ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΥΠΗΡΕΣΙΑ ΚΑΤΑΠΟΛΕΜΗΣΗΣ ΤΗΣ ΑΠΑΤΗΣ (OLAF) ΓΕΝΙΚΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗ, ΝΟΜΟΘΕΣΙΑ ΚΑΙ ΝΟΜΙΚΕΣ ΥΠΟΘΕΣΕΙΣ Work Programs, Reports & Consultative Committee ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ Υποχρέωση κοινοποίησης των παρατυπιών εκ: Πρακτικές λεπτοµέρειες εφαρµογής 19 CoCoLaF 11/04/2002 Commission européenne, B-1049 Bruxelles / Europese Commissie, B-1049 Brussel - Βέλγιο. Τηλέφωνα: (32-2) 299 11 11. Γραφείο: J-30 13/11. Τηλέφωνα: απ'ευθείας (32-2) 299.21.62. Τηλεοµοιοτυπία: (32-2) 296.69.97.
ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΓΕΝΙΚΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗ, ΝΟΜΟΘΕΣΙΑ ΚΑΙ ΝΟΜΙΚΕΣ ΥΠΟΘΕΣΕΙΣ Γενικές υποθέσεις, σχέσεις µε τα λοιπά όργανα ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ Θέµα : Καταπολέµηση της απάτης και άλλων παράνοµων δραστηριοτήτων Υποχρέωση κοινοποίησης των παρατυπιών εκ µέρους των κρατών µελών: Πρακτικές λεπτοµέρειες εφαρµογής. Εισαγωγή Για την προστασία των οικονοµικών συµφερόντων, η κοινοτική νοµοθεσία προβλέπει ορισµένες υποχρεώσεις κοινοποίησης που καλύπτουν τους τοµείς δραστηριότητας των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων 1. Για το σκοπό αυτό, τα κράτη µέλη κοινοποιούν στην Επιτροπή κατάσταση που περιλαµβάνει τις περιπτώσεις παρατυπιών που αποτέλεσαν αντικείµενο µιας πρώτης διοικητικής ή δικαστικής διαπιστώσεως. Για να διευκολυνθεί η αξιοποίηση των πληροφοριών που κοινοποιούνται, η εν λόγω κοινοτική νοµοθεσία προβλέπει λεπτοµερή κατάλογο των πληροφοριών που πρέπει να παρέχονται, µεταξύ των οποίων συµπεριλαµβάνονται η παραβιασθείσα διάταξη, τα διακυβευόµενα ποσά, οι πρακτικές που 1 Βλ. κυρίως άρθρο 3 παράγραφο 1, των κανονισµών (ΕΟΚ) αριθ. 595/91 του Συµβουλίου της 4ης Μαρτίου 1991 (ΕΕ L 67 της 14.03.1997), (ΕΚ) αριθ. 1681/94 της Επιτροπής της 11ης Ιουλίου 1994 και (ΕΚ) αριθ. 1831/94 της Επιτροπής της 26ης Ιουλίου 1994 (ΕΕ 191 της 27.07.94) για τις δαπάνες, και άρθρο 6 παράγραφο 5 του κανονισµού (ΕΚ, Ευρατόµ) αριθ. 1150/2000 του Συµβουλίου για τους παραδοσιακούς ίδιους πόρους. 2
χρησιµοποιήθηκαν για τη διάπραξη της παράβασης και τα ενεχόµενα φυσικά ή νοµικά πρόσωπα 2. Αυτό το καθεστώς κοινοποίησης και αµοιβαίας πληροφόρησης εκφράζει την υποχρέωση αµοιβαίας και έντιµης συνεργασίας που απορρέει από το άρθρο 10 της συνθήκης ΕΚ 3 και διευκολύνει την επίτευξη των στόχων της στρατηγικής της Επιτροπής για την καταπολέµηση της απάτης, όπως ορίστηκε τον Ιούλιο 2000 4. Η αλληλεγγύη σχέση µεταξύ της Επιτροπής και των κρατών µελών είναι επίσης η βασική κατευθυντήρια αρχή των διατάξεων του παράγωγου δικαίου 5. Η ποιότητα και η οµοιογένεια των πληροφοριών που κοινοποιούνται, όπως υπογραµµίζεται επανειληµµένως από το Συµβούλιο, είναι πρωταρχικής σηµασίας για την αξιοποίηση των πληροφοριών από τις υπηρεσίες της Επιτροπής, για τη συνολική εικόνα της κατάστασης και για την ενίσχυση της καταπολέµησης της απάτης µε σκοπό την εξασφάλιση της αποτελεσµατικής παρακολούθησης των φακέλων 6 τόσο σε εθνικό όσο και σε κοινοτικό επίπεδο. Για το σκοπό αυτό, το Συµβούλιο "ECOFIN" της 15ης Ιουνίου 2001, στο Γκέτεµποργκ, ζήτησε από τα κράτη µέλη να βελτιώσουν τη συχνότητα και την οµοιογένεια των "πληροφοριών