ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ. για την επανεξέταση της αγοράς περιαγωγής χονδρικής. {SWD(2016) 200 final}

Transcript

1 ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ Βρυξέλλες, COM(2016) 398 final ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ για την επανεξέταση της αγοράς περιαγωγής χονδρικής {SWD(2016) 200 final} EL EL

2 1. ΕΙΣΑΓΩΓΗ Από το 2006 η Επιτροπή έχει λάβει μέτρα για την αντιμετώπιση των υψηλών τελών περιαγωγής που καταβάλλονται από τους καταναλωτές, όταν χρησιμοποιούν τα κινητά τηλέφωνά τους σε άλλο κράτος μέλος της ΕΕ. Τα κανονιστικά μέτρα που θεσπίστηκαν από τους συννομοθέτες το 2007, το 2009 και το 2012 εισήγαγαν δεσμευτικά μέγιστα τέλη περιαγωγής λιανικής και χονδρικής. Ο απώτερος στόχος των εν λόγω μέτρων ήταν να διασφαλίσουν ότι οι δυνάμεις της αγοράς θα επιτύγχαναν ενιαία αγορά για τις υπηρεσίες κινητών επικοινωνιών στην οποία δεν υπάρχει διαφοροποίηση μεταξύ εθνικών τιμολογίων και τιμολογίων περιαγωγής ως εκ τούτου, η Επιτροπή όφειλε να εξετάσει κατά πόσον τα μέτρα πέτυχαν τον εν λόγω στόχο 1. Ωστόσο, παρότι τα τέλη περιαγωγής λιανικής και χονδρικής μειώθηκαν μετά τη θέσπιση των μέτρων αυτών, οι διαφορές μεταξύ των εθνικών τιμολογίων και των τιμολογίων περιαγωγής παρέμειναν. Για τον λόγο αυτό, δεδομένου ότι η εξάλειψη της διαφοροποίησης μεταξύ εθνικών τιμολογίων και τιμολογίων περιαγωγής λιανικής αποτελεί σημαντικό στοιχείο μιας αποτελεσματικής και λειτουργικής ενιαίας αγοράς τηλεπικοινωνιών, η Επιτροπή έκρινε αναγκαία τη λήψη περαιτέρω μέτρων για την επιδίωξη του εν λόγω στόχου. Η εξάλειψη των πρόσθετων τελών περιαγωγής επιβεβαιώθηκε ως γενικότερος στόχος πολιτικής στη «Στρατηγική της Επιτροπής για την ψηφιακή ενιαία αγορά» η οποία τη συμπεριλαμβάνει ως σημαντικό στοιχείο για τη δημιουργία των κατάλληλων συνθηκών για την ανάπτυξη των ψηφιακών δικτύων και υπηρεσιών 2. To 2015, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο εξέδωσαν τον κανονισμό (ΕΕ) 2015/2120 3, ο οποίος τέθηκε σε ισχύ στις 29 Νοεμβρίου 2015 και ο οποίος, μεταξύ άλλων, τροποποίησε τον κανονισμό (ΕΕ) αριθ. 531/ (κανονισμός περί περιαγωγής). Ο κανονισμός (ΕΕ) 2015/2120 θέσπισε την κατάργηση των πρόσθετων τελών περιαγωγής λιανικής στην Ένωση από τις 15 Ιουνίου 2017, με την επιφύλαξη της εύλογης χρήσης των υπηρεσιών περιαγωγής και με πρόβλεψη της δυνατότητας των παρόχων περιαγωγής να ζητούν παρέκκλιση στις εξαιρετικές περιπτώσεις που ένας πάροχος περιαγωγής δεν μπορεί να ανακτήσει το συνολικό πραγματικό και προβλεπόμενο κόστος παροχής ρυθμιζόμενων υπηρεσιών περιαγωγής από τα συνολικά πραγματικά και προβλεπόμενα έσοδά του από την παροχή των εν λόγω υπηρεσιών. Αυτό το νέο κανονιστικό καθεστώς για τις υπηρεσίες περιαγωγής λιανικής στην Ένωση αναφέρεται στην παρούσα έκθεση ως το καθεστώς RLAH («roam-like-at-home» - περιαγωγή με χρέωση εσωτερικού). Ωστόσο, ο κανονισμός (ΕΕ) 2015/2120 δεν προέβλεπε μέτρα για την αγορά περιαγωγής χονδρικής, καθώς ήταν αναγκαία η πρόσθετη εξέταση των συνθηκών της αγοράς. 1 Βλ. ιδίως το άρθρο 19 παράγραφος 2 του αρχικού κειμένου του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 531/2012, που καλούσε την Επιτροπή να υποβάλει κατάλληλες προτάσεις αν η διαφορά μεταξύ τιμών περιαγωγής και εθνικών τιμών δεν είχε προσεγγίσει το μηδέν. 2 Ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο, την Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και την Επιτροπή των Περιφερειών, «Στρατηγική για την ψηφιακή ενιαία αγορά της Ευρώπης», COM(2015)192final, Κανονισμός (ΕΕ) 2015/2120 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 25ης Νοεμβρίου 2015 για τη θέσπιση μέτρων σχετικά με την πρόσβαση στο ανοικτό διαδίκτυο και την τροποποίηση της οδηγίας 2002/22/ΕΚ για την καθολική υπηρεσία και τα δικαιώματα των χρηστών όσον αφορά δίκτυα και υπηρεσίες ηλεκτρονικών επικοινωνιών και του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 531/2012 για την περιαγωγή σε δημόσια δίκτυα κινητών επικοινωνιών εντός της Ένωσης 4 Κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 531/2012 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 13ης Ιουνίου 2012 για την περιαγωγή σε δημόσια δίκτυα κινητών επικοινωνιών εντός της Ένωσης 2

3 Προκειμένου η κατάργηση των πρόσθετων τελών περιαγωγής λιανικής να είναι βιώσιμη σε ολόκληρη την ΕΕ, οι εθνικές αγορές περιαγωγής χονδρικής στην ΕΕ πρέπει να είναι ανταγωνιστικές και να παρέχουν τέλη περιαγωγής χονδρικής τα οποία επιτρέπουν στους παρόχους περιαγωγής να προσφέρουν υπηρεσίες περιαγωγής λιανικής με βιώσιμο τρόπο και χωρίς επιπλέον χρεώσεις. Καθώς μια αγορά περιαγωγής χονδρικής που λειτουργεί σωστά αποτελεί προϋπόθεση για την επίτευξη του καθεστώτος RLAH, δυνάμει του κανονισμού περί περιαγωγής η Επιτροπή ανέλαβε το καθήκον να επανεξετάσει τις αγορές περιαγωγής χονδρικής και να υποβάλει κατάλληλες προτάσεις, ώστε να καταστεί δυνατή η κατάργηση των πρόσθετων τελών περιαγωγής λιανικής στην Ένωση από τις 15 Ιουνίου Η παρούσα έκθεση παρουσιάζει τα αποτελέσματα της επανεξέτασης της περιαγωγής χονδρικής από την Επιτροπή. Στο δεύτερο μέρος της έκθεσης, η Επιτροπή αναλύει τη λειτουργία των αγορών περιαγωγής χονδρικής στην Ένωση βάσει του παρόντος κανονισμού. Στο τρίτο μέρος, παρουσιάζει την πρότασή της σχετικά με το πώς θα καταστεί εφικτή η κατάργηση των τελών περιαγωγής λιανικής στην ΕΕ από τις 15 Ιουνίου 2017 μέσω της λήψης μέτρων σε επίπεδο χονδρικής. Προκειμένου να συγκεντρώσει τα απαραίτητα στοιχεία για την εν λόγω επανεξέταση, η Επιτροπή: συνέλεξε oλοκληρωμένα δεδομένα από τους παρόχους περιαγωγής το φθινόπωρο του 2015, σε συνεργασία με τον Φορέα Ευρωπαϊκών Ρυθμιστικών Αρχών για τις Ηλεκτρονικές Επικοινωνίες (BEREC) 6 ανέθεσε την εκπόνηση εξωτερικής μελέτης για την εκτίμηση του κόστους παροχής υπηρεσιών περιαγωγής χονδρικής 7 διοργάνωσε δημόσια διαβούλευση διάρκειας 12 εβδομάδων από τις 26 Νοεμβρίου 2015 έως τις 18 Φεβρουαρίου Η παρούσα έκθεση συνοδεύεται από νομοθετική πρόταση για την τροποποίηση του κανονισμού για την περιαγωγή. Η νομοθετική πρόταση 9 και η σχετική με αυτήν εκτίμηση επιπτώσεων 10 περιλαμβάνουν λεπτομερείς επεξηγήσεις και παραθέτουν τη σχετική επιχειρηματολογία της πρότασης. Το συνοδευτικό έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής (SWD) περιλαμβάνει τη λεπτομερή μεθοδολογία και τα αποτελέσματα της 5 Σύμφωνα με το άρθρο 19 του κανονισμού περί περιαγωγής. 6 Τα δεδομένα που συλλέχθηκαν αναλύθηκαν σε συνεργασία με το Κοινό Κέντρο Ερευνών (ΚΚερ) της Επιτροπής. 7 Ευρωπαϊκή Επιτροπή, «Assessment of the cost of providing wholesale roaming services in the EEA» (Ανάλυση του κόστους παροχής υπηρεσιών περιαγωγής χονδρικής στον ΕΟΧ), Τελική έκθεση, μελέτη της TERA Consultants, προς δημοσίευση. 8 Η σύνοψη και η πλήρης συνοπτική έκθεση των αποτελεσμάτων της δημόσιας διαβούλευσης διατίθενται εδώ: Πέραν των ερωτημάτων σχετικά με την επανεξέταση της περιαγωγής χονδρικής, η δημόσια διαβούλευση περιλάμβανε δύο σύνολα ερωτημάτων για την πολιτική εύλογης χρήσης και για τον μηχανισμό βιωσιμότητας που προβλέπεται στον κανονισμό. Ο κανονισμός για την περιαγωγή αναθέτει στην Επιτροπή εκτελεστικές εξουσίες σχετικά με τα δύο αυτά θέματα. 9 Πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 531/2012 σχετικά με τους κανόνες για τις αγορές περιαγωγής χονδρικής. 10 Έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής Εκτίμηση επιπτώσεων που συνοδεύει την πρόταση κανονισμού για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 531/2012 σχετικά με τους κανόνες για τις αγορές περιαγωγής χονδρικής. 3

