Κο Juan Fernando López Aguilar Πρόεδρο Επιτροπή Πολιτικών Ελευθεριών, Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων ΒΡΥΞΕΛΛΕΣ

Transcript

1 ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ Επιτροπή Νομικών Θεμάτων Ο Πρόεδρος Κο Juan Fernando López Aguilar Πρόεδρο Επιτροπή Πολιτικών Ελευθεριών, Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων ΒΡΥΞΕΛΛΕΣ Θέμα: Γνωμοδότηση σχετικά με τη νομική βάση της πρότασης κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 562/2006 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τη θέσπιση του κοινοτικού κώδικα σχετικά με το καθεστώς διέλευσης προσώπων από τα σύνορα (κώδικας συνόρων του Σένγκεν) και της Σύμβασης για την εφαρμογή της Συμφωνίας του Σένγκεν (COM(2011)0118 C7-0070/ /0051(COD)) Αξιότιμε κύριε Πρόεδρε, Με επιστολή της 21 ης Μαϊου 2012 ζητήσατε από την Επιτροπή Νομικών Θεμάτων να γνωμοδοτήσει, σύμφωνα με το άρθρο 37 του Κανονισμού, σχετικά με τη δυνατότητα χρησιμοποίησης μόνης της διάταξης του άρθρου 77 παρ. 2 ΣΛΕΕ ως νομικής βάσης για την πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 562/2006 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τη θέσπιση του κοινοτικού κώδικα σχετικά με το καθεστώς διέλευσης προσώπων από τα σύνορα (κώδικας συνόρων του Σένγκεν) και της Σύμβασης για την εφαρμογή της Συμφωνίας του Σένγκεν 1 Η πρόταση κατατέθηκε από την Επιτροπή με βάση τις διατάξεις των παρ. 1 και 2 του άρθρου 77 ΣΛΕΕ και υποβλήθηκε αντίστοιχα στο Κοινοβούλιο σύμφωνα με την κοινή νομοθετική διαδικασία. Ενημερώσατε την Επιτροπή Νομικών Θεμάτων ότι, κατά τη διάρκεια των 1 ΕΕ L 105 της , σ. 1. AL\ doc PE v01-00

2 διαπραγματεύσεων με το Συμβούλιο, οι οποίες ξεκίνησαν έπειτα από ψηφοφορία προσανατολισμού στην Επιτροπή Πολιτικών Ελευθεριών, Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων (LIBE) στις 27 Μαρτίου 2012, υποβλήθηκε πρόταση για τη χρησιμοποίηση της διάταξης του άρθρου 77 παρ. 2 ΣΛΕΕ ως μοναδικής νομικής βάσης. Με σημείωμα της 14 ης Ιουνίου 2012 η Νομική Υπηρεσία του Κοινοβουλίου προέβη σε ανάλυση του θέματος και κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η διαγραφή της διάταξης του άρθρου 77 παρ. 1 ήταν δικαιολογημένη. Ιστορικό I. Η πρόταση Η παρούσα πρόταση περιέχει μια σειρά τροποποιήσεων του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 562/2006 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 15ης Μαρτίου 2006 για τη θέσπιση κοινοτικού κώδικα σχετικά με το καθεστώς διέλευσης προσώπων από τα σύνορα (κώδικας συνόρων του Σένγκεν), με βάση την εμπειρία που αποκτήθηκε κατά τη διάρκεια των πρώτων χρόνων εφαρμογής του κανονισμού αυτού. Οι προταθείσες τροποποιήσεις αφορούν ζητήματα ορισμών ( π.