σχετικά µε τα αποτελέσµατα της εκστρατείας για την καταπολέµηση της απάτης καθώς και των πληροφοριών σχετικά µε την ανάκτηση κοινοτικών κεφαλαίων µε σκοπό την κάλυψη των υποχρεώσεων κοινοποίησης που προβλέπει η κοινοτική νοµοθεσία" 7. Επίσης, η Επιτροπή ανέλαβε 2 Εκτός από τον κανονισµό (ΕΚ, ΕΥΡΑΤΟΜ) αριθ. 1150/2000 του Συµβουλίου (ΕΕ L 130 της 31.05.2000) για την εφαρµογή της απόφασης 94/728/ΕΚ, Ευρατόµ σχετικά µε το σύστηµα ιδίων πόρων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, όπου η παροχή αυτής της πληροφορίας είναι προαιρετική. 3 Όπως υπογραµµίστηκε από τη νοµολογία του ικαστηρίου, βλ. υπόθεση Zwartveld 3 και γιουγκοσλαβικού αραβόσιτου 3. ιάταξη C-2/88 Imm. της 13/07/90 (Συλλογή 1990 Ι, σ. 3365). Επιτροπή κατά Ελλάδας 68/88 (Συλλογή 1989, σ. 2965). 4 COM(2000) 358 τελικό της 28.06.2000 και πρόγραµµα δράσης 2001-2003 (COM(2001)254 τελικό της 15.05.2001. 5 Κυρίως στο άρθρο 4 των κανονισµών 595/91, 1681/94 και 1831/94: «Κάθε δικαιούχο κράτος µέλος πρέπει να ανακοινώνει αµέσως στην Επιτροπή και ενδεχοµένως στα λοιπά ενδιαφερόµενα κράτη µέλη τις διαπιστωθείσες ή πιθανές παρατυπίες οι οποίες ενδέχεται να έχουν ταχύτατα επιπτώσεις εκτός της επικράτειάς του ή/και να αποκαλύπτουν τη χρήση νέας αντικανονικής µεθόδου». 6 Συµπεριλαµβάνονται οι λογιστικές πλευρές και οι πλευρές που αφορούν την είσπραξη. 7 Συµπεράσµατα του Συµβουλίου σχετικά µε την προστασία των οικονοµικών συµφερόντων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων και την καταπολέµηση της απάτης - έγγρ. αριθ. 9270/01 - FIN 169 - σηµείο 4. Ειδική έκθεση αριθ. 10/2001 του Ελεγκτικού Συνεδρίου σχετικά µε τον δηµοσιονοµικό έλεγχο των διαρθρωτικών ταµείων (ΕΕ C 314 της 8.11.2001). 3
ορισµένες δεσµεύσεις, ιδίως στο πλαίσιο των απαντήσεών της στις παρατηρήσεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Για να επιτευχθεί αυτός ο στόχος, οι υπηρεσίες της Επιτροπής είναι της γνώµης ότι πρέπει να διευκρινιστούν ορισµένες πρακτικές λεπτοµέρειες σχετικά µε την υποχρέωση κοινοποίησης των παρατυπιών, βάσει της κεκτηµένης εµπειρίας. 1. Η έννοια της παρατυπίας Οι διάφοροι κοινοτικοί κατά τοµείς κανονισµοί προβλέπουν ότι τα κράτη µέλη υποβάλλουν στην Επιτροπή, σε τακτά χρονικά διαστήµατα, "κατάλογο των περιπτώσεων παρατυπίας" 8 ή, όσον αφορά τους παραδοσιακούς ίδιους πόρους, «περιγραφή των περιπτώσεων απάτης και παρατυπίας που έχουν ήδη αποκαλυφθεί». 1.1. Ο ορισµός της έννοιας "παρατυπία" βρίσκεται στο άρθρο 1 παράγραφος 2 του κανονισµού (ΕΚ, Ευρατόµ) αριθ. 2988/95 9 το οποίο προβλέπει ότι "παρατυπία συνιστά κάθε παράβαση διάταξης του κοινοτικού δικαίου που προκύπτει από πράξη ή παράλειψη ενός οικονοµικού φορέα, µε πραγµατικό ή ενδεχόµενο αποτέλεσµα να ζηµιωθεί ο γενικός προϋπολογισµός των Κοινοτήτων ή προϋπολογισµός διαχειριζόµενος από τις Κοινότητες, είτε µε τη µείωση ή τη µαταίωση εσόδων που προέρχονται από ίδιους πόρους που εισπράττονται απευθείας για λογαριασµό της Κοινότητας, είτε µε αδικαιολόγητη δαπάνη". Ο ορισµός αυτός καλύπτει όλες τις αντικειµενικές συµπεριφορές (πράξη ή παράλειψη) οικονοµικού φορέα, συµπεριλαµβανοµένων των µη εκ προθέσεως συµπεριφορών που θα µπορούσαν να ζηµιώσουν τον κοινοτικό 10 προϋπολογισµό. Πρόκειται για αντικειµενικές περιπτώσεις παράβασης κάποιας διάταξης του κοινοτικού δικαίου. 