4 ανάλυσης της λειτουργίας των αγορών περιαγωγής χονδρικής στα οποία στηρίζεται η παρούσα έκθεση ΛΕΙΤΟΥΡΓΙΑ ΤΩΝ ΑΓΟΡΩΝ ΠΕΡΙΑΓΩΓΗΣ ΧΟΝΔΡΙΚΗΣ ΣΤΗΝ ΕΕ Σύμφωνα με το άρθρο 19 του κανονισμού περί περιαγωγής, η Επιτροπή αξιολόγησε τα ακόλουθα 12 : τις εξελίξεις στον ανταγωνισμό στις αγορές περιαγωγής λιανικής το κόστος παροχής υπηρεσιών περιαγωγής χονδρικής στην ΕΕ τον βαθμό ανταγωνισμού στις εθνικές αγορές χονδρικής. H Επιτροπή αξιολόγησε επίσης τον αναμενόμενο αντίκτυπο της υποχρέωσης παροχής RLAH λιανικής στη λειτουργία των αγορών περιαγωγής χονδρικής Εξελίξεις του ανταγωνισμού στις αγορές περιαγωγής λιανικής Από την ανάλυση του BEREC 13 προκύπτει ότι πρόσφατα σημειώθηκαν ορισμένες σημαντικές εξελίξεις στις αγορές περιαγωγής λιανικής, με την τάση των εγχώριων φορέων να προτείνουν στους πελάτες πιο προσιτές τιμές περιαγωγής. Ωστόσο, όπως επεσήμανε ο BEREC, οι περισσότερες από τις νέες προσφορές περιαγωγής λιανικής που εξομοιώνονται με RLAH κατά την έννοια του κανονισμού για την περιαγωγή, δηλ. που καλύπτουν ολόκληρη την Ένωση χωρίς πρόσθετα τέλη (προσαύξηση) εντός των ορίων εύλογης χρήσης, δεν αποτελούν πραγματικές προσφορές RLHA. Επιπλέον, οι εξελίξεις αυτές κατανέμονται άνισα μεταξύ των κρατών μελών. Με τα σημερινά επίπεδα ανταγωνισμού στις αγορές περιαγωγής χονδρικής, οι λιανικές αγορές δεν ήταν ικανές να παρέχουν πλήρη RLAH σε ολόκληρη την Ένωση. Οι δυνητικές εξελίξεις στην τεχνολογία και στις υπηρεσίες, όπως η εξάπλωση των υπηρεσιών που παρέχονται επιπροσθέτως από προμηθευτές (επιφυείς υπηρεσίες ή υπηρεσίες «over-the-top») και οι ενσωματωμένες κάρτες SIM δεν συνιστούν μέχρι σήμερα πλήρες και λειτουργικό υποκατάστατο των υπηρεσιών περιαγωγής λιανικής 14. Ως εκ τούτου, η πίεση που προκαλούν σήμερα στην αγορά παραμένει περιορισμένη και το γεγονός αυτό δεν φαίνεται πιθανό να μεταβληθεί στο άμεσο μέλλον Εκτίμηση του κόστους παροχής υπηρεσιών περιαγωγής χονδρικής Η εκτίμηση του κόστους παροχής υπηρεσιών περιαγωγής χονδρικής αποτελεί μια πολύπλοκη και χρονοβόρα εργασία. Δεν υπάρχει μία μόνο μέθοδος για την ανάλυση και για την εκτίμηση του εν λόγω κόστους και κάθε μέθοδος συνεπάγεται πολλές δυνατότητες επιλογής και παραδοχές που έχουν τόσο πλεονεκτήματα όσο και περιορισμούς. Τα τελευταία χρόνια, οι εθνικές ρυθμιστικές αρχές (ΕΡΑ) έχουν αποκτήσει σημαντική πείρα στη μοντελοποίηση του κόστους με σκοπό τη ρύθμιση των τελών τερματισμού κλήσεων, λαμβάνοντας υπόψη τη σύσταση 2009/396/EΚ της Επιτροπής σχετικά με την κανονιστική ρύθμιση των τελών 11 Έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής που συνοδεύει την έκθεση της Επιτροπής προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο σχετικά με την επανεξέταση της αγοράς περιαγωγής χονδρικής 12 Τα άλλα στοιχεία για την επανεξέταση που ορίζεται στο άρθρο 19 του κανονισμού περί περιαγωγής έχουν ληφθεί υπόψη από την Επιτροπή κατά την αξιολόγηση των καταλληλότερων ρυθμιστικών μέτρων (βλ. τμήμα 3 κατωτέρω και, για περισσότερες λεπτομέρειες, τη συνοδευτική εκτίμηση επιπτώσεων). 13 Έκθεση του BEREC σχετικά με την αγορά περιαγωγής χονδρικής, Ρυθμιστικό Συμβούλιο(16)33, Φεβρουάριος του 2016, τμήμα Βλ. τμήμα 4 του συνοδευτικού εγγράφου εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής. 4

