ΑΙΤΙΟΛΟΓΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ 1. ΠΛΑΙΣΙΟ ΤΗΣ ΠΡΟΤΑΣΗΣ

Transcript

1 ΑΙΤΙΟΛΟΓΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ 1. ΠΛΑΙΣΙΟ ΤΗΣ ΠΡΟΤΑΣΗΣ Με την πάροδο των ετών η Ένωση έχει αναλάβει μία σειρά καθηκόντων, στο πλαίσιο των οποίων τα θεσμικά της όργανα είτε ενεργούν από κοινού με τις εθνικές διοικήσεις για την εφαρμογή των ενωσιακών πολιτικών είτε, σε λίγες περιπτώσεις, εφαρμόζουν άμεσα τις εν λόγω πολιτικές ή διαδικασίες. Έχει συσταθεί ένας μεγάλος αριθμός οργάνων, γραφείων και υπηρεσιών, ορισμένα εκ των οποίων ασκούν και διοικητικές λειτουργίες. Οι πολίτες και οι οικονομικά δρώντες εμπλέκονται σε όλο και μεγαλύτερο βαθμό σε υποθέσεις σε επίπεδο Ένωσης: για παράδειγμα όταν υποβάλλουν αίτηση για ενωσιακή χρηματοδότηση, όταν υποβάλλουν μια καταγγελία ή όταν ζητούν ένα έγγραφο. Η εν λόγω αύξηση του αριθμού των δρώντων και η διευρυνόμενη πολυπλοκότητα των διαδικασιών δεν έχουν συνοδευτεί από συνεκτικές και οριζόντιες νομοθετικές διατάξεις. Γεγονός παραμένει ότι το διοικητικό δίκαιο της Ένωσης είναι κατακερματισμένο. Λίγοι μόνο τομείς των διοικητικών δραστηριοτήτων της Ένωσης αποτελούν αντικείμενο συστηματικής προσέγγισης, υπάρχει δε πληθώρα κενών και αβεβαιοτήτων. Στο άρθρο 41 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ο Χάρτης) κατοχυρώνεται το δικαίωμα σε χρηστή διοίκηση. Το άρθρο αυτό θεσπίζει ορισμένες αρχές και δικαιώματα: τις αρχές της δίκαιης, αμερόληπτης και εμπρόθεσμης άσκησης των διοικητικών δραστηριοτήτων, το δικαίωμα ακρόασης πριν από τη λήψη μιας αρνητικής απόφασης, το δικαίωμα του προσώπου να έχει πρόσβαση στον φάκελό του, την υποχρέωση αιτιολόγησης των αποφάσεων, το δικαίωμα σε αποζημίωση για τις ζημίες που προξενούν τα όργανα της Ένωσης, καθώς και γλωσσικά δικαιώματα. Αυτό ωστόσο δεν είναι αρκετό. Προκειμένου οι πολίτες να μπορούν να ασκούν το δικαίωμά τους σε χρηστή διοίκηση, πρέπει να έχουν στη διάθεσή τους αποτελεσματικές, προβλέψιμες και προσιτές διαδικασίες: οι αρχές και τα δικαιώματα πρέπει να μετουσιώνονται σε ρυθμίσεις που παρέχουν σαφείς και απλές απαντήσεις σε βασικά ζητήματα που αφορούν θέματα όπως η κίνηση μιας διοικητικής διαδικασίας, οι προθεσμίες και τα ένδικα μέσα. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο έχει κατ επανάληψη ζητήσει τη θέσπιση ενός κανονισμού σχετικά με τη διοικητική διαδικασία της Ένωσης. Στο ψήφισμά του της 6 Σεπτεμβρίου , το Κοινοβούλιο ενέκρινε με τροποποιήσεις τον Ευρωπαϊκό Κώδικα Ορθής Διοικητικής Πρακτικής που συνέταξε ο Διαμεσολαβητής και κάλεσε την Επιτροπή να υποβάλει πρόταση κανονισμού που να περιλαμβάνει έναν κώδικα ορθής διοικητικής πρακτικής βάσει του άρθρου 308 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας. Η έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισαβόνας, με την οποία ενισχύεται το νομοθετικό πλαίσιο όσον αφορά τα δικαιώματα των πολιτών και τη συμμετοχή στον δημοκρατικό βίο της Ένωσης, έδωσε νέα ώθηση στους στοχασμούς του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και στις εργασίες σχετικά με το διοικητικό δίκαιο. Με τη θέσπιση μίας νέας νομικής βάσης σχετικά με τον τρόπο με τον οποίο τα θεσμικά και τα λοιπά όργανα και οι οργανισμοί της Ένωσης θα πρέπει να ασκούν τα καθήκοντά τους άρθρο 298 ΣΛΕΕ συνδυάστηκε η ανάγκη για αποτελεσματικότητα με το στόχο της ανοικτότητας και της ανεξαρτησίας. Στις 23 Μαρτίου 1 ΕΕ C 72 E της , σ DV\ doc PE v03-00