8 Βλ. τις ήδη προαναφερθείσες διατάξεις. 9 Κανονισµός (ΕΚ, Ευρατόµ) αριθ. 2988/95 του Συµβουλίου της 18ης εκεµβρίου 1995 σχετικά µε την προστασία των οικονοµικών συµφερόντων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (ΕΕ L της 21.12.95 σ.1) 10 εν περιλαµβάνονται τα λάθη ή οι αµέλειες που ζηµιώνουν τον κοινοτικό προϋπολογισµό οι οποίες διαπράττονται από τις διοικητικές υπηρεσίες των κρατών µελών οι οποίες παρεµβαίνουν στο εθνικό επίπεδο ως δηµόσιες αρχές (βλ. σηµείο 3 παραπάνω) υπό την επιφύλαξη των υποχρεώσεων κοινοποίησης των λαθών αυτών που απορρέουν από τους τοµεακούς κανονισµούς. 4
Η έννοια της παρατυπίας, όπως έχει οριστεί από τον κοινοτικό νοµοθέτη, δεν περιορίζεται στις πράξεις που συνεπάγονται την επιβολή των κυρώσεων που προβλέπει το άρθρο 5 του κανονισµού 2988/95 (οι οποίες προϋποθέτουν τη στοιχειοθέτηση λάθους, εκ προθέσεως ή εξ αµελείας) αλλά αφορά και τις πράξεις που δικαιολογούν την εφαρµογή κοινοτικών µέτρων και ελέγχων µε σκοπό την προστασία των οικονοµικών συµφερόντων των Κοινοτήτων. 1.2. Για ορισθεί µια συµπεριφορά ως παρατυπία, πρέπει να συνιστά παράβαση διάταξης του κοινοτικού δικαίου. Αυτό σηµαίνει ότι οι εθνικές διατάξεις που απαιτούνται για να αποκτήσει η κοινοτική νοµοθεσία την πλήρη ισχύ της, πρέπει να θεωρούνται ότι προστατεύουν και αυτές τα κοινοτικά οικονοµικά συµφέροντα. Στο πλαίσιο της συγχρηµατοδότησης των διαρθρωτικών ταµείων και του Ταµείου Συνοχής, για παράδειγµα, ισχύουν οι εθνικές διατάξεις στον τοµέα της διαχείρισης του προϋπολογισµού ή του δηµοσιονοµικού ελέγχου. Οι διατάξεις αυτές πρέπει να θεωρούνται ότι αποτελούν µέρος του προβλεπόµενου µηχανισµού για την προστασία των οικονοµικών συµφερόντων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων κατά την έννοια του κανονισµού αριθ. 2988/95 11. Εποµένως, το πεδίο εφαρµογής της έννοιας "παρατυπία" πρέπει να εξετάζεται σε συνάρτηση µε το νοµοθετικό πλαίσιο των κοινοτικών οικονοµικών συµφερόντων τα οποία ενδέχεται να ποικίλλουν ανάλογα µε τον υπό εξέταση τοµέα 12. Στον τοµέα 11 Η συµπληρωµατικότητα µεταξύ των εθνικών και κοινοτικών προτύπων για την εξασφάλιση της προστασίας των οικονοµικών συµφερόντων περιλαµβάνει, στο πλαίσιο των κοινοποιήσεων περιπτώσεων απάτης και παρατυπίας, την ανάγκη να προσδιορίζεται το σχετικό µερίδιο κάθε πηγής χρηµατοδότησης (βλ. άρθρο 3, παράγραφο 1, εδάφιο 4 των κανονισµών αριθ. 1681/94 και 1831/94). 12 Το ίδιο και ισχύει για την ερµηνεία της έννοιας "παρατυπία" στο πλαίσιο της υποχρέωσης που έχουν τα κράτη µέλη να κοινοποιούν τις παρατυπίες. Στον τοµέα των διαρθρωτικών ταµείων και του Ταµείου Συνοχής, οι διατάξεις σχετικά µε τον "δηµοσιονοµικό έλεγχο" στη βασική νοµοθεσία (άρθρο 23 του κανονισµού 4253/88, για τις περιόδους 1989-1993 και 1994-1999, και άρθρο 38 του κανονισµού 1260/99, για την περίοδο 2000-2006, στον τοµέα των διαρθρωτικών ταµείων, και άρθρο 12 του κανονισµού 1164/94 σχετικά µε το Ταµείο Συνοχής) υποχρεώνουν τα κράτη µέλη να λάβουν, µεταξύ άλλων, τα απαιτούµενα µέτρα για: - να ελέγχουν συστηµατικά τη χρηστή εκτέλεση των ενεργειών που χρηµατοδοτούνται από την Κοινότητα, - να προλαµβάνουν και να διώκουν τις παρατυπίες, - να ανακτούν τα αχρεωστήτως καταβληθέντα ποσά λόγω καταχρήσεως ή αµελείας. Η υποχρέωση αυτή διευκρινίζεται, για παράδειγµα, στο άρθρο 2 του κανονισµού 1681/94 και το άρθρο 2 του κανονισµού 1831/94 τα οποία προβλέπουν ότι τα κράτη µέλη υποχρεούνται να κοινοποιούν τις νοµοθετικές κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις σχετικά µε την εφαρµογή των 5
