ΣΥΝΗΓΟΡΟΣ ΤΟΥ ΠΟΛΙΤΗ ΕΠΙΣΤΡΟΦΕΣ ΑΛΛΟΔΑΠΩΝ

Transcript

1

2 ΣΥΝΗΓΟΡΟΣ ΤΟΥ ΠΟΛΙΤΗ ΕΠΙΣΤΡΟΦΕΣ ΑΛΛΟΔΑΠΩΝ Ειδική έκθεση

3 Η παρούσα Ειδική Έκθεση αποτελεί προϊόν επεξεργασίας υλικού, το οποίο προέκυψε από την εργασία διερεύνηση αναφορών, παρεμβάσεις, αυτοψίες, έλεγχο διαδικασίας επιστροφών της Ομάδας Επιστροφών της Ανεξάρτητης Αρχής, υπό την εποπτεία του Συνηγόρου του Πολίτη Ανδρέα Ποττάκη και του Βοηθού Συνηγόρου Γιώργου Νικολόπουλου. Δημοσιεύθηκε στην Αθήνα τον Σεπτέμβριο 2017 στο πλαίσιο της Δράσης «Σύστημα Παρακολούθησης και Ελέγχου των Αναγκαστικών Επιστροφών» που συγχρηματοδοτείται από το Εθνικό Πρόγραμμα του Ταμείου Ασύλου, Μετανάστευσης και Ένταξης Εξώφυλλο και καλλιτεχνικός σχεδιασμός: Δάφνη Μπέη Μετάφραση: LEXICON A.E. Συνήγορος του Πολίτη, Χαλκοκονδύλη 17, ΑΘΗΝΑ, 2

4 Περιεχόμενα Εισαγωγή...04 Σύνοψη Η αρµοδιότητα του Συνηγόρου στον εξωτερικό έλεγχο αναγκαστικών επιστροφών...09 Νοµικό πλαίσιο Τι άλλαξε το 2016 Οργάνωση, αξιολόγηση και επαφές Ο εξωτερικός έλεγχος επιστροφών το 2016 µε µια µατιά 2. Στοιχεία για το πεδίο εφαρµογής του νόµου...10 Προβλήµατα χρηµατοδότησης επιστροφών και του εξωτερικού ελέγχου τους Το γενικότερο πλαίσιο της διαχείρισης µεταναστών Αριθµητικά στοιχεία επιστροφών Ποιοτικές παράµετροι των στοιχείων επιστροφών Αριθµητικά στοιχεία διοικητικά κρατουµένων προς επιστροφή 3. Επισκέψεις σε Προαναχωρησιακά Κέντρα Προβλήµατα διαδικασίας επιστροφών...12 Δειγµατοληπτικοί έλεγχοι, διαπιστώσεις και προτάσεις 4. Εξωτερικός έλεγχος σε επιχειρήσεις αποµάκρυνσης πολιτών τρίτων χωρών...13 Κοινές ευρωπαϊκές επιχειρήσεις αεροπορικής αποµάκρυνσης Επιχειρήσεις επανεισδοχής στην Τουρκία 5. Ο Ευρωπαϊκός Κανονισμός 2016/1624 ως σημείο αναφοράς για την εξέλιξη του εξωτερικού ελέγχου επιστροφών σε εθνικό κι ευρωπαϊκό επίπεδο...15

5 Eισαγωγή Το έτος 2016 αποτελεί μια κρίσιμη καμπή για την αρμοδιότητα εξωτερικού ελέγχου των επιστροφών αλλοδαπών τρίτων χωρών στις χώρες καταγωγής τους, σύμφωνα με την Οδηγία Επιστροφών (2008/115/ΕΚ, άρθρ.8 παρ.6, Ν.3907/11 άρθρ.23 παρ.6), τόσο σε εθνικό επίπεδο όσο και σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ενωσης. Μετά την έξαρση των προσφυγικών μεταναστευτικών ροών της προηγούμενης χρονιάς, το 2016 η διαχείριση των παράτυπων μεταναστών αντιμετωπίζει δύο μεγάλες προκλήσεις: αφ ενός το κλείσιμο των συνόρων στο λεγόμενο «Διάδρομο των Δυτικών Βαλκανίων» και αφ ετέρου την Κοινή δήλωση ΕΕ- Τουρκίας της 18ης Μαρτίου, σε συνέχεια της οποίας 5 νησιά του Ανατολικού Αιγαίου (Λέσβος, Χίος, Σάμος, Κως, Λέρος) επωμίστηκαν το βάρος της κράτησης όλων των νεοεισερχομένων παράτυπα στα θαλάσσια σύνορα, προς ταχεία επανεισδοχή στην Τουρκία μετά την ταυτοποίησή τους. Οι αριθμοί ωστόσο, των επανεισδοχών συμπεριλαμβανομένων, αποκαλύπτουν τη μείωση των επιχειρήσεων αναγκαστικής απομάκρυνσης το 2016 σε σχέση με την προηγούμενη χρονιά, ενώ αυξητική τάση παρουσιάζει η κράτηση σε Προαναχωρησιακά κέντρα, προκαλώντας εύλογα ερωτηματικά για τη συνεκτικότητα και αποτελεσματικότητα του συστήματος αναγκαστικών επιστροφών. Ο Συνήγορος, με την παρουσία του σε όλα τα στάδια της διαδικασίας, βάσει δειγματοληπτικού ελέγχου τόσο σε προαναχωρησιακά κέντρα κράτησης όσο και σε επιχειρήσεις της ΕΛΑΣ για την υλοποίηση της αναγκαστικής επιστροφής με χερσαία, θαλάσσια ή αεροπορικά μέσα, αναδεικνύει τα προβληματικά σημεία της διαδικασίας σε σχέση με τις επιταγές του ευρωπαϊκού ή εσωτερικού δικαίου. Με την ετήσια έκθεση που δημοσιεύει ειδικά για τις Επιστροφές, προτείνει οργανωτικά και άλλα μέτρα για τη διασφάλιση των δικαιωμάτων των ανθρώπων που εμπλέκονται στη διαδικασία αναγκαστικής απομάκρυνσης και τη συνολική βελτίωση του συστήματος αναγκαστικών επιστροφών. Στο πλαίσιο αυτό, ο Συνήγορος είχε την ευκαιρία να προτείνει κατά το 2016 βελτιώσεις στο σύστημα της διαδικασίας κράτησης προς επιστροφή, όπως η ανάγκη ύπαρξης νέων ουσιαστικών προϋποθέσεων για εκ νέου κράτηση, αλλά και συγκεκριμένης αιτιολογίας στην τυχόν επίκληση λόγων δημόσιας τάξης, ούτως ώστε να μην αναιρείται ο μη ποινικός χαρακτήρας της διοικητικής κράτησης. Αναμένοντας την εφαρμογή των προτάσεών του, ο Συνήγορος ωστόσο παρατηρεί ότι το πρόβλημα της διαχείρισης των μικτών ροών, μετανάστευσης και ασύλου, στα νοτιοανατολικά σύνορα της ΕΕ, είναι αυτό που υπολανθάνει και επικαθορίζει και το ζήτημα της κράτησης, που τείνει να καταστεί γενικό και όχι εξαιρετικό κι εξατομικευμένο μέτρο για τη διασφάλιση της επιστροφής, όπως επιβάλλει η σχετική Οδηγία αλλά και η αρχή της αναλογικότητας για τον επαχθέστερο περιορισμό της προσωπικής ελευθερίας. Στο τέλος του 2016, η κατασκευή νέων Προαναχωρησιακών κέντρων στα νησιά αποτελεί ευρωπαϊκή εξαγγελία, η οποία αρχίζει να υλοποιείται στις αρχές του Περαιτέρω, οι αυτοψίες του Συνηγόρου αποκαλύπτουν τη σταθερή διοικητική χρήση των κρατητηρίων αστυνομικών τμημάτων για αλλοδαπούς προς επιστροφή, σε συνθήκες, έλλειψης προαυλισμού και άλλες, που συνιστούν σημαντική απόκλιση όχι μόνον από τις προδιαγραφές της Οδηγίας Επιστροφών αλλά και από τις εγγυήσεις κράτησης του Ευρωπαϊκού Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων. Όσον αφορά τις επιχειρήσεις απομάκρυνσης, στις οποίες ο Συνήγορος ως εθνικός μηχανισμός εξωτερικού ελέγχου συμμετείχε δειγματοληπτικά κατ αρχήν σε ποσοστό 55% όσον αφορά κοινές ευρωπαϊκές πτήσεις στις οποίες συμμετείχε η ΕΛΑΣ, δύο προβλήματα αποτελούν τις σταθερές όλων των επιχειρήσεων: η έλλειψη έγκαιρης ενηµέρωσης των αλλοδαπών (τουλάχιστον 24 ώρες πριν) σχετικά µε την επιχείρηση αποµάκρυνσης και τα επιµέρους στοιχεία της και η δέσµευση µε χειροπέδες ως πάγια διαδικασία χωρίς εξατοµικευµένη κρίση αναγκαιότητας των µέσων δέσµευσης. Ο Συνήγορος θεωρεί ότι η έλλειψη έγκαιρης ενημέρωσης των επιστρεφομένων συνιστά χαρακτηριστικό παράδειγμα παραβίασης δικαιώματος που δημιουργεί αλυσιδωτά προβλήματα και για τη συνολική αποτελεσματικότητα της επιχείρηση επιστροφής, όταν συνδυάζεται με ανεπαρκώς παρασχεθείσα ενημέρωση για τυχόν άσκηση δικαιωμάτων διεθνούς προστασίας, οικογενειακής συνοχής κ.α, δημιουργώντας διαφορές ή/και ακύρωση της επιχείρησης την τελευταία στιγμή. Τα ίδια προβληματικά σημεία εμφανίζουν και οι επιχειρήσεις επανεισδοχής στην Τουρκία το Σημειώνεται ότι η επανεισδοχή συνιστά εξαιρετική διαδικασία αναγκαστικής απομάκρυνσης, µε βάση το άρθρο 2 της Οδηγίας, στην οποία ωστόσο εφαρµόζονται οι βασικές εγγυήσεις των θεµελιωδών 4

