει µεταξύ εξίσου νοµίµων λύσεων. Η διακριτική ευχέρεια της διοίκησης δεν είναι αυθαίρετη, αλλά διέπεται, όπως και το σύνολο της διοικητικής δράσης της διοίκησης, από την αρχή της νοµιµότητας, υποκεί- µενη σε δικαστικό έλεγχο 315. 311 Εποµένως, δεν συνιστά παράλειψη οφειλόµενης νόµιµης ενέργειας η σιωπηρή άρνηση ανάκλησης παράνοµης διοικητικής πράξης, αφού η διοίκηση δεν υποχρεούται κατ αρχήν να ανακαλεί παράνοµες πράξεις. Επίσης δεν υπάρχει παράλειψη οφειλόµενης νόµιµης ενέργειας, όταν η διοίκηση δρα κατά διακριτική ευχέρεια, µπορεί δηλαδή και να µην εκδώσει την πράξη. 312 Ή να χορηγεί πιστοποιητικά, δικαιολογητικά, αντίγραφα εγγράφων κ.λπ. 313 Βλ. και άρθρα 4, 5 ΚΔιοικΔιαδ. 314 Π.χ. χορήγηση σύνταξης, όταν έχει συµπληρωθεί ο απαιτούµενος συντάξιµος χρόνος και συντρέχουν και οι λοιπές προϋποθέσεις. 315 Τα άκρα όρια, εντός των οποίων ασκείται η διακριτική ευχέρεια της διοίκησης καθορίζονται από το λογικό περιεχόµενο της αόριστης έννοιας, την οποία η διοίκηση καλείται να συγκεκριµενοποιήσει, τα διδάγµατα της κοινής πείρας, τον σκοπό των σχετικών διατάξεων, το δηµόσιο συµφέρον καθώς και τις γενικές αρχές του διοικητικού δικαίου. 116
ΕΙΣΗΓΗΣΕΙΣ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ 3. Πρόσθετοι ορισµοί της διοικητικής πράξης Βιβλιογραφία: Δαγτόγλου Π., Γενικό διοικητικό δίκαιο, 2004, σελ. 311 επ., Κόρσος Δ., Διοικητικό Δίκαιο, Γενικό Μέρος, 1992, σελ. 305 επ., Κυριακόπουλος Η., Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο, Β, 1961, παρ. 82, Παπαχατζής Γ., Σύστηµα Διοικητικού Δικαίου, 1992, σελ. 815 επ., Σπηλιωτόπουλος Επ., Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, 2002, σελ. 181 επ., Στασινόπουλος Μ., Το δίκαιο των διοικητικών πράξεων, 1957, παρ. 14, Τάχος Α., Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο, 2005, σελ. 631 επ. Η ισχύς ή τα έννοµα αποτελέσµατα της διοικητικής πράξης µπορούν να προσδιορισθούν περαιτέρω ή να περιορισθούν µε τη συµπερίληψη των λεγόµενων προσθέτων όρων, όπως είναι η προθεσµία, η αίρεση, η επιφύλαξη ανάκλησης και η επιφύλαξη αναθεώρησης. Οι πρόσθετοι όροι πρέπει να προβλέπονται ρητά από το νόµο και δεν αρκεί να µην απαγορεύονται από αυτόν ή να συνάδουν µε το σκοπό του. Επιπλέον, πρέπει να µην επιβάλλουν υποχρεώσεις νοµικά ή πραγµατικά αδύνατες, να µην αίρουν ή περιορίζουν παράνοµα δικαιώµατα του διοικουµένου και να µην καθιστούν τη διοικητική πράξη αντιφατική ή αβέβαιη. Όταν µία διοικητική πράξη συνοδεύεται από προθεσµία, αυτό σηµαίνει ότι τα έννοµα αποτελέσµατα της πράξης είτε αρχίζουν από ορισµένο χρονικό σηµείο (αναβλητική προθεσµία) είτε παύουν σε ορισµένο χρονικό σηµείο (διαλυτική προθεσµία) είτε διαρκούν για ορισµένο χρονικό διάστηµα. Διοικητικές πράξεις υπό αναβλητική ή διαλυτική προθεσµία είναι πολύ σπάνιες, ενώ συχνότερες είναι οι περιπτώσεις, κατά τις οποίες η διοίκηση επιτρέπει ορισµένη ενέργεια του ενδιαφεροµένου να γίνει µόνον εντός ορισµένου χρονικού πλαισίου 316. Για τον υπολογισµό των προθεσµιών εφαρµόζονται οι κανόνες του άρθρων 241 246 του Αστικού Κώδικα. Είναι σηµαντικό οι προθεσµίες της προηγούµενης παραγράφου