2 2010 η Επιτροπή Νομικών Θεμάτων του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου συγκρότησε μια ομάδα εργασίας σχετικά με το διοικητικό δίκαιο της ΕΕ προκειμένου να καταγραφεί το ισχύον ενωσιακό διοικητικό δίκαιο. Η ομάδα εργασίας αξιοποίησε τη συνδρομή και τις ειδικές γνώσεις των επαγγελματιών, των πανεπιστημιακών, των ΜΚΟ καθώς και των στελεχών και των υπαλλήλων των άλλων θεσμικών και λοιπών οργάνων και οργανισμών της Ένωσης. Τα πορίσματα της μελέτης που εκπόνησε η ομάδα εργασίας συμπεριελήφθησαν σε ένα έγγραφο εργασίας, το οποίο πρότεινε την προετοιμασία μιας νομοθετικής πρωτοβουλίας για τη θέσπιση ενός ενιαίου γενικού διοικητικού δικαίου, το οποίο θα είναι δεσμευτικό για τα θεσμικά και λοιπά όργανα και οργανισμούς της Ένωσης και το οποίο θα εξασφαλίζει έναν ελάχιστο δείκτη ασφάλειας και εγγυήσεων για τους πολίτες και τις επιχειρήσεις στο πλαίσιο των άμεσων επαφών τους με τη διοίκηση της Ένωσης. Το έγγραφο εργασίας εγκρίθηκε από την Επιτροπή Νομικών Θεμάτων κατά τη συνεδρίασή της στις 21 Νοεμβρίου Η έγκριση σε επίπεδο επιτροπής οδήγησε στη συνέχεια στην υιοθέτηση στις 15 Ιανουαρίου 2013 ενός θεμελιώδους σημασίας ψηφίσματος, με το οποίο το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο καλούσε την Επιτροπή να υποβάλει, βάσει του άρθρου 298 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ), μια πρόταση κανονισμού για ένα ευρωπαϊκό διοικητικό διαδικαστικό δίκαιο, σύμφωνα με μία σειρά λεπτομερών συστάσεων που αποτελούν σήμερα τη ραχοκοκαλιά της υπό εξέταση πρότασης. Ο στόχος της παρούσας πρότασης έγκειται στο να τεθεί στη διάθεση των πολιτών και της διοίκησης της Ένωσης μια συνεκτική και οριζόντια διοικητική διαδικασία. Οι πολίτες και οι οικονομικά δρώντες θα αντλήσουν οφέλη από την ύπαρξη ενιαίων διαδικαστικών εγγυήσεων, η τήρηση των οποίων θα διασφαλίζεται από τα δικαστήρια της ΕΕ. Η διοίκηση της Ένωσης με τη σειρά της θα επωφεληθεί από την ύπαρξη μιας σαφούς και ενιαίας δέσμης ρυθμίσεων. Η ενίσχυση της διαφάνειας και της προσβασιμότητας θα τονώσει την εμπιστοσύνη και θα βελτιώσει τη σχέση μεταξύ πολιτών και διοίκησης της Ένωσης και θα ενδυναμώσει στο πλαίσιο αυτό και τη νομιμοποιητική βάση της Ένωσης. 2. ΝΟΜΙΚΗ ΒΑΣΗ, ΕΠΙΚΟΥΡΙΚΟΤΗΤΑ ΚΑΙ ΑΝΑΛΟΓΙΚΟΤΗΤΑ Νομική βάση Η πρόταση βασίζεται στο άρθρο 298 ΣΛΕΕ το οποίο ορίζει ότι κατά την εκπλήρωση της αποστολής τους, τα θεσμικά και λοιπά όργανα και οι οργανισμοί της Ένωσης στηρίζονται σε ευρωπαϊκή διοίκηση ανοιχτή, αποτελεσματική και ανεξάρτητη. Το άρθρο 298 ορίζει εξάλλου ότι το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, αποφασίζοντας μέσω κανονισμών σύμφωνα με τη συνήθη νομοθετική διαδικασία, καθορίζουν τις διατάξεις προς τον σκοπό αυτόν. Ο στόχος της πρότασης αυτής έγκειται στο να διασφαλίσει το δικαίωμα σε χρηστή διοίκηση καθώς και μια ανοιχτή, αποτελεσματική και ανεξάρτητη διοίκηση της Ένωσης με τη θέσπιση των διαδικαστικών κανόνων που διέπουν τις διοικητικές δραστηριότητες. Τη νομική βάση της πρότασης αποτελεί το άρθρο 298 της ΣΛΕΕ. PE v /2 DV\ doc

3 Επικουρικότητα Η Συνθήκη της Λισαβόνας ορίζει στο άρθρο 5 παράγραφος 3 ΣΕΕ και στο άρθρο 3 ΣΛΕΕ ότι η αρχή της επικουρικότητας δεν καλύπτει τομείς που εμπίπτουν στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Μία πράξη όπως μία πρόταση κανονισμού βάσει του άρθρου 298 ΣΛΕΕ για τη θέσπιση διαδικαστικών κανόνων που διέπουν τις διοικητικές δραστηριότητες της Ένωσης έχει εσωτερικό οργανωτικό χαρακτήρα και ως εκ τούτου εμπίπτει στην αποκλειστική δραστηριότητα της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Συνεπώς, δεν τίθεται θέμα επικουρικότητας. Αναλογικότητα Η πρόταση συνάδει με την αρχή της αναλογικότητας υπό την έννοια ότι περιορίζεται αυστηρά σε ό,τι είναι αναγκαίο για την επίτευξη των στόχων της. 3. ΛΕΠΤΟΜΕΡΗΣ ΑΝΑΛΥΣΗ ΤΗΣ ΠΡΟΤΑΣΗΣ Αντικείμενο και σκοπός Ο κανονισμός