6 δικαιωµάτων. Ο Συνήγορος ήταν παρών και στις επιχειρήσεις επανεισδοχής, διενεργώντας δειγµατοληπτικό έλεγχο στο 45% των ακτοπλοϊκών κι αεροπορικών επιχειρήσεων από τα ελληνικά νησιά προς την Τουρκία. Η θεσμική αυτή εγγύηση του εξωτερικού ελέγχου από τον εθνικό μηχανισμό στις διαδικασίες επανεισδοχής, καθίσταται ακόμη πιο κρίσιμη από το γεγονός ότι η Κοινή Δήλωση της 18ης Μαρτίου ΕΕ-Τουρκίας εκφεύγει του δικαιοδοτικού ελέγχου των οργάνων της ΕΕ, σύμφωνα με σχετική απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της ΕΕ της , το οποίο έκρινε ότι ανεξαρτήτως εάν η Κοινή Δήλωση είναι πολιτικό κείμενο με δεσμευτικές νομικές συνέπειες δεν μπορεί να αποδοθεί στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο ή σε άλλο ενωσιακό όργανο αλλά στους Αρχηγούς των Κρατών-μελών. Κατά τον τρόπο αυτό, ο εξωτερικός έλεγχος από ανεξάρτητη αρχή και η διαφάνεια των αστυνομικών επιχειρήσεων αποτελούν την αναγκαία εγγύηση του κράτους δικαίου απέναντι στους κινδύνους που ενέχει για τα θεμελιώδη δικαιώματα κάθε παρόμοια διαδικασία αναγκαστικής απομάκρυνσης που συνεπιφέρει περιορισμούς στην προσωπική ελευθερία. Για το λόγο αυτό ο εξωτερικός έλεγχος αποτελεί αναπόσπαστο τμήμα και του νέου ευρωπαϊκού Κανονισμού 2016/1624 για τη μετατροπή της FRONTEX σε Ευρωπαϊκή Ακτοφυλακή- Συνοριοφυλακή, ο οποίος υιοθετήθηκε τον Σεπτέμβριο 2016 και προβλέπει ευρωπαϊκή δεξαμενή παρατηρητών από τα κράτη-μέλη (άρθρ.29), προκειμένου καμία ευρωπαϊκή επιχείρηση επιστροφής να μη διεξάγεται χωρίς εξωτερικό έλεγχο (monitoring) (άρθρ.28). Ο ευρωπαϊκός αυτός Κανονισμός, ωστόσο, δημιουργεί ένα νέο τοπίο για τον έλεγχο των επιστροφών, αφού η ευρωπαϊκή δεξαμενή των παρατηρητών δεν αναφέρεται πλέον στους εθνικούς μηχανισμούς εξωτερικού ελέγχου, όπως είναι κατ εξοχήν οι Συνήγοροι (Ombudsmen) αλλά στην ίδια τη FRONTEX. Με τον τρόπο αυτό, στις εκτεταμένες πλέον επιχειρήσεις του ευρωπαϊκού οργανισμού των συνόρων, ο έλεγχος δεν είναι πλέον εξωτερικός αλλά εσωτερικοποιείται. μηχανισμό δηλαδή τον Συνήγορο. Η αξιοποίηση του μηχανισμού αυτού, που ενεργοποιήθηκε ήδη σε τρεις περιπτώσεις στις αρχές του 2017, θα αξιολογηθεί από τον Συνήγορο ως προς την ανταπόκριση των ελληνικών υπηρεσιών το επόμενο έτος. Θα πρέπει, ωστόσο, να σημειωθεί ότι η πρόβλεψη μηχανισμού αναφορών στον πρόσφατο Κανονισμό εμφανίζει το ίδιο σύμπτωμα αυτοαναφορικότητας, δεδομένου ότι συνδέεται και πάλι με αξιολόγηση των αποτελεσμάτων της έρευνας της καταγγελίας από τον υπεύθυνο θεμελιωδών δικαιωμάτων της FRONTEX. Η θεσμική εγγύηση του εξωτερικού ελέγχου των επιχειρήσεων επιστροφής στα τέλη του 2016 μοιάζει συνεπώς να υποχωρεί στο επίπεδο των ευρωπαϊκών οργάνων, δεδομένου ότι ως προς τις ευρωπαϊκές επιχειρήσεις, τείνει να μην επαφίεται σε ανεξάρτητους θεσμούς, εξωτερικούς και διάφορους από τον εκτελεστικό βραχίονα της Ευρωπαϊκής ένωσης για τη διαφύλαξη των συνόρων. Η εξέλιξη αυτή, καθιστά ακόμη μεγαλύτερο το βάρος της ευθύνης του Συνηγόρου, ως ανεξάρτητου εθνικού μηχανισμού ελέγχου των αναγκαστικών επιστροφών, για ουσιαστική συνεργασία με κάθε αρμόδιο, εθνικό, διεθνή ή ενωσιακό φορέα για την όσο το δυνατόν μεγαλύτερη διαφάνεια της διοικητικής δράσης και την εμπέδωση του σεβασμού των θεμελιωδών δικαιωμάτων στις αντίστοιχες εθνικές επιχειρήσεις. Ανδρέας Ι. Ποττάκης Συνήγορος του Πολίτη Στο ίδιο συμπέρασμα οδηγεί και η πρόβλεψη στο νέο Κανονισμό μηχανισμού αναφορών της FRONTEX (άρθρ.72) για επιχειρήσεις των Κρατών-μελών που διοργανώνουν ή στις οποίες μετέχουν στελέχη της, για συμβάντα μετά τις Στις περιπτώσεις αυτές, η υποβολή αναφοράς συνεπάγεται την κίνηση της διαδικασίας από τη FRONTEX που ζητά τη διερεύνηση από την αρμόδια (αστυνομική συνήθως) αρχή του Κράτους-μέλους, με παράλληλη κοινοποίηση στον εθνικό 5

7 Σύνοψη Η παρούσα έκδοση αποτελεί την ειδική έκθεση για το 2016 την οποία συντάσσει ο Συνήγορος στο πλαίσιο της αρµοδιότητάς του για εξωτερικό έλεγχο των αναγκαστικών επιστροφών (άρθρο 23 παράγρ. 6 Ν. 3907/2011). Τα βασικά σημεία της έκθεσης αυτής περιλαμβάνονται στην ετήσια έκθεση που υπέβαλε ο Συνήγορος του Πολίτη στη Βουλή των Ελλήνων το Μάρτιο Η Έκθεση που ακολουθεί αναφέρεται στα εξής: 1. Στην ειδική αρμοδιότητα εξωτερικού ελέγχου επιστροφών και ειδικότερα: στο νομικό πλαίσιο της αρμοδιότητας του Συνηγόρου (με έμφαση στο κοινοτικό έρεισμα του εξωτερικού ελέγχου, στον έλεγχο όλων των σταδίων από την έκδοση απόφασης επιστροφής μέχρι την υλοποίησή της, στην πρόσβαση σε όλους τους χώρους κράτησης/διέλευσης αλλοδαπών, στη συνεχή ροή δεδομένων από την ΕΛΑΣ και την υποχρέωσή της προς αιτιολογημένη απάντηση, καθώς και στην υποβολή ειδικής έκθεσης από τον Συνήγορο στη Βουλή). στο νέο στοιχείο για το 2016: Κοινή δήλωση ΕΕ-Τουρκίας της , πρόκληση στην οποία ο Συνήγορος ανταποκρίθηκε (διευκρινίζεται η νομική βάση στην Οδηγία Επιστροφών και στο Ν.3907/11 της αρμοδιότητας εξωτερικού ελέγχου και στην εξαιρετική αυτή διαδικασία απομάκρυνσης) επεκτείνοντας τον δειγματοληπτικό του έλεγχο στις επανεισδοχές, αεροπορικές και ακτοπλοϊκές (με παρατηρητές στο 45% των επιχειρήσεων επανεισδοχής προς την Τουρκία που διεξήχθησαν το 2016). στην οργάνωση, αξιολόγηση και τις επαφές του Συνηγόρου στο πλαίσιο του εξωτερικού ελέγχου (εκπαίδευση, δικτύωση με ομόλογους θεσμούς κρατών-μελών ΕΕ στο πρόγραμμα FReM, συνεργασία με αρμόδιες αρχές, διεθνείς κι ευρωπαϊκούς οργανισμούς, θετική αξιολόγηση του μηχανισμού εξωτερικού ελέγχου επιστροφών από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή στο πλαίσιο της τακτικής αξιολόγησης της χώρας ως προς το κεκτημένο της Συνθήκης Σένγκεν. Η αντιπροσωπεία της Ευρωπαϊκής Επιτροπής επεσήμανε την ανάγκη ενίσχυσης της χρηματοδότησής μας από το ευρωπαϊκό ταμείο AMIF). στον εξωτερικό έλεγχο το 2016 με μια ματιά (επισκέψεις σε χώρους κράτησης, συμμετοχές σε επιχειρήσεις απομάκρυνσης με παρατηρητές). 2. Σε στοιχεία για το πεδίο εφαρμογής το 2016: το πρόβλημα χρηματοδότησης τόσο των επιστροφών (λχ μόνον κοινές ευρωπαϊκές πτήσεις με συμμετοχή της ΕΛΑΣ) όσο και του εξωτερικού ελέγχου, που λόγω καθυστέρησης της πρόσκλησης από τη Διαχειριστική Αρχή, το 2016 διεξήχθη με ίδια μέσα, από τον υφιστάμενο κρατικό προϋπολογισμό, καθώς και εν μέρει με χρηματοδότηση από τη FRONTEX). το γενικότερο πλαίσιο διαχείρισης μεταναστών. Το 2016 ο αριθμός των υπό επιστροφή/επανεισδοχή επηρεάζεται σε μεγάλο βαθμό από τις διαδικασίες υποδοχής στα hotspots και το ρυθμό εξέτασης αιτημάτων ασύλου. Παρέχονται αριθμητικά στοιχεία για τις αναγκαστικές επιστροφές (μειωμένες οι αναγκαστικές επιστροφές το 2016 ( έναντι σε σχέση με το 2015) και ποιοτικά (πάνω από 50% Αλβανικής ιθαγένειας οι επιστραφέντες) καθώς και αριθμοί κρατουμένων σε προαναχωρησιακά κέντρα (πάνω από 1500 κρατούμενοι τον Νοέμβριο 2016, τριπλάσιος αριθμός από το 2015) ενώ αναφέρεται και πάλι ότι η ΕΛΑΣ δεν παρέχει στοιχεία κράτησης σε άλλους χώρους, ωστόσο οι αυτοψίες του Συνηγόρου αποκαλύπτουν ότι συνεχίζεται η πρακτική της κράτησης αλλοδαπών προς επιστροφή σε αστυνομικά κρατητήρια 3. Σε προβλήματα που επισημάνθηκαν από 14 επισκέψεις σε χώρους κράτησης σε σχέση με την Οδηγία Επιστροφών: ελλιπής ενημέρωση των κρατουμένων ως προς τη διαδικασία διαφοροποίηση κράτησης ανάλογα με την εθνικότητα που δημιουργεί πρόβλημα στην εξατομικευμένη κρίση επί αιτήματος διεθνούς προστασίας (θετικό παράδειγμα η Κόρινθος σε σχέση με θρησκευτική μειονότητα (Ahmadiya) Πακιστανών). κράτηση και όταν δεν υφίσταται «λογικά προοπτική απομάκρυνσης» κατά την Οδηγία Επιστροφών συχνά κράτηση για λόγους δημόσιας τάξης. Ο Συνήγορος επισημαίνει την ανάγκη εξειδίκευσης του κινδύνου της δη- 6