να διακριθούν από τις προθεσµίες που τάσσει ο νοµοθέτης στη διοίκηση και στους ενδιαφεροµένους, δηλαδή τις διοικητικές προθεσµίες, για τις οποίες προβλέπει το άρθρο 10 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας. Οι προθεσµίες για την υποβολή αίτησης, αναφοράς, δήλωσης ή άλλου εγγράφου του ενδιαφεροµένου καθώς και για οποιαδήποτε άλλη ενέργειά του είναι κατ αρχήν αποκλειστι- 260 261 262 316 Όπως είναι για παράδειγµα η χορήγηση άδειας θήρας, µε την οποία επιτρέπεται το κυνήγι για ορισµένη περίοδο. 117
ΕΙΣΗΓΗΣΕΙΣ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ κές, εκτός αν χαρακτηρίζονται ενδεικτικές από τις διατάξεις που τις προβλέπουν. Αντίθετα, οι προθεσµίες για τη διοίκηση είναι κατ αρχήν ενδεικτικές, εκτός αν από τις οικείες διατάξεις προκύπτει ότι είναι αποκλειστικές. Ωστόσο, οι προθεσµίες για την έκδοση ατοµικών διοικητικών πράξεων, δυσµενών για το πρόσωπο, στο οποίο αφορούν άµεσα, είναι αποκλειστικές. Υπέρβαση των προθεσµιών συγχωρείται σε περίπτωση ανώτερης βίας. 263 264 265 266 Αίρεση είναι η εξάρτηση της επέλευσης (αναβλητική αίρεση) ή της ανατροπής (διαλυτική αίρεση) των αποτελεσµάτων της διοικητικής πράξης από περιστατικό µελλοντικό και αβέβαιο. Επειδή η διοίκηση πρέπει να ασκεί την αρµοδιότητά της εν όψει της πραγµατικής κατάστασης που υπάρχει κατά τον χρόνο έκδοσης των πράξεων της, δεν επιτρέπεται να εξαρτηθεί η ισχύς µίας διοικητικής πράξης από αναβλητική αίρεση ούτε και στην περίπτωση που η διοίκηση δρα κατά διακριτική ευχέρεια 317. Αντίθετα, δεν αποκλείεται η διοίκηση να εξαρτήσει την περάτωση των εννόµων αποτελεσµάτων µίας διοικητικής πράξης από ένα γεγονός µελλοντικό και αβέβαιο 318, δηλαδή από µία διαλυτική αίρεση. Η αίρεση αποτελεί ενιαίο σύνολο µε τη διοικητική πράξη και έτσι δεν προσβάλλεται αυτοτελώς παρά µόνο µαζί µε τη διοικητική πράξη, τυχόν δε ακυρότητα της αίρεσης συµπαρασύρει σε ακυρότητα και την υπό αίρεση διοικητική πράξη. Εξάλλου, όταν παρέχεται στη διοίκηση η σχετική διακριτική ευχέρεια και προβλέπεται από τις σχετικές διατάξεις, είναι επιτρεπτή η προσθήκη όρων στη διοικητική πράξη, δηλαδή ορισµών, µε τους οποίους επιβάλλεται στον ενδιαφερόµενο πράξη, παράλειψη ή ανοχή. Η τήρηση των όρων συνιστά προϋπόθεση για την επέλευση των εννόµων αποτελεσµάτων της πράξης 319. Οι όροι προσαρτώνται σε ευµενείς διοικητικές πράξεις και δεν νοούνται χωρίς την κύρια πράξη, η οποία, αντίθετα, υφίσταται και χωρίς τον όρο. Η ακυρότητα του όρου δεν καθιστά αυτόµατα άκυρη και την κύρια πράξη 320. Ο όρος είναι δυνατόν να ανακληθεί αλλά και να προσβληθεί αυτοτελώς. Η πλήρωσή του µπορεί να επιτευχθεί και αυτοτελώς µε µέτρα διοικητικού καταναγκασµού. Οι όροι συνήθως προστίθενται για την εξασφάλιση της νόµιµης 317 Βλ. ΣτΕ 1220/1959, 1125/1981. 318 Π.χ. τη λήξη µίας απεργίας. 319 Βλ. ΣτΕ 829/1970. 320 Βλ. ΣτΕ 5166/1954 πρβλ., όµως, ΣτΕ 829/1970. 118