του ΕΓΤΠΕ-Τµήµα εγγυήσεων, οι κανονισµοί εφαρµογής 13 ορίζουν ότι «τα κράτη µέλη λαµβάνουν τα αναγκαία µέτρα για την πρόληψη και τη καταπολέµηση των παρατυπιών και για την ανάκτηση των ποσών που έχουν απολεσθεί λόγω παρατυπιών ή αµελειών». Στον τοµέα των παραδοσιακών ιδίων πόρων, τα κράτη µέλη οφείλουν να ενηµερώνουν την Επιτροπή για τις περιπτώσεις απάτης και τις παρατυπίες που αποκαλύπτονται 14 και να λαµβάνουν τα αναγκαία µέτρα για την είσπραξη και καταβολή στον κοινοτικό προϋπολογισµό των ποσών των δεόντως βεβαιωθέντων δασµών 15. 2. Το γενεσιουργό γεγονός της υποχρέωσης κοινοποίησης Σύµφωνα µε τους προαναφερθέντες όρους της κοινοτικής νοµοθεσίας, τα κράτη µέλη υποχρεούνται να κοινοποιούν εντός δύο µηνών µετά τη λήξη κάθε τριµήνου τις περιπτώσεις παρατυπίας που αποτέλεσαν αντικείµενο "µιας πρώτης διοικητικής ή δικαστικής διαπιστώσεως". Πρέπει να διευκρινισθεί ότι στον τοµέα µέτρων που λαµβάνουν βάσει των άρθρων 23 του κανονισµού 4253/88 και του άρθρου 38 του κανονισµού 1260/99 (περίοδος προγραµµατισµού 2000-2006) καθώς και του άρθρου 12 του κανονισµού 1164/94, το οποίο υπογραµµίζει τον κοινοτικό χαρακτήρα αυτών των υποχρεώσεων των κρατών µελών. Η υποχρέωση αυτή διευκρινίζεται από τους κανονισµούς αριθ. 2064/97 (ΕΕ L 290 της 23.10.97) και αριθ. 438/2001 (ΕΕ L 63 της 03.03.2001) της Επιτροπής, ο οποίοι ορίζουν τις λεπτοµέρειες εφαρµογής των κανονισµών αριθ. 4253/88 και 1260/99 του Συµβουλίου, αντιστοίχως. Οι κανονισµοί αυτοί προβλέπουν την υποχρέωση θέσπισης νοµοθετικών ή κανονιστικών µέτρων στο επίπεδο των κρατών µελών και τους επιβάλλουν να οργανώσουν ένα κατάλληλο σύστηµα διαχείρισης και ελέγχου για την εξασφάλιση της χρηστής δηµοσιονοµικής διαχείρισης, το οποίο να επιτρέπει να εξακριβώνεται η ύπαρξη επαρκούς διαδροµής ελέγχου ακόµη και στο επίπεδο του τελικού δικαιούχου. Κατά συνέπεια, η αθέτηση εκ µέρους των οικονοµικών φορέων των εθνικών αυτών διατάξεων που λαµβάνονται κατ' εφαρµογή του κοινοτικού δικαίου πρέπει να θεωρείται ως παρατυπία κατά την έννοια του άρθρου 1 παράγραφος 2 του κανονισµού αριθ. 2988/95, καθόσον µπορεί "να έχει πραγµατικό ή ενδεχόµενο αποτέλεσµα να ζηµιωθεί ο γενικός προϋπολογισµός των Κοινοτήτων ή προϋπολογισµός διαχειριζόµενος από τις Κοινότητες". Πρέπει, εποµένως, να κοινοποιείται από το κράτος µέλος δυνάµει του κανονισµού αριθ. 1681/94 κυρίως εάν η παρατυπία συνίσταται σε παράβαση των εθνικών κανόνων εφαρµογής. 13 Κανονισµοί (ΕΟΚ) αριθ. 729/70 του Συµβουλίου της 21ης Απριλίου 1970 (ΕΕ L 94 της 28.4.1970), που καταργήθηκε από τον κανονισµό (ΕΚ) αριθ.1258/1999 του Συµβουλίου, σχετικά µε την κοινή γεωργική πολιτική (ΕΕ αριθ. L 160 της 26.6.1999) ο οποίος εφαρµόζεται στις γεωργικές δαπάνες από την 1.1.2000. Για τις δαπάνες που γίνονται βάσει του ΕΓΤΠΕ τµήµατος εγγυήσεων, η Επιτροπή εφαρµόζει τη λεγόµενη διαδικασία "εκκαθάρισης των λογαριασµών" που θεσπίστηκε για πρώτη φορά, το 1970, και τροποποιήθηκε ουσιαστικά για πρώτη φορά για το οικονοµικό έτος 1996 (κανονισµός (ΕΚ) αριθ.1663/95 της Επιτροπής για τη θέσπιση των λεπτοµερειών εφαρµογής του κανονισµού (ΕΟΚ) αριθ. 729/70 όσον αφορά τη διαδικασία εκκαθάρισης των λογαριασµών του ΕΓΤΠΕ τµήµατος εγγυήσεων, ΕΕ αριθ. L 158 της 8.7.1995). 