5 τερματισμού σταθερών και κινητών επικοινωνιών στην ΕΕ 15. H εξωτερική μελέτη βασίστηκε σε αυτήν την πείρα και ανέπτυξε μοντέλο κόστους το οποίο λαμβάνει υπόψη τα ειδικά χαρακτηριστικά των χωρών όσο το δυνατόν περισσότερο 16. Για τον σκοπό αυτόν, οι ΕΡΑ παρείχαν στον ανάδοχο αναλυτικές πληροφορίες για τα αντίστοιχα μοντέλα κόστους τους καθώς και εισερχόμενα δεδομένα της χώρας. Επιπλέον, η μελέτη χρησιμοποίησε δεδομένα από τους παρόχους περιαγωγής σχετικά με το κόστος που αφορά ειδικά τις υπηρεσίες περιαγωγής, όπως το κόστος λειτουργίας και διαχείρισης της περιαγωγής, το οικονομικό κόστος και το κόστος συμψηφισμού δεδομένων, το κόστος των διαπραγματεύσεων για την περιαγωγή και το κόστος διαχείρισης των συμβάσεων. Ενώ εξακολουθεί κατ ανάγκη να υπάρχει ένας βαθμός αβεβαιότητας για τις εκτιμήσεις κόστους που προβλέπονται από το μοντέλο κόστους, αυτές παρέχουν έναν χρήσιμο δείκτη αναφοράς, ο οποίος μπορεί να χρησιμοποιηθεί σε συνδυασμό με άλλες πηγές δεδομένων και παρατηρήσεις, ιδίως: τα ισχύοντα τέλη περιαγωγής χονδρικής που παρατηρούνται στην αγορά, τις εγχώριες τιμές λιανικής και χονδρικής, και, για τις φωνητικές κλήσεις, τα εθνικά ρυθμιζόμενα τέλη τερματισμού κλήσεων κινητής τηλεφωνίας (MTR). Με βάση αυτές τις διαφορετικές πηγές δεδομένων, το κόστος παροχής υπηρεσιών περιαγωγής χονδρικής στον Ευρωπαϊκό Οικονομικό Χώρο (ΕΟΧ) μπορεί να θεωρηθεί με βεβαιότητα ότι είναι μικρότερο από 4 λεπτά/λεπτό 17, 1 λεπτό/sms και 85 λεπτά/mb, συμπεριλαμβανομένου του κόστους διαβίβασης που βαρύνει τον φορέα εκμετάλλευσης του δικτύου επίσκεψης. Όσον αφορά το συγκεκριμένο ζήτημα της επίπτωσης της εποχικότητας στο κόστος παροχής υπηρεσιών περιαγωγής χονδρικής, ορισμένα κράτη μέλη σε κοινή πολιτική δήλωση που διατυπώθηκε όταν εκδόθηκε ο κανονισμός (ΕΕ) 2120/2015 τόνισαν σαφώς την ανάγκη να «ληφθεί υπόψη η επίπτωση της εποχικότητας στη διάρθρωση κόστους των παρόχων υπηρεσιών που λειτουργούν σε τουριστικές περιοχές» 18. Η επίπτωση της εποχικότητας της περιαγωγής αναλύθηκε προσεκτικά στη μελέτη, με τη χρήση των βέλτιστων διαθέσιμων δεδομένων για την ποσοτικοποίησή της 19. Λόγω της μαζικά αυξανόμενης εγχώριας ζήτησης για τις υπηρεσίες δεδομένων, οι ανάγκες των δικτύων για την υποστήριξη των εγχώριων χρηστών τείνουν να υπερβαίνουν τη θερινή εποχική περίοδο αιχμής, λίγους μόνο μήνες μετά την εν λόγω περίοδο και σε κάθε περίπτωση πριν αυτή επαναληφθεί το επόμενο έτος. Ως εκ τούτου, καθώς τα δίκτυα ήδη διαστασιολογούνται και διευρύνονται ώστε να ανταποκρίνονται σε αυτήν τη γενική ανοδική τάση, oπoιαδήποτε περίοδος αιχμής λόγω των εποχικών ροών περιαγωγής δεν φαίνεται να 15 Σύσταση της Επιτροπής, της 7ης Μαΐου 2009, σχετικά με την κανονιστική ρύθμιση των τελών τερματισμού σταθερών και κινητών επικοινωνιών στην ΕΕ, C(2009)3359final 16 Βλ. τμήμα 5 του συνοδευτικού εγγράφου εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής. 17 Στη Μάλτα, η εκτίμηση του κόστους για τις φωνητικές κλήσεις η οποία προβλέπεται από το μοντέλο κόστους είναι ελαφρώς υψηλότερη από 4 λεπτά/λεπτό. Ωστόσο, η εκτίμηση αυτή δεν συμφωνεί με το μέσο τέλος περιαγωγής χονδρικής για τη μη ισόρροπη κίνηση το οποίο ανέφεραν οι πάροχοι περιαγωγής της εν λόγω χώρας το 2015 (3,7 λεπτά/λεπτό). 18 «Καθώς και όλες τις περιπτώσεις στις οποίες υπάρχουν σημαντικές ανισορροπίες κίνησης που συνδέονται με ζητήματα εποχικότητας ή που προκύπτουν από διαφορετικές ταξιδιωτικές πρακτικές μεταξύ των κρατών μελών, οι οποίες είναι πιθανό να ενταθούν από την αναμενόμενη αύξηση της ζήτησης η οποία προκύπτει από την εξάλειψη των πρόσθετων τελών» βλ. έγγραφο 12279/15 της 29ης Σεπτεμβρίου Τριμηνιαία δεδομένα για την κίνηση περιαγωγής από τον BEREC, δεδομένα που παρέχονται από ορισμένες ΕΡΑ και από παρόχους περιαγωγής, μηνιαία δεδομένα από τη Eurostat για τις διανυκτερεύσεις μη μόνιμων κατοίκων ανά χώρα. 5

6 προκαλεί γενικευμένη αύξηση στο κόστος του δικτύου λόγω της περιαγωγής δεδομένων υπό όρους RLAH. Ενώ το κόστος που συνδέεται με την εποχικότητα δεν είναι αμελητέο για τις φωνητικές υπηρεσίες σε ορισμένες χώρες 20, η πραγματική επίπτωση της εποχικότητας στην εκτίμηση του ανώτατου ορίου του κόστους περιαγωγής χονδρικής στον ΕΟΧ εξακολουθεί να είναι μικρή. Αυτό συμβαίνει επειδή οι χώρες στις οποίες οι επιπτώσεις της εποχικότητας αξιολογούνται ως οι υψηλότερες (Κροατία, Ελλάδα, Ισπανία, Βουλγαρία) δεν συγκαταλέγονται μεταξύ των χωρών με το υψηλότερο κόστος υπηρεσιών εκκίνησης φωνητικών κλήσεων (Μάλτα, Σουηδία, Κάτω Χώρες, Λετονία). Οι επιπτώσεις της εποχικότητας που μετρούνται στις χώρες με υψηλότερο κόστος φωνητικών κλήσεων είναι μικρότερες Βαθμός ανταγωνισμού στις αγορές περιαγωγής χονδρικής στον ΕΟΧ Οι αγορές περιαγωγής χονδρικής εμφανίζουν αρκετές ανεπάρκειες της αγοράς οι οποίες έχουν περιγραφεί στο παρελθόν 21. Οι αγορές περιαγωγής χονδρικής έχουν ολιγοπωλιακό χαρακτήρα: προκειμένου να παρέχει υπηρεσίες περιαγωγής στους πελάτες του, ένας φορέας εκμετάλλευσης μπορεί να αγοράσει υπηρεσίες περιαγωγής χονδρικής μόνο από τρεις έως τέσσερις φορείς εκμετάλλευσης μιας δεδομένης χώρας και ορισμένοι από τους εν λόγω φορείς εκμετάλλευσης μπορεί να είναι δύσκολο να αποφευχθούν για λόγους κάλυψης και χωρητικότητας του δικτύου. Οι πάροχοι περιαγωγής διαθέτουν μόνον ατελή υποκατάστατα και σε επίπεδο χονδρικής, κατάσταση που έχει ήδη αναλυθεί σε προηγούμενη έκθεση η οποία εκπονήθηκε κατόπιν αιτήματος της Επιτροπής 22. Οι συμφωνίες περιαγωγής χονδρικής καθορίζονται γενικά από τον όγκο της κίνησης που μπορεί να προσφέρει ο επισκέπτης φορέας εκμετάλλευσης κατά τη διάρκεια των διμερών διαπραγματεύσεων. Ο κύριος παράγοντας που καθορίζει τις διαπραγματεύσεις στις διμερείς συμφωνίες περιαγωγής είναι ο όγκος της κίνησης προς το εσωτερικό και το εξωτερικό ο οποίος μπορεί να εξισορροπηθεί μεταξύ κάθε ζεύγους φορέων εκμετάλλευσης και όχι η τελική τιμή που έχει συμφωνηθεί για το μη ισόρροπο μέρος. Οι πάροχοι περιαγωγής κινητών εικονικών δικτύων (MVNO) και οι μικρότεροι φορείς εκμετάλλευσης με χαμηλούς όγκους κίνησης, συνήθως δεν αποκτούν ή αποκτούν μόνο περιορισμένες εκπτώσεις επί των ανώτατων τελών περιαγωγής χονδρικής που προβλέπονται στον κανονισμό για την περιαγωγή. Προκειμένου να μειωθούν τα υπέρογκα τέλη περιαγωγής χονδρικής που προκύπτουν από την εν λόγω αγορά που δεν είναι πλήρως ανταγωνιστική, διαδοχικοί κανονισμοί της Ένωσης έχουν ορίσει ανώτατα όρια τα οποία ανέρχονται σήμερα σε 5 λεπτά/λεπτό, 2 λεπτά/sms και 5 λεπτά/mb σύμφωνα με τον κανονισμό για την περιαγωγή. Κατά την εν λόγω επανεξέταση 20 H θεωρητική εκτίμηση είναι ιδιαίτερα δύσκολη με δεδομένη την τοπική επίπτωση των εποχιακών περιόδων αιχμής (και την παρόμοια τοπική επίπτωση των αντισταθμιστικών επιπτώσεων), τις πιθανές τεχνικές μετριασμού της συμφόρησης και την περιορισμένη διασπορά (γεωγραφική και χρονική) των διαθέσιμων δεδομένων. Το δυνητικό πρόσθετο κόστος για τις εποχιακές περιόδους αιχμής για ορισμένες χώρες κατανέμεται σε όλους τους χρήστες (εγχώριους χρήστες και χρήστες περιαγωγής) λόγω της σημαντικής εποχιακής μετατόπισης στο εσωτερικό της χώρας προς τις τουριστικές περιοχές και του αντισταθμιστικού αποτελέσματος των χρηστών περιαγωγής στη χρήση της χωρητικότητας στις μητροπολιτικές περιοχές κατά τη θερινή περίοδο διακοπών. 21 Ευρωπαϊκή Επιτροπή Εκτίμηση επιπτώσεων των επιλογών πολιτικής σε σχέση με την επανεξέταση από την Επιτροπή της λειτουργίας του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 544/2009 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 18ης Ιουνίου 2009 για την περιαγωγή σε δημόσια δίκτυα κινητών επικοινωνιών εντός της Κοινότητας, COM(2011)407final, SEC(2011)871final. 22 WIK-Consult (2010) Μελέτη σχετικά με τους τρόπους αντιμετώπισης των προβλημάτων ανταγωνισμού στην αγορά υπηρεσιών περιαγωγής της ΕΕ, SMART 2010/018, Δεκέμβριος, σ