ΕΙΣΗΓΗΣΕΙΣ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ άσκησης ενός χορηγηθέντος δικαιώµατος 321 ή την εξισορρόπηση αρνητικών συνεπειών επί του κοινωνικού συνόλου που προκαλούνται από τη χορήγηση ενός δικαιώµατος σε συγκεκριµένο ενδιαφερόµενο 322. Η πιο σηµαντική περίπτωση επιβολής όρου είναι η πρόβλεψη περιβαλλοντικών όρων για την εκτέλεση δηµόσιων έργων που µπορεί να έχουν επιπτώσεις στο περιβάλλον 323. Η έγκριση των όρων στην περίπτωση αυτή συντελείται µε αυτοτελή διοικητική πράξη και προηγείται χρονικά της εκτέλεσης του έργου. Σε περίπτωση, που ορισµένη διοικητική πράξη δεν προβλέπεται ως ή είναι από τη φύση της αµετάκλητη, µπορεί να εµπεριέχει επιφύλαξη ανάκλησης. Η επιφύλαξη αυτή καθιστά επιτρεπτή την ανάκληση µίας νόµιµης επωφελούς διοικητικής πράξης 324. Στις περιπτώσεις δε, που επιτρέπεται η επιφύλαξη ανάκλησης σε µία πράξη, επιτρέπεται αντίστοιχα και η διατύπωση επιφύλαξης αναθεώρησης 325. 267 268 4. Διαδικασία παραγωγής της διοικητικής πράξης Τύπος, ισχύς, αιτιολογία Βιβλιογραφία: Δαγτόγλου Π., Γενικό διοικητικό δίκαιο, 2004, σελ. 320 επ. και 345 επ., Δένδιας Μ., Διοικητικό Δίκαιο, Α, σελ. 132 επ., Κόρσος Δ., Διοικητικό Δίκαιο, Γενικό Μέρος, 1992, σελ. 323 επ., Κυριακόπουλος Η., Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο, Β, 1961, σελ. 420 επ. Παπαχατζής Γ., Σύστηµα Διοικητικού Δικαίου, 1992, σελ. 810 επ., Σπηλιωτόπουλος Επ., Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, 2002, σελ. 163 επ., Στασινόπουλος Μ., Το δίκαιο των διοικητικών πράξεων, 1957, σελ. 279 επ., Τάχος Α., Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο, 2005, σελ. 589 επ. Με τον όρο τύπος της διοικητικής πράξης νοείται η µορφή, υπό την οποία διατυπώνεται η νοµική ρύθµιση που τίθεται µε αυτή. Ο όρος αυτός δεν πρέπει να συγχέεται µε τους «τύπους», δηλαδή τους διαδικαστικούς κανόνες έκδοσης της διοικητικής πράξης που προβλέπονται από το νόµο και οι οποίοι, 269 321 Π.χ. επιβολή όρων ασφαλείας και υγιεινής κατά τη χορήγηση άδειας εργοστασίου. 322 Π.χ. υποχρέωση πρόβλεψης θέσεων στάθµευσης κατά τη χορήγηση άδειας οικοδοµής. 323 Ν. 1650/1986, άρθρα 3 και 4, όπως ισχύουν µετά το Ν. 3010/2002, άρθρο 1 και 6. 324 Βλ. ΣτΕ 803/1935, 2338/1962. 325 Οι συνεχείς αναθεωρήσεις των διοικητικών πράξεων διέπονται από τις αρχές της χρηστής διοίκησης και της δικαιολογηµένης εµπιστοσύνης του διοικουµένου. 119
ΕΙΣΗΓΗΣΕΙΣ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ εφόσον είναι ουσιώδεις και δεν τηρηθούν, µπορεί να οδηγήσουν στην ακύρωση της πράξης 326. 270 271 272 273 Μεγάλο µέρος των κανόνων σχετικά µε τη διαδικασία παραγωγής της διοικητικής πράξης και ειδικά τον τύπο έχουν καθιερωθεί νοµολογιακά. Σηµαντικό µέρος από αυτούς είναι αποτυπωµένο στον Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας. Η διοικητική πράξη πρέπει κατ αρχήν να είναι έγγραφη 327, ώστε να εξασφαλίζεται η σαφήνεια του περιεχοµένου και να καθίσταται ευχερέστερος ο δικαστικός έλεγχός της. Κατ εξαίρεση, είναι δυνατή η παραγωγή προφορικής διοικητικής πράξης, εφόσον πράγµατι αποδεικνύεται η δήλωση βούλησης του διοικητικού οργάνου 328 και είναι αναγκαίο για την επίτευξη του επιδιωκόµενου µε αυτή σκοπού 329. Τέτοιες προφορικές διοικητικές πράξεις είναι για παράδειγµα αυτές που γίνονται µε χειρονοµίες και σήµατα, όπως η ρύθµιση της κυκλοφορίας από