αυτός θεσπίζει διαδικαστικούς κανόνες με τους οποίους ρυθμίζονται όλα τα στάδια της διοικητικής διαδικασίας, από την κίνηση και την εφαρμογή έως την ολοκλήρωσή της. Πεδίο εφαρμογής Ευθυγραμμιζόμενο με το άρθρο 298 ΣΛΕΕ, το άρθρο 2 του κανονισμού ορίζει σαφώς ότι ο κανονισμός αυτός διέπει τις διοικητικές δραστηριότητες των θεσμικών και λοιπών οργάνων και οργανισμών της Ένωσης, ενώ εξαιρεί ρητώς τις διοικήσεις των κρατών μελών. Αυτό συνάγεται και από τον ορισμό της διοίκησης της Ένωσης στο άρθρο 4 στοιχείο α του κανονισμού και αντανακλά το άρθρο 41 του Χάρτη. Στο πεδίο εφαρμογής του κανονισμού εμπίπτουν μόνο διοικητικές δραστηριότητες υπό αυστηρή έννοια. Αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο οι νομοθετικές διαδικασίες, οι δικαστικές διαδικασίες και οι διαδικασίες που οδηγούν στην έκδοση κατ εξουσιοδότηση πράξεων και εκτελεστικών πράξεων καθώς και μη νομοθετικών πράξεων που βασίζονται άμεσα στις Συνθήκες εξαιρούνται ρητώς από το πεδίο εφαρμογής του κανονισμού. Μόνο οι διοικητικές πράξεις γενικής ισχύος περιλαμβάνουν ορισμένους ειδικούς κανόνες και οι κανόνες αυτοί εκτίθενται στο κεφάλαιο VI. Σχέση μεταξύ του παρόντος κανονισμού και άλλων νομοθετικών πράξεων της Ένωσης Στο άρθρο 3 καθίσταται σαφές ότι ο παρών κανονισμός έχει σχεδιαστεί ως γενικός νόμος (lex generalis) που εφαρμόζεται σε όλο το φάσμα των διοικητικών διαδικασιών της Ένωσης.Επισημαίνεται επίσης η αρχή ότι «ο ειδικός νόμος υπερισχύει του γενικού νόμου» («Lex specialis derogat legi generali»), διευκρινίζοντας ότι οι διατάξεις του παρόντος κανονισμού εφαρμόζονται χωρίς να θίγονται τα μέσα του παραγώγου δικαίου της Ένωσης τα οποία θεσπίζουν ειδικούς διοικητικούς διαδικαστικούς κανόνες. Προκειμένου, ωστόσο, να διασφαλίζεται σε μεγαλύτερο βαθμό η χρηστή διοίκηση, προβλέπεται ρητώς στο άρθρο 3 ότι οι διατάξεις του κανονισμού συμπληρώνουν τα κενά του ισχύοντος παραγώγου δικαίου της Ένωσης με το οποίο θεσπίζονται ειδικοί διοικητικοί διαδικαστικοί κανόνες. Ορίζεται επίσης ότι ο κανονισμός θα πρέπει να χρησιμοποιείται για την ερμηνεία των διαδικαστικών κανόνων που περιλαμβάνονται σε άλλες διατάξεις του παραγώγου δικαίου της Ένωσης προκειμένου να DV\ doc 3/3 PE v03-00

4 διασφαλίζεται μεγαλύτερη συνοχή κατά την εφαρμογή παρεμφερών διαδικασιών, ακόμη και αν οι σχετικές λεπτομέρειες διαφέρουν. Κίνηση της διοικητικής διαδικασίας Κατά κανόνα, οι διοικητικές διαδικασίες μπορούν να κινούνται από τη διοίκηση της Ένωσης με δική της πρωτοβουλία ή μετά από σχετική αίτηση. Το άρθρο 6 ρυθμίζει περιπτώσεις στις οποίες η διοικητική διαδικασία κινείται με πρωτοβουλία της ίδιας της διοίκησης. Σύμφωνα με το άρθρο αυτό απαιτείται για την κίνηση της διαδικασίας απόφαση της αρμόδιας αρχής. Με την τήρηση του τύπου αυτού για την κίνηση της διαδικασίας διασφαλίζεται βεβαιότητα δικαίου, δεδομένου ότι καθορίζεται το σημείο έναρξης της προθεσμίας που απαιτείται για την έγκριση της τελικής απόφασης σύμφωνα με το άρθρο 17 παράγραφος 1. Θεσπίζει επίσης τη βασική υποχρέωση σύμφωνα με την οποία πρέπει να γνωστοποιείται η κίνηση της διαδικασίας και να παρέχονται στα μέρη συναφείς και λεπτομερείς πληροφορίες που τους επιτρέπουν να ασκήσουν με τον δέοντα τρόπο τα δικαιώματα υπεράσπισής τους κατά τη διάρκεια της διαδικασίας. Στις πληροφορίες αυτές περιλαμβάνονται το όνομα και τα στοιχεία επικοινωνίας του υπαλλήλου που είναι υπεύθυνος για τον χειρισμό της διαδικασίας. Ο διορισμός ενός αρμοδίου υπαλλήλου έχει μεγάλη σημασία για την αποτελεσματικότερη εφαρμογή της διαδικασίας και για την εξασφάλιση μεγαλύτερης προστασίας των διαδικαστικών δικαιωμάτων των μερών. Απαγορεύεται εξάλλου