«ΤΑ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΙΚΑ ΟΡΙΑ ΤΩΝ ΝΟΜΟΘΕΤΙΚΩΝ ΜΕΤΑΒΟΛΩΝ ΤΗΣ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗΣ ΑΣΦΑΛΙΣΗΣ»

Transcript

1 Σχολή Ν.Ο.Π.Ε. - Τμήμα Νομικής Πρόγραμμα Μεταπτυχιακών Σπουδών ημοσίου ικαίου Πανεπιστημιακό έτος: ιπλωματική εργασία της Ματίνας Α. Τριανταφύλλη (ΑΜ 627) «ΤΑ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΙΚΑ ΟΡΙΑ ΤΩΝ ΝΟΜΟΘΕΤΙΚΩΝ ΜΕΤΑΒΟΛΩΝ ΤΗΣ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗΣ ΑΣΦΑΛΙΣΗΣ» Επιβλέπουσα Καθηγήτρια: Πατρίνα Παπαρρηγοπούλου - Πεχλιβανίδη Αθήνα, Μάρτιος

2 ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ Εισαγωγή 1. Αντί προλόγου Η συνταγματική αναγνώριση και τα χαρακτηριστικά της κοινωνικής ασφάλισης 6 ΜΕΡΟΣ ΠΡΩΤΟ: Τα όρια που τίθενται στο νομοθέτη της κοινωνικής ασφάλισης εκ του άρθρου 22 παρ. 5 Συντ... 9 Α. Οι συνταγματικές εγγυήσεις του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης ως όριο των νομοθετικών μεταβολών.. 9 Ι. Η νομική φύση του θεσμού Η κοινωνική ασφάλιση ως συνταγματική εντολή Εκφάνσεις ελευθερίας ως προς την εξουσία διάπλασης του περιεχομένου Εκφάνσεις ελευθερίας ως προς την εξουσία νομοθετικής πρωτοβουλίας Εκφάνσεις ελευθερίας ως προς την εξουσία εξουσιοδότησης Η κοινωνική ασφάλιση ως θεσμική εγγύηση.. 16 ΙΙ. Η αποστολή του θεσμού. 18 Β. Τα απρόσβλητα χαρακτηριστικά του πυρήνα του θεσμού της κοινωνικής ασφάλισης ως απόλυτοι φραγμοί στην ελευθερία του νομοθέτη Ι. Σε τι συνίσταται ο πυρήνας του θεσμού και πως δεσμεύει το νομοθέτη. 20 ΙΙ. Θεμελιώδεις αρχές Αρχή της καθολικότητας Αρχή της υποχρεωτικότητας Αρχή της ανταποδοτικότητας Αρχή της κοινωνικής αλληλεγγύης. 30 ΙΙΙ. Υποχρεωτική κάλυψη των κυριότερων ασφαλιστικών κινδύνων ΙV. Νομική φύση των φορέων κοινωνικής ασφάλισης Φορείς της κοινωνικής ασφάλισης και υπό τη μορφή ν.π.ι.δ.; Ο δημόσιος χαρακτήρας της κοινωνικής ασφάλισης. 40 V. Διοικητική οργάνωση Συστήματα κοινωνικής προστασίας: τύποι Beveridge και Bismarck Πολλαπλότητα των φορέων. 43 2

3 ΜΕΡΟΣ ΔΕΥΤΕΡΟ: Άλλες συνταγματικές «ασπίδες» των νομοθετικών μεταβολών της κοινωνικής ασφάλισης 46 Συνταγματική εναρμόνιση των νομοθετικών μεταβολών της κοινωνικής ασφάλισης: Ι. Με τα ατομικά δικαιώματα Σεβασμός της ανθρώπινης αξιοπρέπειας Αρχή της ισότητας Προστασία της περιουσίας Ελευθερία της εργασίας.. 67 ΙΙ. Με τις συνταγματικού επιπέδου αρχές Αρχή του κοινωνικού κράτους Αρχή της προστατευόμενης εμπιστοσύνης Αρχή της αναλογικότητας: στάθμιση με το δημόσιο συμφέρον.. 74 III. Με τους δημοσιονομικούς κανόνες Περιορισμοί από τη διάταξη του άρθρου 73 παρ. 2 Συντ Περιορισμοί από τη διάταξη του άρθρου 75 Συντ Περιορισμοί από τη διάταξη του άρθρου 73 παρ. 2 εδ. β Συντ. 83 IV. Με το άρθρο 28 του Συντάγματος Τα ελάχιστα όρια ασφαλιστικής προστασίας Η υποχρέωση εκπόνησης προηγούμενων αναλογιστικών μελετών. 87 Αξιολογικές κρίσεις Συμπερασματικές παρατηρήσεις.. 90 Α. Συνταγματική αξιολόγηση των πρόσφατων νομοθετικών μεταρρυθμίσεων ( ) 1. Ζητήματα συνταγματικότητας του ν. 3655/ Οι νομοθετικές μεταρρυθμίσεις του 2010 και τα συνταγματικά όρια Η ασφαλιστική μεταρρύθμιση των ν. 3863/2010 και ν. 3865/ Περικοπές συντάξεων με τους ν. 3845/2010 και ν. 3847/ Ο προβληματισμός για τη συνταγματικότητα του ν. 3996/ Β. Συμπερασματικές σκέψεις Βιβλιογραφία - Αρθρογραφία 3

4 ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ ΑΕ ΟΕ ΣΕ ΕΣ Ε Α ΕΕ Α επ. ΕΣ Α NoB ν.π.δ.δ. ν.π.ι.δ. ΟΓΑ Ο.Τ.Α. παρ. ΠΠΠ ΣτΕ ΤοΣ Ανώτατο Ειδικό ικαστήριο ιεθνής Οργάνωση Εργασίας ιεθνής Σύμβαση Εργασίας Ελεγκτικό Συνέδριο Ευρωπαϊκό ικαστήριο ικαιωμάτων του Ανθρώπου Ευρωπαϊκή Επιτροπή ικαιωμάτων του Ανθρώπου επόμενες (σελίδες) Ευρωπαϊκή Σύμβαση ικαιωμάτων του Ανθρώπου Νομικό Βήμα (νομικό περιοδικό) νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων Οργανισμός Τοπικής Αυτοδιοίκησης παράγραφος Πρώτο Πρόσθετο Πρωτόκολλο Συμβούλιο της Επικρατείας Το Σύνταγμα (νομικό περιοδικό) 4

5 Εισαγωγή 1. Αντί προλόγου Ήδη από τη γέννηση, αλλά και καθ όλη τη διάρκεια της ζωής του ο άνθρωπος συμπορεύεται με την κοινωνική ασφάλιση. Η ζωντανή σχέση ανάμεσα στον άνθρωπο και στην κοινωνική ασφάλιση, που αναδεικνύει τη σημασία του θεσμού στις σύγχρονες κοινωνίες, δεν θα ήταν δυνατό να αφήσει αδιάφορο το συνταγματικό νομοθέτη του Έτσι, για πρώτη φορά, διακηρύσσεται στο άρθρο 22 παρ. 4 (ήδη μετά τη συνταγματική αναθεώρηση του άρθρο 22 παρ. 5) του Συντάγματος ότι «Το Κράτος μεριμνά για την κοινωνική ασφάλιση των εργαζομένων, όπως νόμος ορίζει». Αμέσως μετά θα επιχειρήσουμε για λόγους συστηματικούς μια μικρή ιστορική αναδρομή της συνταγματικής αναγνώρισης της κοινωνικής ασφάλισης στην Ελλάδα. Ποια είναι, ωστόσο, η αξία της συνταγματικής αναγνώρισης της κοινωνικής ασφάλισης; Πόση και τι είδους ελευθερία παρέχει στο νομοθέτη να διαπλάσει το περιεχόμενό της; Σε ποιο μέτρο είναι δυνατόν να οδηγήσει σε μια επέκταση της κοινωνικο - ασφαλιστικής προστασίας ή να δημιουργήσει αντιστάσεις κατά της νομοθετικής οπισθοδρόμησης; Αποτελεί η διάταξη αυτή το ύστατο μέσο προστασίας του ασφαλισμένου κατά των δυσμενών νομοθετικών μεταβολών ή στην άμυνά του συμβάλλουν σημαντικά και άλλες συνταγματικές διατάξεις; Ποια ή ποιες διατάξεις οριοθετούν τελικά το νομοθέτη όταν μεταβάλει την κοινωνική ασφάλιση; Σ αυτές τις ερωτήσεις επιχειρούμε να απαντήσουμε με την παρούσα έρευνα. Ειδικότερα: Στο πρώτο κεφάλαιο της παρούσας μελέτης θα παρουσιαστούν τα όρια που τίθενται στο νομοθέτη όταν μεταβάλλει τη νομοθεσία της κοινωνικής ασφάλισης από τη διάταξη του άρθρου 22 παρ. 5 Συντ. και ειδικότερα από τη νομική της φύση, την αποστολή της και κυρίως από τον προστατευόμενο από την ως άνω διάταξη πυρήνα του θεσμού. Στο δεύτερο κεφάλαιο αναλύονται οι λοιπές πλην του 22 παρ. 5 Συντ.- συνταγματικές διατάξεις που συμπλέκονται με τη νομοθεσία της κοινωνικής ασφάλισης και τελικά οριοθετούν τις μεταβολές της. Τέλος, η παράθεση του συνόλου των συνταγματικών ορίων του 5

