ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ (ΑΝΑΦΟΡΑ 2/2014) Αναφορικά με το Άρθρο 140 του Συντάγματος. 31 Οκτωβρίου, 2014 [ΝΙΚΟΛΑΤΟΣ, Π., ΕΡΩΤΟΚΡΙΤΟΥ, ΝΑΘΑΝΑΗΛ, ΠΑΜΠΑΛΛΗΣ, ΠΑΣΧΑΛΙΔΗΣ, ΠΑΝΑΓΗ, ΠΑΡΠΑΡΙΝΟΣ, ΜΙΧΑΗΛΙΔΟΥ, ΧΡΙΣΤΟΔΟΥΛΟΥ, ΛΙΑΤΣΟΣ, ΣΤΑΜΑΤΙΟΥ, ΓΙΑΣΕΜΗΣ, ΟΙΚΟΝΟΜΟΥ, Δ/στές] ΠΡΟΕΔΡΟΣ ΤΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΚΑΙ Αιτητής ΒΟΥΛΗ ΤΩΝ ΑΝΤΙΠΡΟΣΩΠΩΝ, Καθ ης η αίτηση. Γνωμάτευση κατά πόσον ο νόμος με συνοπτικό τίτλο «Ο περί της Αναστολής Είσπραξης Οφειλών, Προστασίας της Κύριας Κατοικίας και της Επαγγελματικής Στέγης και της Ρύθμισης Άλλων Συναφών Θεμάτων (Προσωρινές Διατάξεις) Νόμος του 2014», είναι αντίθετος και ασύμφωνος με τα Άρθρα 23, 26, 28, 30 και 35 του Συντάγματος της Δημοκρατίας, την Αρχή της Διάκρισης των Εξουσιών από την οποία διαπνέεται το Σύνταγμα της Δημοκρατίας και την Αρχή της Φυσικής Δικαιοσύνης audi alteram partem που επίσης απορρέει από το Σύνταγμα της Δημοκρατίας.
2 Κ. Κληρίδης, Γενικός Εισαγγελέας της Δημοκρατίας με Ρ. Ερωτοκρίτου, Βοηθό Γενικό Εισαγγελέα της Δημοκρατίας και Δ. Λυσάνδρου, Δικηγόρο της Δημοκρατίας Α, για τον Αιτητή. Χρ. Κληρίδης με Γ. Σεραφείμ και Αχ. Αιμιλιανίδη, για την Καθ ης η αίτηση. Η γνωμάτευση του Δικαστηρίου είναι ομόφωνη και θα δοθεί από τον Πρόεδρο Μ.Μ. Νικολάτο. Γ Ν Ω Μ Α Τ Ε Υ Σ Η ΝΙΚΟΛΑΤΟΣ, Π.: Στις 6.9.2014 η Βουλή των Αντιπροσώπων, κατόπιν Πρότασης Νόμου, ψήφισε τον «περί της Αναστολής Είσπραξης Οφειλών, Προστασίας της Κύριας Κατοικίας και της Επαγγελματικής Στέγης και της Ρύθμισης άλλων Συναφών Θεμάτων (Προσωρινές Διατάξεις) Νόμο του 2014». Ο εν λόγω Νόμος κοινοποιήθηκε στον Πρόεδρο της Δημοκρατίας με σκοπό την έκδοση του, όμως ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας, κατόπιν συμβουλής του Γενικού Εισαγγελέα της Δημοκρατίας, αποφάσισε να καταχωρίσει την παρούσα Αναφορά στο Ανώτατο Δικαστήριο ζητώντας γνωμάτευση ως προς το «κατά πόσο ο υπό Αναφορά Νόμος είναι αντίθετος και ασύμφωνος με τα Άρθρα 23, 26, 28, 30 και 35
3 του Συντάγματος της Δημοκρατίας, την Αρχή της Διάκρισης των Εξουσιών από την οποία διαπνέεται το Σύνταγμα της Δημοκρατίας και την Αρχή της φυσικής δικαιοσύνης audi alteram partem που επίσης απορρέει από το Σύνταγμα της Δημοκρατίας». Ο σκοπός του Νόμου. Όπως δηλώνεται στο προοίμιο του υπό Αναφορά Νόμου, σκοπός του είναι να παρασχεθεί δικαστική προστασία σε πρόσωπα και επιχειρήσεις που αντιμετωπίζουν ανυπέρβλητες οικονομικές υποχρεώσεις λόγω της τρέχουσας οικονομικής κρίσης, υπό τη μορφή αναστολής είσπραξης οφειλών και προστασίας της κύριας κατοικίας φυσικού προσώπου ή και της επαγγελματικής στέγης επιχειρήσεως. Προς επίτευξη του σκοπού αυτού ο υπό Αναφορά Νόμος χορηγεί το δικαίωμα σε οφειλέτη ή ενδιαφερόμενο πρόσωπο να καταχωρήσει αίτηση στο δικαστήριο για την έκδοση διατάγματος αναστολής διαδικασίας εκποίησης κύριας κατοικίας ή επαγγελματικής στέγης και της είσπραξης της οφειλής την οποία αφορά η εν λόγω αίτηση, λόγω υπερημερίας ή στα πλαίσια εκτέλεσης δικαστικής απόφασης ή στα πλαίσια πτωχευτικής διαδικασίας. Τα ζητήματα αυτά ρυθμίζονται στο Μέρος ΙΙ, στο Μέρος ΙΙΙ και στο Μέρος ΙV του Νόμου, αντίστοιχα.