7 εκτιμήθηκε ο αποτελεσματικός βαθμός ανταγωνισμού στην αγορά περιαγωγής χονδρικής, υπό τις σημερινές συνθήκες 23. Εξέλιξη των τελών περιαγωγής χονδρικής από το Η εξέλιξη των τελών περιαγωγής χονδρικής για τις υπηρεσίες περιαγωγής φωνητικών κλήσεων και σύντομων μηνυμάτων (SMS) έχει ευθυγραμμιστεί στενά με τα διαδοχικά, μειούμενα ανώτατα όρια τελών χονδρικής που έχουν οριστεί σε ενωσιακό επίπεδο από το Στην περίπτωση των τελών περιαγωγής χονδρικής για τα δεδομένα, οι τιμές αγοράς ήταν σημαντικά χαμηλότερες από τα διαδοχικά ανώτατα όρια κατά την περίοδο από το 2009 έως το 2015 (το πρώτο ανώτατο όριο τελών περιαγωγής χονδρικής για τα δεδομένα άρχισε να εφαρμόζεται το 2009). Ροές κίνησης περιαγωγής στον ΕΟΧ Οι παρατηρούμενες μορφές κίνησης περιαγωγής φωνητικών κλήσεων μεταξύ των χωρών του ΕΟΧ αντικατοπτρίζουν σε κάποιο βαθμό συγκεκριμένους ιστορικούς, γλωσσικούς, πολιτιστικούς και οικονομικούς δεσμούς μεταξύ των χωρών 25. Στατιστικές αναφορές κίνησης περιαγωγής προς το εσωτερικό και το εξωτερικό για τρεις υπηρεσίες κινητών επικοινωνιών (φωνητικές κλήσεις, SMS και υπηρεσίες δεδομένων) τείνουν να επιβεβαιώσουν τον διαχωρισμό Βορρά-Νότου στην Ευρώπη μεταξύ των νότιων τοποθεσιών με υψηλό τουρισμό και των βόρειων με χαμηλό. Ωστόσο, ο διαχωρισμός αυτός δεν είναι συστηματικός. Η Κύπρος, η Ελλάδα, η Μάλτα και η Ισπανία ξεχωρίζουν ως σαφείς καθαροί αποδέκτες της κίνησης περιαγωγής και για τις τρεις υπηρεσίες, ενώ η Ιρλανδία, οι Κάτω Χώρες, η Νορβηγία, η Σλοβακία και το Ηνωμένο Βασίλειο αποτελούν σαφείς καθαρούς αποστολείς. Ορισμένες χώρες, όπως η Γαλλία, η Ιταλία, η Λετονία, η Λιθουανία και η Σουηδία χαρακτηρίζονται από μια περισσότερο ισόρροπη κατάσταση. Λειτουργία των αγορών περιαγωγής χονδρικής Οι ενδιαφερόμενοι αναγνώρισαν ευρέως κατά τη δημόσια διαβούλευση ότι οποιαδήποτε ανταγωνιστική δυναμική στις αγορές περιαγωγής χονδρικής στην ΕΕ συνδέεται ουσιαστικά με τα υπάρχοντα ανώτατα όρια τελών περιαγωγής χονδρικής της Ένωσης, τα οποία παρέχουν το σημείο εκκίνησης για τις διαπραγματεύσεις των τιμών στις διμερείς συμφωνίες περιαγωγής. Χωρίς ρύθμιση σε επίπεδο Ένωσης, τα τέλη περιαγωγής χονδρικής θα ήταν υψηλότερα από τα υφιστάμενα, όπως αποδεικνύεται από τα μη ρυθμιζόμενα τέλη περιαγωγής χονδρικής που εφαρμόστηκαν στην Ένωση πριν θεσπιστούν τα ρυθμιστικά μέτρα και τα οποία εφαρμόζονται σήμερα εκτός της Ένωσης. Λόγω των ανεπαρκειών της αγοράς οι οποίες περιγράφονται ανωτέρω, η αγορά περιαγωγής χονδρικής θα εξακολουθούσε να παρουσιάζει διαρθρωτικά προβλήματα αν η ρύθμιση καταργείτο. Όσον αφορά τη ρύθμιση σε ενωσιακό επίπεδο, από την επανεξέταση προκύπτει ότι, ενώ οι εθνικές αγορές περιαγωγής χονδρικής εμφανίζουν ορισμένο βαθμό ανταγωνισμού σε όλα τα κράτη μέλη 26, σε ορισμένες εθνικές αγορές περιαγωγής χονδρικής οι παρατηρούμενες τιμές 23 Βλ. τμήμα 6 του συνοδευτικού εγγράφου εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής. 24 Διεθνής περιαγωγή Έκθεση συγκριτικής αξιολόγησης του BEREC Απρίλιος Σεπτέμβριος 2015, Ρυθμιστικό Συμβούλιο(16)28, Φεβρουάριος Έκθεση του BEREC σχετικά με την αγορά περιαγωγής χονδρικής, Ρυθμιστικό Συμβούλιο(16)33, Φεβρουάριος του 2016, τμήμα Ειδικότερα, οι τιμές περιαγωγής χονδρικής για τη μη ισόρροπη κίνηση βρίσκονταν κάτω από τα ανώτατα όρια τα τελευταία έτη, μολονότι υπερβαίνουν ακόμη κατά πολύ το εκτιμώμενο κόστος παραγωγής των περισσότερων παρόχων περιαγωγής. 7

8 είναι κατά πολύ υψηλότερες από το εκτιμώμενο κόστος. Μόνο το μη ισόρροπο μέρος της κίνησης περιαγωγής υφίσταται ανταγωνισμό σε επίπεδο τιμών (οι τιμές για το ισόρροπο μέρος συνήθως παραμένουν κοντά στο επίπεδο των ανώτατων ορίων). Ωστόσο, οι τιμές αυτές είναι συνήθως πολύ υψηλότερες από τις εγχώριες τιμές χονδρικής (εφόσον αυτές είναι γνωστές) κατά ποσό που δεν μπορεί ναι δικαιολογηθεί από το κόστος περιαγωγής. Οι ομάδες φορέων εκμετάλλευσης με αποτύπωμα σε αρκετές χώρες μπορούν να κατευθύνουν την κίνηση στο εσωτερικό των δικτύων τους και να εσωτερικεύουν το κόστος περιαγωγής χονδρικής. Επιπλέον, διαπραγματεύονται κατά κανόνα τα τέλη περιαγωγής χονδρικής με άλλους φορείς εκμετάλλευσης σε επίπεδο ομάδας, έτσι ώστε τα μέλη της ομάδας να λαμβάνουν πιο ελκυστικούς όρους και τιμές σύμφωνα με τις δεσμεύσεις της ομάδας που αφορούν υψηλότερους όγκους. Αντιθέτως, ορισμένοι παράγοντες της αγοράς, ειδικότερα οι μικρότεροι φορείς εκμετάλλευσης με μικρότερους όγκους κίνησης και οι MVNO δεν επωφελούνται γενικά από τα τέλη περιαγωγής χονδρικής που είναι αισθητά χαμηλότερα από τα ανώτατα όρια. Γενικά, οι φορείς εκμετάλλευσης των οποίων η κίνηση περιαγωγής προς το εξωτερικό υπερβαίνει (σε μεγάλο βαθμό) την κίνηση περιαγωγής προς το εσωτερικό επιδιώκουν την ελαχιστοποίηση των τελών χονδρικής που πρέπει να καταβάλλονται στα δίκτυα επίσκεψης για την παροχή υπηρεσιών περιαγωγής λιανικής στους συνδρομητές τους. Επομένως, ευνοούν τα χαμηλά τέλη περιαγωγής χονδρικής. Αντιθέτως, οι φορείς εκμετάλλευσης των οποίων η κίνηση περιαγωγής προς το εσωτερικό υπερβαίνει (σε μεγάλο βαθμό) την κίνηση περιαγωγής προς το εξωτερικό επιδιώκουν να μεγιστοποιήσουν τα έσοδά τους από την παροχή υπηρεσιών περιαγωγής χονδρικής. Επομένως, ευνοούν τα υψηλότερα τέλη περιαγωγής χονδρικής. Ανάλογα με τις αντίστοιχες θέσεις τους και με τη διαπραγματευτική ισχύ τους στις διμερείς διαπραγματεύσεις περιαγωγής χονδρικής, οι φορείς εκμετάλλευσης διατύπωσαν διαφορετικές απόψεις για την αποτελεσματική λειτουργία των αγορών περιαγωγής χονδρικής κατά τη δημόσια διαβούλευση 27. Ορισμένοι ιστορικά κατεστημένοι φορείς εκμετάλλευσης, φορείς εκμετάλλευσης με μεγάλο αποτύπωμα και γενικά φορείς εκμετάλλευσης με μεγάλη κίνηση περιαγωγής προς το εσωτερικό ισχυρίζονται ότι οι αγορές περιαγωγής χονδρικής είναι ανταγωνιστικές για τον λόγο ότι τα τέλη της αγοράς χονδρικής είναι συνήθως κατώτερα από τα τρέχοντα ρυθμιστικά ανώτατα όρια. Άλλοι φορείς εκμετάλλευσης, ειδικότερα οι μικρότεροι, οι MVNO και οι φορείς εκμετάλλευσης με μεγάλη κίνηση περιαγωγής προς το εξωτερικό υποστηρίζουν ότι οι τιμές που είναι διαθέσιμες σε αυτούς στην αγορά χονδρικής βρίσκονται στα σημερινά ανώτατα όρια ή κοντά σε αυτά, αλλά ότι σε κάθε περίπτωση είναι υπέρμετρα υψηλές για τη διασφάλιση της βιωσιμότητας των εγχώριων τύπων χρέωσης μετά την κατάργηση των πρόσθετων τελών περιαγωγής λιανικής τον Ιούνιο του Οι MVNO υποστηρίζουν ακόμη ότι τα τέλη χονδρικής που πρέπει να καταβάλλουν για την περιαγωγή είναι πολλαπλάσια από τις τιμές χονδρικής που καταβάλλουν στο εσωτερικό στους παρόχους περιαγωγής δικτύων κινητών επικοινωνιών της χώρας προέλευσης, γεγονός που δείχνει ότι ακόμη και αν οι πάροχοι περιαγωγής δικτύων κινητών επικοινωνιών 27 Η δημόσια διαβούλευση ήταν ανοικτή από τις 26 Νοεμβρίου 2015 έως τις 18 Φεβρουαρίου 2016 στον ακόλουθο δικτυακό τόπο: 8