14 Όσον αφορά τους παραδοσιακούς ιδίους πόρους, η κοινοποίηση των περιπτώσεων απάτης και παρατυπιών συνίσταται στη διαβίβαση, εκ µέρους των κρατών µελών, δελτίων απάτης µέσω του συστήµατος OWNRES που εφαρµόζεται από το 1996. 15 Άρθρο 6, παράγραφος 5 και άρθρο 17 παράγραφος 1 του κανονισµού αριθ. 1150/2000. 6
των παραδοσιακών ιδίων πόρων, το άρθρο 6 παράγραφος 5 ορίζει 16 ότι η κοινοποίηση απαιτείται µόλις αποκαλυφθεί η παρατυπία ή η απάτη. εν γίνεται καµία αναφορά στην υποκείµενη διοικητική πράξη, δηλαδή η υποχρέωση κοινοποίησης υφίσταται ακόµη και σε περίπτωση που οι αρµόδιες αρχές δεν έχουν ακόµη λάβει υπόψη το ποσό της οφειλής. Η "πρώτη πράξη διαπίστωσης" δεν αποσκοπεί αναγκαστικά την επίσηµη πράξη ολοκλήρωσης της διοικητικής ή δικαστικής διαδικασίας για την οποία καταρτίστηκε η ύπαρξη παρατυπίας. Τα κράτη µέλη πρέπει να διαβιβάζουν µεταγενέστερα τις πληροφορίες σχετικά µε τις περιπτώσεις παρατυπίας που δεν ήταν διαθέσιµες κατά την πρώτη κοινοποίηση (βλ. για παράδειγµα άρθρο 3, παράγραφο 2, του κανονισµού 595/91). Επίσης, στη συνέχεια, πρέπει να ενηµερώνουν την Επιτροπή για τις διαδικασίες που έχουν κινηθεί µετά την πρώτη κοινοποίηση και για τις διοικητικές ή δικαστικές αποφάσεις που εκδόθηκαν κατά τη διάρκεια της διαδικασίας καθώς και γι' αυτές που κηρύσσουν τη λήξη της διαδικασίας (βλ. για παράδειγµα άρθρο 5, παραγράφους 1 και 2, του κανονισµού 595/91). Από τα παραπάνω συνεπάγεται ότι η υποχρέωση κοινοποίησης ανά κράτος µέλος υφίσταται πριν από τη συγκέντρωση όλων των στοιχείων σχετικά µε τη στοιχειοθέτηση παρατυπίας. Η υποχρέωση αυτή ισχύει ήδη από το στάδιο της διαπίστωσης. Το χαρακτηριστικό αυτό είναι αναπόσπαστα συνδεδεµένο µε το στόχο του συστήµατος κοινοποίησης που έχει θεσπίσει η κοινοτική νοµοθεσία για να καταστήσει δυνατή την ταχεία παρέµβαση της Επιτροπής και των άλλων ενδεχοµένως ενδιαφερόµενων κρατών µελών 17. Για την πλήρη αξιοποίηση του συστήµατος κοινοποίησης, ως πρώτη διαπίστωση του φαινοµένου πρέπει να θεωρείται η πρώτη απόδειξη εκ µέρους της διοικητικής 16 Βλ. προηγούµενη υποσηµείωση. 17 Βλ. για παράδειγµα, το άρθρο 4 των κανονισµών 595/91, 1681/94 και 1831/94 που θεσπίζουν σαφώς την υποχρέωση ενηµέρωσης των άλλων κρατών µελών όσον αφορά τις "εικαζόµενες ή διαπιστωθείσες παρατυπίες". Η υποχρέωση κοινοποίησης δεν αµφισβητείται από την εξάµηνη προθεσµία που προβλέπει το άρθρο 7 του κανονισµού (ΕΚ) αριθ. 2064/97 της Επιτροπής, της 15ης Οκτωβρίου 1997, για τον καθορισµό των λεπτοµερών εφαρµογής του κανονισµού (ΕΟΚ) αριθ. 4253/88 του Συµβουλίου όσον αφορά τον δηµοσιονοµικό έλεγχο που ασκούν τα κράτη µέλη όσον 7