4 Πεδίο Εφαρμογής του Νόμου. Με το άρθρο 3 ορίζεται το πεδίο εφαρμογής του Νόμου. Προβλέπεται ότι ο Νόμος εφαρμόζεται σε σχέση με οφειλές που προκύπτουν από δανειακές ή άλλες πιστωτικές διευκολύνσεις που παρέχονται από πιστωτή και για την είσπραξη των οποίων ο πιστωτής νομιμοποιείται βάσει οποιουδήποτε εν ισχύει νόμου να προβεί σε διαδικασία εκποίησης κύριας κατοικίας ή και επαγγελματικής στέγης, υπό δύο προϋποθέσεις: Πρώτον, ο οφειλέτης να έχει περιέλθει σε αδυναμία εξόφλησης της εν λόγω οφειλής ή η οικονομική κατάσταση του να έχει επιδεινωθεί συνεπεία της κρατούσης οικονομικής κρίσης και δεύτερον, όπου εφαρμόζεται, εφόσον έχει εξαντλήσει κάθε προσπάθεια επίτευξης εξωδικαστικής διευθέτησης ή άλλης συναφούς ρύθμισης ισχύουσας στη Δημοκρατία. Κατά το άρθρο 2: «Οφειλέτης» σημαίνει «φυσικό πρόσωπο ή επιχείρηση που έχει περιέλθει σε αδυναμία εξόφλησης απαιτητής οφειλής». «Οφειλή» σημαίνει «απαίτηση, συνολικής συμβατικής υποχρέωσης μέχρι του ποσού των τριακοσίων πενήντα χιλιάδων ευρώ ( 350.000), εναντίον οφειλέτη, η οποία προκύπτει από δανειακή ή άλλη πιστωτική διευκόλυνση προς αυτόν εκ μέρους πιστωτή και έχει καταστεί απαιτητή, και περιλαμβάνει εκ δικαστικής αποφάσεως χρέος βάσει του περί Πολιτικής Δικονομίας Νόμου ή οποιοδήποτε ποσό, το οποίο δύναται να επαληθευθεί σε πτώχευση και για το οποίο πιστωτής έχει εξασφαλίσει τελεσίδικη απόφαση ή τελικό διάταγμα εναντίον οφειλέτη ή το οποίο αποτελεί αντικείμενο ειδοποίησης πτώχευσης βάσει του περί Πτώχευσης
5 Νόμου ή ενυπόθηκο χρέος βάσει του περί Μεταβιβάσεως και Υποθηκεύσεως Ακινήτων Νόμου». «Κύρια κατοικία» σημαίνει «κατοικία, η οποία αποδεδειγμένα χρησιμοποιείται επί μονίμου βάσεως ως οικογενειακή εστία». «Επαγγελματική στέγη» σημαίνει «υποστατικό, το οποίο χρησιμοποιείται ως κύριος χώρος στέγασης και διεξαγωγής των επιχειρηματικών δραστηριοτήτων επιχείρησης και που είναι απαραίτητο για τη συνέχιση της λειτουργίας αυτής». Οι ρυθμιζόμενες περιπτώσεις αναστολής. Σ αυτό το πεδίο παρέχεται, ως άνω, η δυνατότητα αναστολής των καθοριζομένων διαδικασιών εναντίον του οφειλέτη ως ακολούθως: (α) Αναστολή είσπραξης οφειλής και προστασία ενυπόθηκης κύριας κατοικίας και επαγγελματικής στέγης υπό πώληση λόγω υπερημερίας (Μέρος ΙΙ άρθρα 5-9). (β) Αναστολή είσπραξης οφειλής και προστασία κύριας κατοικίας και επαγγελματικής στέγης υπό πώληση στα πλαίσια εκτέλεσης δικαστικής απόφασης (Μέρος ΙΙΙ άρθρα 10-15). (γ) Προστασία κύριας κατοικίας και επαγγελματικής στέγης υπό πώληση στα πλαίσια πτωχευτικής διαδικασίας (Μέρος IV άρθρα 16-21).
6 Εκδίκαση κατά προτεραιότητα. Τα άρθρα 8(1), 14(1) και 20 που περιλαμβάνονται αντιστοίχως στα Μέρη ΙΙ, ΙΙΙ και IV, ορίζουν ότι το δικαστήριο εκδικάζει κατά προτεραιότητα τις εν λόγω αιτήσεις. Γενικές διατάξεις (Μέρος V). Για όλες τις πιο πάνω περιπτώσεις θεσπίστηκαν γενικές διατάξεις μεταξύ των οποίων η πρόνοια του άρθρου 22 που διαλαμβάνει ότι σε περίπτωση καταχώρησης και επίδοσης αίτησης δυνάμει των διατάξεων του Μέρους ΙΙ, του Μέρους ΙΙΙ ή του Μέρους IV η διαδικασία εκποίησης και η είσπραξη της οφειλής τις οποίες αφορά η αίτηση, αναστέλλονται μέχρι την εκδίκαση της αίτησης από το δικαστήριο. Οι θέσεις του Προέδρου της Δημοκρατίας. Οι θέσεις του Προέδρου της Δημοκρατίας καταγράφονται στην υπό εξέταση Αναφορά από το Γενικό Εισαγγελέα της Δημοκρατίας ως ακολούθως:- (Α) Ασυμβατότητα του Νόμου με το Άρθρο 28 του Συντάγματος της Δημοκρατίας.
7 Το Άρθρο 28.1 του Συντάγματος της Δημοκρατίας διασφαλίζει την αρχή της ισότητας ως ακολούθως: «1. Πάντες είναι ίσοι ενώπιον του νόμου, της διοικήσεως και της δικαιοσύνης και δικαιούνται να τύχωσι ίσης προστασίας και μεταχειρίσεως.» Είναι η εισήγηση του Γενικού Εισαγγελέα ότι η αρχή της ισότητας παραβιάζεται από τον υπό αναφορά Νόμο. (Β) Ασυμβατότητα του αναφερόμενου Νόμου με το Άρθρο 30 του Συντάγματος της Δημοκρατίας. Το Άρθρο 30 του Συντάγματος διασφαλίζει το δικαίωμα πρόσβασης στη δικαιοσύνη ορίζοντας τα ακόλουθα: «1. Εις ουδένα δύναται ν απαγορευθή η προσφυγή ενώπιον του δικαστηρίου, εις ο δικαιούται vα προσφύγη δυνάµει του Συντάγµατος. Η σύστασις δικαστικών επιτροπών ή εκτάκτων δικαστηρίων υπό οιονδήποτε όνοµα απαγορεύεται. 2. Έκαστος, κατά την διάγνωσιν των αστικών αυτού δικαιωµάτων και υποχρεώσεων ή οιασδήποτε Κατ αυτού ποινικής κατηγορίας, δικαιούται ανεπηρεάστου, δηµοσίας ακροαµατικής διαδικασίας εντός ευλόγου χρόνου, ενώπιον ανεξαρτήτου, αµερολήπτου και αρµοδίου δικαστηρίου ιδρυοµένου διά νόµου.»