η δημοσίευση μιας απόφασης για την κίνηση της διαδικασίας προτού αυτή γνωστοποιηθεί στα μέρη και προβλέπεται ότι η γνωστοποίηση αυτή μπορεί να καθυστερήσει ή να παραλειφθεί όταν αυτό είναι απολύτως απαραίτητο χάριν του δημοσίου συμφέροντος για παράδειγμα όταν μια άμεση γνωστοποίηση ενδέχεται να θέσει σε κίνδυνο τη διερεύνηση της υπόθεσης. Το άρθρο 6 παράγραφος 1 επιβάλλει στην αρμόδια αρχή την υποχρέωση να εξετάσει τις ιδιαίτερες περιστάσεις της υπόθεσης προτού λάβει την απόφαση να κινήσει μια διαδικασία, σύμφωνα με το καθήκον προσεκτικής και αμερόληπτης έρευνας που θεσπίζεται στο άρθρο 9. Τέλος, σύμφωνα με την αρχή της βεβαιότητας δικαίου, η διοίκηση υποχρεούται να ενεργήσει εντός μιας συγκεκριμένης προθεσμίας από το χρονικό σημείο που έλαβε χώρα το πραγματικό περιστατικό που αποτελεί τη βάση της διοικητικής διαδικασίας. Η προθεσμία αυτή έχει οριστεί στα 10 έτη. Στις περιπτώσεις στις οποίες η διαδικασία κινείται μετά από αίτηση ενός μέρους (άρθρο 7), οι αιτήσεις υπόκεινται σε ορισμένες τυπικές απαιτήσεις. Από την άλλη πλευρά, παρέχονται στους αιτούντες ορισμένα σημαντικά διαδικαστικά δικαιώματα, όπως το δικαίωμα σε μια βεβαίωση παραλαβής που περιλαμβάνει ορισμένα σημαντικά στοιχεία και το δικαίωμα να τους δοθεί μια προθεσμία για τη διόρθωση μιας εσφαλμένης αίτησης. Η αποτελεσματικότητα της διοικητικής διαδικασίας αποτελεί βασική μέριμνα του άρθρου 7, στο οποίο ορίζεται ότι οι άσκοπες ή προδήλως αβάσιμες αιτήσεις μπορεί να απορρίπτονται ως απαράδεκτες μέσω μιας συνοπτικά αιτιολογημένης βεβαίωσης παραλαβής. Το άρθρο αυτό ορίζει επίσης ότι δεν απαιτείται βεβαίωση παραλαβής σε περιπτώσεις στις οποίες ο ίδιος αιτών υποβάλλει καταχρηστικά διαδοχικές αιτήσεις. Διαδικαστικά δικαιώματα Η ύπαρξη μιας γενικής διάταξης για τα διαδικαστικά δικαιώματα είναι μείζονος σημασίας. Στο άρθρο 8 απαριθμείται μια σειρά σημαντικών γενικών δικαιωμάτων των μερών, τα οποία πρέπει να προστατεύονται σε όλα τα στάδια της διοικητικής διαδικασίας. Πρώτον, παρέχεται στα μέρη το δικαίωμα να λαμβάνουν κατά τρόπο σαφή και κατανοητό όλες τις σχετικές με τη διαδικασία πληροφορίες και να ενημερώνονται για όλες τις διαδικαστικές ενέργειες και αποφάσεις που ενδέχεται να τους επηρεάσουν. Το δικαίωμα στην ενημέρωση δεν περιλαμβάνει παροχή νομικών συμβουλών σε επιμέρους υποθέσεις αλλά μόνο γενικές πληροφορίες σχετικά με τον τρόπο εφαρμογής της PE v /4 DV\ doc

5 διαδικασίας. Δεύτερον, με το άρθρο αυτό θεσπίζεται το δικαίωμα των μερών να επικοινωνούν και να εκπληρώνουν, όπου αυτό είναι δυνατό και σκόπιμο, όλες τις διαδικαστικές διατυπώσεις εξ αποστάσεως και με ηλεκτρονικά μέσα, όπως μέσω εικονοτηλεδιάσκεψης. Τρίτον, αναγνωρίζεται το δικαίωμά τους να χρησιμοποιούν οποιαδήποτε γλώσσα των Συνθηκών και να λαμβάνουν απαντήσεις στη γλώσσα των Συνθηκών της επιλογής τους, σύμφωνα με το άρθρο 20 παράγραφος 2 στοιχείο δ ΣΛΕΕ και το άρθρο 41 παράγραφος 4 του Χάρτη. Τέλος, το άρθρο 8 χορηγεί στα μέλη και το δικαίωμα να καταβάλλουν μόνο τα τέλη που είναι εύλογα και αναλογικά σε σχέση με το κόστος της συγκεκριμένης διαδικασίας και προβλέπει τη δυνατότητα εκπροσώπησης από μη ειδικούς, παρέχοντάς τους το δικαίωμα να εκπροσωπούνται όχι μόνο από δικηγόρο αλλά και από άλλο πρόσωπο της επιλογής τους. Τα δικαιώματα αυτά, χωρίς να απαριθμούνται εξαντλητικά, συμπληρώνουν κατάλληλα άλλα δικαιώματα των μερών σε σχέση με συγκεκριμένα στάδια της διαδικασίας που προβλέπονται σε άλλες διατάξεις του παρόντος κανονισμού, όπως το δικαίωμα να λαμβάνουν μία βεβαίωση παραλαβής σε μια αίτηση για την κίνηση μιας διοικητικής διαδικασίας, το δικαίωμα ακρόασης, το δικαίωμα πρόσβασης σε φάκελο