τα αστυνοµικά όργανα ή η διαταγή για διάλυση µία συγκέντρωσης 330. Για λόγους ασφάλειας του δικαίου, η διοικητική πράξη πρέπει να είναι ρητή. Ωστόσο αναγνωρίζονται και σιωπηρές διοικητικές πράξεις, εφόσον κάτι τέτοιο προβλέπεται ειδικά από το νόµο, όπως συµβαίνει στην περίπτωση κατά την οποία η διοικητική πράξη τεκµαίρεται ύστερα από την άπρακτη παρέλευση ορισµένης ανατρεπτικής προθεσµίας 331. Μία τέτοια σιωπηρή (αρνητική) πράξη είναι και η παράλειψη οφειλόµενης νόµιµης ενέργειας, για την οποία έγινε λόγος σε προηγούµενη παράγραφο 332. Η διοικητική πράξη πρέπει να αναφέρει την εκδούσα αρχή, να φέρει χρονολογία και την υπογραφή του αρµοδίου οργάνου 333. Όταν η πράξη είναι προϊόν συλλογικής αρµοδιότητας, απαιτείται η υπογραφή όλων των αρµόδιων οργάνων. Οι πράξεις των συλλογικών οργάνων υπογράφονται από τον 326 Πρβλ. άρθρο 48 Π.Δ. 18/1989. 327 Πρβλ. άρθρο 16 παρ. 1 εδ. α ΚΔιοικΔιαδ. 328 Βλ. ΣτΕ 3191/1987, 1288/1992. 329 Βλ. άρθρο 16 παρ. 2 εδ. α ΚΔιοικΔιαδ και ΣτΕ 2201/1951. 330 Όχι, όµως, η απλή παρουσία και επιτήρηση µίας συγκέντρωσης από την αστυνοµία. 331 Βλ. για παράδειγµα άρθρο 177 παρ. 3 Δηµοτικού και Κοινοτικού Κώδικα. 332 Βλ. παραπάνω, υπό πλαγ. 258. 333 Βλ. άρθρο 16 παρ. 1 εδ. α ΚΔιοικΔιαδ. 120
ΕΙΣΗΓΗΣΕΙΣ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ πρόεδρο ή τον αναπληρωτή του 334. Στην περίπτωση που οι σχετικές διατάξεις προβλέπουν την προσυπογραφή της πράξης από άλλο όργανο, αυτή απαιτείται για το έγκυρο της πράξης. Πράξη που δεν φέρει την απαιτούµενη υπογραφή δεν έχει τη φύση της διοικητικής πράξης αλλά σχεδίου αυτής 335. Η χρονολόγηση της διοικητικής πράξης απαιτείται, προκειµένου να µπορεί να διαπιστωθεί το πραγµατικό και νοµικό καθεστώς, το οποίο ίσχυε κατά την έκδοσή της 336. Όπως αναφέρθηκε και σε προηγούµενη ενότητα, οι πράξεις που περιέχουν απρόσωπους ή ατοµικούς κανόνες δικαίου πρέπει να καθίστανται γνωστές στους αποδέκτες τους, ώστε να εξασφαλίζεται η δηµοσιότητά τους. Η δηµοσιότητα περιλαµβάνει (i) τη δηµοσίευση, δηλαδή τη γνωστοποίηση προς το κοινό, η οποία λαµβάνει χώρα συνήθως µέσω της Εφηµερίδας της Κυβερνήσεως ή διά του τύπου 337, της τηλεόρασης, της τοιχοκόλλησης 338, της ανακοίνωσης µε µεγάφωνα 339, της καταχώρισης σε ειδικώς τηρούµενο βιβλίο, προσιτό στο κοινό κ.λπ. και (ii) την κοινοποίηση, δηλαδή την ατοµική γνωστοποίηση της διοικητικής πράξης σε αυτόν που αφορά καθώς και σε άλλους τυχόν θιγοµένους από αυτήν. Όταν από τις κείµενες διατάξεις απαιτείται δηµοσίευση πράξης (κανονιστικής ή ατοµικής), αυτή αποτελεί συστατικό στοιχείο της πράξης 340, µε την έννοια ότι χωρίς και έως τη δηµοσίευση αυτή, η πράξη είναι ανυπόστατη 341. Τυχόν άσκηση αιτήσεως ακυρώσεως κατ αυτής απορρίπτεται ως απαράδεκτη 342, εκτός εάν η διοίκηση εφάρµοσε ήδη την πράξη, οπότε παρήχθησαν νοµικά αποτελέσµατα 343. 274 275 276 334 Βλ. άρθρο 15 παρ. 8 ΚΔιοικΔιαδ. Πρέπει, βέβαια, να έχουν τηρηθεί και οι υπόλοιποι κανόνες που ρυθµίζουν τη συγκρότηση και τη λειτουργία του συλλογικού οργάνου, βλ. άρθρα 13-15 ΚΔιοικΔιαδ. 335 Βλ. ΣτΕ 517/1945. 336 Βλ. ΣτΕ 1588/1970. 337 Π.χ. πράξεις νοµαρχών. 338 Π.χ. αποφάσεις δηµοτικών ή κοινοτικών συµβουλίων. 339 Όταν πρόκειται π.χ. για προφορικές διοικητικές πράξεις. 340 Βλ. ΣτΕ 3906/1994, 3378/1995, 3008/1996. 341 Βλ. ΣτΕ 1893/1966, 735/1970, 3411/1995. 342 Βλ. ΣτΕ 1642/1967. 343 Βλ. ΣτΕ 233/1968. 121