8 Η σχετική εισήγηση του Γενικού Εισαγγελέα αφορά την προαναφερθείσα πρόνοια του άρθρου 6 με την οποία τίθεται η ακόλουθη προϋπόθεση σε σχέση με μια αίτηση δυνάμει του άρθρου 5: «(Αίτηση) δύναται να καταχωριστεί μόνο εφόσον ο οφειλέτης έχει αποδεδειγμένα προηγουμένως εξαντλήσει κάθε προσπάθεια επίτευξης εξωδικαστικής διευθέτησης ή άλλης συναφούς ρύθμισης, η οποία ισχύει στη Δημοκρατία: Νοείται ότι, διαδικασία, σύμφωνα με τα πιο πάνω, περιλαμβάνει κάθε διαδικασία εξωδικαστικής διευθέτησης, η οποία έχει θεσμοθετηθεί βάσει οικείου νόμου ή διοικητικής απόφασης.» Η προϋπόθεση αυτή επαναλαμβάνεται και στον ορισμό του πεδίου εφαρμογής του Νόμου δια του άρθρου 3. Κατά την εισήγηση του Γενικού Εισαγγελέα, η εν λόγω προϋπόθεση δεν συνιστά απλή δικονομική ρύθμιση της δυνατότητας πρόσβασης στη δικαιοσύνη, αλλά τουναντίον στερεί τέτοια πρόσβαση προσβάλλοντας το άρθρο 30 του Συντάγματος, εφόσον ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας τίθεται υπό μια δυσχερή και ασαφή προϋπόθεση. (Γ) Ασυμβατότητα του αναφερόμενου Νόμου με τη Συνταγματική Αρχή της Διάκρισης των Εξουσιών και τις Αρχές της Φυσικής Δικαιοσύνης.
9 Κατά την εισήγηση του Γενικού Εισαγγελέα η αρχή της διάκρισης των εξουσιών παραβιάζεται υπό τις ακόλουθες δύο έννοιες: (α) Οι προαναφερθείσες πρόνοιες των άρθρων 8(1), 14(1) και 20 που επιβάλλουν στο Δικαστήριο την υποχρέωση εκδίκασης των σχετικών αιτήσεων κατά προτεραιότητα, συνιστούν ανεπίτρεπτη παρέμβαση της Βουλής των Αντιπροσώπων στην ανεξαρτησία της δικαστικής εξουσίας. Η ρύθμιση τέτοιων λεπτομερών δικονομικών ζητημάτων, όπως ο προσδιορισμός του χρόνου εκδίκασης, είναι έργο του Ανωτάτου Δικαστηρίου δια διαδικαστικών κανονισμών και όχι του Νόμου. (β) Η αρχή της διάκρισης των εξουσιών πλήττεται και από τις πρόνοιες του άρθρου 22 δια του οποίου αναστέλλονται προκαταρκτικά και αυτόματα οι διαδικασίες εκποίησης και είσπραξης, πριν καν την έναρξη της εκδίκασης της αίτησης και χωρίς το Δικαστήριο να αποφανθεί ότι δικαιολογείται αναστολή. Τούτο συνιστά παρέμβαση στην εξουσία των δικαστηρίων, τα οποία και μόνο έχουν αρμοδιότητα να αναστέλλουν διατάγματα και αποφάσεις τους. Μάλιστα πρόκειται για παρέμβαση που συνιστά επιβολή αναστολής δια του Νόμου κατά τρόπο αυτόματο, χωρίς να παρέχεται η δυνατότητα εξέτασης κατά πόσο πληρούνται τα κριτήρια και οι προϋποθέσεις που ο ίδιος ο νομοθέτης καθόρισε ως προς τη χορήγηση αναστολής. Το αποτέλεσμα θα είναι το δικαστήριο
10 να μην εκδικάζει τελικά αίτηση αναστολής, αλλά το αντικείμενο να είναι κατά πόσο θα διατηρήσει ή όχι την ήδη χορηγηθείσα εκ του νομοθέτη αναστολή. Αυτά αναδεικνύουν την αντισυνταγματική νομοθετική παρέμβαση στη λειτουργία της δικαστικής εξουσίας. Η ρύθμιση του άρθρου 22 παραβιάζει και την αρχή της φυσικής δικαιοσύνης audi alteram partem αφού συνεπάγεται την αναστολή δικαστικών αποφάσεων ή διαταγμάτων, κατά στέρηση του δικαιώματος του προσώπου υπέρ του οποίου εκδόθηκαν να ακουστεί και να ενστεί. (Δ) Ασυμβατότητα του άρθρου 22 με το Άρθρο 30.2 του Συντάγματος. Η σχετική εισήγηση δεν απαριθμείται αυτοτελώς στην επίδικη Αναφορά, περιλαμβάνεται όμως στις εισηγήσεις σε σχέση με το άρθρο 22. Έγκειται δε στη θέση ότι η προκαταρκτική αναστολή που παρέχει το άρθρο αυτό δημιουργεί αθέμιτο πλεονέκτημα που καταστρατηγεί την έννοια της ισότητας των όπλων μεταξύ διαδίκων όπως διασφαλίζεται από το Άρθρο 30.2 του Συντάγματος, εφόσον ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας ήδη απολαύει της θεραπείας που αιτείται και το επίδικο θέμα περιορίζεται κατ ουσίαν στο κατά πόσο η θεραπεία αυτή θα διατηρηθεί ή όχι.