6 νομοθέτη τροφοδοτεί μια συνταγματική αξιολόγηση των σημαντικότερων πτυχών των πρόσφατων κοινωνικοασφαλιστικών μεταρρυθμίσεων ( ) και οδηγεί στις συμπερασματικές σκέψεις της γράφουσας. 2. Η συνταγματική αναγνώριση και τα χαρακτηριστικά της κοινωνικής ασφάλισης Επιχειρώντας μια ιστορική αναδρομή της συνταγματικής αναγνώρισης της κοινωνικής ασφάλισης στην Ελλάδα, παρατηρούμε ότι για πρώτη φορά η κοινωνική ασφάλιση, υπό τον όρο βέβαια της «κοινωνικής ασφάλειας», απαντάται στο άρθρο 27 παρ. 3 του Συντάγματος του Αναζητώντας προγενέστερες ιστορικές καταβολές, εντοπίζουμε σ εμβρυική μορφή, ήδη από το 1797, στο σχέδιο Συντάγματος του Ρήγα, αλλά και λίγο αργότερα στη ιακήρυξη των ικαιωμάτων του Ανθρώπου και του Πολίτη του 1789, ένα δικαίωμα κοινωνικής προστασίας. υστυχώς, η κοινωνική ευαισθησία των κειμένων αυτών δεν επηρέασε τον Έλληνα συντακτικό νομοθέτη του 19 ου αιώνα. Τα Συντάγματα του 1925/26 και του 1927, παρότι εισήγαγαν αρκετές διατάξεις κοινωνικού περιεχομένου, εντούτοις δεν περιέλαβαν ανάμεσά τους την κοινωνική ασφάλιση, διότι δεν είχε διαμορφωθεί ακόμη ο θεσμός. Το Σύνταγμα του 1952, όχι μόνο δεν καθιέρωσε έναν πληρέστερο κατάλογο κοινωνικών δικαιωμάτων αλλά εγκατέλειψε και τις λίγες κοινωνικές διατάξεις των προγενέστερων Συνταγμάτων. Έτσι, η κοινωνική ασφάλιση εισέρχεται στη μεταπολεμική περίοδο χωρίς κανένα συνταγματικό έρεισμα, που θα μπορούσε ενδεχομένως να προκαλέσει την ανασυγκρότησή της. Ως λόγος της παράλειψής αυτής προβλήθηκε η ύπαρξη επαρκούς κοινωνικής νομοθεσίας 1, δικαιολογία ελάχιστα πειστική. 2 1 Η νομοθετική δραστηριότητα παρατηρείται αμέσως μετά το 1860, εποχή που θεωρείται αφετηρία του βιομηχανικού μετασχηματισμού στην οικονομία μας. Πρώτος ασφαλιστικός φορέας είναι το Ναυτικό Απομαχικό Ταμείο, που ιδρύθηκε με Διάταγμα της και λειτούργησε με το Ν. ΧΛΘ (1861). Μεγάλη ώθηση για τη δημιουργία ασφαλιστικών ταμείων στις μεγάλες ιδιωτικές 6

7 Η συνταγματική αναγνώριση της κοινωνικής ασφάλισης όπως άλλωστε και των άλλων κοινωνικών δικαιωμάτων- ανταποκρινόταν στους πόθους των πολιτικών δυνάμεων που συγκροτούσαν την Ε Αναθεωρητική Βουλή. Στο κυβερνητικό σχέδιο παρατηρούμε την εξής ανακρίβεια: προτείνεται η προστασία της κοινωνικής ασφάλειας των εργαζομένων, ενώ, όπως γίνεται δεκτό 3, η κοινωνική ασφάλεια αφορά το κάθε άτομο. Η κακοτοπιά αποφεύχθηκε με την τροποποίηση που επέφερε η Ολομέλεια της Επιτροπής του Συντάγματος. Ένα άλλο σημείο του σχεδίου, που τελικά απαλείφθηκε από το οριστικό κείμενο, ήταν η απαγόρευση της υποχρεωτικής υπαγωγής στην ασφάλιση περισσότερων του ενός οργανισμού κύριας και ενός επικουρικής ασφάλισης. Η πληθώρα των ασφαλιστικών φορέων αποτελεί γνωστό και πολύπλοκο πρόβλημα, η λύση του οποίου, όμως, δεν είναι σκόπιμο να αποτελέσει αντικείμενο συνταγματικής ρύθμισης. Τελικά, το κείμενο οριστικοποιείται ως εξής: «Το Κράτος μεριμνά δια την κοινωνικήν ασφάλισιν των εργαζομένων, ως νόμος ορίζει». Το δικαίωμα της κοινωνικής ασφάλισης, όπως αναγράφεται στο Σύνταγμα συνιστά μια πλατειά αναγνώριση της κοινωνικής ασφάλισης, που αφήνει ανοιχτή την εξέλιξη του θεσμού. Ωστόσο, η συνταγματική ρύθμιση εμπεριέχει μια νομοτεχνική αδυναμία με την αναγνώριση της κοινωνικής ασφάλισης μόνο προς όφελος των εργαζομένων. Εντούτοις, για να μην αποκλειστούν άλλες επαγγελματικές επιχειρήσεις έδωσε ο ν. 2868/22. Οι πρώτοι φορείς κοινωνικής ασφάλισης των ανεξάρτητων επαγγελματιών κάνουν την εμφάνισή τους με το Ταμείο Νομικών το Η νεώτερη περίοδος των κοινωνικών ασφαλίσεων άρχισε να διαφαίνεται την , όταν ο Πρωθυπουργός Ελ. Βενιζέλος πρότεινε να δημιουργηθεί εθνικό σύστημα ασφαλιστικής προστασίας των πολιτών. Η ιδέα αυτή δεν πραγματοποιήθηκε, όμως, προς την κατεύθυνση αυτή αποφασιστικό βήμα υπήρξε η ίδρυση και λειτουργία ενός βασικού φορέα κοινωνικής ασφάλισης (ΙΚΑ). Αυτός θα κάλυπτε υποχρεωτικά, σε ορισμένες περιφέρειες του κράτους, όσους μισθωτούς ήταν μέχρι τότε ανασφάλιστοι. Η σχετική νομοθεσία δεν καθιέρωσε πάντως ένα γενικό σύστημα κοινωνικής ασφάλισης μισθωτών. Όχι μόνο διατήρησε τους προηγούμενους ασφαλιστικούς φορείς, αλλά και δεν μπόρεσε να αποτρέψει την ίδρυση νέων. Βλ. Κ. Κρεμαλή, Δίκαιο Κοινωνικών Ασφαλίσεων, εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα Κομοτηνή 1985, σελ Βλ. Α. Στεργίου, Η συνταγματική κατοχύρωση της κοινωνικής ασφάλισης, εκδ. Σάκκουλα, Θεσσαλονίκη 1994, σελ Βλ. ενδεικτικά Κ. Κρεμαλή, Δίκαιο Κοινωνικών Ασφαλίσεων, ό.π., σελ