8 μόσιας τάξης άλλως πάσχει η αιτιολογία της απόφασης διοικητικής κράτησης, που δεν έχει τιμωρητικό χαρακτήρα σύμφωνα και με τη νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Δικαιωμάτων του Ανθρώπου. εκ νέου κράτηση, ενώ έχει εξαντληθεί στο παρελθόν το χρονικό όριο της 18μηνης κράτησης. Προκειμένου να μην καταστρατηγείται το ανώτατο χρονικό όριο της κράτησης προς επιστροφή, ο Συνήγορος επισημαίνει την ανάγκη ύπαρξης νέων ουσιαστικών στοιχείων αιτιολογίας, τα οποία να συνιστούν σημαντική μεταβολή των συνθηκών, σύμφωνα με τη νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και το Εγχειρίδιο Επιστροφών της ΕΕ. 4. Σε προβλήματα που επισημάνθηκαν από τη συμμετοχή με παρατηρητές σε επιχειρήσεις αναγκαστικής απομάκρυνσης (11 κοινές ευρωπαϊκές πτήσεις στο Πακιστάν και τη Γεωργία και 12 επανεισδοχές, θαλάσσιες και αεροπορικές, στην Τουρκία): 2 γενικά προβλήματα: Έλλειψη έγκαιρης ενημέρωσης (προ 24 ωρών τουλάχιστον) για την πραγματοποίηση της επιστροφής/επανεισδοχής ασύλου, αφενός 5μελούς οικογένειας Συρίων πολιτών, που από το hotspot της Λέρου επιβιβάσθηκαν στην Κω σε αεροπλάνο επανεισδοχής από τη Λέσβο στην Τουρκία και αφετέρου 6 Ιρακινών γυναικών που κρατούνταν στην Καλαμάτα, οι οποίες εξαιρέθηκαν από την αρχικά προγραμματισμένη επανεισδοχή με παρέμβαση του Συνηγόρου μέχρι να επιλυθούν ζητήματα πρόσβασης στη διαδικασία ασύλου και σε οικογενειακή επανένωση. Η πρόσκληση του Συνηγόρου στην ηγεσία των συναρμόδιων υπουργείων να συνεργασθούν οι υπηρεσίες τους για την πλήρη ενημέρωση στον προαναχωρησιακό έλεγχο των επιστροφών. 5. Στο νέο Ευρωπαϊκό Κανονισμό της FRONTEX που παρουσιάζει αυξημένες προκλήσεις για τον Συνήγορο ως εθνικό μηχανισμό εξωτερικού ελέγχου (Ευρωπαϊκή Δεξαμενή Παρατηρητών, Μηχανισμός Αναφορών FRONTEX). Συμπερασματικά, επισημαίνεται η στόχευση του Συνηγόρου να παρακολουθεί τις διαδικασίες αυτές στη δυναμική τους εξέλιξη, συμβάλλοντας στη διαφύλαξη των θεμελιωδών δικαιωμάτων στην πράξη και στη διαφάνεια της διοικητικής δράσης. ενιαία δέσμευση με χειροπέδες, χωρίς εξατομικευμένη κρίση αναγκαιότητας. Επίσης, στις κοινές ευρωπαϊκές επιχειρήσεις δεν διασφαλίστηκε σε κάποιες περιπτώσεις η πρόσβαση σε μέσα τηλεφωνικής επικοινωνίας. Στις επανεισδοχές, ο Συνήγορος επεσήμανε επίσης-την ανάγκη ύπαρξης προηγούμενου πιστοποιητικού ιατρικής εξέτασης (fit to travel). Σημειώθηκαν κάποιες φορές προσκόμματα στη συμμετοχή του Συνηγόρου στη συνάντηση προετοιμασίας και απολογισμού της επιχέιρησης επανεισδοχής ενώ το γενικότερο πρόβλημα ήταν η έλλειψη πληρότητας του υπηρεσιακού φακέλου που συνόδευε τους προς επανεισδοχή αλλοδαπούς. Επίσης, σημειώνονται: 2 περιστατικά επανεισδοχών για τα οποία ο Συνήγορος έχει ξεκινήσει επίσημη έρευνα βάσει αναφοράς ότι δεν ελήφθησαν υπόψη οι δηλώσεις βούλησης υποβολής αιτήματος 7