9 ανταγωνίζονται για την προσφορά εγχώριων υπηρεσιών χονδρικής στους MVNO, προφανώς δεν ανταγωνίζονται ενεργά για την προσφορά σε αυτούς υπηρεσιών περιαγωγής χονδρικής Αναμενόμενος αντίκτυπος της υποχρέωσης παροχής RLAH λιανικής στη λειτουργία των αγορών περιαγωγής χονδρικής. Η υποχρέωση παροχής RLAH λιανικής μπορεί να επηρεάσει τη λειτουργία της αγοράς περιαγωγής χονδρικής με διάφορους τρόπους. Μια αύξηση στην κίνηση περιαγωγής που προκαλείται από την RLAH μπορεί να συμβάλει στη μείωση των τελών περιαγωγής χονδρικής λόγω των οικονομιών κλίμακας. Αντιθέτως, η υποχρέωση του φορέα εκμετάλλευσης της χώρας προέλευσης να παρέχει RLAH στους πελάτες του θα μπορούσε να εντείνει και να παροξύνει τις διαρθρωτικές διαφορές και τις ανισορροπίες στις σχετικές διαπραγματευτικές θέσεις των παραγόντων της αγοράς στις διμερείς διαπραγματεύσεις περιαγωγής. Αυτό θα ενίσχυε περαιτέρω τη διαπραγματευτική θέση των καθαρών αποδεκτών της κίνησης περιαγωγής και θα αποδυνάμωνε τη θέση των καθαρών αποστολέων. Επιπλέον, υπό όρους RLAH, ο φορέας εκμετάλλευσης του δικτύου επίσκεψης μπορεί να επιχειρήσει να ανακτήσει μέρος των απολεσθέντων εσόδων στο σκέλος περιαγωγής λιανικής του (ως φορέας εκμετάλλευσης της χώρας προέλευσης) μέσω υψηλότερων τελών περιαγωγής χονδρικής. Με άλλα λόγια, ο πιθανός κίνδυνος στρέβλωσης του ανταγωνισμού και των επενδυτικών κινήτρων στις εγχώριες αγορές και στις αγορές χονδρικής επίσκεψης ο οποίος απορρέει από την εισαγωγή της RLAH θα εξαρτηθεί σε μεγάλο βαθμό από τον τρόπο με τον οποίο θα λειτουργήσει η αγορά χονδρικής όταν εφαρμοστεί η RLAH. 3. Η ΠΡΟΤΑΣΗ ΑΝΤΙΜΕΤΩΠΙΣΗΣ ΤΩΝ ΕΝΤΟΠΙΣΘΕΝΤΩΝ ΖΗΤΗΜΑΤΩΝ ΣΤΗΝ ΑΓΟΡΑ ΠΕΡΙΑΓΩΓΗΣ ΧΟΝΔΡΙΚΗΣ 3.1. Τα εναπομείναντα εμπόδια στη λειτουργία της RLAH Θεσπίζοντας την υποχρέωση χρέωσης των υπηρεσιών περιαγωγής λιανικής σε εγχώριες τιμές (όχι άλλα πρόσθετα τέλη περιαγωγής λιανικής) με την επιφύλαξη της πολιτικής εύλογης χρήσης των εν λόγω υπηρεσιών, ο κανονισμός (ΕΕ) 2015/2120 εισήγαγε την ουσία ενός νέου καθεστώς λιανικής για τις ρυθμιζόμενες υπηρεσίες περιαγωγής. Αυτό είναι το καθεστώς RLAH το οποίο σχεδόν δεν έχει παρασχεθεί μέχρι στιγμής σε ολόκληρη την Ένωση υπό τις τρέχουσες συνθήκες των αγορών περιαγωγής χονδρικής. Πράγματι, ενώ η τιμολόγηση λιανικής των υπηρεσιών περιαγωγής και των εγχώριων υπηρεσιών ευθυγραμμίζεται μέσω ρύθμισης, η παροχή υπηρεσιών περιαγωγής λιανικής δεν χρησιμοποιεί τις ίδιες εισροές χονδρικής με τις εγχώριες υπηρεσίες λιανικής. Αυτό συμβαίνει επειδή η παροχή υπηρεσιών περιαγωγής λιανικής απαιτεί εξ ορισμού τη χρήση διαφορετικού δικτύου (επίσκεψης). Επομένως, οι εν λόγω εισροές χονδρικής περιαγωγής πρέπει να αγοραστούν στην αγορά από τον επισκέπτη φορέα εκμετάλλευσης συμπεριλαμβανομένων ορισμένων εξόδων που αφορούν την περιαγωγή (δηλ. που δεν προέκυψαν κατά την παροχή εγχώριων υπηρεσιών). Προκειμένου να διασφαλίζεται ότι υπηρεσίες περιαγωγής λιανικής μπορούν να παρέχονται σε εγχώριες τιμές λιανικής, είναι αναγκαίο οι εισροές χονδρικής περιαγωγής να είναι διαθέσιμες σε τιμή που καθιστά την παροχή RLAH γενικά εφικτή για τους επισκέπτες φορείς εκμετάλλευσης (της χώρας προέλευσης) ενώ ταυτόχρονα διασφαλίζει ότι οι φιλοξενούντες φορείς εκμετάλλευσης μπορούν να ανακτήσουν το κόστος παροχής των εν λόγω υπηρεσιών. 9