11 (Ε) Ασυμβατότητα του αναφερόμενου Νόμου με τα Άρθρα 23 και 26 του Συντάγματος της Δημοκρατίας. Το Άρθρο 23 διασφαλίζει το δικαίωμα επί της περιουσίας. Η σχετική εισήγηση περιστρέφεται και πάλι γύρω από τις πρόνοιες του άρθρου 22 του Νόμου. Εκ του γεγονότος της αυτόματης προκαταρκτικής αναστολής, συνάγεται κατά το Γενικό Εισαγγελέα, ότι αναστέλλονται νόμιμα δικαιώματα που συνιστούν ιδιοκτησία εν τη εννοία του Άρθρου 23 του Συντάγματος χωρίς, όπως είναι αναγκαία προϋπόθεση, να εξυπηρετείται οποιοσδήποτε λόγος δημοσίου συμφέροντος κατά το Άρθρο 23.3. Περιπλέον, δεν πρόκειται για «απολύτως απαραίτητο όρο, δέσμευση ή περιορισμό» προς επίτευξη τέτοιου δημοσίου συμφέροντος. Το Άρθρο 26.1 προστατεύει το δικαίωμα του συμβάλλεσθαι. Κατά τον Γενικό Εισαγγελέα της Δημοκρατίας η αυτόματη προκαταρκτική αναστολή διά του άρθρου 22 συνεπάγεται την αναστολή συμβατικών δικαιωμάτων και συνεπώς συνιστά ανεπίτρεπτη επέμβαση στην ελευθερία του συμβάλλεσθαι καθότι τέτοια νομοθετική αναστολή εμφανώς δεν συνιστά «όρο, περιορισμό ή
12 δέσμευση τιθέμενη επί τη βάσει των γενικών αρχών του δικαίου των συμβάσεων» όπως το Άρθρο 26.1 προϋποθέτει. Οι θέσεις της Βουλής των Αντιπροσώπων. Οι θέσεις της Βουλής των Αντιπροσώπων περιστρέφονται γενικώς γύρω από την επικαλούμενη ανάγκη για ψήφιση του υπό Αναφορά Νόμου, ως «πακέτο» μαζί με άλλους νόμους που ψηφίστηκαν την ίδια ημέρα, οι οποίοι και αποτελούν τα αντικείμενα των Αναφορών 2/2014, 3/2014 και 4/2014. Υπ αυτό το πρίσμα οι θέσεις της Βουλής των Αντιπροσώπων για τις αποδιδόμενες παραβιάσεις του Συντάγματος, έχουν τεθεί ως ακολούθως: Α. Άρθρο 28 του Συντάγματος. Ο σκοπός του «πλέγματος των Νόμων» είναι η παροχή προστασίας σε ορισμένη κατηγορία ενυπόθηκων πρωτοφειλετών και εγγυητών και η εξεύρεση ισορροπιών μεταξύ των δικαιωμάτων των τραπεζών και των χρεωστών. Η ανάγκη αυτή προέκυψε λόγω των επικρατουσών οικονομικών συνθηκών, της κατάρρευσης του χρηματοπιστωτικού συστήματος, της οικονομικής ύφεσης και της αδυναμίας
13 καταβολής και εξόφλησης δανείων που είναι εξασφαλισμένα και εγγυημένα, μεταξύ άλλων, με την επαγγελματική και/ή οικογενειακή στέγη. Επιπρόσθετα, στα τραπεζικά ιδρύματα/πιστωτές δόθηκαν με το νέο Νομοθετικό Πλαίσιο 1 δικαιώματα για εκποιήσεις «express» χωρίς τα εχέγγυα της υφιστάμενης μέχρι τότε νομοθεσίας. Ενόψει τούτου, η Βουλή των Αντιπροσώπων, ενεργώντας σε συνταγματικά πλαίσια, επί της αρχής της ίσης μεταχείρισης σε σχέση με τα περιουσιακά δικαιώματα και με μέτρο την αναλογικότητα, προχώρησε σε δίκαιο ισοσκελισμό του δημοσίου συμφέροντος έναντι των ατομικών δικαιωμάτων. Τέτοια στοχευμένη παροχή προστασίας σε συγκεκριμένες ομάδες/κατηγορίες είναι γνωστή στη νομοθεσία όπως είναι η περίπτωση των νόμων που διέπουν το ενοικιοστάσιο, τις καταχρηστικές συμβάσεις, τα ασφαλιστικά συμβόλαια και την προστασία των καταναλωτών. Ως εκ των άνω, η διάκριση δεν είναι αυθαίρετη, αλλά εύλογη, χωρίς υπέρβαση των ακραίων ορίων. 1 Εννοείται ο περί Μεταβιβάσεως και Υποθηκεύσεως Ακινήτων (Τροποποιητικός) Νόμος του 2014, Ν. 142(Ι)/2014.
14 Β. Άρθρο 30 του Συντάγματος. Η ρύθμιση των δικαιωμάτων του οφειλέτη/αιτητή είναι απλή δικονομική ρύθμιση και δεν στερεί την πρόσβαση του δανειστή στο Δικαστήριο. Η προϋπόθεση περί εξάντλησης κάθε προσπάθειας επίτευξης εξωδικαστικής διευθέτησης ή άλλης συναφούς ρύθμισης ισχύουσας στη Δημοκρατία, δεν είναι γενικόλογη ή ασαφής, ο δε όρος «άλλη συναφής ρύθμιση» θα πρέπει πάντοτε να αναγιγνώσκεται υπό το φως της ισχύουσας από καιρού εις καιρόν νομοθεσίας. Διαζευκτικά, η τυχόν ασάφεια θα τύχει ερμηνείας από τα αρμόδια Δικαστήρια. Τα ίδια ισχύουν και σε σχέση με το άρθρο 22 του υπό Αναφορά Νόμου. Γ. Η διάκριση των εξουσιών και οι αρχές της φυσικής δικαιοσύνης. Κατ αρχάς τονίζεται ότι η Βουλή των Αντιπροσώπων είναι κατά το Σύνταγμα το κατ εξοχήν αρμόδιο Σώμα να νομοθετεί «επί παντί θέματι». Πρόκειται για εξουσία γενική και καθολική που περιορίζεται από την αρχή της διάκρισης των εξουσιών.