9 8 1. Η αρμοδιότητα

10 1. Η αρμοδιότητα του Συνηγόρου στον εξωτερικό έλεγχο αναγκαστικών επιστροφών Ο Συνήγορος έχει ειδική αρµοδιότητα να ελέγχει όλα τα στάδια της διαδικασίας αναγκαστικών επιστροφών αλλοδαπών στις χώρες καταγωγής τους από την έκδοση της απόφασης επιστροφής αλλοδαπού µέχρι και την υλοποίησή της µε χερσαία, θαλάσσια ή αεροπορική µεταφορά στη χώρα του. Νοµικό πλαίσιο Ο εξωτερικός έλεγχος (monitoring) προβλέπεται από την ευρωπαϊκή Οδηγία 2008/115/ΕΚ σχετικά µε τους κοινούς κανόνες και διαδικασίες στα κράτη µέλη για την επιστροφή των παρανόµως διαµενόντων πολιτών τρίτων χωρών («Οδηγία Επιστροφών» άρθρο 8 παράγρ. 6) και έχει ανατεθεί στον Συνήγορο βάσει του Ν. 3097/2011 (άρθρο 23 παράγρ. 6), ο οποίος προβλέπει τη συνεργασία της Αρχής µε διεθνείς οργανισµούς και ΜΚΟ για τον σκοπό αυτό. Η αρµοδιότητα του Συνηγόρου ενεργοποιήθηκε πλήρως µε την οργάνωση του συστήµατος εξωτερικού ελέγχου στην προβλεπόµενη από τον νόµο ΚΥΑ (ΦΕΚ 2870β / ) που εκδόθηκε ύστερα από πρόταση της Αρχής. Στην ΚΥΑ προβλέπεται η συστηµατική παροχή δεδοµένων για τις αναγκαστικές επιστροφές προς τον Συνήγορο από όλες τις αρµόδιες υπηρεσίες. Ο Συνήγορος προβαίνει σε έλεγχο της νοµιµότητας των πράξεων, παραλείψεων και υλικών ενεργειών των αρµόδιων υπηρεσιών, διαθέτοντας όλα τα θεσµικά εργαλεία που προβλέπουν οι καταστατικές του διατάξεις, ενώ έχει απρόσκοπτη πρόσβαση σε κάθε χώρο κράτησης, αναµονής ή διέλευσης (transit) σε όλη την επικράτεια. Επιπλέον, διενεργεί δειγµατοληπτικό έλεγχο συµµετέχοντας µε στελέχη του ως παρατηρητές στις επιχειρήσεις εκτέλεσης αποφάσεων επιστροφών. Ο Συνήγορος απευθύνει εκθέσεις και προτάσεις για τη βελτίωση των διαδικασιών επιστροφής προς τη διοίκηση, η οποία υπέχει υποχρέωση αιτιολογηµένης απάντησης. Δηµοσιοποιεί τα συµπεράσµατά του σε ειδική έκθεση, την οποία υποβάλλει κατ έτος στη Βουλή. Τι άλλαξε το 2016 Η Κοινή Δήλωση Ευρωπαϊκής Ένωσης - Τουρκίας της 18ης Μαρτίου ενεργοποίησε τη διαδικασία επανεισδοχής στην Τουρκία πολιτών τρίτων χωρών που εισήλθαν παράτυπα στη χώρα στα θαλάσσια σύνορα. Πρόκειται για διαδικασία εξαιρετική µε βάση το άρθρο 2 της Οδηγίας, στην οποία ωστόσο εφαρµόζονται οι βασικές εγγυήσεις των θεµελιωδών δικαιωµάτων. Ο Συνήγορος ήταν παρών και στις επιχειρήσεις επανεισδοχής, διενεργώντας δειγµατοληπτικό έλεγχο στο 45% των ακτοπλοϊκών κι αεροπορικών επιχειρήσεων από τα νησιά, για τις οποίες είχε ειδοποιηθεί. Οργάνωση, αξιολόγηση και επαφές Στο πλαίσιο εξωτερικού ελέγχου των επιστροφών κατά το 2016 ο Συνήγορος: Είχε συναντήσεις εργασίας µε την ΕΛΑΣ, τη Γενική Γραµµατεία Μεταναστευτικής Πολιτικής, την Ύπατη Αρµοστεία του ΟΗΕ για τους Πρόσφυγες, τον Οργανισµό Θεµελιωδών Δικαιωµάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (FRA), τον Ειδικό Αγορητή του ΟΗΕ για Δικαιώµατα Αλλοδαπών, τον Επίτροπο για τα Ανθρώπινα Δικαιώµατα, καθώς και αντιπροσωπεία της Επιτροπής Πρόληψης των Βασανιστηρίων (CPT) του Συµβουλίου της Ευρώπης και διάφορες ΜΚΟ. Επίσης, µε τις κατά τόπους υπηρεσίες Πρώτης Υποδοχής και Ασύλου, που συνδέονται µε το σύστηµα επιστροφών σε ένα πρώτο στάδιο, αυτό του εντοπισµού ευάλωτων προσώπων και αιτούντων άσυλο, προκειµένου να εξαιρεθούν από διαδικασίες επιστροφής. Αξιολογήθηκε θετικά για το σύστηµα εξωτερικού ελέγχου των επιστροφών από αντιπροσωπεία της Ευρωπαϊκής Επιτροπής που διαπίστωσε ότι η λειτουργία του συνάδει µε το κεκτηµένο Σένγκεν και τις προβλέψεις του άρθρου 8 παράγρ. 6 της Οδηγίας Επιστροφών, στην τακτική αξιολόγηση της χώρας ως προς το κεκτηµένο Σένγκεν (Απρίλιος 2016). Η αντιπροσωπεία παράλληλα επισήµανε ότι είναι αναγκαία η διάθεση από το κράτος των κονδυλίων για την προβλεπόµενη χρηµατοδότηση του εξωτερικού ελέγχου από το Ευρωπαϊκό Ταµείο Ασύλου - Μετανάστευσης - Ένταξης (AMIF). Συµµετείχε µε στελέχη της οµάδας Επιστροφών στο εκπαιδευτικό πρόγραµµα για παρατηρητές επιστροφών της στη Βαρσοβία ( ), ενόψει υιοθέτησης του νέου ευρωπαϊκού Κανονισµού 1 για την Ευρωπαϊκή Συνοριοφυλακή και Ακτοφυλακή που προβλέπει ευρωπαϊκή δεξαµενή παρατηρητών (monitors). Επίσης, στη συνάντηση εργασίας εθνικών µηχανισµών εξωτερικού ελέγχου µε τον Ευρωπαίο Διαµεσολαβητή και τη FRONTEX στις Βρυξέλλες ( ) για τη θέσπιση λειτουργικού µηχανισµού αναφορών σε 1 INIT/el/pdf 9

11 2. Στοιχεία για το πεδίο εφαρμογής ευρωπαϊκό επίπεδο στις σχετικές επιχειρήσεις της FRONTEX. Επίσης, µε εκπαιδευτή στο σεµινάριο της ΕΛΑΣ για escort leaders επιστροφών στις Συµµετείχε στη διοργάνωση εκπαιδευτικού σεµιναρίου για στελέχη της οµάδας Επιστροφών του Συνηγόρου στην Αθήνα από τον Οργανισµό Θεµελιωδών Δικαιωµάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (FRA) ( ). Ακόµη, δύο µέλη της οµάδας Επιστροφών παρακολούθησαν εκπαιδευτικό σεµινάριο του FRA στη Βιέννη (Φεβρουάριος 2014). Συµµετείχε ως συστατικό µέλος στο ευρωπαϊκό πρόγραµµα Forced Return Monitoring (FREM)-ΙΙ στο πλαίσιο του European Return Fund - Community Actions της Ευρωπαϊκής Επιτροπής. Φορέας του προγράµµατος είναι ο Οργανισµός International Centre for Migration Policy Development (ICMPD) και συµµετέχουν εθνικοί φορείς που έχουν αναλάβει τον εξωτερικό έλεγχο των επιχειρήσεων αναγκαστικών επιστροφών σε διάφορα κράτη µέλη, προκειµένου να αναπτυχθούν κοινές προδιαγραφές και θεσµικά εργαλεία ελέγχου για την ενίσχυση της αξιοπιστίας του ευρωπαϊκού συστήµατος επιστροφών. Ο εξωτερικός έλεγχος επιστροφών το 2016 µε µια µατιά: Ο Συνήγορος επισκέφθηκε: 3 Προαναχωρησιακά Κέντρα (7 επισκέψεις) 4 κρατητήρια αστυνοµικών διευθύνσεων και κάποια µεµονωµένα αστυνοµικά τµήµατα Ο Συνήγορος µετέσχε ως παρατηρητής σε: 11 κοινές ευρωπαϊκές επιχειρήσεις - πτήσεις (το 55% όσων πραγµατοποιήθηκαν) 12 επανεισδοχές (το 45% των θαλάσσιων και αεροπορικών επανεισδοχών, για τις οποίες προηγήθηκε ειδοποίηση, προς την Τουρκία) και 1 χερσαία επιχείρηση αποµάκρυνσης. 2. Στοιχεία για το πεδίο εφαρμογής του νόμου Προβλήµατα χρηµατοδότησης επιστροφών και του εξωτερικού ελέγχου τους Την προηγούµενη χρονιά είχε αναφερθεί (Ετήσια Έκθεση 2015, σ. 126) το πρόβληµα έλλειψης τακτικής χρηµατοδότησης των Προαναχωρησιακών Κέντρων αλλά και των επιχειρήσεων αναγκαστικών επιστροφών από το ενιαίο πλέον Ευρωπαϊκό Ταµείο Ασύλου - Μετανάστευσης (AMIF) για τον πυλώνα των Επιστροφών, µε βάση το εθνικό πρόγραµµα που είχε εγκριθεί το Ακολούθησαν κανονιστικές αλλαγές στη διαχείριση του προγράµµατος, µε το άρθρο 9 παράγρ. 6 επ. Ν. 4332/2015 (ΦΕΚ 76α / ) και τις κατ εξουσιοδότησιν αυτού παρεπόµενες κανονιστικές πράξεις. Στην πράξη η ΕΛΑΣ, λόγω της αδυναµίας ναύλωσης πτήσεων τσάρτερ για αεροπορικές επιστροφές, µετέχει σε κοινές ευρωπαϊκές επιχειρήσεις που διενεργούνται αεροπορικώς και συντονίζονται από τη FRONTEX. Είχε επίσης αναφερθεί το συναφές πρόβληµα χρηµατοδότησης του εξωτερικού ελέγχου των επιστροφών από τον Συνήγορο, η οποία, ενώ προβλέπεται από την ΚΥΑ που διέπει την οργάνωση του ελέγχου (ΦΕΚ 2870β / ), προσκρούει για τους λόγους που προαναφέρθηκαν στη διοικητική καθυστέρηση της πολιτείας να χρηµατοδοτήσει τη συγκεκριµένη δράση του Συνηγόρου από και για ολόκληρο σχεδόν το έτος Τον Νοέµβριο του 2016 δηµοσιεύθηκε πρόσκληση για το έργο του εξωτερικού ελέγχου επιστροφών για τα επόµενα 2 έτη από την Υπηρεσία Διαχείρισης Ευρωπαϊκών και Αναπτυξιακών Προγραµµάτων του Υπουργείου Εσωτερικών Τοµέα Προστασίας του Πολίτη και ο Συνήγορος υπέβαλε σχετικό τεχνικό δελτίο µαζί µε την Υπηρεσία Εφαρµογής Ευρωπαϊκών Προγραµµάτων της Βουλής των Ελλήνων. Καθ όλο το 2016 ο Συνήγορος συνέχισε µε ίδια µέσα, στο µέτρο που µπόρεσε να εξοικονοµήσει κάποιο ποσό από τον προϋπολογισµό του, τους δειγµατοληπτικούς ελέγχους τόσο σε Προαναχωρησιακά Κέντρα ή άλλους χώρους κράτησης αλλοδαπών προς επιστροφή όσο και σε επιχειρήσεις επιστροφών ή επανεισδοχών. Για τις επανεισδοχές το β εξάµηνο του 2016 προς την Τουρκία αλλά και τις κοινές ευρωπαϊκές επιχειρήσεις αεροπορικών επιστροφών προς χώρες της Ασίας η δράση του εξωτερικού ελέγχου πραγµατοποιήθηκε µε την ουσιαστική συνδροµή της FRONTEX. Το γενικότερο πλαίσιο της διαχείρισης µεταναστών Η έξαρση της προσφυγικής κρίσης την προηγούµενη χρονιά και οι δυσκολίες υλοποίησης του σχεδίου δράσης της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για την καταρχήν υποδοχή και µετεγκατάσταση αιτούντων άσυλο, και συµπληρωµατικά την εφαρµογή ενός αποτελεσµατικού συστήµατος αναγκαστικών επιστροφών για τους λοιπούς πληθυσµούς, σηµατοδοτούν και τις εξελίξεις στη 10