277 278 ΕΙΣΗΓΗΣΕΙΣ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ Στην ελληνική έννοµη τάξη, δηµοσιευτέες είναι όλες οι κανονιστικές πράξεις της διοίκησης 344. Με τη δηµοσίευσή τους ολοκληρώνεται και η έκδοσή τους 345 και ξεκινά η τυπική ισχύς τους. Η υποχρέωση δηµοσίευσης των κανονιστικών πράξεων θεµελιώνεται στο Σύνταγµα (42 παρ. 1). Έχει κριθεί όµως, ότι δεν αντίκειται στο Σύνταγµα διάταξη, που απαγορεύει τη δηµοσίευση των πράξεων του Υπουργείου Άµυνας, οι οποίες σχετίζονται µε τη σύνθεση και τη διάταξη των ενόπλων δυνάµεων της χώρας 346. Θα πρέπει, όµως, να γνωστοποιούνται στις αρµόδιες αρχές καθώς και στους αποδέκτες τους 347. Επίσης δηµοσιεύονται οι ατοµικές διοικητικές πράξεις γενικού περιεχοµένου 348, αν και δεν απαιτείται η δηµοσίευσή τους στην Εφηµερίδα της Κυβερνήσεως 349. Η δηµοσίευση ατοµικών διοικητικών πράξεων διενεργείται µόνον όταν αυτό επιβάλλεται από τις σχετικές διατάξεις 350 διαφορετικά η πράξη κοινοποιείται στον άµεσα ενδιαφερόµενο 351. Η ατοµική πράξη πάντως θεωρείται ήδη εκδοθείσα, «τελειωθείσα», από την υπογραφή και τη χρονολόγησή της, πριν δηλαδή από την κοινοποίησή της ακόµα και όταν ο νόµος επιβάλλει αυτή την κοινοποίηση 352. Κατά τη νοµολογία του Συµβουλίου της Επικρατείας, έλλειψη κοινοποίησης ή ελαττωµατική κοινοποίηση δεν θίγει το κύρος της πράξης αυτής καθ εαυτήν 353, αλλά ασκεί επιρροή µόνο στην έναρξη προθεσµίας δικαστικής προσβολής της πράξης, υπό την έννοια ότι η προθεσµία αυτή δεν κινείται από τη νόµιµη κοινοποίηση της πράξης ή τη γνώση της µε άλλο τρόπο 354. 344 Βλ. ΣτΕ 503/2001. 345 Βλ. άρθρο 8 παρ. 1 Ν. 301/1976. 346 Βλ. ΣτΕ 2124/1997, 4250/1980, 5037/1995. 347 Βλ. ΣτΕ ΠΕ 699/1977. 348 Βλ. ΣτΕ 3378/1995. 349 Βλ. ΣτΕ 1647/1967. 350 Βλ., όµως, τη ΣτΕ 393/1980, κατά την οποία η µη δηµοσίευση δηµοσιευτέας ατοµικής διοικητική πράξης δεν συνιστά νοµικό ελάττωµά της. 351 Βλ. άρθρο 19 ΚΔιοικΔιαδ. 352 Βλ. άρθρα 18 παρ. 1 εδ. α και 19 παρ. 1 ΚΔιοικΔιαδ. 353 Βλ. ΣτΕ 1704/1984, 2160/1998. 354 Βλ. ΣτΕ 4964/1987. 122
ΕΙΣΗΓΗΣΕΙΣ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ Ως ηµεροµηνία δηµοσίευσης της πράξης λαµβάνεται η ηµεροµηνία που φέρει το αντίστοιχο φύλλο της Εφηµερίδας της Κυβέρνησης, εφόσον αυτή αντιστοιχεί µε την ηµεροµηνία πραγµατικής κυκλοφορίας του φύλλου 355. Η τυπική ισχύς των διοικητικών πράξεων έχει ως αφετηρία την έκδοσή τους. Στην περίπτωση των κανονιστικών πράξεων η έκδοση συµπίπτει µε τη δηµοσίευσή τους, στις δε ατοµικές συντελείται µε την υπογραφή και τη χρονολόγησή τους εκτός αν είναι δηµοσιευτέες, οπότε πρέπει να συντελεστούν οι διατυπώσεις δηµοσίευσης 356. Η ουσιαστική ισχύς συνδέεται µε αφενός τη δηµοσίευση όσον αφορά στις δηµοσιευτέες πράξεις και αφετέρου την κοινοποίηση στον ενδιαφερόµενο, όταν απαιτείται κοινοποίηση 357. Η διοικητική πράξη µπορεί, ωστόσο, να ορίζει και χρόνο έναρξης