8 κατηγορίες, πέραν των μισθωτών, έχει γίνει δεκτή μια ευρύτερη ερμηνευτική θεώρηση του όρου «εργαζόμενοι», ζήτημα στο οποίο θα επανέλθουμε. Πριν περάσουμε στο κύριο μέρος της έρευνας χρήσιμο θα ήταν να προσδιορίσουμε επιγραμματικά τα χαρακτηριστικά της κοινωνικής ασφάλισης: πρόκειται για ένα σύστημα κανόνων που ρυθμίζει ποια οικονομικά μέσα (ασφαλιστικές παροχές) πρέπει να χορηγήσει ένας δημόσιος συνήθως οργανισμός (ασφαλιστικός φορέας) στα πρόσωπα που υπάγονται σ αυτόν (ασφαλισμένους), εφόσον συμπληρώνουν τις αναγκαίες χρονικές και οικονομικές προϋποθέσεις (χρόνο ασφάλισης, ασφαλιστικές εισφορές) και κινδυνεύουν από μείωση των εισοδημάτων ή αύξηση των δαπανών τους (ασφαλιστικούς κινδύνους). Στη χώρα μας επικρατεί μικτό σύστημα κοινωνικής προστασίας, το οποίο αποκαλούμε βέβαια σύστημα κοινωνικής ασφάλισης (και όχι ασφάλειας) διότι στηρίζεται κατά βάση στο θεσμό αυτό. Περιέχει όμως και έντονα προνοιακά και άλλα στοιχεία εμπνευσμένα από την αρχή της κοινωνικής ασφάλειας 4. 4 Με το θεσμό αυτό επιδιώκεται τόσο ή επανορθωτική, όσο και η προληπτική προστασία ολόκληρου του πληθυσμού χωρίς διακρίσεις. Εγκαινιάζεται ευρύτερη αναδιανομή εισοδημάτων μεταξύ φτωχών και πλουσίων με τη βοήθεια φορολογικών μεθόδων. Η κοινωνική ευθύνη μεταφέρεται από τις οργανωμένες ομάδες στο σύνολο. Κοινωνικές παροχές χορηγούνται συνήθως από μια αποκεντρωμένη δημόσια υπηρεσία προς εξοικονόμηση διοικητικού κόστους. Βλ. Κ. Κρεμαλή, Δίκαιο Κοινωνικών Ασφαλίσεων, ό.π., σελ. 21 επ. 8

9 ΜΕΡΟΣ ΠΡΩΤΟ: Τα όρια που τίθενται στο νομοθέτη της κοινωνικής ασφάλισης εκ του άρθρου 22 παρ. 5 Συντ. Ξεκινώντας την αναζήτηση των συνταγματικών φραγμών του νομοθέτη όταν μεταβάλλει την κοινωνική ασφάλιση, η προσπάθειά μας καθοδηγείται πρωτίστως από το άρθρο 22 παρ. 5 Συντ. 5 που κατοχυρώνει το θεσμό. Έτσι, καταλήγουμε ότι τα πρώτα συνταγματικά όρια του νομοθέτη είναι ακριβώς τα στοιχειώδη που εγγυάται το Σύνταγμα κατοχυρώνοντας το θεσμό της κοινωνικής ασφάλισης. Με άλλα λόγια, οι συνταγματικές εγγυήσεις του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης, συμπεριλαμβανομένης της νομικής φύσης της κοινωνικής ασφάλισης αλλά και της ίδιας της αποστολής του θεσμού είναι που οριοθετούν, πρώτα από όλα, τη δράση του νομοθέτη (υπό Α ). Προχωρώντας τη μελέτη, φτάνουμε στον κατοχυρωμένο ως απρόσβλητο πυρήνα του θεσμού, το περιεχόμενο του οποίου αποτελεί απόλυτο όριο για το νομοθέτη (υπό Β ). Α. Οι συνταγματικές εγγυήσεις του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης ως όριο των νομοθετικών μεταβολών Ι. Η νομική φύση του θεσμού Όταν αναφέρουμε ότι το Σύνταγμα, στο άρθρο 22 παρ. 5, εγγυάται το ελάχιστο περιεχόμενο της κοινωνικής ασφάλισης εννοούμαι, κατ αρχήν, ότι εγγυάται τη νομική της φύση ως συνταγματικής εντολής και ως θεσμικής εγγύησης. Κατ ακολουθίαν, ο νομοθέτης περιορίζεται από τη νομική φύση της κοινωνικής ασφάλισης, από την οποία απορρέουν οι σκοποί που πρέπει να επιδιώκει. Συγκεκριμένα, ο νομοθέτης αφενός μεν υποχρεούται να προάγει την κοινωνική ασφάλιση (υπό 1), αφετέρου σε περίπτωση ενδεχόμενης μείωσης 5 Με την παραπάνω διάταξη θεσπίζεται ένα κοινωνικό δικαίωμα των εργαζομένων, ενώ κατά την κρατούσα άποψη δεν πρόκειται για δικαίωμα των ασφαλισμένων να απαιτήσουν από ασφαλιστικό οργανισμό συγκεκριμένη παροχή. Κ. Κρεμαλή, Δίκαιο Κοινωνικών Ασφαλίσεων, ό.π., σελ

10 του επιπέδου της προβλεπόμενης προστασίας (κοινωνικοασφαλιστική οπισθοδρόμηση) υποχρεούται να μην προσβάλλει τον πυρήνα του θεσμού, ενώ ταυτόχρονα να διασφαλίζει τη λειτουργία του (υπό 2). 1. Η κοινωνική ασφάλιση ως συνταγματική εντολή: υποχρέωση του νομοθέτη να προάγει το θεσμό Τα κοινωνικά δικαιώματα, ή άλλως τα δικαιώματα του status positivous, δεν μπορούν να υπάρξουν χωρίς νόμους. Έτσι, το άρθρο 22 παρ. 5 του συντάγματος εγκαθιδρύει σε βάρος του νομοθέτη μια ευθεία («όπως νόμος ορίζει») υποχρέωση για προαγωγή της κοινωνικής ασφάλισης. Από την ελλειπτική διατύπωση του άρθρου 22 παρ. 5 του Συντάγματος προκύπτει κατ αρχάς ότι η κοινωνική ασφάλιση αποτελεί κρατικό σκοπό, για την επίτευξη του οποίου παρέχεται στον κοινό νομοθέτη συνταγματική εντολή προκειμένου να εξειδικεύσει το περιεχόμενο του δικαιώματος. Υπό αυτό το πρίσμα ο κοινός νομοθέτης είναι υποχρεωμένος να νομοθετήσει 6, δημιουργώντας τους απαραίτητους μηχανισμούς που θα προάγουν τη λειτουργία του θεσμού της κοινωνικής ασφάλισης. 7 Να σημειωθεί στο σημείο αυτό ότι η υποχρέωση αυτή του νομοθέτη έχει άμεσο αντίκτυπο στα δικαιώματα των ασφαλισμένων καθώς, όπως γίνεται δεκτό, θεωρούνται δικαιούχοι από τις νομοθετικές ρυθμίσεις και όχι από το συνταγματικό κανόνα του άρθρου 22 παρ. 5 Συντ. 8 Ωστόσο, ο νομοθέτης, παρά την πρωταρχική αυτή υποχρέωση να προάγει το θεσμό με τη συγκεκριμενοποίηση του δικαιώματος, απολαμβάνει, κατ αρχήν, 6 Βλ. σχετικά τη ΣτΕ 1929/78, η οποία θεώρησε ότι το ΙΚΑ είναι υποχρεωμένο να ρυθμίσει κανονιστικά τις ασφαλιστικές κλάσεις, βάσει των οποίων καταβάλλονται οι σχετικές παροχές. Πρβλ. Γ. Κατρούγκαλος, Συνταγματικοί περιορισμοί των ενοποιήσεων των ασφαλιστικών φορέων, Πρακτικά ημερίδας «Τα συνταγματικά όρια νομοθετικής μεταβολής της κοινωνικής ασφάλισης», εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα Κομοτηνή 2009, σελ Βλ. Ξ. Κοντιάδη, Συνταγματικές εγγυήσεις και θεσμική οργάνωση του συστήματος κοινωνικής ασφάλειας, εκδ, Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα Κομοτηνή 2004, σελ Κ. Κρεμαλή, Δίκαιο Κοινωνικών Ασφαλίσεων, ο.π., σελ