15 Αφού καταγράφονται στην ένσταση οι αρχές που διέπουν το δικαστικό έλεγχο της συνταγματικότητας νόμου, η επί του προκειμένου εισήγηση της Βουλής των Αντιπροσώπων καταλήγει ως ακολούθως: Οι εξουσίες του Δικαστηρίου, πέραν όσων ρητώς αναφέρονται στο Σύνταγμα, έχουν δοθεί στο Δικαστήριο μέσω νομοθεσίας της Βουλής και ειδικά διά του περί Πολιτικής Δικονομίας Νόμου. Η ρύθμιση περί, κατά προτεραιότητα, εκδίκασης αιτήσεων συμφώνως των προνοιών του υπό Αναφορά Νόμου, εμπίπτει στην αρμοδιότητα της Βουλής των Αντιπροσώπων η οποία δικαιωματικά δημιουργεί και ενίοτε τροποποιεί το νόμιμο πλαίσιο δράσης της δικαστικής εξουσίας επί θεμάτων, όπως το προκείμενο, που δεν ανατίθενται ρητώς από το Σύνταγμα στη δικαστική εξουσία. Τα ίδια ισχύουν και σε σχέση με τη ρύθμιση για προσωρινή αναστολή της διαδικασίας εκποίησης και είσπραξης της οφειλής όταν καταχωρείται και επιδίδεται σχετική αίτηση. Το άρθρο 22 δεν αφαίρεσε οποιοδήποτε δικαίωμα δυνάμει δικαστικής απόφασης ή διατάγματος, ούτε επηρεάζει την ανεξαρτησία της δικαστικής εξουσίας, θεσμοθετώντας μόνο προσωρινή αναστολή μέχρι την εκδίκαση που θα γίνεται τάχιστα και κατά προτεραιότητα.
16 Δεν παραβιάζεται ούτε η αρχή audi alteram partem εφόσον στο όλο πλαίσιο προστασίας πρωτοφειλετών και εγγυητών η Βουλή των Αντιπροσώπων έχει το δικαίωμα υπό προϋποθέσεις να αναστέλλει προσωρινά τη διαδικασία εκποίησης/εκτέλεσης μέχρι την τελική απόφαση του Δικαστηρίου που παραμένει ο τελικός κριτής. Δ. Άρθρο 23 του Συντάγματος. Κατά τη Βουλή των Αντιπροσώπων, η απαίτηση ενός δανειστή δεν αποτελεί περιουσιακό δικαίωμα εν τη εννοία του άρθρου 23 και δεν του παρέχει δικαίωμα να διεκδικεί στο διηνεκές και υπό οποιεσδήποτε περιστάσεις την ικανοποίηση των χρεών που του οφείλονται. Διαζευκτικά, πρόκειται για νόμιμο περιορισμό, απολύτως αναγκαίο κατά την αρχή της αναλογικότητας, προς εξυπηρέτηση ευρύτερων κοινωνικών/οικονομικών συμφερόντων ενόψει των δραστικών τροποποιήσεων που επέφερε ο περί Μεταβιβάσεως και Υποθηκεύσεως Ακίνητης Ιδιοκτησίας (Τροποποιητικός) Νόμος, Ν. 142(Ι)/2014. Ειδικότερα, αναφέρεται ότι το άρθρο 22 του υπό Αναφορά Νόμου δεν αναστέλλει δικαιώματα ούτε παραβιάζει καθ οιονδήποτε τρόπο το Άρθρο 23 του Συντάγματος και ότι τυχόν αναστολή είναι συνταγματική και στο πλαίσιο νομολογίας του ΕΔΑΔ.