και το δικαίωμα στην αιτιολόγηση της τελικής απόφασης. Καθήκον προσεκτικής και αμερόληπτης έρευνας Το καθήκον προσεκτικής και αμερόληπτης έρευνας έχει αναπτυχθεί σε μεγάλο βαθμό νομολογιακά από το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ). Το καθήκον αυτό αποτελεί σημαντικό στοιχείο της αρχής της χρηστής διοίκησης και ως τέτοιο συνάγεται από το άρθρο 41 παράγραφος 1 του Χάρτη. Το άρθρο 9 απαριθμεί εξάλλου ορισμένα σημαντικά μέσα συλλογής πληροφοριών που προβλέπονται από την τομεακή νομοθεσία της Ένωσης, όπως η δυνατότητα της αρμόδιας αρχής να εξετάζει τα μέρη, τους μάρτυρες και τους εμπειρογνώμονες, να διενεργεί επισκέψεις και να ζητεί έγγραφα και φακέλους. Προκειμένου να διασφαλίζεται αποτελεσματικά το δικαίωμα υπεράσπισης, η διάταξη αυτή θεσπίζει ρητώς το δικαίωμα των μερών να προσκομίζουν αποδεικτικά στοιχεία. Καθήκον συνεργασίας, μάρτυρες και εμπειρογνώμονες Τα άρθρα 10 και 11 συμπληρώνουν την αρχή της αυτεπάγγελτης διερεύνησης που θεσπίζεται στο άρθρο 9. Με τη θέσπιση της υποχρέωσης των μερών να συνεργάζονται με την αρμόδια αρχή για την εξακρίβωση των πραγματικών περιστατικών και των περιστάσεων της υπόθεσης, το άρθρο 10 θεσπίζει σημαντικές διαδικαστικές εγγυήσεις για τα μέρη της διαδικασίας. Σύμφωνα με το άρθρο αυτό παρέχεται στα μέρη εύλογη προθεσμία για να απαντήσουν σε κάθε πρόσκληση για συνεργασία και αναγνωρίζει το δικαίωμά τους να μην αυτοενοχοποιούνται, πράγμα το οποίο αποτελεί σημαντικό στοιχείο του δικαιώματος υπεράσπισης που έχει αναπτυχθεί από το ΔΕΕ, σε περιπτώσεις στις οποίες η διοικητική διαδικασία μπορεί να οδηγήσει σε διοικητικές κυρώσεις. Στο άρθρο 11 ορίζεται ότι μάρτυρες και εμπειρογνώμονες μπορούν να καλούνται σε ακρόαση με πρωτοβουλία της αρμόδιας αρχής ή μετά από πρόταση των μερών και ότι οι εμπειρογνώμονες που επιλέγονται από την αρμόδια αρχή πρέπει να διαθέτουν κατάλληλες ειδικές γνώσεις και να μην επηρεάζονται από σύγκρουση συμφερόντων. Η τελευταία αυτή απαίτηση έχει ιδιαίτερη σπουδαιότητα, λαμβανομένου υπόψη του σημαντικού ρόλου που διαδραματίζουν οι εμπειρογνώμονες που συμμετέχουν σε πολλές διοικητικές διαδικασίες της Ένωσης, όπως εκείνες στις οποίες η τελική απόφαση εξαρτάται από μία επιστημονικά στοιχειοθετημένη εκτίμηση κινδύνου. Επιθεωρήσεις DV\ doc 5/5 PE v03-00

6 Λαμβανομένης υπόψη της σημαντικής επίπτωσης που οι επιθεωρήσεις ενδέχεται να έχουν για τους πολίτες και τις επιχειρήσεις, της σπουδαιότητας των επιθεωρήσεων αυτών για τις αποφάσεις που λαμβάνει η διοίκηση και της ύπαρξης μιας σειράς διαδικαστικών δικαιωμάτων που μπορεί να παρέχονται στο πλαίσιο των επιθεωρήσεων, το άρθρο 12 θεσπίζει τους εφαρμοστέους βασικούς κανόνες. Πρώτον, εξαρτά την εξουσία διενέργειας επιθεωρήσεων από δύο όρους: η εξουσία αυτή πρέπει να παρέχεται με νομοθετική πράξη της Ένωσης, η δε επιθεώρηση πρέπει να είναι απαραίτητη για την εκπλήρωση καθήκοντος ή για την επίτευξη ενός στόχου σύμφωνα με το ενωσιακό δίκαιο. Δεύτερον, το άρθρο αυτό θεσπίζει ορισμένα βασικά δικαιώματα των μερών που υπόκεινται σε επιθεώρηση. Τέλος, λαμβάνει υπόψη του την αρχή της αναλογικότητας ορίζοντας ότι η επιθεώρηση πρέπει να διενεργείται χωρίς να προκαλούνται αδικαιολόγητες δυσχέρειες στο αντικείμενο της επιθεώρησης ή στον ιδιοκτήτη του. Σύγκρουση συμφερόντων Στο άρθρο 13 ρυθμίζεται το κομβικής σημασίας ζήτημα της αμεροληψίας και της δυνητικής σύγκρουσης συμφερόντων των μελών του προσωπικού που συμμετέχουν στη διοικητική διαδικασία. Το δικαίωμα σε αμερόληπτη μεταχείριση εκ μέρους των αρχών της ΕΕ αποτελεί εκδήλωση του θεμελιώδους δικαιώματος σε χρηστή διοίκηση που κατοχυρώνεται στο άρθρο 41 παράγραφος 1 του