ισχύος µεταγενέστερο ή και προγενέστερο της έκδοσής της 358. Στη δεύτερη περίπτωση, τούτο είναι δυνατό µόνον όπου αυτό επιτρέπεται, διότι κατά γενική αρχή του διοικητικού δικαίου, τόσο οι κανονιστικές όσο και οι ατοµικές διοικητικές πράξεις δεν µπορούν να έχουν αναδροµική ισχύ, να ορίζουν δηλαδή, ότι τα έννοµα αποτελέσµατά τους ανατρέχουν σε χρόνο προγενέστερο της έκδοσής τους 359. Εξάλλου, η έναρξη ισχύος µίας διοικητικής πράξης δεν µπορεί να εξαρτηθεί από αναβλητική αίρεση. Εξαιρετικά, επιτρέπεται η αναδροµική ισχύς διοικητικών πράξεων στις περιπτώσεις: i) της πράξης, που εκδίδεται σε συµµόρφωση µε απόφαση διοικητικού δικαστηρίου, ii) της πράξης, που εκδίδεται µετά την ακύρωση προηγούµενης πράξης για τυπικούς λόγους 360 µε το ίδιο ακριβώς περιεχόµενο και την ίδια νοµική και πραγµατική βάση, αλλά χωρίς το τυπικό ελάττωµα, iii) της πράξης, µε την οποία ανακαλείται παράνοµη ατοµική πράξη, η οποία ανατρέχει στο χρόνο έκδοσης της παράνοµης πράξης και iv) όπου αυτό προβλέπεται ρητά από τις σχετικές διατάξεις. 279 280 Η διοικητική πράξη παύει να ισχύει την ηµεροµηνία που αυτή η ίδια ορίζει ως ηµεροµηνία λήξης ισχύος ή όταν παρέλθει η προβλεπόµενη διάρκεια. 355 Πρβλ. άρθρο 18 παρ. 2 και 3 ΚΔιοικΔιαδ και άρθρο 7 παρ. 3 και 4 Ν. 301/1976. 356 Ή από ειδικές διατάξεις ορίζεται ως συστατικό στοιχείο της πράξης η κοινοποίησή τους. 357 Ειδικά, όταν η ατοµική διοικητική πράξη είναι δυσµενής για τον ενδιαφερόµενο, δεν µπορεί να αντιταχθεί σε αυτόν, εάν προηγουµένως δεν του έχει κοινοποιηθεί. 358 Βλ. ΣτΕ 785/1962, 1717/1988. 359 Βλ. ΣτΕ 2359/1988, 669/1995, ΑΠ 328/1975. 360 Π.χ. κακή σύνθεση συλλογικού οργάνου. 123
ΕΙΣΗΓΗΣΕΙΣ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ Λήξη ισχύος έχουµε και στην περίπτωση που πληρωθεί η διαλυτική αίρεση ή πληρωθεί (ή δεν πληρωθεί, ανάλογα µε το περιεχόµενό του) ο όρος 361, τον οποίον τυχόν περιέχει η πράξη. Επί προσωποπαγών ή πραγµατοπαγών πράξεων λήξη ισχύος επέρχεται, όταν εκλείψει το αντικείµενο της πράξης, π.χ. µε τον θάνατο του ενδιαφεροµένου ή την έκλειψη του πράγµατος, στο οποίο αφορά η πράξη. Τη λήξη ισχύος των διοικητικών πράξεων επιφέρει και η κατάργησή τους µε διάταξη νόµου ή κανονιστική ή ατοµική διοικητική πράξη, η ανάκλησή τους, η παραίτηση του ενδιαφεροµένου, όταν αυτό επιτρέπεται από το νόµο, καθώς και η δικαστική ή διοικητική ακύρωσή τους. 281 282 Αιτιολογία µίας διοικητικής πράξης είναι η παράθεση των κανόνων δικαίου που ρυθµίζουν την έκδοση της συγκεκριµένης διοικητικής πράξης 362, των πραγµατικών και νοµικών καταστάσεων 363 που συντρέχουν στην κρίσιµη περίπτωση και η διαπίστωση, ότι τα πραγµατικά αυτά περιστατικά ή οι νο- µικές καταστάσεις υπάγονται στον επιλεγέντα κανόνα δικαίου και οδηγούν τη διοίκηση στην έκδοση (ή τη µη έκδοση) της πράξης 364. Με την αιτιολογία, εποµένως, το διοικητικό όργανο εκθέτει τους λόγους (νοµικούς και πραγµατικούς), για τους οποίους κρίνει, ότι πρέπει να εκδοθεί ή να παραλειφθεί η έκδοση µίας διοικητικής πράξης. Αιτιολογία επίσης συνιστά και η παράθεση από το διοικητικό όργανο των κριτηρίων, βάσει των οποίων επέλεξε