17 Ε. Το Άρθρο 26 του Συντάγματος. Η εισήγηση της Βουλής των Αντιπροσώπων είναι ότι ο υπό αναφορά Νόμος δεν περιορίζει το δικαίωμα του συμβάλλεσθαι ελευθέρως, για τους ίδιους λόγους που έχουν προβληθεί στην Αναφορά 1/2014. Είναι επίσης η θέση της Βουλής των Αντιπροσώπων ότι το Άρθρο 26 εφαρμόζεται όταν η επέμβαση αφορά το στάδιο σύναψης της σύμβασης και όχι όταν πρόκειται για μεταγενέστερη ρύθμιση του τι συμφωνήθηκε. Οι τράπεζες εξακολουθούν να έχουν το δικαίωμα να συνάπτουν υποθήκες και δάνεια και να δέχονται εγγυήσεις. Κατά τ άλλα οι «Γενικές Αρχές Δικαίου» επιτρέπουν τη ρύθμιση του τρόπου με τον οποίο θα εκτελεστεί μια σύμβαση. Ανεξαρτήτως τούτου, οι τράπεζες έχουν ιδιάζουσα οικονομική ισχύ και οι πρόνοιες του υπό Αναφορά Νόμου προβλέπουν κατά της εκμετάλλευσης τέτοιας ιδιάζουσας ισχύος κατά τον ίδιο τρόπο που ορισμένες ρήτρες θεωρούνται καταχρηστικές. Καταλήγει, η Βουλή των Αντιπροσώπων, ότι ο υπό Αναφορά Νόμος και ειδικά τα υπό συζήτηση άρθρα του δεν παραβιάζουν το Σύνταγμα ή τις αρχές με τον τρόπο που εισηγείται ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας και, διαζευκτικά, ότι τυχόν
18 αντισυνταγματικότητα κάποιων προνοιών του δεν συμπαρασύρει το σύνολο του Νόμου. Εν κατακλείδι σημειώνεται ότι ο υπό Αναφορά Νόμος έχει περιορισμένη ισχύ μέχρι την 31.12.2017 οπότε αναμένεται ανάκαμψη της οικονομίας. Η γνωμάτευση του Ανωτάτου Δικαστηρίου. Το πρώτο σημαντικό θέμα που μας απασχόλησε είναι η κατ ισχυρισμόν ασυμβατότητα του άρθρου 6 και κατ επέκταση και των άρθρων 3 και 5 του υπό αναφορά νόμου (που είναι άμεσα συναφή με το άρθρο 6) με το Άρθρο 30 του Συντάγματος το οποίον κατοχυρώνει την πρόσβαση στο δικαστήριο. Το άλλο καίριο ζήτημα είναι εκείνο της κατ ισχυρισμόν ασυμβατότητας των άρθρων 8(1), 14(1), 20 και 22 του υπό αναφορά νόμου, με την αρχή της διάκρισης των εξουσιών η οποία, όπως είναι θεμελιωμένο, είναι διάχυτη στο Σύνταγμα της Δημοκρατίας. Το άρθρο 6 του υπό αναφορά νόμου προβλέπει ότι αίτηση προς το δικαστήριο δυνάμει των διατάξεων του Μέρους ΙΙ (δηλαδή δυνάμει του άρθρου 5 του υπό αναφορά νόμου), μπορεί να καταχωριστεί μόνον εφόσον ο οφειλέτης έχει αποδεδειγμένα, προηγουμένως, εξαντλήσει κάθε προσπάθεια επίτευξης εξωδικαστικής διευθέτησης «ή άλλης συναφούς ρύθμισης» η οποία ισχύει στη
19 Δημοκρατία. Στο ίδιο άρθρο υπάρχει η εξής επιφύλαξη: «Νοείται ότι, διαδικασία, σύμφωνα με τα πιο πάνω, περιλαμβάνει κάθε διαδικασία εξωδικαστικής διευθέτησης, η οποία έχει θεσμοθετηθεί βάσει οικείου νόμου ή διοικητικής απόφασης.» Η προαναφερθείσα προϋπόθεση επαναλαμβάνεται και στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 3 του υπό αναφορά νόμου. Το δικαίωμα προσφυγής στο δικαστήριο είναι θεμελιώδες δικαίωμα το οποίο κατοχυρώνεται στα περισσότερα Συντάγματα του κόσμου. Στην υπόθεση Pyx Granite Co. v. Minister of Housing (1959) 3 All E.R. 1 τονίστηκε η σημασία του δικαιώματος πρόσβασης στα δικαστήρια. Στην Κύπρο, σύμφωνα με το Άρθρο 30.1 του Συντάγματος, κρίθηκε επιτρεπτή η επιβολή διαδικαστικών διατυπώσεων υπό τον όρο όμως ότι η πρόσβαση στο δικαστήριο δεν επηρεάζεται ούτε ματαιώνεται (Δέστε: Chakardo v. The Attorney- General (1961) CLR 231 και Chrysanthos and Another v. Antoniades (1969) 1 CLR 622). Νομοθετικά εμπόδια, όμως, τα οποία καθιστούν την πρόσβαση στο δικαστήριο υπερβολικά δύσκολη ή αδύνατη, συνιστούν παραβίαση του Άρθρου 30.1 του Συντάγματος (Δέστε: Το Πολιτειακόν Δίκαιον της Κυπριακής Δημοκρατίας, Κρ. Γ. Τορναρίτου, Έκδοση 1982, σελ. 101-103).
20 Στην υπόθεση Photini Polycarpou Georgadji and Another v. The Republic (1971) 2 CLR 229 αποφασίστηκε ότι το δικαίωμα πρόσβασης στο δικαστήριο, για την άσκηση ποινικής έφεσης, μπορούσε να ρυθμιστεί με τις διατάξεις του περί Ποινικής Δικονομίας Νόμου και αυτό δεν ήταν αντίθετο προς το Άρθρο 30.1 του Συντάγματος. Επίσης δεν απαγορεύεται, η, καταρχήν, επίλυση των διαφορών με διαιτησία, ως προϋπόθεση δηλαδή για την προσφυγή στο δικαστήριο (Δέστε: The Co-operative Grocery of Vasilia and Pirirou, 4 RSCC 19). Στην υπόθεση Fatsita v. Fatsita and Another (1988) 1 CLR 210 τονίστηκε η μεγάλη σημασία του δικαιώματος πρόσβασης στο δικαστήριο. Το δικαίωμα πρόσβασης στο δικαστήριο δεν θεωρείται ότι παρεμποδίζεται, νομοθετικά, αν το Νομοθετικό Σώμα προβεί σε κάποιου είδους ρύθμιση του δικαιώματος αυτού, νοουμένου όμως ότι η ρυθμιστική πρόνοια δεν είναι αυθαίρετη ή παράλογη και δεν συνιστά παραβίαση του δικαιώματος πρόσβασης στο δικαστήριο. Τα ίδια τα δικαστήρια κρίνουν κατά πόσον κάποιος περιορισμός που τίθεται σε νόμο, συνιστά παραβίαση του προαναφερόμενου δικαιώματος. Στην Γιωργαλλάς ν. Χατζηχριστοδούλου (2000) 1 ΑΑΔ 2060 εξετάστηκε ζήτημα συμβατότητας παραγραφής δικαιώματος, με το Άρθρο 30 του Συντάγματος. Σχετική αναφορά έγινε σε κυπριακή, αγγλική και ευρωπαϊκή νομολογία.