11 μια σημαντική ελευθερία ως προς τον τρόπο συγκεκριμενοποίησης του δικαιώματος. Έτσι, ο νομοθέτης μπορεί να ρυθμίσει την κοινωνικοασφαλιστική σχέση, κατ αρχήν, όπως θελήσει (εξουσία διάπλασης του περιεχομένου) και όταν το θελήσει (εξουσία πρωτοβουλίας). Ακόμη, από το ίδιο το Σύνταγμα παρέχεται στον κοινό νομοθέτη η ευχέρεια να μεταβιβάσει την αρμοδιότητά του προς θέσπιση κανόνων δικαίου σε όργανα της εκτελεστικής εξουσίας (εξουσία εξουσιοδότησης). Επισημαίνεται, βέβαια, ότι ακόμα και αυτές οι κατ αρχήν ελευθερίες του νομοθέτη είναι σχετικές και σκοπός της παρουσίασης τους είναι να αποδοθούν τα όρια τελικά που συναντά ο νομοθέτης ως προς αυτές Εκφάνσεις ελευθερίας ως προς την εξουσία διάπλασης του περιεχομένου Κατά την εκπλήρωση του κρατικού σκοπού προαγωγής της κοινωνικής ασφάλισης, ο νομοθέτης διαθέτει ευρύτατα περιθώρια ως προς τον τρόπο οργάνωσης και διοίκησης των νομικών προσώπων που αναλαμβάνουν την εκπλήρωση του συνταγματικού αυτού σκοπού, καθώς και ως προς την εν γένει συγκρότηση του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης. Ειδικότερα, σημαντική εκδήλωση της νομοθετικής ελευθερίας είναι ο καθορισμός του «ποιοί» δικαιούνται «τι» και «πόσο». Να σημειωθεί ότι η ελευθερία των νομοθετικών επιλογών ως προς τη μορφή και την έκταση της κοινωνικοασφαλιστικής προστασίας καθίσταται αναγκαία προκειμένου να διασφαλισθεί η ευελιξία του θεσμού απέναντι στις μεταβαλλόμενες οικονομικές συνθήκες και κοινωνικές ανάγκες. 9 9 Σύμφωνα με τα νομολογηθέντα, ο νομοθέτης διαθέτει ευρεία διακριτική ευχέρεια για τη διαμόρφωση του εν λόγω θεσμού. Η νομοθετική παρέμβαση μπορεί να εκδηλωθεί είτε προς το επίπεδο της βελτίωσης όπου εδώ δεν προβάλλονται ευνόητα αντιρρήσεις, τουλάχιστον από τους ωφελημένους είτε προς την κατεύθυνση του περιορισμού των παροχών ή των προϋποθέσεων απόκτησής τους. Βλ. Α. Στεργίου, Η συνταγματική κατοχύρωση της κοινωνικής ασφάλισης, ό.π., σελ

12 Ωστόσο, η ελευθερία αυτή του νομοθέτη δεν είναι σε καμία περίπτωση απόλυτη. Ο νομοθέτης διαπλάθοντας το θεσμό περιορίζεται από το Σύνταγμα και τους κανόνες υπερνομοθετικής ισχύος. Οι συνταγματικά επιβαλλόμενοι περιορισμοί στο νομοθέτη ως προς το περιεχόμενο των ασφαλιστικών ρυθμίσεων, περιορισμοί απορρέουν από τον ίδιο το θεσμό, ήτοι από την ερμηνεία του άρθρου 22 παρ. 5, αλλά και από πλείονες άλλες συνταγματικές διατάξεις αποτελούν ακριβώς το αντικείμενο της παρούσας έρευνας και θα εξετασθούν αναλυτικά στη συνέχεια Εκφάνσεις ελευθερίας ως προς την εξουσία νομοθετικής πρωτοβουλίας Όπως αναλύθηκε ανωτέρω, η ενεργοποίηση του δικαιώματος στην κοινωνική ασφάλιση προϋποθέτει τη νομοθετική συγκεκριμενοποίησή του. Γεγονός είναι όμως ότι η νομοθετική πρωτοβουλία δεν φαίνεται να είναι δέσμια κάποιων συνταγματικών επιταγών. Στο πλαίσιο της ευρείας αυτής ρυθμιστικής δυνατότητας, ο νομοθέτης δεν δικαιούται μεν να αδρανήσει, επειδή ακριβώς ο νόμος εδώ εμφανίζεται ως αναγκαίο συμπλήρωμα του Συντάγματος, αλλά μπορεί να επιλέξει και τη στιγμή που κρίνει κατάλληλη για τη βελτίωση ή αναπροσαρμογή της κοινωνικοασφαλιστικής προστασίας δεν μιλάμε για εισαγωγή γιατί η κοινωνική ασφάλιση προϋπήρξε, όπως είδαμε, της συνταγματικής αναγνώρισης. 10 Πράγματι, τα νομοθετικά μέτρα λαμβάνονται, κατ ελεύθερη εκτίμηση του νομοθέτη, ενόψει των εκάστοτε κοινωνικο-οικονομικών δεδομένων. Με άλλα λόγια έχουν -ή τουλάχιστον πρέπει να έχουν- ως αφετηρία τη διάγνωση των προς θεραπεία κοινωνικών αναγκών, καθώς και την πρόγνωση του τρόπου κάλυψης των δαπανών, οι οποίες δημιουργούνται από τη λήψη των μέτρων Α. Στεργίου, Κοινωνική ασφάλιση χωρίς εγγυήσεις, εκδ. Σάκκουλα, Θεσσαλονίκη 1992, σελ Α. Στεργίου, Η συνταγματική κατοχύρωση της κοινωνικής ασφάλισης, ό.π., σελ

13 Επισημαίνεται ότι η ελευθερία της νομοθετική πρωτοβουλίας στο χώρο των κοινωνικών δικαιωμάτων οδηγεί σε μια σχετικοποίηση του ελέγχου του νομοθέτη και συνεπώς σε μια σχετικοποίηση της υπεροχής του Συντάγματος. Ένας πρόσθετος λόγος σχετικοποίησης είναι το ανέλεγκτο της αδράνειας του νομοθέτη για τη συγκρότηση ενός ιστού κοινωνικής προστασίας. Το Σύνταγμά μας δεν θεσμοθετεί, όπως συμβαίνει σ ορισμένα αλλοδαπά συνταγματικά συστήματα, έναν έλεγχο της συνταγματικότητας της μη επέμβασης του νομοθέτη για την ενεργοποίηση μιας συνταγματικής διάταξης. Πράγματι, στο ισχύον Σύνταγμα, αποκλείονται και τα δύο ενδεχόμενα που θα επέτρεπαν μια αποτελεσματική άμυνα κατά της νομοθετικής ολιγωρίας: πρώτον, το δικαίωμα του άρθρου 22 παρ. 5 δεν έχει άμεση εφαρμογή και επομένως ο δικαστής δεν είναι σε θέση να διορθώσει την παράλειψη του νομοθέτη, υπαγορεύοντας τα μέτρα που θεωρεί πρόσφορα για την προαγωγή της κοινωνικής ασφάλισης. Μια δικαστική διεκδίκηση της θετικής παρέμβασης του νομοθέτη θα έθιγε τη δημοκρατική αρχή και την αρχή της διάκρισης των εξουσιών. εύτερον, ο φορέας του δικαιώματος του άρθρου 22 παρ. 5 Συντ. δεν μπορεί να εξαναγκάσει δικαστικά τη νομοθετική παρέμβαση για πραγμάτωση της διάταξης. 12 εν είναι δυνατόν, δηλαδή, χαρακτηρίζοντας την αδράνεια του νομοθέτη ως συνταγματικά ανεπίτρεπτη, να αναπέμψει ο δικαστής το ζήτημα στο νομοθέτη, προκειμένου ο τελευταίος να εκτελέσει την οφειλόμενη ενέργεια. Τούτο δε για τον πρόσθετο λόγο ότι η νομοθέτηση της κοινωνικής ασφάλισης γίνεται με συνεκτίμηση μιας πληθώρας παραγόντων και επομένως δεν μπορεί να λάβει χώρα ατομικά, ενόψει μιας συγκεκριμένης επίδικης υπόθεσης. Παρατηρούμε, λοιπόν, ότι η θετική υποχρέωση του νομοθέτη για προαγωγή της κοινωνικής ασφάλισης δεν μπορεί να τελεσφορήσει υπέρ εκείνων για τους οποίους θεσπίστηκε. Μοναδικό όριο στη συγκεκριμένη αυτή δράση του νομοθέτη είναι ο πολιτικός έλεγχος που μπορεί να ασκηθεί από την 12 Η ρύθμιση του άρθρου 22 παρ. 5 του Συντάγματος ως συνταγματική εντολή επιτάσσει μεν τη νομοθετική εξειδίκευση του περιεχομένου του δικαιώματος για κοινωνική ασφάλιση, πλην όμως δεν δημιουργεί ταυτόχρονα αγώγιμη αξίωση του πολίτη. 13