υπηρεσίας ή των δικαστικών φορέων για την ύπαρξη παρατυπίας, έστω και εάν πρόκειται απλώς για εσωτερικό έγγραφο, αρκεί να βασίζεται σε συγκεκριµένα γεγονότα. Αυτό δεν εµποδίζει, στη συνέχεια, τις διοικητικές ή τις δικαστικές αρχές να αποσύρουν ή να διορθώσουν την πρώτη αυτή διαπίστωση µε βάση τις εξελίξεις της διοικητικής ή δικαστικής διαδικασίας 18. 3. Η έννοια του οικονοµικού φορέα Οι παρατυπίες που πρέπει να κοινοποιούνται από τα κράτη µέλη, όπως προβλέπεται από το άρθρο 1, παράγραφος 2 και το άρθρο 7 του προαναφερθέντος κανονισµού 2988/95, είναι παραβάσεις "διατάξεως του κοινοτικού δικαίου που προκύπτουν από πράξη ή παράλειψη ενός οικονοµικού φορέα". Για τις ανάγκες πρακτικής εφαρµογής του κανονισµού, η έννοια του οικονοµικού φορέα ορίστηκε σε δήλωση που περιλαµβάνεται στα πρακτικά του Συµβουλίου σύµφωνα µε την οποία "τα κράτη µέλη κατά την άσκηση των προνοµίων δηµοσίας εξουσίας δεν µπορούν να θεωρούνται ως "οικονοµικοί φορείς" κατά την έννοια του παρόντος κανονισµού" 19. Για να εξασφαλισθεί ότι τηρείται ο στόχος της εν λόγω κοινοτικής νοµοθεσίας, απαιτείται να διευκρινιστεί η δράση των κρατών µελών όταν κάνουν χρήση «προνοµίων δηµόσιας εξουσίας» δηλαδή «δραστηριοτήτων που συµµετέχουν στην άσκηση της δηµόσιας εξουσίας» 20, τις οποίες εκτελούν κατά παρέκκλιση των όρων του κοινού δικαίου που διέπει τις σχέσεις µεταξύ ιδιωτών. Εκτός από αυτές τις ειδικές δραστηριότητες, ένα κράτος µέλος µπορεί να θεωρηθεί ως οικονοµικός φορέας κατά την έννοια του κανονισµού αριθ. 2988/95, κυρίως στο πλαίσιο διαχειριστικών πράξεων όπως είναι η οργάνωση µαθηµάτων κατάρτισης στο πλαίσιο προγράµµατος χρηµατοδοτούµενου από το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταµείο (ΕΚΤ) ή για την εκτέλεση µέτρων αναβάθµισης της οδικής υποδοµής στο πλαίσιο προγράµµατος χρηµατοδοτούµενου από το Ευρωπαϊκό Ταµείο Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ). Στις περιπτώσεις αυτές, οι παρατυπίες που αφορά τις πράξεις που συγχρηµατοδοτούνται από τα διαρθρωτικά ταµεία (περίοδος προγραµµατισµού 1994-1999). 18 Όπως προβλέπεται από το άρθρο 3 παραγράφους 2, 5 και 10 των προαναφερθέντων κανονισµών. 19 Συµπεράσµατα του Συµβουλίου, της 14ης Ιουνίου 1995, έγγρ. 8138/95 FIN 233, δήλωση που επισυνάπτεται στα πρακτικά, σηµείο 9 A των άρθρων 1 και 7. 20 Κατά τη έννοια του άρθρου 45 της συνθήκης ΕΚ. 8
διαπράττονται κατά τη διαχείριση των κοινοτικών κεφαλαίων πρέπει να κοινοποιούνται βάσει της ισχύουσας κοινοτικής νοµοθεσίας, δεδοµένου ότι το κράτος µέλος ενεργεί ως εκτελεστική και διαχειριστική αρχή και όχι ως ασκούν προνόµια δηµόσιας εξουσίας. 4. Το όριο κοινοποίησης 4.1. Για ποσά χαµηλότερα από 4.000 ευρώ, η κοινοτική νοµοθεσία στον τοµέα των δαπανών (άρθρο 12 των κανονισµών 595/91, 1681/94 και 1831/94) προβλέπει την υποχρέωση κοινοποίησης των περιπτώσεων παρατυπίας µόνο κατόπιν ρητής αιτήσεως της Επιτροπής. Όσον αφορά τους παραδοσιακούς ιδίους πόρους, η υποχρέωση κοινοποίησης έχει ως κατώτατο όριο το ποσό των 10.000 ευρώ. Αντίθετα, όσον αφορά τον περιορισµό της υποχρέωσης κοινοποίησης, πρέπει να υπογραµµισθεί ότι από την κοινοτική νοµοθεσία προκύπτει ότι δεν πρέπει να κοινοποιούνται µόνο οι παρατυπίες που προξενούν ζηµία µεγαλύτερη από τα παραπάνω κατώτερα όρια, αλλά και οι παρατυπίες που µπορεί να έχουν αντίκτυπο στα σχετικά κατώτερα όρια. Πράγµατι, η νοµοθεσία αναφέρει "τα ποσά που θα είχαν καταβληθεί αχρεωστήτως σε περίπτωση που δεν είχε διαπιστωθεί παρατυπία (άρθρο 3 παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο των κανονισµών 595/91, 1681/94 και 1831/94). Η ερµηνεία αυτή επιβεβαιώνεται από τον ορισµό της έννοιας "παρατυπία" που προβλέπει το άρθρο 1, παράγραφος 2, του κανονισµού 2988/95 που αφορά επίσης "κάθε παράβαση διάταξης... µε πραγµατικό ή ενδεχόµενο αποτέλεσµα να ζηµιωθεί ο γενικός προϋπολογισµός των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων". 