τη συγκεκριµένη ρύθµιση, όταν αυτό δρα κατά διακριτική ευχέρεια. Η αιτιολογία των ατοµικών διοικητικών πράξεων επιβάλλεται από το άρθρο 17 παρ. 1 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, που ορίζει ότι: «Η ατο- µική διοικητική πράξη πρέπει να περιέχει αιτιολογία» 365. Οι κανονιστικές πράξεις δεν απαιτείται να αιτιολογούνται, εκτός εάν αυτό προβλέπεται ρητά στο νόµο 366. Πάντως είθισται στις πράξεις αυτές να αναφέρονται στο προοίµιό 361 Για την έννοια της αίρεσης και του όρου, βλ. την προηγούµενη παράγραφο του παρόντος Κεφαλαίου. 362 Βλ. ΣτΕ 2027/1986. 363 Βλ. ΣτΕ 2732/1986. 364 Βλ. Σπηλιωτόπουλου Επ., Εγχειρίδιο διοικητικού δικαίου, 2002, σελ. 177 επ. 365 Βλ. και άρθρο 190 ΣυνθΕΚ περί της υποχρέωσης αιτιολόγησης των πράξεων των οργάνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης. 366 Επί κανονιστικών διαταγµάτων επιβάλλεται και επεξεργασία από το ΣτΕ (άρθρ. 95 παρ. 1 εδ. δ Συντ.). 124
ΕΙΣΗΓΗΣΕΙΣ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ τους οι εξουσιοδοτικές και λοιπές διατάξεις που ελήφθησαν υπ όψη από τη διοίκηση για την έκδοσή τους 367. Όταν η αιτιολογία επιβάλλεται από τις σχετικές µε την έκδοση της πράξης διατάξεις 368, αυτή θα πρέπει να περιλαµβάνεται έστω και περιληπτικά στο σώµα της διοικητικής πράξης, ενώ τα στοιχεία του διοικητικού φακέλου µπορούν µόνο να τη συµπληρώσουν, όχι όµως να την αναπληρώσουν. Η αιτιολογία σε αυτήν την περίπτωση συνιστά ουσιώδη τύπο, του οποίου η παράβαση αποτελεί ελάττωµα της πράξης και οδηγεί στην ακύρωσή της λόγω παράλειψης ουσιώδους τύπου. Όταν η αιτιολογία δεν επιβάλλεται από τις διατάξεις αλλά η πράξη είναι από τη φύση της αιτιολογητέα, διότι διαφορετικά είναι αδύνατος ο έλεγχος της νοµιµότητας της 369, η αιτιολογία δεν είναι αναγκαίο να περιλαµβάνεται στο σώµα της πράξης αλλά µπορεί να προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλου, όπως είναι οι γνωµοδοτήσεις, τεχνικές εκθέσεις, εισηγήσεις, πορίσµατα, αποφάσεις πρωτοβάθµιων οργάνων κ.λπ. Σε κάθε περίπτωση τα στοιχεία αυτά πρέπει να είναι προσιτά στον ενδιαφερόµενο και να αναφέρονται σε γεγονότα προγενέστερα της έκδοσης της πράξης. Όταν ελλείπει η αιτιολογία στην περίπτωση αυτή δεν συντρέχει έλλειψη ουσιώδους τύπου αλλά παράβαση κατ ουσία διάταξης νόµου. Η αιτιολογία της πράξης πρέπει να είναι σαφής, ειδική και επαρκής 370, δηλαδή δεν επιτρέπεται να συνίσταται σε απλή παράθεση γενικών σκέψεων ή έκθεση των πραγµατικών περιστατικών της υπόθεσης χωρίς συσχετισµό µε τους κανόνες δικαίου ή αόριστα και ανεπίδεκτα δικαστικής εκτίµησης στοιχεία. Κατά το άρθρο 17 παρ. 2 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας η αιτιολογία µπορεί να προκύπτει και από τον φάκελο της πράξης, εκτός εάν ρητά προβλέπεται από το νόµο, ότι πρέπει να περιλαµβάνεται στο σώµα της 283 284 285 367 Βλ. και ΣτΕ 2465/1993. 368 Όταν αναφέρει π.χ. ότι: «Η Διοίκηση µε αιτιολογηµένη απάντησή της ή πράξη της...» κ.λπ. 369 Από τη φύση τους αιτιολογητέες έχει κριθεί ότι είναι οι διοικητικές πράξεις που εκδίδονται κατά διακριτική ευχέρεια, οι δυσµενείς για τον ενδιαφερόµενο πράξεις, οι πράξεις οι αντίθετες µε προηγούµενη ρύθµιση της Διοίκησης ή αυτές που αποκλίνουν από προηγούµενες γνώµες συµβουλευτικών οργάνων και οι πράξεις, που εκδίδονται µε βάση διάταξη, που καθιερώνει εξαίρεση από κανόνα. Βλ. Σπηλιωτόπουλου Επ., Εγχειρίδιο διοικητικού δικαίου, 2002, σελ. 177 επ. 370 Βλ. άρθρο 17 παρ. 2 ΚΔιοικΔιαδ. 125