14 αντιπολίτευση με τη μορφή ερωτήσεων, επερωτήσεων, πρότασης έκφρασης εμπιστοσύνης κ.α. Έτσι, θα μπορούσαμε σχηματικά να πούμε ότι μοναδική κύρωση της παράλειψης του νομοθέτη να ενεργοποιήσει την υποχρέωσή του για προαγωγή της κοινωνικής ασφάλισης τοποθετείται περισσότερο σε επίπεδο νομιμοποίησης κι όχι νομιμότητας, αφού ενδέχεται να οδηγήσει στην απώλεια της ουσιαστικής νομιμοποίησης της εξουσίας Εκφάνσεις ελευθερίας ως προς την εξουσία εξουσιοδότησης Χαρακτηριστική είναι η ευχέρεια που έχει ο νομοθέτης να μεταβιβάζει την αρμοδιότητά του προς θέσπιση κανόνων δικαίου σε όργανα της εκτελεστικής εξουσίας. Η ανάγκη συνεχούς αναπροσαρμογής της ασφαλιστικής προστασίας στα εκάστοτε οικονομικά και κοινωνικά δεδομένα οδηγεί συχνά το νομοθέτη στη ρύθμιση της κοινωνικής ασφάλισης ακολουθώντας την οδό -όχι των τυπικών νόμων αλλά- των κανονιστικών διαταγμάτων ή πράξεων άλλων οργάνων της διοίκησης. Ο νομοθέτης δύναται, σύμφωνα με το άρθρο 43 παρ 2 του Συντάγματος, να παρέχει εξουσιοδότηση στον Πρόεδρο της ημοκρατίας για έκδοση προεδρικού διατάγματος με την πρόταση και την προσυπογραφή του αρμόδιου Υπουργού (εδ. α ) ή στα «άλλα όργανα της διοίκησης» (λ.χ. τον Υπουργό, τα όργανα των ασφαλιστικών φορέων) για έκδοση κανονιστικής πράξης προκειμένου να ρυθμίσουν ειδικότερα θέματα ή θέματα με τοπικό ενδιαφέρον ή με χαρακτήρα τεχνικό ή λεπτομερειακό (εδ. β ). Επειδή οι νομοθετικές εξουσιοδοτήσεις μπορούν να παρασχεθούν για οποιοδήποτε θέμα, αρκεί να μην εξαιρείται ρητά από το ίδιο το Σύνταγμα, επιτρέπεται η νομοθετική εξουσιοδότηση -και στο πλαίσιό της η έκδοση κανονιστικού διατάγματος ή πράξης- για ζητήματα κοινωνικής ασφάλισης. Μόνο η απονομή συντάξεων, κατ άρθρο 78 παρ. 4 εδ. α Συντ. δεν μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο νομοθετικής εξουσιοδότησης. Η εξαίρεση αυτή υπαγορεύεται από τη λογική της αυξημένης δημοσιονομικής επαγρύπνησης του 13 Α. Στεργίου, Η συνταγματική κατοχύρωση της κοινωνικής ασφάλισης, ό.π., σελ

15 άρθρου 73 παρ. 2 του Συντάγματος και αναφέρεται μόνο στην απονομή της σύνταξης, όχι στις προϋποθέσεις συνταξιοδότησης. Όσον αφορά την πρωτοβουλία για την πρόβλεψη της εξουσιοδότησης ανήκει, καθ ολοκληρίαν, στο νομοθέτη, ο οποίος είναι αρμόδιος να κρίνει τη σκοπιμότητα τα μεταφοράς της ύλης της κοινωνικής ασφάλισης στη διοίκηση. Ωστόσο, προέχει να τονίσουμε ότι μπορεί η εντεινόμενη ρύθμιση των κοινωνικοασφαλιστικών ζητημάτων με κανονιστικές πράξεις να ανταποκρίνεται μεν στην αδήριτη ανάγκη για έγκαιρη αντιμετώπιση προβλημάτων τεχνικού χαρακτήρα, πλην όμως εγκυμονεί κινδύνους. Η υπέρμετρη και ανέλεγκτη προσφυγή του νομοθέτη στο 43 παρ. 2 του Συντάγματος καταλήγει στην παράκαμψη του δημοκρατικού ελέγχου, δηλαδή στην απομάκρυνση από την πηγή της λαϊκής κυριαρχίας και κατά τούτο πρέπει να χρησιμοποιείται με φειδώ. Ακριβώς για να αποφευχθούν αυτοί οι κίνδυνοι, το Σύνταγμα τάσσει ορισμένες προϋποθέσεις ως προς το εύρος των εξουσιοδοτήσεων που αφορούν στην έκδοση κανονιστικών διαταγμάτων, τις οποίες απαιτεί να είναι ειδικές, δηλαδή ορισμένες κατά περιεχόμενο, σκοπό και έκταση, δεσμεύοντας κατά τούτο το νομοθέτη. Όταν βέβαια τα κανονιστικά διατάγματα δεν στηρίζονται σε ειδική εξουσιοδότηση ή βρίσκονται εκτός αυτής, κρίνονται ανίσχυρα. 14 Όμοια και η έκδοση κανονιστικών πράξεων, επιτρέπεται μόνο για τη ρύθμιση «ειδικότερων» θεμάτων, μέρους δηλαδή ενός ευρύτερου αντικειμένου που ρυθμίζει ο νόμος στον οποίο περιέχεται η εξουσιοδότηση, άλλως η κανονιστική πράξη κρίνεται ανίσχυρη. 15 Σε κάθε περίπτωση, ο κανονιστικός νομοθέτης οφείλει να κινείται εντός των ορίων της ελευθερίας του κοινού νομοθέτη. Όπως έχει νομολογηθεί, η δράση του κανονιστικού νομοθέτη δεν μπορεί να θίγει τις πρωταρχικές αρχές της κοινωνικής ασφάλισης. Επιπλέον, η διοίκηση οφείλει, κατά την εξειδίκευση της 14 Βλ ενδεικτικά στο χώρο της κοινωνικής ασφάλισης ΣτΕ 1081/1990, ΝοΒ 38, 1528, ΣτΕ 251/1989, ΕΔΚΑ ΛΒ, σελ Α. Στεργίου, Η συνταγματική κατοχύρωση της κοινωνικής ασφάλισης, ό.π., σελ