12 διαχείριση των επιστροφών κατά το Με την υιοθέτηση της Κοινής Δήλωσης Ευρωπαϊκής Ένωσης - Τουρκίας της 18ης Μαρτίου ενεργοποιείται η διαδικασία επανεισδοχής στην Τουρκία πολιτών τρίτων χωρών που εισήλθαν παράτυπα στη χώρα στα θαλάσσια σύνορα. Πρόκειται για διαδικασία εξαιρετική µε βάση το άρθρο 2 της Οδηγίας, στην οποία ωστόσο εφαρµόζονται οι βασικές εγγυήσεις των θεµελιωδών δικαιωµάτων (άρθρο 4 παράγρ. 4 της Οδηγίας). Προς διασφάλιση των εγγυήσεων αυτών, ο Συνήγορος διενεργεί επίσης δειγµατοληπτικό έλεγχο στις επανεισδοχές, µε βάση την ευρεία αρµοδιότητά του για επιχειρήσεις αναγκαστικής αποµάκρυνσης και τους ορισµούς τους νόµου περί επιστροφών (άρθρο 23 παράγρ. 6 και άρθρα Ν. 3907/2011), και την κατ εξουσιοδότησιν αυτού ΚΥΑ που αναφέρεται και στα στοιχεία επανεισδοχών ρυθµίζοντας τις λεπτοµέρειες άσκησης του εξωτερικού ελέγχου. Όπως αναφέρεται στην ειδική έκθεση "Η πρόκληση των μεταναστευτικών ροών και της προστασίας των προσφύγων" 2, ο αριθµός των προς επανεισδοχή ή επιστροφή υποψήφιων προσώπων εξαρτάται από τις διαδικασίες υποδοχής προς εντοπισµό ευάλωτων προσώπων στα Κέντρα Υποδοχής και Ταυτοποίησης, τα λεγόµενα hotspots, σε 5 νησιά του Αιγαίου και από την ταχύτητα εξέτασης τυχόν αιηµάτων ασύλου σε πρώτο και δεύτερο βαθµό. Αριθµητικά στοιχεία επιστροφών Γράφημα 1 Επιστροφές Εθελούσιες Απρίλιος 2017, σελ.30επ., gr/?i=human-rights.el.files Αναγκαστικές Έτος 2016 Έτος 2015 Γράφημα 2 Κρατούμενοι σε Προαναχωρησιακά Κέντρα Νοέμβριος 2016 Νοέμβριος 2015 Στο γενικότερο πολιτικό πλαίσιο της εξέλιξης της προσφυγικής/µεταναστευτικής κρίσης, οι αναγκαστικές επιστροφές που υλοποιούνται κατά το 2016 εµφανίζουν κάποια µείωση σε σχέση µε την προηγούµενη χρονιά. Τα διαβιβασθέντα από την ΕΛΑΣ στοιχεία για το 2016 εµφανίζουν συνολικά επιστροφές, έναντι το Από τον συνολικό αριθµό των επιχειρήσεων αποµάκρυνσης, οι είναι αναγκαστικές, συµπεριλαµβανοµένων των απελάσεων και επαναπροωθήσεων βάσει διµερών συµφωνιών µε όµορες χώρες (βλ. Γράφηµα 1). Οι είναι εθελούσιες διαδικασίες που διενεργούνται εξ ολοκλήρου από τον Διεθνή Οργανισµό Μετανάστευσης (ΔΟΜ). Η µείωση σε σχέση µε το 2015 αφορά τις αναγκαστικές επιστροφές, ενώ οι εθελούσιες παρουσίασαν αύξηση [από 3.771συνολικά (3.718 του ΔΟΜ και 53 της ΕΛΑΣ) το 2015 σε το 2016]. Ο Συνήγορος θεωρεί σηµαντικό βήµα από πλευράς διαφάνειας τη δηµοσίευση στατιστικών στοιχείων από την ΕΛΑΣ και για επιχειρήσεις επανεισδοχής για θέµατα παράτυπων µεταναστών ως εξής (ανακοίνωση της στην ιστοσελίδα «Σηµειώνεται ότι από αρχές του έτους έχουν επιστραφεί στην Τουρκία: Με βάση το διµερές Πρωτόκολλο Επανεισδοχής Ελλάδας - Τουρκίας, αλλοδαποί πολίτες τρίτων χωρών, µε βάση τη Συµφωνία Επανεισδοχής ΕΕ - Τουρκίας, 51 αλλοδαποί τουρκικής ιθαγενείας και µε βάση την Κοινή Δήλωση ΕΕ - Τουρκίας, 716 αλλοδαποί διαφόρων εθνικοτήτων. Επιπροσθέτως, από την έναρξη εφαρµογής της Κοινής Δήλωσης ΕΕ - Τουρκίας έχουν επιστραφεί στις χώρες καταγωγής τους οικειοθελώς µέσω ΔΟΜ 255 αλλοδαποί πολίτες τρίτων χωρών που είχαν εισέλθει στη χώρα µας διά θαλάσσης από την Τουρκία». 11

13 3. Επισκέψεις σε προαναχωρησιακά κέντρα Ποιοτικές παράµετροι των στοιχείων επιστροφών Στα διαθέσιµα στον Συνήγορο συγκεντρωτικά στοιχεία όλης της επικράτειας για µηχανογραφικούς ή οργανωτικούς λόγους δεν περιλαµβάνονται προς το παρόν ποιοτικές παράµετροι για πρόσωπα που τυχόν ανήκουν σε ευάλωτες οµάδες (έγκυοι, ασθενείς, υπερήλικες, οικογένειες, ασυνόδευτοι ανήλικοι κ.ά.), που έχουν ζητηθεί συνολικά από το υπουργείο, αλλά κάθε αστυνοµική διεύθυνση στέλνει επιµέρους στοιχεία, ζήτηµα το οποίο δεν έχει ακόµη επιλυθεί. Συγκεντρωτικά στοιχεία παρέχονται, ωστόσο, από την ΕΛΑΣ για την ιθαγένεια των επιστρεφόµενων ή απελαυνόµενων αλλοδαπών, από τα οποία προκύπτει ότι από τον συνολικό αριθµό των αναγκαστικών επιχειρήσεων αποµάκρυνσης, που υλοποιήθηκαν τους πρώτους 10 µήνες του 2016, οι αφορούν πολίτες Αλβανίας, δηλαδή ποσοστό 54,9%. Αριθµητικά στοιχεία διοικητικά κρατουµένων προς επιστροφή Ως προς τους χώρους κράτησης, η ΕΛΑΣ ενηµέρωσε τον Συνήγορο ότι στις κρατούνταν συνολικά αλλοδαποί στα Προαναχωρησιακά Κέντρα, αριθµός συντριπτικά µεγαλύτερος από τον αντίστοιχο αριθµό των 504 κρατουµένων το 2015 (βλ. γράφηµα 2). Τη µεγαλύτερη συγκέντρωση κρατουµένων εµφανίζει το Προαναχωρησιακό Κέντρο Κορίνθου (697 κρατούµενοι). Ο αντίστοιχος αριθµός των προς επιστροφή αλλοδαπών σε αστυνοµικά κρατητήρια δεν είναι γνωστός. Η ΕΛΑΣ συνεχίζει την προσπάθεια να κρατά για λίγες µόνον ηµέρες σε ΑΤ αλλοδαπούς µέχρι να εξευρεθεί χώρος σε Προαναχωρησιακά Κέντρα, χωρίς αυτό να καθίσταται πάντα εφικτό (λόγω υπερπλήρωσης της Διεύθυνσης Αλλοδαπών Αττικής στο Προαναχωρησιακό Κέντρο Ταύρου χαρακτηριστικά, στις υπήρχαν 114 άνδρες κρατούµενοι σε ΑΤ στην Αττική). Σηµειώνεται επίσης ότι τα αστυνοµικά κρατητήρια της Διεύθυνσης Αλλοδαπών Θεσσαλονίκης φαίνεται να χρησιµοποιούνται παγίως ως χώρος κράτησης αλλοδαπών προς επιστροφή (υπόθεση /2016), βλ. και προηγούµενες σχετικές παρατηρήσεις του Συνηγόρου (Ετήσια Έκθεση 2015, σ ). 3. Επισκέψεις σε προαναχωρησιακά κέντρα - προβλήματα διαδικασίας επιστροφών Δειγµατοληπτικοί έλεγχοι, διαπιστώσεις και προτάσεις Ο Συνήγορος, ασκώντας τον κατ άρθρο 23 παράγρ. 6 Ν. 3907/2011 εξωτερικό έλεγχο των διαδικασιών επιστροφής, προέβη σε δειγµατοληπτικές αυτοψίες στα Προαναχωρησιακά Κέντρα Ταύρου (οδός Πέτρου Ράλλη, ), Κορίνθου ( , ) και Μόριας Λέσβου ( , , κ.ά.), στα κρατητήρια των Αστυνοµικών Διευθύνσεων Χίου ( ), Λέσβου (12, 19, ), Κω ( ), Σάµου ( ), καθώς και σε µεµονωµένα κρατητήρια Αστυνοµικών Τµηµάτων, Ελληνικού ( ), Πατησίων ( ) κ.ά. Οι διαπιστώσεις και προτάσεις του Συνηγόρου ως προς τις συνθήκες κράτησης αλλοδαπών αναφέρονται στην ετήσια έκθεσή του (σελ.140 επ, ενότητα «Πρόληψη βασανιστηρίων και κακοµεταχείρισης»), βάσει της αρµοδιότητάς του ως Εθνικού Μηχανισµού Πρόληψης Βασανιστηρίων και Απάνθρωπης ή Ταπεινωτικής Μεταχείρισης (OPCAT). Επιβεβαιώνεται πάντως και στις αυτοψίες το 2016 η περυσινή παρατήρηση του Συνηγόρου (Ετήσια Έκθεση 2015, σ. 130) για την ακαταλληλότητα των χώρων κράτησης της Διεύθυνσης Αλλοδαπών Αττικής στην οδό Πέτρου Ράλλη στον Ταύρο από πλευράς προδιαγραφών Προαναχωρησιακού Κέντρου (άρθρο 30 επ. Ν. 3907/2011). Επισηµαίνεται επίσης ότι η αύξηση του αριθµού των νεοεισερχοµένων στα hotspots (Κέντρα Υποδοχής και Ταυτοποίησης) οδήγησε στην αντικατάσταση της κράτησης µε περιοριστικό όρο παραµονής στα 5 νησιά όπου αυτά λειτουργούν (βλ. σελ. 28 επ. ετήσιας έκθεσης, «Προσφυγικό και µεταναστευτικό ζήτηµα 3»). Ως προς την ορθή εφαρµογή των διαδικασιών της Οδηγίας 2008/115/ΕΚ περί Επιστροφών, από τις αυτοψίες, τις αναφορές προς τον Συνήγορο, τις συζητήσεις µε τους κρατουµένους αλλά και τα αρµόδια αστυνοµικά όργανα σχετικά µε τις δυσκολίες που αντιµετωπίζουν στην πράξη, οι βασικές παρατηρήσεις του Συνηγόρου για το 2016 έχουν ως εξής: 3 documents