21 Παρόλον που ο υπό αναφορά νόμος σκοπόν έχει την προστασία του οφειλέτη με την παροχή ενδίκου μέσου, το ζήτημα που τίθεται, εν προκειμένω, είναι το κατά πόσον, την ίδια στιγμή, περιορίζεται κατά τρόπο αντισυνταγματικό, η πρόσβαση του οφειλέτη στο δικαστήριο, και τούτο διότι, από τα άρθρα 3, 5 και 6, προκύπτει ότι για να έχει δικαίωμα, κάποιος οφειλέτης, να καταχωρήσει αίτηση σύμφωνα με το άρθρο 6, θα πρέπει προηγουμένως να έχει εξαντλήσει κάθε προσπάθεια επίτευξης εξωδικαστικής διευθέτησης «ή άλλης συναφούς ρύθμισης, η οποία ισχύει στη Δημοκρατία». Δεν διευκρινίζεται ο όρος «άλλη συναφής ρύθμιση, η οποία ισχύει στη Δημοκρατία». Κατά την κρίση μας, η αοριστία του όρου αυτού δημιουργεί ανεπίτρεπτο κώλυμα στην πρόσβαση ενός αιτητή στο δικαστήριο. Αυτό διότι ο όρος «άλλη συναφής ρύθμιση» δεν καθορίζεται συγκεκριμένα και η φράση «η οποία ισχύει στη Δημοκρατία» δεν καθορίζεται χρονικά. Αυτό σημαίνει ότι μπορεί να πρόκειται περί ρύθμισης η οποία ισχύει κατά τη θέσπιση του υπό αναφορά νόμου ή η οποία θα ισχύσει καθ οιονδήποτε μελλοντικό χρόνο στη Δημοκρατία. Η αβεβαιότητα όμως, αναφορικά με το δικαίωμα πρόσβασης του αιτητή στο δικαστήριο, επιτείνεται ακόμη περισσότερο, σε ανεπίτρεπτο βαθμό, από την επιφύλαξη του άρθρου 6 στην οποίαν προνοείται ότι διαδικασία εξωδικαστικής διευθέτησης περιλαμβάνει διαδικασία η οποία έχει θεσμοθετηθεί βάσει οικείου νόμου «ή διοικητικής απόφασης». Η εξωδικαστική όμως διευθέτηση (ή άλλη συναφής ρύθμιση), η οποία θεσμοθετείται, βάσει διοικητικής απόφασης, είναι
22 παράγοντας ακόμα πιο αβέβαιος, εφόσον τέτοια απόφαση, προφανώς, δεν χρειάζεται ούτε καν να δημοσιευθεί στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας. Χωρίς να αμφισβητείται καθ οιονδήποτε τρόπο η άσκηση της νομοθετικής αρμοδιότητας της Βουλής «εν παντί θέματι» και χωρίς να υπεισερχόμεθα στη «σοφία» των υπό αναφορά προνοιών, λαμβάνοντας υπόψιν όλες τις πρόνοιες του άρθρου 6 του υπό αναφορά νόμου, «στο σύνολό τους», θεωρούμε ότι αυτές θέτουν αυθαίρετες και ως εκ τούτου μη εύλογες προϋποθέσεις στην πρόσβαση ενός αιτητή στο δικαστήριο και, επομένως, ότι καταστρατηγούν τις πρόνοιες του Άρθρου 30 του Συντάγματος. Κατά συνέπεια το άρθρο 6 του υπό αναφορά νόμου, μαζί με τα συναφή και άρρηκτα συνδεδεμένα άρθρα 3 και 5 του υπό αναφορά νόμου, κρίνονται ως αντισυνταγματικά. Το επόμενο θέμα είναι εκείνο της κατ ισχυρισμόν ασυμβατότητας των άρθρων 8(1), 14(1), 20 και 22 του αναφερόμενου νόμου με τη συνταγματική αρχή της διάκρισης των εξουσιών. Η αρχή της διάκρισης των εξουσιών είναι θεμελιωμένο ότι είναι διάχυτη και κατοχυρωμένη στο Σύνταγμα της Δημοκρατίας (Δέστε: Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλής των Αντιπροσώπων (Αρ. 4) (1994) 3 ΑΑΔ 167). Το πεδίο λειτουργίας των τριών πολιτειακών εξουσιών διαχωρίζεται
23 αυστηρά και αποκλείεται η ανάληψη ή η άσκηση οποιασδήποτε αρμοδιότητας από οποιαδήποτε από τις τρεις εξουσίες που δεν αποδίδεται σ αυτήν από το Σύνταγμα ή δεν εμπίπτει στο πεδίο της λειτουργίας της λόγω των εγγενών χαρακτηριστικών της. Το κριτήριον για την ταξινόμηση των κρατικών λειτουργιών, όπου αυτές δεν κατανέμονται ρητά από το Σύνταγμα, είναι ουσιαστικό και συναρτάται με τα εγγενή χαρακτηριστικά και την εσώτερη φύση τους (Δέστε: Diagoras Development v. National Bank (1985) 1 CLR 581). Αποκλειστικήν αρμοδιότητα να ρυθμίζει δικονομικά ζητήματα, δηλαδή να καθορίζει το πλαίσιο άσκησης των δικαιοδοσιών που παρέχονται στη δικαστική εξουσία, έχει η ίδια η δικαστική εξουσία (Δέστε: Panayiotis Georghiou (Catering) Ltd v. Δημοκρατίας (1996) 3 ΑΔΔ 323). Στην υπόθεση Μαυρογένης ν. Βουλής των Αντιπροσώπων κ.α. (Αρ. 1) (1996) 1 ΑΑΔ 49, έγινε αναφορά στην αγγλική απόφαση Abse v. Smith (1986) 1 All E.R. 350 όπου λέχθηκε ότι ο καθορισμός των διαδικασιών για την πρόσφορη απονομή της δικαιοσύνης ανάγεται στη δικαστική εξουσία. Στην υπόθεση Αθηνής ν. Δημοκρατίας (1989) 2 ΑΑΔ 71 τονίστηκε η αρμοδιότητα του Ανωτάτου Δικαστηρίου δυνάμει του Άρθρου 163 του Συντάγματος να ρυθμίζει, με διαδικαστικούς κανονισμούς, την ενώπιον του διαδικασία και τη διαδικασία ενώπιον κάθε άλλου δικαστηρίου. Η άσκηση της