16 εξουσιοδότησης, να κινείται μέσα στα όρια της ισότητας και της αναλογικότητας, καθώς και της αρχής της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης. Με άλλα λόγια, οι περιορισμοί που αφορούν στην ελευθερία του νομοθέτη και αποτελούν το κύριο αντικείμενο της παρούσας έρευνας, αποτελούν όριο της δράσης και του κανονιστικού νομοθέτη. 2. Η κοινωνική ασφάλιση ως θεσμική εγγύηση: υποχρέωση του νομοθέτη να μην προσβάλλει τον πυρήνα του θεσμού και να διασφαλίζει τη λειτουργία του Παράλληλα με τη διασφάλιση της δυναμικής πλευράς της προαγωγής της κοινωνικής ασφάλισης, επιβάλλεται να υπάρχει μια περιοχή που θα παραμένει «άβατη» για το νομοθέτη, ένα ελάχιστο θεμελιώδες περιεχόμενο για το νομοθέτη. Αυτή τη στατική λειτουργία δεν μπορεί να την εξυπηρετήσει η τεχνική της συνταγματικής εντολής γι αυτό κρίνεται σκόπιμο να προσφύγουμε στην κατασκευή της θεσμικής εγγύησης. Η σημασία του χαρακτηρισμού ενός δικαιώματος ως θεσμικής εγγύησης έγκειται στο ότι ο νομοθέτης παρεμποδίζεται από τον πυρήνα του θεσμού 16, τον οποίο δεν επιτρέπεται να αλλοιώσει, δεσμευόμενος κατά βάση από τις θεμελιώδεις έννοιες και αρχές που είναι σύμφυτες με την κοινωνική ασφάλιση και προσδίδουν διαχρονική υπόσταση και ταυτότητα στο θεσμό. 17 Κατά την κρατούσα σε θεωρία και νομολογία άποψη, το δικαίωμα στην κοινωνική ασφάλιση δεν αποτελεί μεν γνήσιο υποκειμενικό δικαίωμα 18, ωστόσο, πρέπει να 16 Αναφορικά με το περιεχόμενο του πυρήνα του θεσμού βλ. παρακάτω (υπό Β ). 17 Η συνταγματική προστασία της κοινωνικής ασφάλισης ως θεσμικής εγγύησης με βάση το άρθρο 22 παρ. 5 του Συντάγματος, αναγνωρίστηκε από τη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας ήδη από το 1976 (με την απόφαση 2253/1976 ΣτΕ) και η νομολογία αυτή έχει έκτοτε παγιωθεί. Βλ. Ξ. Κοντιάδη, Συνταγματικές εγγυήσεις και θεσμική οργάνωση του συστήματος κοινωνικής ασφάλειας, σελ Πρβλ. Γ. Λεβέντη, Τα κοινωνικά δικαιώματα του πολίτη, ΤοΣ 1976, σελ. 173 επ., Κ. Κρεμαλή, Δίκαιο Κοινωνικών Ασφαλίσεων, ό.π., σελ

17 τονιστεί ότι σε περιπτώσεις προσβολής του πυρήνα του θεσμού δύναται να συναχθούν από τη θεσμική εγγύηση του άρθρου 22 παρ. 5 του Συντάγματος υποκειμενικά δικαιώματα με αμυντικό χαρακτήρα. 19 Όμως, ενώ από τη μια πλευρά η κατοχύρωση του δικαιώματος στην κοινωνική ασφάλιση ως θεσμικής εγγύησης αποκλείει την προσβολή του πυρήνα του θεσμού, από την άλλη πλευρά συνεπάγεται την πλήρη αποδέσμευση από το εκάστοτε υποκείμενο του δικαιώματος, αποδίδοντας προτεραιότητα στη διασφάλιση της λειτουργίας του θεσμού και, κατά συνέπεια, στην προστασία του ασφαλιστικού κεφαλαίου ή στη διασφάλιση της βιωσιμότητας του συστήματος, όπως συνηθίζεται πλέον να αποκαλείται. εν πρέπει, όμως, να παραγνωρίζεται ότι αν και οι νομοθετικά θεσπισμένες κοινωνικές παροχές είναι συνταγματικά ανεκτό να περιοριστούν με γνώμονα τις οικονομικές δυνατότητες των ασφαλιστικών οργανισμών και δευτερευόντως της πολιτείας, ωστόσο δεν θεωρούνται επιδεκτικές ολικής ανάκλησης. Η προστασία του ασφαλιστικού κεφαλαίου συνιστά μεν το μείζον κριτήριο για την ύπαρξη του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης, πλην όμως δεν θεωρείται θεμιτό να συρρικνώνει ασφυκτικά την υποκειμενική διάσταση του δικαιώματος. 22 Τα δύο αυτά στοιχεία θα πρέπει σε κάθε δεδομένη στιγμή να συνυπάρχουν αρμονικά. Γενικά, ασφαλισμένος και ασφαλιστική κοινότητα 19 Πρβλ. Η συνταγματική κατοχύρωση της κοινωνικής ασφάλισης, ό.π., σελ. 172 επ. 20 Ξ. Κοντιάδη, Συνταγματικές εγγυήσεις και θεσμική οργάνωση του συστήματος κοινωνικής ασφάλειας, σελ Με το επιχείρημα της προστασίας του ασφαλιστικού κεφαλαίου επιχειρείται από το νομοθέτη αλλά και από το δικαστή η προσαρμογή του θεσμού στις μεταβαλλόμενες οικονομικές συνθήκες και κοινωνικές ανάγκες, με αποτέλεσμα, ενόψει αυστηρών δημοσιονομικών πολιτικών ή οικονομικών ελλειμμάτων των ασφαλιστικών οργανισμών κατάσταση επίκαιρη σήμερα παρά ποτέ, να κρίνεται θεμιτή η προσφυγή του νομοθέτη σε αυξήσεις των εισφορών και περικοπές των ασφαλιστικών παροχών. 22 Άλλωστε και η νομολογία θεωρεί μεν ως συνταγματικό σκοπό την προστασία του ασφαλιστικού κεφαλαίου, πάντοτε όμως σε συνδυασμό με τον παράλληλο σκοπό της προαγωγής της προαγωγής της κοινωνικής ασφάλισης των εργαζομένων. Βλ. ενδεικτικά ΣτΕ (Ολ) 2973/1991, ΣτΕ 2983/

18 αποτελούν μια διαλεκτική κοινότητα. Κάθε επέμβαση στο θεσμό πρέπει να αποβλέπει στη σύνθεση ατομικού και συλλογικού. 23 ΙΙ. Η αποστολή του θεσμού Η αποστολή της κοινωνικής ασφάλισης είναι σύμφυτη με την ίδια την έννοια της κοινωνικής ασφάλισης. Αποτελεί γνώμονα αλλά και όριο κάθε σχετικής νομοθετικής μεταβολής και τούτο διότι ο συντακτικός νομοθέτης απέβλεψε κυρίως στην αποστολή του εν λόγω θεσμού και όχι στη συγκεκριμένη διάπλασή του, συνεπώς κάθε μέτρο που μεταβάλλει άρδην τον προορισμό (αποστολή) του, αντίκειται στο άρθρο 22 παρ. 5 του Συντάγματος. Αξίζει να επισημάνουμε ότι η αποστολή της κοινωνικής ασφάλισης είναι στενά συνδεδεμένη με την αρχή του κοινωνικού κράτους 24, πράγμα που αφενός διευρύνει το ρόλο της, αφετέρου την εντάσσει σε μια λειτουργική ενότητα θεσμών κοινωνικής προστασίας. Στο πλαίσιο της ενότητας αυτής, η κοινωνική ασφάλιση πρέπει να συνεργάζεται με ικανό βαθμό αρμονίας με άλλους κοινωνικούς θεσμούς, όπως είναι η κοινωνική ασφάλεια, για την προαγωγή της κοινωνικής προστασίας. Συνοψίζοντας την αποστολή της κοινωνικής ασφάλισης σε λίγες γραμμές θα λέγαμε ότι στοχεύει στην προστασία των εργαζομένων 25 και των οικογενειών τους 26 από την επέλευση κλασικών ασφαλιστικών κινδύνων. Βέβαια, από τη 23 Α. Στεργίου, Η συνταγματική κατοχύρωση της κοινωνικής ασφάλισης, ό.π., σελ Βλ. παρακάτω, ΜΕΡΟΣ ΔΕΥΤΕΡΟ, υπό ΙΙ,1. 25 Η ασφαλιστική κάλυψη των εργαζομένων και όχι όλου του πληθυσμού της χώρας είναι βασικό χαρακτηριστικό του συστήματος Beveridge, υπέρ του οποίου τάχθηκε ο συντακτικός μας νομοθέτης. Βλ. αναλυτικά παρακάτω υπό Β, V, Η ασφαλιστική προστασία των εργαζομένων επεκτείνεται και στις οικογένειές τους από το συνδυασμό των άρθρων 22 παρ. 5 και 21 του Συντάγματος, επιβεβαιώνοντας τον κοινωνικό χαρακτήρα της κοινωνικής ασφάλισης. Πρβλ. ΣτΕ 834/89 (ΕΔΚΑ ), η οποία συγκαταλέγει το άρθρο 21 στις επιταγές προς το νομοθέτη για την παροχή κοινωνικής ασφάλισης. Γ. Κατρούγκαλος, 18