ΕΙΣΗΓΗΣΕΙΣ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ πράξης 371. Όταν η διοικητική πράξη εκδίδεται αυτεπάγγελτα, τα αποδεικτικά στοιχεία συγκεντρώνονται µε πρωτοβουλία του αρµόδιου διοικητικού οργάνου. Όταν όµως την έκδοση της πράξης ζητά ο ενδιαφερόµενος, αυτός οφείλει να υποβάλει τα δικαιολογητικά που απαιτούνται, εκτός εάν αυτά είναι ήδη στη διάθεση της αρµόδιας διοικητικής αρχής 372. 5. Μορφές συµµετοχής του ενδιαφεροµένου στη διοικητική διαδικασία Βιβλιογραφία: Γέροντας Α., Η συµµετοχή των πολιτών και των κοινωνικών φορέων στη διαδικασία λήψης διοικητικών αποφάσεων, 1986, Δαγτόγλου Π., Γενικό διοικητικό δίκαιο, 2004, σελ. 329 επ., Ο ίδιος, Συνταγµατικό Δίκαιο Ατοµικά Δικαιώµατα, 1991, σελ. 644 επ., 1503 επ., Κόρσος Δ., Διοικητικό Δίκαιο, Γενικό Μέρος, 1992, σελ. 182 επ., Κυριακόπουλος Η., Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο, Β, 1961, σελ. 394 επ., Λαζαράτος Π., Το δικαίωµα ακροάσεως στη διοικητική διαδικασία, 1992, Παπανικολαΐδης Δ., Σύστηµα διοικητικού δικαίου, Α, 1992, σελ. 443, Παραράς Π., Σύνταγµα 1975 Corpus I, σελ. 319 επ., Σπηλιωτόπουλος Επ., Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, 2002, σελ. 167 επ., Στασινόπουλος Μ., Η ακρόασις του ενδιαφεροµένου εν τη διοικητική διαδικασία, 1966, Ο ίδιος, Το δικαίωµα της υπερασπίσεως ενώπιον των διοικητικών αρχών, 1974, Τάχος Α., Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο, 2005, σελ. 589 επ., Ο ίδιος, Ερµηνεία Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, 2003, εκδ. β, σελ. 250, 418 επ. 286 Η διοικητική πράξη συνίσταται στη µονοµερή, από τη διοίκηση, θέσπιση νοµικών ρυθµίσεων, ώστε να µην νοείται κατ αρχήν σύµπραξη των ενδιαφεροµένων, στην έκδοση της διοικητικής πράξης. Ωστόσο, προβλέπονται από τις σχετικές διατάξεις µορφές συµµετοχής του ενδιαφεροµένου και ιδίως σειρά δικαιωµάτων κατά τη διαδικασία παραγωγής της διοικητικής πράξης. 371 Μετά την θέση σε ισχύ της πρώτης παραγράφου του άρθρου 17 του ΚΔιοικΔιαδ, κατά την οποία όλες οι ατοµικές διοικητικές πράξεις πρέπει να περιέχουν αιτιολογία, θα µπορούσε να υποστηρίξει κανείς, ότι δεν έχει πια πρακτική σηµασία η διάκριση σε διοικητικές πράξεις αιτιολογητέες από το νόµο και διοικητικές πράξεις αιτιολογητέες από τη φύση τους, αφού όλες οι ατοµικές διοικητικές πράξεις κατέστησαν αιτιολογητέες εκ του νόµου, λόγω της ρητής διάταξης του άρθρου 17 παρ. 1 ΚΔιοικΔιαδ. Πλην, όµως, σύµφωνα µε την επόµενη παράγραφο του ιδίου άρθρου, η αιτιολογία µπορεί να προκύπτει και από τον φάκελο της πράξης, κατ εξαίρεση δε πρέπει να περιέχεται στο σώµα της πράξης, µόνο όταν προβλέπεται ρητά στο νόµο. Εποµένως, το συµπέρασµα που συνάγεται είναι ότι ο νοµοθέτης διατηρεί τη διάκριση και υπό το ισχύον δίκαιο. 372 Άρθρο 17 παρ. 3 ΚΔιοικΔιαδ. 126