Χάρτη. Με βάση τη διάταξη αυτή τα μέλη του προσωπικού οφείλουν να απέχουν από διαδικασία στην οποία έχουν, άμεσα ή έμμεσα, προσωπικό συμφέρον όπως, ειδικότερα, συμφέρον οικογενειακής ή οικονομικής φύσης, ικανό να θέσει σε κίνδυνο την αμεροληψία τους. Η διάταξη αυτή, μνημονεύοντας ενδεικτικά ορισμένους μόνο λόγους, υιοθετεί μια ελαστικότερη και πιο λειτουργική προσέγγιση. Επιπλέον ρυθμίζει τον τρόπο με τον οποίο υλοποιείται η υποχρέωση αυτή και παρέχει στα μέρη το δικαίωμα να ζητήσουν να εξαιρεθεί ένα μέλος του προσωπικού το οποίο βρίσκεται αντιμέτωπο με σύγκρουση συμφερόντων. Δικαίωμα ακρόασης και δικαίωμα πρόσβασης σε φάκελο Το δικαίωμα σε ακρόαση αποτελεί ασφαλώς το παλαιότερο και πιο σημαντικό διαδικαστικό δικαίωμα το οποίο αναγνωρίζεται από τα διάφορα νομικά συστήματα. Το δικαίωμα αυτό έχει αναγνωριστεί από το ΔΕΕ ως γενική αρχή του ενωσιακού δικαίου και αποτελεί τον πυρήνα του θεμελιώδους δικαιώματος σε χρηστή διοίκηση που κατοχυρώνεται στο άρθρο 41 παράγραφος 2 στοιχείο α του Χάρτη. Στο άρθρο 14 του παρόντος κανονισμού επαναλαμβάνεται η διάταξη του Χάρτη και εξειδικεύονται τέσσερις βασικές πτυχές που απορρέουν από τη νομολογία του ΔΕΕ: το δικαίωμα των μερών να λαμβάνουν επαρκείς πληροφορίες, το δικαίωμα να τους παρέχεται επαρκής χρόνος για να προετοιμάσουν την άμυνά τους, το δικαίωμα να τυγχάνουν συνδρομής από ένα πρόσωπο της επιλογής τους και το δικαίωμα να εκφράζουν τις απόψεις τους εγγράφως ή προφορικώς. Συναφές προς το δικαίωμα ακρόασης είναι το δικαίωμα πρόσβασης σε φάκελο που αποτελεί ένα ακόμη δομικό στοιχείο του θεμελιώδους δικαιώματος σε χρηστή διοίκηση. Το άρθρο 15 του παρόντος κανονισμού δεν αποτυπώνει μόνο την αντίστοιχη διάταξη του Χάρτη αλλά προσθέτει επίσης δύο σημαντικά στοιχεία: ορίζει ότι η πρόσβαση στον φάκελο πρέπει να είναι «πλήρης» και επιβάλλει την υποχρέωση να αιτιολογούνται οι περιορισμοί στην πρόσβαση. Ευθυγραμμιζόμενη με τη σχετική νομολογία, η διάταξη αυτή διαλαμβάνει ότι σε περίπτωση που δεν μπορεί να εξασφαλιστεί πλήρης πρόσβαση σε ολόκληρο τον φάκελο, παρέχεται στα μέρη επαρκής περίληψη του περιεχομένου των σχετικών εγγράφων. Είναι σημαντικό να διευκρινιστεί ότι το άρθρο 15 εφαρμόζεται ανεξάρτητα από το γενικό δικαίωμα πρόσβασης σε έγγραφα, το οποίο αποτελεί καθεαυτό θεμελιώδες δικαίωμα προστατευόμενο από το άρθρο 42 του Χάρτη και το άρθρο 15 παράγραφος 3 ΣΛΕΕ. PE v /6 DV\ doc

7 Καθήκον τήρησης αρχείων Σε συμφωνία με τη νομολογία του ΔΕΕ, το άρθρο 16 θεσπίζει την υποχρέωση της διοίκησης της Ένωσης να τηρεί αρχεία με την εισερχόμενη και την εξερχόμενη αλληλογραφία, τα έγγραφα που παραλαμβάνει και τα μέτρα που εφαρμόζει καθώς και την υποχρέωση να δημιουργήσει ένα ευρετήριο των φακέλων που τηρεί. Η εν λόγω υποχρέωση τήρησης αρχείων αποτελεί ένα πολύ χρήσιμο συμπλήρωμα του δικαιώματος πρόσβασης σε φάκελο και συμβάλλει αναμφισβήτητα όχι μόνο στη διαφάνεια αλλά και στην αποτελεσματικότητα της διοίκησης της Ένωσης, σύμφωνα με την επιταγή του άρθρου 298 ΣΛΕΕ. Η τήρηση κατάλληλων αρχείων έχει επίσης μείζονα σπουδαιότητα τόσο για την άσκηση του δικαιώματος υπεράσπισης των μερών όσο και για τη διενέργεια δικαστικού ελέγχου. Προθεσμίες Σημαντικό πρόβλημα του ισχύοντος διαδικαστικού δικαίου της Ένωσης αποτελεί η γενική έλλειψη σαφών προθεσμιών που να δεσμεύουν τη διοίκηση της Ένωσης στο πλαίσιο της τομεακής νομοθεσίας. Αυτό θεωρείται ως μια από τις αιτίες για αδικαιολόγητες καθυστερήσεις με αποτέλεσμα να επικρατεί αβεβαιότητα δικαίου στα ενδιαφερόμενα μέρη. Υιοθετώντας την υποχρέωση που θέσπισε το ΔΕΕ σχετικά με τη λήψη αποφάσεων εντός ευλόγου προθεσμίας, το άρθρο 17 αντιμετωπίζει το