19 στιγμή που ο θεσμός ανάγεται σε κύριο μέσο πραγμάτωσης του κοινωνικού κράτους, δεν περιορίζεται μόνο στην εγγύηση των επαγγελματικών εισοδημάτων των προσώπων αυτών, αλλά μεριμνά συγχρόνως για τη διασφάλιση ενός βασικού εισοδήματος σε περίπτωση που επέλθουν οι ασφαλιστικοί κίνδυνοι. 27 Ο στόχος αυτός της κοινωνικής ασφάλισης προκύπτει από την εξελικτική της πορεία. Πράγματι, κατά τον αρχικό της προορισμό απέβλεψε στην κάλυψη των εργαζομένων κατά των ασφαλιστικών κινδύνων, με την εγγύηση ανάλογων προς τις εισφορές παροχών, δηλαδή με τη χορήγηση παροχών αποζημιωτικού χαρακτήρα. Κατά την εξέλιξή της, ωστόσο, συμπλήρωσε την αφετηριακή της επιδίωξη με τη διασφάλιση ενός minimum ορίου διαβίωσης των εργαζομένων. 28 Συνεπώς, κάθε νομοθετική παρέμβαση που ανατρέπει εκ θεμελίων το διττό στόχο, της αναπλήρωσης του επαγγελματικού εισοδήματος και της συμπλήρωσής του, έτσι ώστε να καλύπτει ένα ελάχιστο όριο παροχών στους εργαζομένους (και τις οικογένειές τους), θίγει τον πυρήνα του θεσμού. 29 Συνταγματικοί περιορισμοί των ενοποιήσεων των ασφαλιστικών φορέων, ό.π., σελ. 45. Πρβλ. παρακάτω, υπό Β, ΙΙ,1. 27 Α. Στεργίου, Η συνταγματική κατοχύρωση της κοινωνικής ασφάλισης, ό.π., σελ Πρβλ. Γ. Κατρούγκαλου, Συνταγματικοί περιορισμοί των ενοποιήσεων των ασφαλιστικών φορέων, ό.π., σελ. 42, όπου ο συγγραφέας αναλύει ότι η κοινωνική ασφάλιση δεν είναι αυτοσκοπός, αλλά ένας θεσμικός μηχανισμός για την εξασφάλιση ενός αξιοπρεπούς επιπέδου διαβίωσης των εργαζομένων σε περίπτωση που επέλθουν οι ασφαλιστικοί κίνδυνοι. Άλλωστε, και η νομολογία θεωρεί μεν ως συνταγματικό σκοπό την προστασία του ασφαλιστικού κεφαλαίου, πάντοτε όμως με τον παράλληλο σκοπό της «προαγωγής της κοινωνικής ασφάλισης των εργαζομένων» (Βλ. ΣτΕ (Ολ) 2973/1991). 28 Το ζήτημα του ελάχιστου ορίου διαβίωσης αναλύεται παρακάτω στο πλαίσιο της αρχής της κοινωνικής αλληλεγγύης, υπό Β, ΙΙ, Α. Στεργίου, Η συνταγματική κατοχύρωση της κοινωνικής ασφάλισης, ό.π., σελ

20 Β. Τα απρόσβλητα χαρακτηριστικά του πυρήνα του θεσμού ως απόλυτοι φραγμοί στην ελευθερία του νομοθέτη Ι. Σε τι συνίσταται ο πυρήνας του θεσμού και πως δεσμεύει το νομοθέτη H ελευθερία του νομοθέτη σχετικά με τη διάπλαση του περιεχομένου του δικαιώματος στην κοινωνική ασφάλιση περιλαμβάνει και την -πλέον επίκαιρηδυνατότητα περιορισμού των παροχών ή τη μεταβολή επί τα χείρω των προϋποθέσεων πρόσβασης στις παροχές. Ο νομοθέτης μπορεί σχεδόν ελεύθερα να μειώνει το επίπεδο της κοινωνικοασφαλιστικής προστασίας. Το Συμβούλιο της Επικρατείας το ομολογεί ανοικτά: «Η μέριμνα του Κράτους δια την κοινωνικήν ασφάλισιν των εργαζομένων δεν συνεπάγεται αναγκαίως και την υποχρέωσιν όπως διατηρή αμετάβλητον το ύψος των ασφαλιστικών παροχών» 30. Το θέμα είναι πού σταματά η ελευθερία αυτή του νομοθέτη και ποιές είναι αντίστοιχες ασπίδες προστασίας των ασφαλισμένων. Η απάντηση είναι ότι η ελευθερία του νομοθέτη έχει ως απόλυτο όριο την προσβολή του πυρήνα του θεσμού. 31 Το αμέσως επόμενο ερώτημα που τίθεται είναι σε τι συνίσταται ο πυρήνας του θεσμού της κοινωνικής ασφάλισης για τον οποίο δεν συγχωρείται ολική ή μερική κατάργησή του από το νομοθέτη. Κατ αρχήν, η ακριβής αποτύπωση του πυρήνα του θεσμού της κοινωνικής ασφάλισης, τον οποίο ο κοινός νομοθέτης λόγω της θεσμικής εγγύησης του άρθρου 22 παρ. 5 Συντ. δεν μπορεί να θίξει, παρουσιάζει δυσχέρειες και είναι θέμα ερμηνείας της ιστορικής εξέλιξης του θεσμού 32. Οι θεωρητικοί, οι οποίοι υποστηρίζουν ότι το δικαίωμα 30 Βλ. ενδεικτικά ΣτΕ 2914/1983, ΕΔΚΑ ΚΣΤ, 109, ΣτΕ3552/1990,ΕΔΚΑ ΛΒ, 551, ΣτΕ 1998/1990, ΕΔΚΑ ΛΒ, Βλ. Α. Στεργίου, Κοινωνική ασφάλιση χωρίς εγγυήσεις, ό.π. σελ. 16 επ. 32 Εδώ, βέβαια, προκύπτει το ζήτημα του διαχωρισμού του ειδικότερου περιεχομένου του πυρήνα από την περιφέρειά του. Γενικά, η προσπάθειά μας θα πρέπει να προσανατολίζεται σ έναν ποιοτικό προσδιορισμό του πυρήνα του θεσμού (περισσότερο υπό τη μορφή αρχών) και να στηρίζεται σε μια συνολική παρατήρηση της ιστορικής του εξέλιξης. Πράγματι, η ιστορική εξέλιξη είναι αυτή που συμβάλλει στην εξακρίβωση της ταυτότητας του θεσμού: όσο βρισκόμαστε κοντά σ ένα ιστορικά 20