χ. η μέθοδος υπολογισμού «παραμονής που δεν υπερβαίνει τους τρεις μήνες για κάθε εξάμηνη περίοδο"), επεξήγηση που αφορά την απαιτούμενη περίοδο ισχύος ορισμένων ταξιδιωτικών εγγράφων, μέτρα επιτάχυνσης συνοριακών ελέγχων, κατάρτιση συνοριακών φρουρών, υπηρεσίες διάσωσης και ελέγχους μέσα στην επικράτεια, πράξεις κατ' εξουσιοδότηση και υποχρεώσεις υποβολής εκθέσεων. Η πρόταση θέτει επίσης το νομικό πλαίσιο σχετικά με τα κοινά σημεία διέλευσης των συνόρων. Οι υπό εξέταση νομικές βάσεις 1. Νομική βάση της πρότασης Η πρόταση της Επιτροπής βασίζεται στις διατάξεις των παρ. 1 και 2 του άρθρου 77 ΣΛΕΕ, οι οποίες έχουν ως εξής: "1. Η Ένωση αναπτύσσει πολιτική με στόχο: (α) να εξασφαλίζεται η απουσία οποιουδήποτε ελέγχου προσώπων, ανεξαρτήτως ιθαγένειας, κατά τη διέλευση των εσωτερικών συνόρων (β) να εξασφαλίζεται ο έλεγχος των προσώπων και η αποτελεσματική εποπτεία της διέλευσης των εξωτερικών συνόρων (γ) να δημιουργηθεί προοδευτικά ένα ολοκληρωμένο σύστημα διαχείρισης των εξωτερικών συνόρων. 2. Για τους σκοπούς της παραγράφου 1, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, αποφασίζοντας σύμφωνα με τη συνήθη νομοθετική διαδικασία, λαμβάνουν μέτρα που αφορούν: (α) την κοινή πολιτική θεωρήσεων και άλλων τίτλων διαμονής βραχείας διάρκειας (β) τους ελέγχους στους οποίους υποβάλλονται τα πρόσωπα που διέρχονται τα εξωτερικά σύνορα (γ) τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες οι υπήκοοι τρίτων χωρών μπορούν να κυκλοφορούν PE v /5 AL\ doc

3 ελεύθερα για σύντομο χρονικό διάστημα στην Ένωση (δ) οποιοδήποτε μέτρο που είναι αναγκαίο για την προοδευτική δημιουργία ενός ολοκληρωμένου συστήματος διαχείρισης των εξωτερικών συνόρων (ε) την απουσία ελέγχου επί προσώπων, ανεξαρτήτως ιθαγένειας, κατά τη διέλευση των εσωτερικών συνόρων." 2. Προτεινόμενη μεταβολή της νομικής βάσης Η επιτροπή LIBE ζήτησε τη γνώμη της Επιτροπής Νομικών Θεμάτων σχετικά με τη δυνατότητα χρησιμοποίησης μόνης της διάταξης του άρθρου 77 παρ.2 ΣΛΕΕ ως νομικής βάσης, επισημαίνοντας σχετικά πρόταση του Συμβουλίου κατά τη διάρκεια του πρώτου τριμερούς διαλόγου σύμφωνα με την οποία το Συμβούλιο θα ήθελε να αναφέρεται μόνο η διάταξη του άρθρου 77 παρ. 2 ΣΛΕΕ, καθώς η παράγραφος 1 αναφέρεται μόνο στους στόχους, ενώ η παράγραφος 2 επιτρέπει την υιοθέτηση μέτρων. ΙΙΙ. Ανάλυση Αναφορικά με την επιλογή της νομικής βάσης, απορρέουν από τη νομολογία του Δικαστηρίου ορισμένες αρχές. Πρώτον, λαμβάνοντας υπόψη τις συνέπειες της νομικής βάσης στην ουσιαστική αρμοδιότητα και διαδικασία, η επιλογή της ορθής νομικής βάσης κρίνεται θεσμικής σημασίας 1. Δεύτερον, σύμφωνα με το άρθρο 13 παράγραφος 2 ΣΕΕ, κάθε θεσμικό όργανο δρα εντός των ορίων των αρμοδιοτήτων που του ανατίθενται από τις Συνθήκες. 