πρόβλημα αυτό με τη θέσπιση μέγιστης προθεσμίας τριών μηνών σε περίπτωση που δεν προβλέπεται σχετική προθεσμία στην τομεακή νομοθεσία. Τύπος των διοικητικών πράξεων Η διοικητική πράξη με την οποία περατώνεται η διοικητική διαδικασία πρέπει να περιβάλλεται τον έγγραφο τύπο, να υπογράφεται και να συντάσσεται με σαφή, απλό και κατανοητό τρόπο. Η τελευταία απαίτηση για τη σύνταξη μιας διοικητικής πράξης δεν πρέπει να ερμηνεύεται τυπολατρικά αλλά να συνίσταται στην ουσιαστική υποχρέωση της διοίκησης να διατυπώνει τις αποφάσεις της κατά τρόπο που να διευκολύνει τα μέρη να κατανοήσουν τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις τους. Υποχρέωση αιτιολόγησης Η υποχρέωση αιτιολόγησης αποτελεί ένα ακόμη κρίσιμο στοιχείο του θεμελιώδους δικαιώματος σε χρηστή διοίκηση που κατοχυρώνεται στο άρθρο 41 παράγραφος 2 στοιχείο γ του Χάρτη και στο άρθρο 296 παράγραφος 2 ΣΛΕΕ. Συνεπώς, σε συμφωνία με τη νομολογία του ΔΕΕ, ορίζεται στο άρθρο 19 ότι στις διοικητικές πράξεις πρέπει να αναφέρονται σαφώς οι λόγοι στους οποίους αυτές βασίζονται και να επισημαίνεται η νομική βάση, τα συναφή πραγματικά περιστατικά και ο τρόπος με τον οποίο έχουν ληφθεί υπόψη τα διάφορα επιμέρους συμφέροντα. Στο άρθρο αυτό δεν προβλέπονται εξαιρέσεις, επιτρέπεται όμως μόνο η αντικατάσταση της ειδικής αιτιολόγησης από μια γενική αιτιολόγηση όταν ο αριθμός των προσώπων που οι πράξεις αυτές αφορούν είναι μεγάλος. Η τελευταία αυτή ρύθμιση πρέπει ωστόσο να ερμηνεύεται συσταλτικά και να μην χρησιμοποιείται ως πρόφαση για να παρέχονται στερεότυπες αιτιολογήσεις. Ένδικα μέσα Η άσκηση των προβλεπόμενων ενδίκων μέσων από τα μέρη διευκολύνεται με τη θέσπιση στο άρθρο 20 της υποχρέωσης να επισημαίνεται η δυνατότητα άσκησης ενδίκων μέσων. Πρέπει να επισημανθεί ότι τα μέρη μπορούν όχι μόνο να ασκούν ένδικα μέσα αλλά και να υποβάλλουν αναφορά ενώπιον του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή. DV\ doc 7/7 PE v03-00

8 Κοινοποίηση των διοικητικών πράξεων Η αρχή της ασφάλειας δικαίου εφαρμόζεται σε όλα τα είδη των αποφάσεων που αναπτύσσουν έννομα αποτελέσματα και συνεπάγεται, ειδικότερα, την υποχρέωση της διοίκησης να γνωστοποιεί στα μέρη την έκδοση μιας διοικητικής πράξης, με συνέπεια η πράξη αυτή να ισχύει μόνο μετά την κοινοποίησή της. Διόρθωση σφαλμάτων σε διοικητικές πράξεις, διόρθωση ή ανάκληση διοικητικών πράξεων που επηρεάζουν δυσμενώς ένα μέρος και διόρθωση ή ανάκληση διοικητικών πράξεων που ωφελούν ένα μέρος Η δυνατότητα διόρθωσης ή ανάκλησης παράνομων διοικητικών πράξεων που εκδίδει η διοίκηση της ΕΕ απασχόλησε πολύ ενωρίς τη νομολογία του ΔΕΕ, όπως για παράδειγμα στην υπόθεση Algera το Στην απόφαση αυτή, η γενική αρχή σύμφωνα με την οποία ένα παράνομο μέτρο μπορεί να ανακληθεί τουλάχιστον εντός μιας εύλογης προθεσμίας επιβεβαιώθηκε βάσει «των κανόνων που αναγνωρίζονται από τις νομοθετικές διατάξεις, την επιστήμη και τη νομολογία των κρατών μελών» 1. Πολλοί επίσης τομεακοί κανονισμοί της Ένωσης περιλαμβάνουν διατάξεις σχετικά με τη διόρθωση και την ανάκληση των πράξεων. Με τις διατάξεις του κεφαλαίου V θεσπίζονται οι γενικοί κανόνες σχετικά με τη διόρθωση και την ανάκληση των πράξεων που έχουν εκδοθεί από τη διοίκηση της Ένωσης και λαμβάνεται ρητά υπόψη η ανάγκη να υπάρξει διαφοροποίηση μεταξύ της ακολουθητέας διαδικασίας για την αναθεώρηση αποφάσεων που είναι δυσμενείς για τα συμφέροντα ενός προσώπου αφενός και αποφάσεων που είναι ευνοϊκές για το πρόσωπο αυτό αφετέρου. Το άρθρο 24 κωδικοποιεί τις αρχές που αναπτύχθηκαν στη νομολογία του ΔΕΕ σχετικά με την προστασία της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, ορίζοντας