14 Στην επικοινωνία µε τους κρατούµενους κατά τις αυτοψίες αναδείχθηκε έντονα το πρόβληµα της ελλιπούς ενηµέρωσής τους σχετικά µε τη διάρκεια της κράτησής τους και εν γένει την πορεία της διαδικασίας. Η διαφοροποίηση της µεταχείρισης ως προς τους χώρους ή την εφαρµογή διοικητικού µέτρου κράτησης ανάλογα µε την εθνικότητα των προς επιστροφή αλλοδαπών φαίνεται επίσης να δηµιουργεί εντάσεις και εύλογα ερωτηµατικά (Χίος, Ιανουάριος 2016, στα κρατητήρια οδηγούνται µόνο αλγερινοί, µαροκινοί, τυνήσιοι). Ο Συνήγορος επισήµανε ότι σε περίπτωση έκφρασης βούλησης για κατάθεση αιτήµατος ασύλου η ανά εθνικότητα συλλήβδην θεώρηση κρατουµένων προς επιστροφή ως παράτυπων µεταναστών δεν συνάδει µε την υποχρέωση εξατοµικευµένης κρίσης κάθε αιτήµατος διεθνούς προστασίας. Ο Συνήγορος είχε καλή συνεργασία για τον σκοπό αυτό µε το Προαναχωρησιακό Κέντρο Κορίνθου στην περίπτωση δήλωσης βούλησης ασύλου από πακιστανούς πολίτες που επικαλέστηκαν ότι ανήκουν στη θρησκευτική µειονότητα Ahmadiya (υπόθεση /2016). Επίσης, η κράτηση, όπως διαπιστώθηκε και το 2015, φαίνεται να διατηρείται και το 2016 σε κάποιες περιπτώσεις όπου η επιστροφή του αλλοδαπού δεν είναι εφικτή (υπόθεση /2016). Η διατήρηση της κράτησης αντιβαίνει στο άρθρο 30 παράγρ. 5 Ν. 3907/2011 και στο αντίστοιχο άρθρο 15 της Οδηγίας Επιστροφών, για άρση της κράτησης όταν «δεν υφίσταται πλέον λογικά προοπτική αποµάκρυνσης για νοµικούς ή άλλους λόγους». Κατά το 2016 παρατηρήθηκε συχνή χρήση της κράτησης για λόγους δηµόσιας τάξης παράτυπα εισερχόµενων ή διαµενόντων αλλοδαπών. Ο Συνήγορος επιζητεί συγκεκριµένη αιτιολογία του κινδύνου για τη δηµόσια τάξη, σύµφωνα µε τη νοµολογία του ΣτΕ, προκειµένου να µην επιβιώνουν στην πρακτική της διοικητικής κράτησης κατάλοιπα του δικαίου αλλοδαπών προ της Οδηγίας Επιστροφών που έχει εισαγάγει τον αντικειµενικό στόχο της επιστροφής ως νόµιµης βάσης της κράτησης όταν αυτή είναι αναγκαία, διότι δεν µπορούν να εφαρµοσθούν εναλλακτικά µέτρα, ο αλλοδαπός είναι ύποπτος φυγής κ.λπ. (βλ. άρθρο 30 Ν. 3907/2011) (υπόθεση /2016). Ο Συνήγορος επισήµανε, επίσης, ότι η διοικητική κράτηση των προς επιστροφή αλλοδαπών δεν πρέπει να συγχέεται µε την επιβολή περιοριστικών µέτρων στο πλαίσιο ποινικής διαδικασίας, για τα οποία είναι αποκλειστικά αρµόδιες οι δικαστικές αρχές (υπόθεση /2016). Η εκτεταµένη διοικητική κράτηση στα Προαναχωρησιακά Κέντρα «για λόγους δηµόσιας τάξης» αποφυλακισθέντων αλλοδαπών δεν συνάδει µε τον µη τιµωρητικό χαρακτήρα της διοικητικής κράτησης κατά τη νοµολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Δικαιωµάτων του Ανθρώπου (υπόθεση Saadi v. UK, 2008, App. No 13229/2003 παράγρ. 78). Δεδοµένου του ανώτατου χρονικού ορίου των 18 µηνών της κράτησης σύµφωνα µε την Οδηγία Επιστροφών (άρθρο 15 παράγρ. 5-6, ΔΕΕ Katzoev C-457/2009, Bashir Mohammed Ali Mahdi C-146/2014), ο Συνήγορος εξέφρασε τον προβληµατισµό του για την εκ νέου κράτηση, ύστερα από λίγους µήνες, αλλοδαπών που είχαν αφεθεί ελεύθεροι λόγω συµπλήρωσης του ορίου των 18 µηνών. Ο Συνήγορος επισήµανε ότι για να µη θεωρηθεί η εκ νέου σύλληψη ως καταστρατήγηση του ανώτατου χρονικού ορίου της διοικητικής κράτησης απαιτούνται νέα ουσιαστικά στοιχεία αιτιολογίας [ΕΔΔA, απόφαση John κατά Ελλάδας ( ), προσφυγή 199/2005], τα οποία να αποτελούν σηµαντική µεταβολή των συνθηκών κατά το Εγχειρίδιο Επιστροφών της Ευρωπαϊκής Ένωσης (παράγρ. 14.5). Η νέα απόφαση κράτησης κατά το εγχειρίδιο τελεί επίσης υπό τον όρο ότι πληρούνται όλες οι λοιπές προϋποθέσεις επιβολής κράτησης του άρθρου 15 της Οδηγίας Επιστροφών (ανάµεσα στους οποίους είναι η µη δυνατότητα επιβολής εναλλακτικών µέτρων κ.λπ. κατά το άρθρο 30 Ν. 3907/2011) (υποθέσεις , /2016). 4. Εξωτερικός έλεγχος σε επιχειρήσεις απομάκρυνσης πολιτών τρίτων χωρών Μετά την ενηµέρωση του Συνηγόρου για τον προγραµµατισµό επιχειρήσεων αποµάκρυνσης σύµφωνα µε την από σχετική διαταγή του Αρχηγείου ΕΛΑΣ προς τις αστυνοµικές διευθύνσεις της χώρας, ο Συνήγορος προέβη σε έλεγχο κυρίως χερσαίων επιχειρήσεων αποµάκρυνσης προς την Αλβανία το 2015 (βλ. Ετήσια Έκθεση 2015, σ ). Αντίθετα, το 2016 ο εξωτερικός έλεγχος εστιάσθηκε στις αεροπορικές επιστροφές, συγκεκριµένα στις κοινές ευρωπαϊκές επιχειρήσεις συντονισµού FRONTEX. Επίσης, στις επανεισδοχές προς Τουρκία από τα νησιά του Ανατολικού Αιγαίου, αεροπορικώς ή ακτοπλοϊκώς, µετά την Κοινή Δήλωση Ευρωπαϊκής Ένωσης - Τουρκίας της 18ης Μαρτίου. 13