2 Τρίτον, σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου, «η επιλογή της νομικής βάσης μιας κοινοτικής πράξης πρέπει να στηρίζεται σε αντικειμενικά στοιχεία, υποκείμενα σε δικαστικό έλεγχο, μεταξύ των οποίων συγκαταλέγονται, ιδίως, ο σκοπός και το περιεχόμενο της πράξης» 3. Στόχος του υπό εξέταση κανονισμού είναι να επιφέρει ορισμένες τεχνικού χαρακτήρα τροποποιήσεις στις ισχύουσες διατάξεις του κώδικα συνόρων του Σένγκεν (βλ. αιτιολογική σκέψη 7). Ο τροποποιηθείς κανονισμός αριθ. (ΕΚ) 562 / 2006, σύμφωνα με το άρθρο 1 αυτού, «προβλέπει ότι δε διενεργείται συνοριακός έλεγχος επί προσώπων που διέρχονται τα εσωτερικά σύνορα μεταξύ των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Ο παρών κανονισμός θεσπίζει τους κανόνες που διέπουν το συνοριακό έλεγχο προσώπων κατά τη διέλευση των εξωτερικών συνόρων των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης». Ο σκοπός του επομένως αντιστοιχεί στη διάταξη του άρθρου 77 παρ. 1 ΣΛΕΕ, σύμφωνα με την οποία η Ένωση αναπτύσσει πολιτική με στόχο να εξασφαλίζεται η απουσία οποιουδήποτε ελέγχου προσώπων κατά τη διέλευση των εσωτερικών συνόρων, να διεξάγονται έλεγχοι επί προσώπων και να εξασφαλίζεται η αποτελεσματική εποπτεία της διέλευσης των εξωτερικών συνόρων, καθώς και η προοδευτική εισαγωγή ολοκληρωμένου συστήματος διαχείρισης 1 Γνωμοδότηση 2/00 Πρωτόκολλο της Καρθαγένης Συλλογή 2001, σελ. I-9713, παράγραφος 5 Υπόθεση C- 370/07 Επιτροπή κατά Συμβουλίου, Συλλογή 2009, σελ. I-8917, παράγραφοι γνωμοδότηση 1/08, Γενική Συμφωνία για τις συναλλαγές στον τομέα των υπηρεσιών, Συλλογή 2009, σελ. I-11129, παράγραφος Υπόθεση C-403/07 Κοινοβούλιο κατά Επιτροπής, Συλλογή 2007, σελ.i-9045, παράγραφος 49, και σχετικώς παρατιθέμενη νομολογία. 3 Βλ. την πλέον πρόσφατη υπόθεση C-411/06 Επιτροπή κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου, Συλλογή 2009, σελ.i AL\ doc 3/5 PE v01-00

4 εξωτερικών συνόρων. Ωστόσο, ενώ η διάταξη του άρθρου 77 απρ. 1 ΣΛΕΕ προβλέπει μόνο ότι η ΕΕ μπορεί να αναπτύσσει πολιτικές, η διάταξη του άρθρου 77 παρ. 2 ΣΛΕΕ εξουσιοδοτεί το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, για τους σκοπούς της ανάπτυξης της πολιτικής που εκτίθεται στην πρώτη παράγραφο, να λαμβάνουν μέτρα, αποφασίζοντας σύμφωνα με τη συνήθη νομοθετική διαδικασία, και απαριθμεί τα ειδικά καθήκοντα και τους τομείς που αφορά η λήψη των μέτρων. Η παράγραφος 2 επομένως εκχωρεί ξεκάθαρα αρμοδιότητες στα όργανα κατά την έννοια της νομολογίας του ΔΕΕ, και είναι κατάλληλο ως πιθανή νομική βάση. Μένει να προσδιοριστεί εάν το σύνολο της διάταξης του άρθρου 77 παρ. 2 ΣΛΕΕ είναι απαραίτητο για να αποτελέσει τη νομική βάση της εν λόγω πρότασης. Η σχετική πρόταση περιέχει τροπολογίες σχετικά με τους ορισμούς (άρθρο 2 του τροποποιηθέντος κανονισμού), το πεδίο εφαρμογής (άρθρο 3), τους κανόνες που διέπουν τη διέλευση των εξωτερικών συνόρων (άρθρο 4) και τους όρους εισόδου για υπηκόους τρίτων χωρών, συμπεριλαμβανομένων τροπολογιών (άρθρο 5), τους συνοριακούς ελέγχους επί προσώπων στα εξωτερικά σύνορα (άρθρο 7), τις χωριστές λωρίδες (άρθρο 9), τη σφράγιση ταξιδιωτικών εγγράφων υπηκόων τρίτων χωρών (άρθρο 10), το τεκμήριο εκπλήρωσης των όρων διάρκειας παραμονής για