24 αρμοδιότητας αυτής παρέχεται στη δικαστική εξουσία για την εξασφάλιση της αυτονομίας της στη σφαίρα της δικαιοδοσίας της. Η άσκηση της δικαστικής εξουσίας, γενικά, γίνεται από το Ανώτατο Δικαστήριο, όπως προβλέπεται ρητά από το Άρθρο 152.1 του Συντάγματος. Στην προκείμενη περίπτωση τα άρθρα 8(1), 14(1) και 20 του υπό αναφορά νόμου επιβάλλουν στο δικαστήριο που εκδικάζει αιτήσεις δυνάμει του νόμου αυτού, την υποχρέωση να τις εκδικάζει κατά προτεραιότητα, είτε σε όλες, είτε σε κάποιες από τις περιπτώσεις που διέπονται από τα άρθρα αυτά. Όπως είναι διατυπωμένη αυτή η νομοθετική επιβολή προτεραιότητας εκδίκασης των εν λόγω υποθέσεων, θεωρούμε ότι καταστρατηγεί την αποκλειστική αρμοδιότητα του Ανωτάτου Δικαστηρίου να ασκεί τη δικαστική εξουσία και να εκδίδει διαδικαστικούς κανονισμούς σύμφωνα με τα Άρθρα 152.1 και 163 του Συντάγματος, αντίστοιχα. Εξουσία έκδοσης διαδικαστικών κανονισμών, στο Ανώτατο Δικαστήριο, παρέχει και το άρθρο 69 του περί Δικαστηρίων Νόμου του 1960 (Ν 14/60). Το άρθρο 22 του υπό αναφορά νόμου συνιστά ακόμη πιο έντονη επέμβαση της νομοθετικής εξουσίας στη σφαίρα αποκλειστικής αρμοδιότητας της δικαστικής εξουσίας. Το άρθρο εκείνο προνοεί ότι σε περίπτωση καταχώρισης και επίδοσης αίτησης για έκδοση διατάγματος αναστολής της διαδικασίας εκποίησης και αναστολής της είσπραξης της οφειλής, δυνάμει των σχετικών διατάξεων του υπό
25 αναφορά νόμου, «η εν λόγω διαδικασία εκποίησης και η είσπραξη της οφειλής αναστέλλονται μέχρι της εκδίκασης της αίτησης από το δικαστήριο». Δηλαδή, χωρίς να ακουστεί η άλλη πλευρά, χωρίς να ασκηθεί δικαστική κρίση και, εκ προοιμίου, αναστέλλεται αυτόματα η εκδίκαση των προαναφερόμενων αιτήσεων και προνοείται ότι, στη συνέχεια, το δικαστήριο που επιλαμβάνεται της υποθέσεως έχει εξουσία να ακυρώσει την αυτόματη αναστολή που, εκ προοιμίου, παρέχεται από το νόμο. Το άρθρο 22 θεωρούμε ότι πράγματι συνιστά καταφανή περίπτωση παραβίασης της αρχής της διάκρισης των εξουσιών και συγκεκριμένα παραβίαση της αποκλειστικής αρμοδιότητας της δικαστικής εξουσίας, από τη νομοθετική εξουσία. Δεν είναι επιτρεπτό, με νόμο της Βουλής, να ρυθμίζονται εγγενώς δικαστικά θέματα ή ακόμη και διαδικαστικά θέματα τα οποία εμπίπτουν στην αρμοδιότητα του Ανωτάτου Δικαστηρίου να τα ρυθμίζει με διαδικαστικό κανονισμό, σύμφωνα με το Σύνταγμα. Για τους προαναφερόμενους λόγους γνωματεύομε ότι τα άρθρα 3, 5 και 6 του υπό αναφορά νόμου είναι αντισυνταγματικά καθότι παραβιάζουν το δικαίωμα πρόσβασης στο δικαστήριο το οποίο κατοχυρώνεται στο Άρθρο 30.1 του Συντάγματος και τα άρθρα 8(1), 14(1), 20 και 22 του υπό αναφορά νόμου είναι αντισυνταγματικά καθότι προσκρούουν στην συνταγματικά κατοχυρωμένη αρχή της διάκρισης των εξουσιών.
26 Τα υπόλοιπα σοβαρά εγειρόμενα θέματα, όπως η παραβίαση του Άρθρου 28 του Συντάματος, δεν θα μας απασχολήσουν, ενόψει της κατάληξης μας. Η παρούσα γνωμάτευση κοινοποιείται, σύμφωνα με το Άρθρο 140.2 του Συντάγματος, στον Πρόεδρο της Δημοκρατίας και τη Βουλή των Αντιπροσώπων. Μ.Μ. ΝΙΚΟΛΑΤΟΣ, Π. Γ. ΕΡΩΤΟΚΡΙΤΟΥ, Δ. ΣΤ. ΝΑΘΑΝΑΗΛ, Δ. Κ. ΠΑΜΠΑΛΛΗΣ, Δ. Α. ΠΑΣΧΑΛΙΔΗΣ, Δ. Π. ΠΑΝΑΓΗ, Δ. Λ. ΠΑΡΠΑΡΙΝΟΣ, Δ. Δ. ΜΙΧΑΗΛΙΔΟΥ, Δ. Μ. ΧΡΙΣΤΟΔΟΥΛΟΥ, Δ. Α. Ρ. ΛΙΑΤΣΟΣ, Δ. Κ. ΣΤΑΜΑΤΙΟΥ, Δ. Γ. Ν. ΓΙΑΣΕΜΗΣ, Δ. Τ. Θ. ΟΙΚΟΝΟΜΟΥ, Δ. /ΕΑΠ.