15 4. Έλεγχος επιχειρήσεων απομάκρυνσης Κοινές ευρωπαϊκές επιχειρήσεις αεροπορικής αποµάκρυνσης Ο Συνήγορος συµµετείχε µε στελέχη του ως παρατηρητές (monitors) σε 11 αεροπορικές κοινές επιχειρήσεις επιστροφής αλλοδαπών, στο Πακιστάν και στη Γεωργία, µε τον συντονισµό της FRONTEX (το 55% από όσες συµµετείχε η ΕΛΑΣ). Στις σχετικές εκθέσεις καταγράφηκε ο επαγγελµατισµός και η ευγένεια των αστυνοµικών συνοδών και η βελτίωση ορισµένων συνθηκών και διαδικασιών, όπως η χρήση του αµφιθεάτρου της Διεύθυνσης Αλλοδαπών Αττικής αντί του υπόγειου χώρου γκαράζ ως χώρου συγκέντρωσης των υπό επιστροφή αλλοδαπών πριν από την αναχώρηση για τον αερολιµένα και η χρήση εξατοµικευµένων πλαστικών πινακίδων µε τα ονοµατεπώνυµα των αλλοδαπών για τη σήµανση των αποσκευών τους. Σε πολλές περιπτώσεις διαπιστώθηκε επίσης έγκαιρη διανοµή σάντουιτς και νερού στους υπό επιστροφή αλλοδαπούς και επιλέχθηκε ως σηµείο αναχώρησης για την επιβίβαση στο αεροσκάφος ειδικού χώρου του αερολιµένα (Satellite Terminal) που δεν χρησιµοποιείται τακτικά, καθώς αυτή η επιλογή διασφάλισε: εύκολη πρόσβαση στην τουαλέτα, πρόσβαση στη χρήση καρτοτηλεφώνου, προστασία της ιδιωτικότητας των υπό επιστροφή αλλοδαπών και άµεση επιβίβαση στο αεροσκάφος µέσω γέφυρας χωρίς τη χρήση ειδικού λεωφορείου. Επίσης, υπήρξε ως επί το πλείστον η απαιτούµενη συνεργασία των αστυνοµικών αρχών για την πρόσβαση των εκπροσώπων της Αρχής στους χώρους κράτησης των προς επιστροφή αλλοδαπών. Ωστόσο, τα παραπάνω δεν επετεύχθησαν σε όλες τις επιχειρήσεις και ο Συνήγορος επισηµαίνει ότι η παροχή τροφής και νερού, η χρήση καρτοτηλεφώνου και η προστασία της ιδιωτικότητας των κρατουµένων αποτελούν απαρέγκλιτους κανόνες για κάθε επιχείρηση αναγκαστικής αποµάκρυνσης. Στα αρνητικά σηµεία που τείνουν να παγιωθούν στις σχετικές διαδικασίες πρέπει να αναφερθούν: η έλλειψη έγκαιρης ενηµέρωσης των αλλοδαπών (τουλάχιστον 24 ώρες πριν) σχετικά µε την επιχείρηση αποµάκρυνσης και τα επιµέρους στοιχεία της η παράλειψη έγκαιρης πρόσβασής τους σε µέσα τηλεφωνικής επικοινωνίας ώστε να µπορούν αυτοί να ειδοποιούν τους οικείους τους και η δέσµευση ως επί το πλείστον µε µεταλλικές χειροπέδες ως πάγια διαδικασία χωρίς εξατοµικευµένη κρίση αναγκαιότητας των µέσων δέσµευσης. Επιχειρήσεις επανεισδοχής στην Τουρκία Ο Συνήγορος συµµετείχε επίσης µε στελέχη του ως παρατηρητές (monitors) σε 12 επανεισδοχές προς την Τουρκία (το 45% των ακτοπλοϊκών ή αεροπορικών επιχειρήσεων από τα νησιά του Αιγαίου που του γνωστοποιήθηκαν), µετά την Κοινή Δήλωση Ευρωπαϊκής Ένωσης - Τουρκίας της 18ης Μαρτίου 2016 και ειδικότερα από τις και εφεξής. Στο πλαίσιο όχι µόνο της ειδικότερης αποστολής του για εξωτερικό έλεγχο επιχειρήσεων αναγκαστικής αποµάκρυνσης από τη χώρα αλλά και της γενικότερης συνταγµατικής αποστολής του για την προστασία των δικαιωµάτων του ανθρώπου, ο Συνήγορος είχε την ευκαιρία λόγω της συστηµατικής συµµετοχής του στις επιχειρήσεις αυτές που διοργάνωσε η ΕΛΑΣ και συντόνισε η FRONTEX να επισηµάνει επιµέρους αστοχίες, ζητώντας την άµεση επίλυσή τους από τις αρµόδιες Αρχές. Οι προτάσεις του Συνηγόρου επικεντρώνονται κυρίως σε θέµατα όπως: η έγκαιρη ενηµέρωση των πολιτών Συρίας ή άλλων τρίτων χωρών ότι πρόκειται να περιληφθούν σε επιχείρηση επανεισδοχής στην Τουρκία η εξατοµικευµένη κρίση για την αναγκαιότητα ή µη δέσµευσης µε χειροπέδες και η επανεξέταση των µέσων δέσµευσης κατά τη διάρκεια της επιχείρησης ο εφοδιασµός µε την ιατρική κάρτα εξέτασης όσων έχουν πρόσφατα εισέλθει σε hotspot σύµφωνα µε τον Ν. 3907/2011 ή οιουδήποτε άλλου πιστοποιητικού ιατρικής εξέτασης προς ικανότητα ταξιδίου (fit to travel) η πληρότητα του υπηρεσιακού φακέλου που συνοδεύει τους κρατούµενους ως προς αναγκαία στοιχεία ενηµέρωσης σε γλώσσα που κατανοούν κι ως προς την εξέλιξη τυχόν αιτήµατος διεθνούς προστασίας (απόρριψη σε δεύτερο βαθµό, επιδόσεις κ.λπ.) η αναγκαία συµµετοχή του εκπροσώπου του Συνηγόρου σε όλες τις συναντήσεις προετοιµασίας (briefing) και απολογισµού (debriefing) της επιχείρησης αποµάκρυνσης. Η έλλειψη πληρότητας του φακέλου αποτελεί άκρως ανησυχητικό σύμπτωμα διότι ενδέχεται να υποκρύπτει παραγνώριση του θεμελιώδους δικαιώματος να εξετασθεί τυχόν αίτημα διεθνούς προστασίας σε μια περίοδο που η Υπηρεσία Ασύλου και η Αρχή Προσφυγών καλούνται να επιταχύνουν τις διαδικασίες τους διότι από την ταχύτητα εξέτασης τυχόν αιτημάτων ασύλου σε πρώτο και δεύτερο βαθμό εξαρτάται και ο αριθμός των προς επανεισδοχή ή επιστροφή υποψηφίων προσώπων. Πρέπει να σηµειωθεί ότι ο Συνήγορος, βάσει αναφοράς πενταµελούς οικογένειας πολιτών Συρίας που βρέθηκαν στις κρατούµενοι στα Άδανα κατόπιν αεροπορικής 14

16 επανεισδοχής από την Κω, ενώ η επιχείρηση αρχικά είχε ως µοναδικό σηµείο εκκίνησης τη Λέσβο, ξεκίνησε έρευνα ζητώντας στοιχεία για την έγγραφη ή µη ενηµέρωση των πολιτών Συρίας για το δικαίωµα διεθνούς προστασίας και µάλιστα σε γλώσσα που κατανοούσαν, καθώς και στο γεγονός της διαφαινόµενης µη καταχώρισης στο hotspot της Λέρου της προκαταγραφής της βούλησής τους να καταθέσουν αίτηµα ασύλου στη σχετική βάση δεδοµένων και στη λίστα που διαβιβάσθηκε στον Συνήγορο για εξωτερικό έλεγχο της επιχείρησης επανεισδοχής (υπόθεση /2016). Με το θέµα είχε ασχοληθεί και η Ύπατη Αρµοστεία του ΟΗΕ για τους Πρόσφυγες, η οποία ενηµέρωσε τον Συνήγορο και για περιστατικό µη πρόσβασης στην ενηµέρωση περί διεθνούς προστασίας από την επαναπροώθηση πολυπληθούς οµάδας πολιτών τρίτων χωρών που εντοπίστηκαν στα ανοιχτά της Μεσσηνίας και κρατούνταν προς επανεισδοχή. Κατόπιν αναφοράς πληρεξούσιου δικηγόρου, ο Συνήγορος ζήτησε την αναστολή της επικείµενης επανεισδοχής ιρακινών γυναικών που, ενώ φέρονταν να έχουν δηλώσει βούληση κατάθεσης αιτήµατος ασύλου, κρατούνταν στη Μεσσηνία προς επανεισδοχή µέχρι να απαντηθούν πλήρως τα ζητήµατα πρόσβασής τους στη διαδικασία ασύλου και οικογενειακής συνένωσης µε τα άρρενα µέλη της οικογένειάς τους. Ο Συνήγορος είχε θετική ανταπόκριση από την ΕΛΑΣ (υπόθεση /2016). Ωστόσο, η εσωτερική έρευνα της Διοίκησης και για τα δύο παραπάνω περιστατικά δεν φαίνεται μέχρι στιγμής να έχει ολοκληρωθεί και ο Συνήγορος ζήτησε συγκεκριμένο χρονοδιάγραμμα και ενημέρωση για τα αποτελέσματα. Συγκεκριμένα, ο Συνήγορος με επιστολή του προς τη Γενική Επιθεωρήτρια Δημόσιας Διοίκησης αναφέρθηκε στη μη ενημέρωσή του - παρά τις επανειλημμένες οχλήσεις- για την πρόοδο της έρευνάς της και ζήτησε τα μέχρι τούδε πορίσματα και τον προγραμματιζόμενο χρόνο ολοκλήρωσής της, επισημαίνοντας παράλληλα την υποχρέωση συνεργασίας όλων των δημόσιων υπηρεσιών με την Ανεξάρτητη Αρχή. Γενικότερα, για την πληρότητα του εξωτερικού ελέγχου, ο Συνήγορος απηύθυνε τον Οκτώβριο επιστολή προς την ηγεσία των αρµόδιων υπουργείων, καλώντας τις υπηρεσίες τους σε συνεργασία, προκειµένου η Αρχή να έχει πλήρη και έγκαιρη ενηµέρωση για όλα τα στάδια της διαδικασίας επιστροφών/ επανεισδοχών, ώστε να µπορεί να διαµορφώνει µια συνολική εικόνα για τις πρακτικές που συνδέονται µε τα δικαιώµατα ενηµέρωσης, οικογενειακής ενότητας, διεθνούς προστασίας από επαναπροώθηση κ.ά., ιδίως στο προ-αναχώρησης στάδιο, πρόσκληση που συνάντησε τη θετική ανταπόκριση της ΕΛΑΣ. 5. Ο Ευρωπαϊκός κανονισμός 2016/1624 ως σημείο αναφοράς για την εξέλιξη του εξωτερικού ελέγχου επιστροφών σε εθνικό κι ευρωπαϊκό επίπεδο O νέος ευρωπαϊκός Κανονισµός που εγκρίθηκε τον Σεπτέµβριο για τη µετατροπή της FRONTEX σε Ευρωπαϊκή Ακτοφυλακή - Συνοριοφυλακή 4 παρουσιάζει νέες προκλήσεις για τον εξωτερικό έλεγχο επιστροφών/επανεισδοχών, σε εθνικό κι ευρωπαϊκό επίπεδο. Συγκεκριμένα: O ευρωπαϊκός Κανονισµός 2016/1624 αποσκοπεί στην ενίσχυση των αρμοδιοτήτων της FRONTEX στη διαχείριση των εξωτερικών συνόρων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, συμπεριλαμβανομένης της οργάνωσης, του συντονισμού αλλά και της διεξαγωγής επιχειρήσεων επιστροφής. Η διεύρυνση των αρμοδιοτήτων του ευρωπαϊκού αυτού φορέα συνοδεύεται από εγγυήσεις διασφάλισης θεμελιωδών δικαιωμάτων, με έμφαση στο δικαίωμα διεθνούς προστασίας (non refoulement), στην προστασία ευάλωτων προσώπων, παιδιών και ασυνόδευτων ανηλίκων (άρθρ.34, 35). Κατά τη διεξαγωγή επιχειρήσεων επιστροφής ιδιαίτερη μνεία επίσης γίνεται στη χρήση μέσων δέσμευσης σύμφωνα με την αρχή της αναλογικότητας (άρθρ.28 παρ.3). Η βασική ωστόσο θεσμική εγγύηση του Κανονισμού είναι διπλή: εισάγεται ο κανόνας της διεξαγωγής «κάθε» επιχείρησης επιστροφής με την παρουσία παρατηρητή (monitor) σε κάθε φάση της επιχείρησης, η έκθεση του οποίου υποβάλλεται στον εκτελεστικό διευθυντή και τον υπεύθυνο θεμελιωδών δικαιωμάτων της FRONTEX, παράλληλα με τις αρμόδιες αρχές του Κράτους-μέλους (άρθρ.28 παρ.6). Παράλληλα, η FRONTEX συγκροτεί ευρωπαϊκή δεξαμενή παρατηρητών, εγνωσμένης εμπειρίας, συμπεριλαμβανομένης της ειδίκευσης σε θέματα παιδικής προστασίας, οι οποίοι υποδεικνύονται και από τα Κράτη-μέλη και καλούνται από τον ευρωπαϊκό οργανισμό να συμμετέχουν σε ευρωπαϊκές επιχειρήσεις επιστροφής (άρθρ.29). Ο Συνήγορος ως εθνικός μηχανισμός εξωτερικού ελέγχου