υπηκόους τρίτων χωρών (άρθρο 11), τον έλεγχο συνόρων (άρθρο 12), την απαγόρευση εισόδου (άρθρο 13), την εφαρμογή συνοριακών ελέγχων (άρθρο 15), τους συγκεκριμένους κανόνες για συνοριακούς ελέγχους (άρθρα 18 και 19), τους ελέγχους εντός της επικράτειας εκεί όπου ο συνοριακός έλεγχος στα εσωτερικά σύνορα έχει καταργηθεί (άρθρο 21), καθώς επίσης και τροπολογίες σχετικά με τα παραρτήματα και την επιτροπή που συμβάλλει στην υιοθέτηση εκτελεστικών πράξεων (άρθρα 32 και 33), και τέλος τις κοινοποιήσεις (άρθρα 34 και 35). Όλες αυτές οι τροπολογίες φαίνεται να αφορούν ζητήματα που αναφέρονται στη διάταξη της παραγράφου 2 του άρθρου 77: κοινή πολιτική θεωρήσεων και άλλων τίτλων διαμονής βραχείας διάρκειας (στοιχείο α), έλεγχοι στους οποίους υποβάλλονται τα πρόσωπα που διέρχονται τα εξωτερικά σύνορα (στοιχείο β), προϋποθέσεις ελεύθερης κυκλοφορίας υπηκόων τρίτων χωρών (στοιχείο γ), μέτρα τα οποία είναι αναγκαία για την προοδευτική δημιουργία ενός ολοκληρωμένου συστήματος διαχείρισης εξωτερικών συνόρων (στοιχείο δ) και απουσία ελέγχου επί προσώπων στα εσωτερικά σύνορα (στοιχείο ε). Σύμφωνα με την ενημέρωση που ελήφθη από τη LIBE, το κείμενο που αποτέλεσε αντικείμενο προηγούμενης διαπραγμάτευσης με το Συμβούλιο περιέχει σειρά πρόσθετων τροπολογιών σχετικά με τον υπολογισμό των θεωρήσεων σύντομης διαμονής που προβλέπονται στη Σύμβαση για την εφαρμογή της Συμφωνίας Σένγκεν και άλλων πράξεων που σχετίζονται με τις θεωρήσεις. Αυτό επιβεβαιώνει την ανάγκη προσφυγής στο σύνολο της διάταξης της παραγράφου 2, συμπεριλαμβανομένου ιδίως του στοιχείου (α). Η επιτροπή εξέτασε το εν λόγω ζήτημα κατά τη συνεδρίασή της στις 19 Ιουνίου Κατά τη συνεδρίαση αυτή αποφάσισε ομόφωνα 1 να συστήσει ότι η κατάλληλη νομική βάση για τον 1 Κατά την τελική ψηφοφορία ήταν παρόντες: Raffaele Baldassarre (Αντιπρόεδρος), Luigi Berlinguer, Sebastian Valentin Bodu (Αντιπρόεδρος), Piotr Borys, Cristian Silviu Buşoi, Christian Engström, Marielle Gallo, Giuseppe Gargani, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Klaus-Heiner Lehne (Πρόεδρος), Eva Lichtenberger, Antonio PE v /5 AL\ doc

5 κανονισμό του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 562/2006 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τη θέσπιση του κοινοτικού κώδικα σχετικά με το καθεστώς διέλευσης προσώπων από τα σύνορα (κώδικας συνόρων του Σένγκεν) και της Σύμβασης για την εφαρμογή της Συμφωνίας του Σένγκεν θα έπρεπε να είναι η διάταξη της παρ. 2 του άρθρου 77 ΣΛΕΕ, και ότι είναι περιττή η συμπερίληψη της διάταξης της παραγράφου 1 του άρθρου 77 ΣΛΕΕ. Με εκτίμηση, Klaus-Heiner Lehne Masip Hidalgo, Alajos Mészáros, Evelyn Regner (Αντιπρόεδρος), Dagmar Roth-Behrendt, Francesco Enrico Speroni, Keith Taylor, Alexandra Thein, Patrice Tirolien (σύμφωνα με το άρθρο 187 παρ. 2), Axel Voss (εισηγητής), Cecilia Wikström, Tadeusz Zwiefka. AL\ doc 5/5 PE v01-00