10 Οι πλήρως ανταγωνιστικές εθνικές αγορές περιαγωγής χονδρικής, οι οποίες θα συνέδεαν άμεσα τις τιμές με το οριακό κόστος των δικτύων επίσκεψης, θα διευκόλυναν σαφώς τη βιωσιμότητα των RLAH. Ωστόσο, από την ανάλυση προκύπτει ότι οι αγορές περιαγωγής χονδρικής δεν λειτουργούν πάντα με αυτόν τον τρόπο και ότι η μελλοντική υποχρέωση παροχής RLAH από μόνη της είναι εξαιρετικά απίθανο να οδηγήσει σε εύρυθμα λειτουργούσες αγορές περιαγωγής χονδρικής οι οποίες θα καθιστούσαν δυνατή την παροχή RLAH στην Ένωση έως τις 15 Ιουνίου Υπό το πρίσμα των προβλημάτων που συνοψίζονται στην παρούσα έκθεση, απαιτούνται πρόσθετα μέτρα για τη ρύθμιση των αγορών περιαγωγής χονδρικής ώστε να καταστεί δυνατή η παροχή RLAH με βιώσιμο τρόπο. Μια προσέγγιση σε επίπεδο Ένωσης θα οδηγούσε στην περαιτέρω αποφυγή μιας κατάστασης κατά την οποία τα μεμονωμένα κράτη μέλη προκρίνουν αποκλίνουσες προσεγγίσεις για την αντιμετώπιση του προβλήματος των υψηλών τελών χονδρικής. Μια τέτοια κατάσταση θα δημιουργούσε εμπόδια στην εσωτερική αγορά καθώς οι πάροχοι υπηρεσιών περιαγωγής θα αντιμετωπίζονταν διαφορετικά στη χώρα προέλευσής τους (ως φορείς εκμετάλλευσης του δικτύου επίσκεψης) και στη χώρα στην οποία προσφέρουν υπηρεσίες περιαγωγής λιανικής (ως επισκέπτες φορείς εκμετάλλευσης δικτύου). Πράγματι, στο πλαίσιο της RLAH, η έλλειψη συνεπών ρυθμιστικών προσεγγίσεων μεταξύ των εθνικών αγορών χονδρικής θα μπορούσε να δημιουργήσει στρεβλώσεις όσον αφορά τη διανομή, οι οποίες δεν συνδέονται με το κόστος μεταξύ των παρόχων περιαγωγής και, τελικά, μεταξύ των καταναλωτών. Αυτό θα οφειλόταν στα ακόλουθα διττά συμφέροντα σε επίπεδο χονδρικής: αφενός, τα δίκτυα επίσκεψης πρέπει να καλύπτουν το κόστος παροχής υπηρεσιών περιαγωγής χονδρικής και να επενδύουν κατάλληλα στα δίκτυά τους για τη διεκπεραίωση της κίνησης περιαγωγής αφετέρου, οι επισκέπτες φορείς εκμετάλλευσης, οι οποίοι δεν μπορούν πλέον να καλύπτουν το κόστος παροχής υπηρεσιών περιαγωγής λιανικής μέσω ρυθμιζόμενων τελών περιαγωγής λιανικής υπό όρους RLAH, πρέπει να αποφεύγουν τη συμπίεση των περιθωρίων κέρδους. Ο κίνδυνος συμπίεσης των περιθωρίων κέρδους θα μπορούσε ενδεχομένως να οδηγήσει στη διαμόρφωση υψηλότερων τιμών στις εγχώριες αγορές (φαινόμενο του υδατοστρώματος) ή/και στην άρνηση παροχής υπηρεσιών περιαγωγής λιανικής, τουλάχιστον σε ορισμένους πελάτες λιανικής. Επομένως, είναι αναγκαία η περαιτέρω ρύθμιση σε επίπεδο Ένωσης για την παροχή τελών περιαγωγής χονδρικής τα οποία είναι χαμηλότερα από τα υφιστάμενα και βρίσκονται πιο κοντά στο υποκείμενο κόστος. Αυτή θα καθιστούσε δυνατή τη RLAH το 2017 ενώ θα διατηρούσε τη βιωσιμότητα των εγχώριων τύπων χρέωσης. Επομένως, η Επιτροπή υποβάλλει στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο νομοθετική πρόταση που συνοδεύει την εν λόγω έκθεση επανεξέτασης Απόψεις των ενδιαφερόμενων 10

11 Σχεδόν όλοι οι φορείς εκμετάλλευσης που συμμετείχαν στη δημόσια διαβούλευση 28 συμφωνούν ότι η θέσπιση ανώτατων ορίων τιμών σε επίπεδο Ένωσης, τα οποία εφαρμόζονται σε όλα τα κράτη μέλη, είναι η πλέον κατάλληλη προσέγγιση για τη συνέχιση της ρύθμισης των αγορών περιαγωγής χονδρικής στο πλαίσιο της RLAH 29. Ωστόσο, οι φορείς εκμετάλλευσης είναι διχασμένοι όσον αφορά το επίπεδο των εν λόγω ανώτατων ορίων που θα καθιστούσε δυνατή τη βιώσιμη RLAH. Μόνο το 28% των συμμετεχόντων φορέων εκμετάλλευσης (ορισμένοι ιστορικά κατεστημένοι φορείς εκμετάλλευσης, φορείς εκμετάλλευσης με μεγάλο αποτύπωμα και γενικά φορείς εκμετάλλευσης με μεγάλη κίνηση περιαγωγής προς το εσωτερικό) θεωρούν ότι, σύμφωνα με τους ισχύοντες κανόνες, η λειτουργία των αγορών περιαγωγής χονδρικής θα παρέχει RLAH το Αντιθέτως, το 53 % (οι μικρότεροι φορείς εκμετάλλευσης, οι MVNO και οι φορείς εκμετάλλευσης με μεγάλη κίνηση περιαγωγής προς το εξωτερικό) θεωρούν ότι η εν λόγω λειτουργία δεν θα παρέχει RLAH το Το ποσοστό των φορέων εκμετάλλευσης που δεν γνωρίζουν (18 %) είναι σημαντικό, ενώ μόνο ένας φορέας εκμετάλλευσης πιστεύει ότι εξαρτάται από το κράτος μέλος. Στο πλαίσιο αυτό, οι φορείς εκμετάλλευσης δικτύων κινητής τηλεφωνίας εξέφρασαν διιστάμενες απόψεις ως προς το κατά πόσον η υποχρέωση παροχής RLAH θα αυξήσει ή θα μειώσει τον ανταγωνισμό στην αγορά περιαγωγής χονδρικής 30. Οι φορείς εκμετάλλευσης που υπερασπίζονται τα τρέχοντα ανώτατα όρια υποστηρίζουν ότι η εν λόγω υποχρέωση θα αυξήσει τον ανταγωνισμό στις αγορές περιαγωγής χονδρικής. Αντιθέτως, οι φορείς εκμετάλλευσης που υπερασπίζονται χαμηλότερα ανώτατα όρια υποστηρίζουν το αντίθετο. Κατά συνέπεια, όσον αφορά το καταλληλότερο ρυθμιστικό μέτρο σε επίπεδο χονδρικής για να καταστεί δυνατή η RLAH το 2017, το 28 % των συμμετεχόντων φορέων εκμετάλλευσης ευνοούν τη διατήρηση αμετάβλητων των τρεχόντων ανώτατων ορίων ή την κατάργηση οποιασδήποτε ρύθμισης των αγορών χονδρικής, ενώ το 58 % πιστεύει ότι τα ανώτατα όρια των τελών περιαγωγής χονδρικής πρέπει να μειωθούν. Οι εθνικές ρυθμιστικές αρχές και οι κυβερνήσεις εκφράζουν απόψεις παρόμοιες με εκείνες των φορέων εκμετάλλευσης στις χώρες τους. Οι χώρες με μεγάλο όγκο περιαγωγής προς το εσωτερικό θεωρούν ότι οι εθνικές αγορές περιαγωγής χονδρικής λειτουργούν σωστά, ενώ οι χώρες με μεγάλο όγκο περιαγωγής προς το εξωτερικό υποστηρίζουν την αντίθετη άποψη. Τέλος, οι καταναλωτές και οι ενώσεις καταναλωτών είναι επιφυλακτικοί ως προς τη διατύπωση απόψεων για τις αγορές περιαγωγής χονδρικής καθώς δεν εμπλέκονται άμεσα στις εν λόγω αγορές Νομοθετική πρόταση Υπό την σκοπιά της εγχώριας αγοράς Οι στρεβλώσεις που επηρεάζουν τον ανταγωνισμό και τις επενδύσεις στις εγχώριες αγορές του φορέα εκμετάλλευσης της χώρας προέλευσης εξαρτώνται κατά κύριο λόγο από τον κίνδυνο συμπίεσης των περιθωρίων κέρδους λόγω των υψηλών τελών περιαγωγής χονδρικής 28 Για λεπτομερή ανάλυση των αποτελεσμάτων της δημόσιας διαβούλευσης βλ. παράρτημα 2 της συνοδευτικής εκτίμησης επιπτώσεων. 29 Μόνο 4 από τους 40 φορείς εκμετάλλευσης δικτύων κινητής τηλεφωνίας που συμμετείχαν στη δημόσια διαβούλευση (συμπεριλαμβανομένων δύο συμμετεχόντων από την ίδια εταιρεία) υποστηρίζουν ότι η άρση της ρύθμισης της αγοράς χονδρικής αποτελεί την καλύτερη προσέγγιση. 30 Βλ. τμήμα 7 του συνοδευτικού εγγράφου εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής. 11