4.2. Ο τεχνητός καταµερισµός ενός συνόλου πράξεων σε ξεχωριστές περιπτώσεις παρατυπίας προκειµένου να αποφευχθεί η υποχρέωση κοινοποίησης δεν συµφωνεί µε τους στόχους της κοινοτικής νοµοθεσίας οι οποίοι προβλέπουν την ενηµέρωση των υπηρεσιών της Επιτροπής σχετικά µε τις πιο επικίνδυνες περιπτώσεις, δηλαδή τις περιπτώσεις που είναι προµελετηµένες, οργανωµένες και επαναλαµβανόµενες χωροχρονικά. Σύµφωνα µε την κοινοτική νοµοθεσία, "περίπτωση παρατυπίας βάσει υλικών ενδείξεων συνιστούν οι συστηµατικές και αλληλένδετες παρατυπίες (και µάλιστα απάτες), των οποίων το κοινό γενεσιουργό γεγονός επεκτείνεται χωροχρονικά και των οποίων η οικονοµική πρόκληση ξεπερνάει τα 10.000 ευρώ 9
(για τους παραδοσιακούς ίδιους πόρους), ενώ η κάθε ενέργεια εξεταζόµενη χωριστά παραµένει κάτω από το όριο αυτό. 5. Εξαιρέσεις από την υποχρέωση κοινοποίησης 21 : Ως προς αυτό, οι κανονισµοί 595/91, 1681/94 και 1831/94 22 προβλέπουν εξαίρεση από την υποχρέωση κοινοποίησης όταν πρόκειται για "λάθη ή αµέλειες που διαπράχθηκαν από τους οικονοµικούς φορείς αλλά που διαπιστώθηκαν πριν από την πληρωµή και που δεν συνεπάγονται καµία διοικητική ή δικαστική κύρωση" (βλ. άρθρο 3 παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο). Στην πράξη, οι διοικητικές υπηρεσίες της Επιτροπής και των κρατών µελών µπορεί να αντιµετωπίσουν περιπτώσεις που δεν είναι σύµφωνες µε την ισχύουσα νοµοθεσία. Ωστόσο, οι περιπτώσεις αυτές µπορεί να µην εµπίπτουν στον παραπάνω ορισµό της έννοιας "παρατυπία". Βάσει της κεκτηµένης εµπειρίας, η Επιτροπή µπορεί για το σκοπό αυτό να προβλέψει τις ακόλουθες εξαιρέσεις 23 : περιπτώσεις που επισηµάνθηκαν στη διοικητική αρχή από τον δικαιούχο χωρίς πίεση ή πριν από την ανακάλυψη από την αρµόδια αρχή, είτε πριν είτε µετά από τη χορήγηση των εν λόγω ποσών, περιπτώσεις κατά τις οποίες η διοικητική αρχή διαπιστώνει λάθος σχετικά µε την επιλεξιµότητα του χρηµατοδοτούµενου έργου και προβαίνει σε διόρθωση πριν από την καταβολή των ποσών 24, περιπτώσεις «ανωτέρας βίας» στα όρια της εφαρµογής της νοµολογίας του Ευρωπαϊκού ικαστηρίου 25. 6. Το απόρρητο της ανάκρισης Ωστόσο, η κατ' αρχήν υποχρέωση, που προβλέπεται από την κοινοτική νοµοθεσία, µπορεί να περιοριστεί από τις ανάγκες της εθνικής νοµοθεσίας «εάν οι εθνικές διατάξεις προβλέπουν το απόρρητο της ανάκρισης». Στην περίπτωση αυτή, η 21 Με εξαίρεση τους παραδοσιακούς ιδίους πόρους τους οποίους δεν αφορά το ακόλουθο σηµείο. 22 Βλ. υποσηµείωση 1 23 Αναφέρθηκαν ήδη στο πλαίσιο της εφαρµογής του παλαιού κανονισµού 283/72 που αντικαταστάθηκε από τον κανονισµό 595/91, σε έγγραφο εργασίας της Γ VI (έγγρ. VI/278/84-DE αναθ. 3). 24 Η εξαίρεση αυτή δεν εφαρµόζεται εφόσον το λάθος διαπιστώνεται µετά την καταβολή των ποσών, γιατί στην περίπτωση αυτή η διοικητική υπηρεσία πρέπει να προβεί σε ανάκτηση και κατά συνέπεια να κοινοποιήσει την περίπτωση. 10