17 5. Ο νέος Ευρωπαϊκός Κανονισμός επιστροφών ανταποκρίθηκε στη θεσμική αυτή πρόκληση του ευρωπαϊκού Κανονισμού και συμμετέχει ήδη με 8 στελέχη του στην ευρωπαϊκή δεξαμενή παρατηρητών. Παρατήρησε ωστόσο με επιστολή του προς τον εκτελεστικό διευθυντή της FRONTEX ότι ελλείπουν οι κοινοί κανόνες χρηματοδότησης σε ενιαίο ύψος της δράσης αυτής, με αποτέλεσμα ο εθνικός μηχανισμός ενός κράτους-μέλους όπως η Ελλάδα να καλείται να ανταμείψει τα στελέχη του για τη συμμετοχή ακόμη και σε εθνικές επιχειρήσεις επιστροφής από χώρες όπου δεν υφίσταται εθνικός μηχανισμός εξωτερικού ελέγχου, όπως η Γερμανία Το έλλειμμα ωστόσο κανόνων δεν περιορίζεται στο χρηματοδοτικό σκέλος της δράσης της ευρωπαϊκής δεξαμενής παρατηρητών, αλλά αφορά κυρίως τη φύση του ελέγχου. Η συμμετοχή των παρατηρητών είναι υποχρεωτική για τον εθνικό μηχανισμό και ο Συνήγορος παρατηρεί ότι είναι αξιοπερίεργο η δράση των στελεχών του κατά τη διεξαγωγή μιας επιχείρησης να υπόκειται στον δικό του εσωτερικό έλεγχο αλλά όχι και οι σχετικές κατευθύνσεις (άρθρ. 29 παρ.4 και 5). Πολλώ δε μάλλον που ο Συνήγορος δεν λαμβάνει γνώση της έκθεσης του συμμετέχοντος στελέχους του ως παρατηρητή, η οποία, κατά τα ανωτέρω, υποβάλλεται στη FRONTEX. Βασικό ζήτημα της μηχανικής της Ευρωπαϊκής αυτής δεξαμενής παρατηρητών διαφαίνεται συνεπώς ότι είναι η διολίσθηση του ελέγχου των αναγκαστικών επιστροφών από εθνικούς, πλην ανεξάρτητους και εξωτερικούς, μηχανισμούς ελέγχου, στη FRONTEX, ως ενιαίο φορέα, εκτελεστικό και ελεγκτικό, της ευρωπαϊκής επιστροφής. Η διαπίστωση αυτή για την «εσωτερικοποίηση» του εξωτερικού ελέγχου, παρά τη ρητή επίκλησή του, ως εφαρμοστέας εγγύησης του άρθρ.8 παρ.6 της Οδηγίας Επιστροφών από τον Κανονισμό (άρθρ.28 παρ. 6), ενισχύεται έτι περαιτέρω από τον Μηχανισμό Αναφορών που θεσμοθετείται με το άρθρ. 72 του Κανονισμού. Ο Μηχανισμός Αναφορών κατοχυρώνει την ευθεία προσφυγή των θιγομένων τόσο για ενέργειες των οργάνων της κατά τις επιχειρήσεις όσο και για εμπλεκόμενα όργανα των κρατών-μελών. Στην δεύτερη περίπτωση, η αρμόδια αρχή του Κράτους-μέλους εντέλλεται από τον υπεύθυνο θεμελιωδών δικαιωμάτων της FRONTEX για έρευνα και διαβίβαση αποτελεσμάτων εντός προθεσμίας στον ευρωπαϊκό φορέα, ενώ η αναφορά κοινοποιείται παράλληλα στον εθνικό μηχανισμό δικαιωμάτων, εν προκειμένω τον Συνήγορο (άρθρ.72 παρ.4). Η FRONTEX απευθύνθηκε ήδη στον Συνήγορο ως εθνικό μηχανισμό προστασίας δικαιωμάτων, ενεργοποιώντας την πρόβλεψη αυτή του Κανονισμού (άρθρο 72.4) περί μηχανισμού εξέτασης καταγγελιών για συμβάντα σε επιστροφές/επανεισδοχές μετά τις Και πάλι ωστόσο, με το πέρας της έρευνας των ελληνικών διοικητικών αρχών, και τις σχετικές παρατηρήσεις του Συνηγόρου ως ανεξάρτητης αρχής, η αξιολόγηση των αποτελεσμάτων της καταγγελίας θα γίνει από τα αρμόδια όργανα της ίδιας της FRONTEX και όχι από τρίτο ανεξάρτητο φορέα της Ένωσης 5, κάτι που φαίνεται να διαφεύγει της προσοχής και κατά τις σχετικές συζητήσεις στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο του σχεδίου Κανονισμού. Η μόνη σχετική τροπολογία 6 αφορούσε την προσθήκη στην πρόταση της Επιτροπής ότι ο Μηχανισμός Αναφορών θα πρέπει να είναι αποτελεσματικός, να συνεπάγεται κυρώσεις σε περίπτωση προσβολής θεμελιωδών δικαιωμάτων και η FRONTEX να συμπεριλαμβάνει τη αποτίμηση του μηχανισμού στην ετήσια έκθεσή της. Το συμπέρασμα είναι ότι στο επίπεδο ελέγχων και ισορροπιών του ευρωπαϊκού οικοδομήματος, η θεσμική εγγύηση τόσο της εξωτερικής διερεύνησης καταγγελιών όσο και του εξωτερικού ελέγχου των επιχειρήσεων επιστροφής στα τέλη του 2016 μοιάζει συνεπώς να υποχωρεί κατά τις ευρωπαϊκές επιχειρήσεις, στις οποίες τον αποφασιστικό λόγο και ρόλο έχει όχι ανεξάρτητος φορέας αλλά ο εκτελεστικός βραχίονας της Ευρωπαϊκής ένωσης για τη διαφύλαξη των συνόρων. Με απλά λόγια, ο ελεγχόμενος έχει τον αποκλειστικό και αποφασιστικό λόγο για τους ελέγχους. Η εξέλιξη αυτή συνεπάγεται ακόμη πιο αυξημένη ευθύνη για τους εθνικούς μηχανισμούς εξωτερικού ελέγχου των επιχειρήσεων επιστροφής, στο πεδίο αναφοράς. Συµπερασµατικά Ο Συνήγορος θα συνεχίσει να παρακολουθεί τις διαδικασίες επιστροφής/επανεισδοχής στην ολοένα µεταβαλλόµενη δυναµική τους και να συµβάλλει, µε προτάσεις λειτουργικές, σε συνεργασία µε κάθε αρµόδιο διεθνή ή ενωσιακό φορέα, στη διαφύλαξη των θεµελιωδών δικαιωµάτων στην πράξη των εµπλεκόµενων αλλοδαπών και στην αναγκαία διαφάνεια της διοικητικής δράσης, σε ένα δύσκολο εξ ορισµού πεδίο, όπως είναι η αναγκαστική αποµάκρυνση από τη χώρα. 5 Σημειωτέον ότι η ύπαρξη φόρμας υποβολής αναφορών αποτελούσε σύσταση του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή προκειμένου να υπάρχει διαφάνεια στη δράση της FRONTEX, χωρίς ωστόσο να υπάρχει πρόβλεψη για διερεύνηση από ανεξάρτητο φορέα. 6 Τροπολογία αρ.37 της Επιτροπής LIBE,