12 σε σύγκριση με τις εθνικές τιμές λιανικής που μπορούν να εφαρμοστούν στον τελικό χρήστη, ιδίως στους μικρότερους φορείς εκμετάλλευσης/φορείς εκμετάλλευσης δικτύου με κίνηση περιαγωγής προς το εξωτερικό. Προσομοιώσεις σε επίπεδο χώρας και σε επίπεδο φορέα εκμετάλλευσης 31 δείχνουν ότι αν τα ανώτατα όρια των τελών περιαγωγής χονδρικής διατηρηθούν το 2017 στο ισχύον επίπεδο, η RLAH κατά πάσα πιθανότητα δεν θα μπορεί να συμβιβαστεί με τους εγχώριους τύπους χρέωσης. Κάτι τέτοιο θα μπορούσε να υπονομεύσει τη βιωσιμότητα των εγχώριων τύπων χρέωσης για τουλάχιστον 20% των φορέων εκμετάλλευσης στο αναλυμένο δείγμα ή/και σε τουλάχιστον έξι κράτη μέλη. Aυτό δεν είναι σύμφωνο με τον στόχο του κανονισμού περί περιαγωγής να καταστεί η RLAH δυνατή στην Ένωση. Ούτε είναι συμβατό με τον έκτακτο χαρακτήρα της δυνατότητας παρέκκλισης για λόγους βιωσιμότητας, η οποία προϋποθέτει ότι ο εγχώριος τύπος χρέωσης είναι βιώσιμος υπό όρους RLAH για όλους ή σχεδόν όλους τους φορείς εκμετάλλευσης στην Ένωση, προς όφελος των πελατών τους. Επιπλέον, οι ευκαιρίες για δημιουργία εσόδων περιαγωγής χονδρικής αναμένεται να αυξηθούν σημαντικά με την αύξηση των όγκων περιαγωγής στο πλαίσιο της RLAH και τη συνακόλουθη μείωση του υποκείμενου μοναδιαίου κόστους περιαγωγής χονδρικής. Το γεγονός αυτό είναι πιθανόν να οδηγήσει σε σημαντικές και αυξανόμενες μεταφορές από φορείς εκμετάλλευσης με κίνηση περιαγωγής προς το εξωτερικό προς τους φορείς εκμετάλλευσης με κίνηση περιαγωγής προς το εσωτερικό, αν τα ανώτατα όρια περιαγωγής χονδρικής διατηρηθούν στο σημερινό επίπεδο. Όπως εκτίθεται συνοπτικά στο τμήμα 2.4 ανωτέρω, δεν αναμένεται ότι το εν λόγω ζήτημα θα επιλυθεί μέσω της ιδιαίτερης, μονομερούς, θετικής επίπτωσης της υποχρέωσης παροχής RLAH στον ανταγωνισμό στις αγορές περιαγωγής χονδρικής. Δεν είναι πιθανό οι όγκοι RLAH να συμβάλουν από μόνοι τους στη γενική μείωση των τελών περιαγωγής χονδρικής σε έκταση που θα μπορούσε να επηρεάσει το κόστος παροχής RLAH σε βιώσιμο επίπεδο, ιδίως για τις χώρες στις οποίες το εν λόγω κόστος είναι υψηλό σε σύγκριση με τα εγχώρια έσοδα. Με την καθιέρωση της RLAH μπορούν να εξελιχθούν νέα επιχειρηματικά μοντέλα και δυναμική διαπραγμάτευσης μεταξύ των φορέων εκμετάλλευσης. Ωστόσο, υφίσταται ο κίνδυνος η διαπραγματευτική θέση του καθαρού αποστολέα της κίνησης περιαγωγής, συμπεριλαμβανομένων των πιο αδύναμων παραγόντων της αγοράς στις αγορές περιαγωγής χονδρικής να επιδεινωθεί, στην πραγματικότητα, περαιτέρω λόγω της υποχρέωσης επιβολής της RLAH. Ελλείψει αντισταθμιστικών μέτρων, ο εν λόγω κίνδυνος δεν μπορεί να αποκλειστεί. Ταυτόχρονα, είναι θεμιτό να θεσπιστούν ανώτατα όρια ασφαλείας σε επίπεδο που θα επιτρέπει στους φορείς εκμετάλλευσης με μεγαλύτερη ενωσιακή κάλυψη ή με μεγαλύτερους όγκους κίνησης να αντλούν εμπορικά πλεονεκτήματα από τη δυνατότητα εσωτερίκευσης του κόστους εντός της ομάδας ή από τη διαπραγμάτευση καλύτερων όρων με τους φιλοξενούντες φορείς εκμετάλλευσης οι οποίοι έχουν ορισμένο περιθώριο διαπραγμάτευσης σε σχέση με το υποκείμενο κόστος του δικτύου τους. Συμπερασματικά, η παροχή της δυνατότητας RLAH στην Ένωση το 2017, με ταυτόχρονη διατήρηση της βιωσιμότητας του εγχώριου τύπου χρέωσης για όλους ή σχεδόν όλους τους φορείς εκμετάλλευσης απαιτεί την περαιτέρω ρύθμιση των αγορών περιαγωγής χονδρικής έτσι ώστε να παρέχουν χαμηλότερα τέλη από τα σημερινά. Με την παροχή χαμηλότερου σημείου εκκίνησης για τις διαπραγματεύσεις, τα χαμηλότερα ανώτατα όρια αναμένεται να παρέχουν χαμηλότερα τέλη αγοράς από τα σημερινά. Σκοπιά της αγοράς επίσκεψης 31 Βλ. ενότητα 6.2 της συνοδευτικής εκτίμησης επιπτώσεων. 12

13 Όσον αφορά τους κινδύνους για τον ανταγωνισμό και για τα επενδυτικά κίνητρα στις αγορές επίσκεψης, η λειτουργία των αγορών περιαγωγής πρέπει να διασφαλίζει την ανάκτηση του κόστους. Και αυτό προκειμένου να διατηρηθούν τα κίνητρα για επενδύσεις στα δίκτυα επίσκεψης και για να αποφευχθούν οι στρεβλώσεις του εγχώριου ανταγωνισμού στις αγορές επίσκεψης λόγω του ρυθμιστικού αρμπιτράζ από πλευράς των φορέων εκμετάλλευσης οι οποίοι προσφεύγουν σε μέτρα για παροχή πρόσβασης σε περιαγωγή ώστε να ανταγωνίζονται στις κατά τα άλλα ανταγωνιστικές εγχώριες αγορές επίσκεψης. Επί του πρώτου ζητήματος, οι εκτιμήσεις κόστους και οι συλλεχθείσες πληροφορίες για τις τρέχουσες τιμές χονδρικής στην αγορά δείχνουν ότι τα τρέχοντα τέλη περιαγωγής χονδρικής είναι πολύ υψηλότερα από το υποκείμενο κόστος, ιδίως για τις υπηρεσίες δεδομένων. Όσον αφορά το ρυθμιστικό αρμπιτράζ, πρέπει κατ αρχάς να ληφθεί υπόψη ότι οι φιλοξενούντες φορείς εκμετάλλευσης είναι εξουσιοδοτημένοι να συμπεριλαμβάνουν όρους για την αποτροπή της μόνιμης περιαγωγής ή της μη φυσιολογικής ή καταχρηστικής χρήσης της πρόσβασης σε περιαγωγή χονδρικής σύμφωνα με το άρθρο 3 παράγραφος 6 του κανονισμού περί περιαγωγής. Όσον αφορά το τελευταίο αυτό ζήτημα, οι συμβατικοί όροι στις συμφωνίες περιαγωγής χονδρικής μπορούν να χρησιμοποιηθούν για την αποθάρρυνση των εν λόγω πρακτικών Αυτό επιτυγχάνεται συνήθως με τον αποκλεισμό της μόνιμης περιαγωγής από οποιαδήποτε έκπτωση των τιμών. Συνεπώς, η ύπαρξη διαφοράς μεταξύ των τελών περιαγωγής χονδρικής με και χωρίς έκπτωση και κατά συνέπεια μεταξύ των μέγιστων τελών και των πιθανών διαπραγματεύσιμων τιμών, αποτελεί ύψιστης σημασίας παράγοντα που επιτρέπει στους φορείς εκμετάλλευσης να ελέγχουν τις εν λόγω πρακτικές. Και σε αυτήν την περίπτωση, τα προτεινόμενα μέτρα έχουν αξιολογηθεί σε σχέση με τον εν λόγω κίνδυνο και με τα πιθανά διαθέσιμα μέτρα για τη μείωσή του. Συμπερασματικά, υπάρχει περιθώριο περαιτέρω μείωσης των ανώτατων ορίων των τελών περιαγωγής χονδρικής σε σχέση με το σημερινό τους επίπεδο, ιδίως για τις υπηρεσίες δεδομένων, με ταυτόχρονη διατήρηση των ανωτάτων ορίων πάνω από το υποκείμενο κόστος σε όλες τις χώρες. Νέα ανώτατα όρια τελών περιαγωγής χονδρικής στην Ένωση Κατά την αξιολόγηση των μέτρων που απαιτούνται για να καταστεί η RLAH δυνατή το 2017, η Επιτροπή εξέτασε τους στόχους πολιτικής που ορίζονται στον κανονισμό περί περιαγωγής: i. παροχή δυνατότητας βιώσιμης κατάργησης των πρόσθετων τελών περιαγωγής λιανικής για όλους ή σχεδόν όλους τους φορείς εκμετάλλευσης στην Ένωση, με αποφυγή στρεβλώσεων στις εγχώριες αγορές ii. διασφάλιση της ανάκτησης του κόστους σε επίπεδο χονδρικής, με διατήρηση των κινήτρων για επενδύσεις στα δίκτυα επίσκεψης και με αποφυγή στρεβλώσεων του εγχώριου ανταγωνισμού στις αγορές επίσκεψης. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή επιδίωξε να ελαχιστοποιήσει τις πιθανές περιπτώσεις στις οποίες οι φορείς εκμετάλλευσης θα βασίζονταν στη δυνατότητα χορήγησης παρέκκλισης για λόγους βιωσιμότητας μειώνοντας το επίπεδο των τελών περιαγωγής χονδρικής στην Ένωση και διατηρώντας παράλληλα τα ανώτατα όρια πάνω από το υποκείμενο κόστος (βλ. τμήμα 2.2). 13