ότι πρέπει να λαμβάνονται δεόντως υπόψη οι συνέπειες της διόρθωσης ή της ανάκλησης για τα μέρη που θα μπορούσαν δικαιολογημένα να αναμένουν ότι η πράξη είναι νόμιμη. Από την άποψη αυτή, η διάταξη λαμβάνει επίσης υπόψη τη διάκριση μεταξύ νομίμων και παράνομων διοικητικών πράξεων και ορίζει ορθώς ότι, σε περίπτωση έκδοσης μιας νόμιμης διοικητικής πράξης που είναι ευνοϊκή για ένα μέρος, η ανάκλησή της δεν έχει αναδρομική ισχύ ως προς το συγκεκριμένο αυτό μέρος. Προστασία των διαδικαστικών δικαιωμάτων, νομική βάση, αιτιολόγηση και δημοσίευση Δεδομένου ότι μεγάλο μέρος των διοικητικών δραστηριοτήτων της Ένωσης συνίσταται στην έκδοση διοικητικών πράξεων γενικής ισχύος, τα άρθρα 26 και 27 θεσπίζουν συναφώς τις σχετικές απαιτήσεις. Ειδικότερα, σε περίπτωση πράξεων γενικής ισχύος, πρέπει να λαμβάνονται υπόψη ορισμένες ιδιαιτερότητες στο πλαίσιο της διαδικασίας για την έκδοσή τους καθώς και για την κοινοποίηση και τη δημοσίευσή τους. Στόχος του άρθρου 26 είναι να διασφαλίσει ότι οι διαδικαστικές απαιτήσεις που θεσπίζονται στον παρόντα κανονισμό εφαρμόζονται και στις διοικητικές διαδικασίες που οδηγούν στην έκδοση πράξεων γενικής ισχύος. Στο άρθρο αυτό τονίζεται ρητώς ότι μια διοικητική πράξη γενικής ισχύος δεν μπορεί να παρεκκλίνει από τους κανόνες που θεσπίζονται στον κανονισμό. 1 Απόφαση του Δικαστηρίου της , στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις 7/56, 3/57 και 7/57. PE v /8 DV\ doc

9 Το άρθρο 27 θεσπίζει ειδικές απαιτήσεις όσον αφορά την έναρξη εφαρμογής πράξεων γενικής ισχύος. Το καθεστώς έναρξης ισχύος των πράξεων αυτών απορρέει από τις σχετικές διατάξεις της Συνθήκης (άρθρο 297 ΣΛΕΕ), στο οποίο γίνεται διάκριση μεταξύ «αποφάσεων που δεν καθορίζουν τους αποδέκτες τους» και «αποφάσεων που καθορίζουν τους αποδέκτες τους». Το άρθρο 27 αναφέρει συνεπώς ρητώς τη δυνατότητα γνωστοποίησης μιας πράξης «με μέσα άμεσα προσβάσιμα από τα ενδιαφερόμενα μέρη», τα οποία στην πράξη θα συνίσταντο στη δημοσίευση μέσω του διαδικτύου ή στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Ηλεκτρονικές πληροφορίες για τους κανόνες που αφορούν διοικητικές διαδικασίες Το άρθρο 28, ορίζοντας ότι πρέπει να προωθείται η διάθεση επικαιροποιημένων ηλεκτρονικών πληροφοριών για τις υφιστάμενες διοικητικές διαδικασίες, αποσκοπεί να διασφαλίσει την πρόσβαση των πολιτών στις ισχύουσες στην πραγματικότητα νομοθετικές ρυθμίσεις και διαδικασίες και να συμβάλει κατ αυτόν τον τρόπο στη συνολική διαφάνεια του συστήματος διοίκησης. Είναι σημαντικό να τονιστεί ότι η φράση «υφιστάμενες διοικητικές διαδικασίες» στην παράγραφο 1 δεν πρέπει να ερμηνεύεται ως «εκκρεμείς διοικητικές διαδικασίες». Αντιθέτως, παραπέμπεται σε πληροφορίες που αφορούν συγκεκριμένα στοιχεία κατηγοριών διαδικασιών που έχουν θεσπισθεί σύμφωνα με διατάξεις της Συνθήκης, πράξεις των οργάνων ή κάποια άλλης μορφής ρύθμιση μέσου χωρίς δεσμευτική ισχύ. Με τις πληροφορίες αυτές οι δυνητικοί αιτούντες θα μπορούν να γνωρίζουν εκ των προτέρων την ισχύουσα νομοθεσία καθώς και τις διαδικαστικές και ουσιαστικές νομικές απαιτήσεις που θα πρέπει να πληρούνται για να υποβάλλονται οι απαραίτητες κοινοποιήσεις ή για να λαμβάνονται, για παράδειγμα, οι απαιτούμενες άδειες ή διαθέσιμες επιδοτήσεις. Τούτο παρουσιάζει επίσης το πλεονέκτημα της αποτελεσματικότητας, το οποίο συνίσταται στο ότι η δημόσια αρχή δεν θα είναι υποχρεωμένη να παρέχει οδηγίες σε μεμονωμένες υποθέσεις και ως εκ τούτου θα περιορίζεται η χρονοβόρα εξέταση εσφαλμένων αιτήσεων και κοινοποιήσεων. 4. ΔΗΜΟΣΙΟΝΟΜΙΚΕΣ ΕΠΙΠΤΩΣΕΙΣ Η πρόταση δεν έχει καμία επίπτωση στον προϋπολογισμό της Ευρωπαϊκής Ένωσης. DV\ doc 9/9 PE v03-00