υποχρέωση κοινοποίησης στην Επιτροπή υποβάλλεται στην «έγκριση της αρµόδιας δικαστικής αρχής» (άρθρο 3, παράγραφος 3, των κανονισµών 595/91, 1681/91 et 1831/94). Πάντως, λόγω της γενικότερης υποχρέωσης έντιµης συνεργασίας, η έκκληση στο απόρρητο της ανάκρισης όσον αφορά την άρνηση κοινοποίησης πρέπει να παραµείνει εξαίρεση και κατά την έννοια αυτή δεν πρέπει να οδηγεί στην πλήρη άρνηση κοινοποίησης περιπτώσεων παρατυπίας γιατί κάτι τέτοιο θα αποστερούσε την υποχρέωση κοινοποίησης από το νόηµα και τη χρησιµότητά της. Ο συντονισµός µε ορισµένες εθνικές ποινικές προδιαγραφές δεν µπορεί ούτε κι αυτός να οδηγήσει στη συστηµατική άρνηση κοινοποίησης περιπτώσεων παρατυπίας (εικαζόµενης ή διαπιστωθείσας). Η πρακτική αυτή είναι αντίθετη µε την αρχή της οµοιόµορφης εφαρµογής του κοινοτικού δικαίου στο βαθµό που σε ορισµένα κράτη µέλη οι διατάξεις σχετικά µε το ανακριτικό απόρρητο δεν εµποδίζουν την ανταλλαγή πληροφοριών µεταξύ των δηµόσιων αρχών (δικαστικών ή διοικητικών) εφόσον, κατά την άσκηση των καθηκόντων τους, πρέπει να γνωρίζουν τις πληροφορίες αυτές. Επίσης, πρέπει να σηµειωθεί ότι η έκκληση στο απόρρητο της ανάκρισης πρέπει να γίνεται µε το σκοπό αυτό, δηλαδή να στηρίζεται στο γεγονός ότι πρέπει να εξασφαλίζεται η έννοια της αθωότητας, να συγκεντρώνονται τα στοιχεία και να αποδεικνύεται η αλήθεια. Συνεπώς, δεν επιτρέπεται να γίνεται έκκληση στο ανακριτικό απόρρητο για την αιτιολόγηση ενδεχόµενης άρνησης κοινοποίησης των πληροφοριών που συγκεντρώνονται από την εθνική αρχή, όταν η εθνική αρχή προβλέπει, σε µεταγενέστερο στάδιο της διαδικασίας, τη διαβίβασή τους στη δικαστική αρχή. Πράγµατι, µπορεί να γίνεται έκκληση στο ανακριτικό απόρρητο µόνο όταν η αρµόδια δικαστική αρχή που έχει επιληφθεί της υπόθεσης δεν έχει δώσει τη συγκατάθεσή της για την κοινοποίηση πληροφοριών στην Επιτροπή σχετικά µε κάποια περίπτωση παρατυπίας (αυτό ισχύει επίσης και για τις ενδεχόµενες 25 Ανακοίνωση C(88) 1696 της Επιτροπής, ΕΕ αριθ. C 259, 6.10.1988, σ. 10. Πρόκειται για εξαίρεση του γενικού κανόνα σχολαστικής τήρησης των νοµοθετικών διατάξεων, ο οποίος πρέπει να ερµηνεύεται και να εφαρµόζεται αυστηρά. 11
πληροφορίες που συγκεντρώνονται από τη διοικητική αρχή που ανέλαβε την εντολή αυτή µετά την κίνηση της δικαστικής διαδικασίας). Η διακριτική ευχέρεια που διαθέτει η δικαστική αρχή - όπως συµβαίνει σε ορισµένα κράτη µέλη - να εγκρίνει ή να απορρίπτει την κοινοποίηση για λόγους ανακριτικού απορρήτου, πρέπει να ασκείται στο πλαίσιο της αναλογικότητας. Η δικαστική αρχή πρέπει, επίσης, να λαµβάνει υπόψη ότι λόγω της κοινοτικής νοµοθεσίας, επιβάλλεται και η υποχρέωση ενηµέρωσης της Επιτροπής σχετικά µε την εξέλιξη των δικαστικών διώξεων. Έτσι, το ανακριτικό απόρρητο δεν είναι απόλυτο. Όπου υφίσταται, συντονίζεται µε το σεβασµό της εµπιστευτικότητας ορισµένων δεδοµένων και δίνει τη δυνατότητα στην αρµόδια δικαστική αρχή να κοινοποιεί στην Επιτροπή πληροφορίες για τα στάδια διεξαγωγής της διαδικασίας και για ορισµένα πραγµατικά γεγονότα όπως είναι τα σχετικά ποσά ή το µέτρο, ή ακόµη το εν λόγω πρόγραµµα, ή κάθε άλλο κατάλληλο στοιχείο που δεν προστατεύεται από το δικαστικό απόρρητο 26. * * * 26 Όσον αφορά τους παραδοσιακούς ιδίους πόρους, το άρθρο 2 παράγραφος 3 του κανονισµού 1150/2000 προβλέπει ότι, σε περίπτωση προσφυγής στη δικαστική αρχή, η ηµεροµηνία προσφυγής µπορεί να συνιστά την ηµεροµηνία της βεβαίωσης κατ' αναλογία, είναι η καταληκτική ηµεροµηνία για την πραγµατοποίηση της κοινοποίησης στην Επιτροπή. 12