14 Η παρέκκλιση που αφορά την αξιολόγηση της βιωσιμότητας που προβλέπεται στο άρθρο 6γ του κανονισμού περί περιαγωγής βασίζεται σε δύο δοκιμασίες: εκτίμηση σε επίπεδο χώρας του μέσου κόστους της RLAH για τους παρόχους περιαγωγής λιανικής (φορείς εκμετάλλευσης της χώρας προέλευσης) σε σύγκριση με τον μέσο όρο των εσόδων τους δοκιμή βιωσιμότητας σε επίπεδο φορέα εκμετάλλευσης (της χώρας προέλευσης) 32. Οι δύο δοκιμασίες, που βασίζονται σε εν μέρει διαφορετικά σύνολα διαθέσιμων δεδομένων, είναι συμπληρωματικές και ενδεικτικές δοκιμασίες του επιπέδου βιωσιμότητας των εγχώριων τύπων χρέωσης για όλους ή σχεδόν όλους τους φορείς εκμετάλλευσης με τα τέλη περιαγωγής χονδρικής να συμπεριλαμβάνονται στην πρόταση. Ειδικότερα, η δοκιμασία σε επίπεδο φορέα εκμετάλλευσης δεν προορίζεται να είναι ακριβής πρόβλεψη του πραγματικού αριθμού των πιθανών παρεκκλίσεων για λόγους βιωσιμότητας. Αυτές πρέπει να αξιολογούνται από τις ΕΡΑ με πολύ περισσότερα στοιχεία από τους φορείς εκμετάλλευσης που θα ζητήσουν πράγματι την εν λόγω παρέκκλιση από εκείνα που είναι σήμερα διαθέσιμα στην Επιτροπή, και βάσει μιας μεθόδου η οποία θα καθοριστεί σε επικείμενη εκτελεστική πράξη. Η ανάλυση αυτή είχε ως αποτέλεσμα η Επιτροπή να προτείνει τον ορισμό μέγιστων ρυθμιζόμενων τελών περιαγωγής χονδρικής σε 4 λεπτά/λεπτό, 1 λεπτό/sms και 85 λεπτά/mb. Κατά την άποψη της Επιτροπής, το εν λόγω επίπεδο: διασφαλίζει την ανάκτηση του κόστους παροχής υπηρεσιών περιαγωγής χονδρικής από τους φιλοξενούντες φορείς αφήνει περιθώριο για ανταγωνισμό κάτω από το ανώτατο όριο διατηρεί τα επενδυτικά κίνητρα στις αγορές επίσκεψης μπορεί να λειτουργήσει ως διασφάλιση έναντι της ανεπιθύμητης μόνιμης περιαγωγής ή της μη φυσιολογικής ή καταχρηστικής χρήσης της πρόσβασης σε περιαγωγή χονδρικής και των δυνητικών στρεβλώσεων της εθνικής αγοράς που προκαλούνται. Όσον αφορά τη λιανική, το εν λόγω επίπεδο των τελών καθιστά δυνατή τη βιώσιμη παροχή RLAH από όλους σχεδόν τους φορείς εκμετάλλευσης στην Ένωση, συμπεριλαμβανομένων εκείνων που έχουν μικρότερη διαπραγματευτική δύναμη στις αγορές περιαγωγής χονδρικής. Ταυτόχρονα, οι φορείς εκμετάλλευσης μεγαλύτερης ενωσιακής εμβέλειας δεν θα στερηθούν τη δυνατότητα άντλησης πλεονεκτημάτων από την εν λόγω εμπορική στρατηγική. Πρόσθετα μέτρα Η Επιτροπή προτείνει επίσης να επιτρέπεται στους φιλοξενούντες και στους επισκέπτες φορείς εκμετάλλευσης να συμφωνούν από κοινού να επιλέγουν την εξαίρεση από το ρυθμιζόμενο ανώτατο όριο υπέρ ενός μη ρυθμιζόμενου επιπέδου, π.χ. της τιμολόγησης με βάση τη χωρητικότητα ή οποιαδήποτε άλλη μέθοδο τιμολόγησης. Από την ανάλυση προκύπτει ότι αυτό θα έχει θετικό αντίκτυπο στην αγορά περιαγωγής χονδρικής, ειδικότερα στην αρχική φάση της RLAH, κατά την οποία υπάρχει αβεβαιότητα σχετικά με την εξέλιξη της ζήτησης. Τέλος, η συγκεκριμένη ρύθμιση των τιμών που εφαρμόζεται στην περιαγωγή συνεπάγεται ότι ένα συνολικό ενωσιακό ανώτατο όριο εφαρμόζεται σε ένα σύνθετο προϊόν το οποίο μπορεί επίσης να περιλαμβάνει άλλες εισροές χονδρικής πρόσβασης και διασύνδεσης, όπου 32 Με βάση τα δεδομένα των φορέων εκμετάλλευσης που συγκεντρώθηκαν το φθινόπωρο του 2015 σε συνεργασία με τον BEREC για την επανεξέταση της περιαγωγής χονδρικής. 14

15 περιλαμβάνονται ειδικότερα εκείνες που υπόκεινται σε εθνική ή, ενδεχομένως, διασυνοριακή ρύθμιση. Όσον αφορά αυτό το θέμα, οι αποκλίσεις σε επίπεδο Ένωσης στη ρύθμιση των εν λόγω εισροών προβλέπεται να μειωθούν, ειδικότερα με την προοπτική της λήψης πρόσθετων μέτρων σύμφωνα με την οδηγία-πλαίσιο με σκοπό τη διασφάλιση μεγαλύτερης συνέπειας των ρυθμιστικών προσεγγίσεων. Εν τω μεταξύ, οποιαδήποτε διαφορά μεταξύ των φορέων εκμετάλλευσης των δικτύων επίσκεψης και άλλων φορέων εκμετάλλευσης σχετικά με τις τιμές που εφαρμόζονται στις εν λόγω ρυθμιζόμενες εισροές οι οποίες απαιτούνται για την παροχή υπηρεσιών περιαγωγής χονδρικής πρέπει να αντιμετωπίζεται λαμβάνοντας υπόψη τη γνώμη που εκδίδει o BEREC, σύμφωνα με τις ειδικές κανονιστικές υποχρεώσεις που ισχύουν για την περιαγωγή, με την οδηγία-πλαίσιο και με τις ειδικές οδηγίες. Επανεξέταση Η Επιτροπή προτείνει την επανεξέταση των μέτρων που θέσπισαν οι συννομοθέτες δύο έτη μετά την 15η Ιουνίου 2017 και την εξουσιοδότηση του BEREC να συγκεντρώνει τα δεδομένα που απαιτούνται για την εν λόγω επανεξέταση. Η Επιτροπή προτίθεται να καταβάλει κάθε δυνατή προσπάθεια για να βοηθήσει το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο στην επίτευξη συμφωνίας σχετικά με την πρόταση το συντομότερο δυνατό, προκειμένου οι χρήστες των υπηρεσιών κινητών επικοινωνιών να μπορούν να επωφεληθούν από τη RLAH, με ημερομηνία έναρξης την 15η Ιουνίου Η επίτευξη των στόχων αυτών είναι σημαντική για να ικανοποιηθούν οι προσδοκίες του κοινού και για να εξασφαλιστεί ότι η EE εξακολουθεί να παράγει απτά αποτελέσματα προς όφελός του. 15