21 στην κοινωνική ασφάλιση προστατεύεται ως εγγύηση θεσμού και συνταγματική εντολή, δεν ομοφωνούν ως προς το περιεχόμενο του πυρήνα του θεσμού. Η πλειοψηφία δέχεται ότι στον πυρήνα περιλαμβάνεται ο σκοπός που επιδιώκει ο θεσμός και οι βασικές αρχές που τον διέπουν. 33 Ωστόσο, οι βασικές αρχές και ο σκοπός δεν αποτελούν ασφαλή κριτήρια για τον καθορισμό του ελάχιστου περιεχομένου του θεσμού. Τούτο δε διότι το περιεχόμενο των βασικών αρχών είναι σχετικό, αφού εξαρτάται από το πόσο στενή ή ευρεία αντίληψη έχουμε για την κοινωνική ασφάλιση και ο σκοπός της κοινωνικής ασφάλισης τόσο ευρύς και αφαιρετικός που δεν επιτρέπει τη διάκριση της κοινωνικής ασφάλισης από άλλες μορφές προστασίας. Τελικά, κατά την ορθότερη άποψη 34, το ελάχιστο περιεχόμενο του θεσμού της κοινωνικής ασφάλισης περιλαμβάνει τα στοιχεία που συγκροτούν την έννοια της κοινωνικής ασφάλισης. Η ασφάλιση είναι έννοια γένους και περιλαμβάνει διαχρονικό στοιχείο, έχουμε να κάνουμε με την ουσία του θεσμού. Αντίθετα, εκεί όπου το στοιχείο εμφανίζεται ως συγκυριακό, αρχίζει η περιφέρεια του θεσμού (π.χ. τα τελευταία χρόνια προτείνεται η σύνδεση του πυρήνα με την αρχή της αναλογικότητας: ό,τι είναι αντίθετο στην αρχή της αναλογικότητας, προσβάλλει και την ουσία του θεσμού). Καταλήγουμε, λοιπόν, στο ότι ο πυρήνας της κοινωνικής ασφάλισης δεν κατοχυρώνεται από το Σύνταγμα του 1975/1986 με την ιδεαοτοτυπική του μορφή, δηλαδή με τη διαδικασία της απομόνωσης των βασικών χαρακτηριστικών της ανάπτυξης του θεσμού, αλλά με τον τρόπο που έχει εξελιχθεί ιστορικά στην Ελλάδα (οντολογική προσέγγιση της ουσίας του θεσμού). Α. Στεργίου, Η συνταγματική κατοχύρωση της κοινωνικής ασφάλισης, εκδ. Σάκκουλα/ Θεσσαλονίκη 1994, σελ Κατά τον Γ. Λεβέντη, τον πυρήνα του θεσμού αποτελούν βασικές έννοιες και αρχές που αναφέρονται στον τρόπο λειτουργίας, διοικήσεως και χρηματοδοτήσεως των ασφαλιστικών οργανισμών, στην έκταση των ασφαλιζομένων κινδύνων και στις προϋποθέσεις των ασφαλιστικών παροχών. Προς την ίδια κατεύθυνση, ο Α. Στεργίου υποστηρίζει ότι οι βασικές αρχές του θεσμού είναι ο συγκερασμός της ασφαλιστικής αρχής με την αρχή της κοινωνικής αλληλεγγύης, ο δημόσιος και υποχρεωτικός χαρακτήρας της κοινωνικής ασφαλίσεως, η αποκλειστική ευθύνη του κράτους για την κοινωνική ασφάλιση, η καθολικότητα κλπ και αν λάβουμε υπόψη τις ιδιαιτερότητες της κοινωνικής ασφάλισης στην Ελλάδα η κρατική παρέμβαση, η τυπική αυτοδιοίκηση των οργανισμών και συμμετοχή των ασφαλισμένων, ενώ δέχεται ότι δεν περιλαμβάνονται σ αυτές η χρηματοδότηση των ασφαλιστικών οργανισμών και τα συγκεκριμένα μέτρα οργανώσεως. Τις απόψεις των προαναφερόμενων συγγραφέων συμμερίζεται και ο Ξ. Κοντιάδης με παραπομπές στο έργο τους. Βλ. Π. Παπαρρηγοπούλου Πεχλιβανίδη, Η εξέλιξη στο δίκαιο των κοινωνικών ασφαλίσεων, εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα Κομοτηνή 2004, σελ. 85 επ. όπου παρατίθενται συγκεντρωτικά οι διάφορες απόψεις για το περιεχόμενο του πυρήνα του δικαιώματος. 34 Π. Παπαρρηγοπούλου Πεχλιβανίδη, Η εξέλιξη στο δίκαιο των κοινωνικών ασφαλίσεων, ό.π., σελ. 89 επ. 21

22 δύο είδη, την κοινωνική και την ιδιωτική. Η κοινωνική διακρίνεται από την ιδιωτική, κυρίως, διότι στηρίζεται στο νόμο και όχι στη σύμβαση. Έτσι, ο πυρήνας της κοινωνικής ασφάλισης περιλαμβάνει τα καθεστώτα που στηρίζονται στο νόμο. Η νομοθετική προέλευσή τους 35 συνεπάγεται ότι τα καθεστώτα κοινωνικής ασφάλισης κατά κανόνα διέπονται από τις αρχές της υποχρεωτικότητας, της καθολικότητας, της κοινωνικής αλληλεγγύης, της ανταποδοτικότητας, έχουν πρόσβαση στην κρατική χρηματοδότηση και υπόκεινται σε ευρύ κρατικό έλεγχο. Επίσης, ο πυρήνας του θεσμού περιλαμβάνει και τους ασφαλιστικούς κινδύνους, διότι ανάγονται στο σκοπό του θεσμού. Από την άλλη, ο πυρήνας του θεσμού δεν περιλαμβάνει, κατά κανόνα, την οργάνωση και λειτουργία του συστήματος κοινωνικής ασφαλίσεως κατά το πρότυπο τύπου Bismarck ή Beveridge 36 και συνακόλουθα τα συγκεκριμένα μέτρα οργανώσεως και χρηματοδοτήσεως του συστήματος. Επισημαίνεται ότι στην Ελλάδα ειδικά κατοχυρώνεται η οργάνωση και λειτουργία του συστήματος με προέχοντα χαρακτηριστικά από το σύστημα τύπου Bismarck, διότι το Σύνταγμα προσδιορίζει ότι η κοινωνική ασφάλιση αφορά τους εργαζομένους. Στον πυρήνα του θεσμού δεν περιλαμβάνεται επίσης η αυτοδιοίκηση 37 των 35 Δεν αποκλείεται νε περιλάβει και καθεστώτα που στηρίζονται στη σύμβαση αλλά συγκεντρώνουν τα χαρακτηριστικά των νομοθετικών καθεστώτων. Στην περίπτωση αυτή το εξωτερικό περίβλημα του συμβατικού καθεστώτος έχει αλλοιωθεί και παρουσιάζει ομοιογένεια με το νομοθετικό καθεστώς. Π. Παπαρρηγοπούλου Πεχλιβανίδη, Η εξέλιξη στο δίκαιο των κοινωνικών ασφαλίσεων, ό.π., σελ Ως προς τα συστήματα αυτά βλ. αναλυτικά παρακάτω υπό Β, V, Αντίθετη η άποψη του Α. Στεργίου. Κατά το συγγραφέα στον πυρήνα του θεσμού περιλαμβάνεται η αυτοδιοίκηση των φορέων. Στο σύστημα μας οι ασφαλιστικοί οργανισμοί οργανώνονται, συνήθως, ως αυτοδιοικούμενα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου. Ωστόσο, παρά τον χαρακτηρισμό τους ως αυτοδιοικούμενοι οργανισμοί, λόγω της χωριστής νομικής προσωπικότητας, ο βαθμός της ουσιαστικής αυτοδιοίκησης παραμένει επιφανειακός. Πράγματι, οι ασφαλιστικοί φορείς υπάγονται σε έναν αυστηρό κρατικό έλεγχο των ενεργειών τους που μειώνει σημαντικά τη διοικητική και οικονομική τους αυτοτέλεια. Πλην όμως, η ανάγκη σεβασμού των αρχών που συνδέονται με το μοντέλο που υιοθέτησε ο νομοθέτης, επιβάλλει, εφόσον οι φορείς δεν μετατρέπονται σε κρατική υπηρεσία, να απολαμβάνουν ουσιαστική αυτοδιοίκηση. Α. Στεργίου, Η συνταγματική κατοχύρωση της κοινωνικής ασφάλισης, ο.π., σελ. 353 επ. Περαιτέρω, υποστηρίζεται από τμήμα της θεωρίας ( βλ. Κ. Χρυσόγονο, Ατομικά και κοινωνικά δικαιώματα, εκδ. Νομική Βιβλιοθήκη, Αθήνα 2006, σελ. 527, πρβλ. Γ. Λεβέντη, Τα κοινωνικά δικαιώματα του πολίτη, ΤοΣ 1976, σελ , πρβλ. Α. Στεργίου, Η συνταγματική κατοχύρωση της κοινωνικής ασφάλισης, ο.π., σελ 356) 22

23 ασφαλιστικών οργανισμών διότι πρόκειται για επιμέρους στοιχείο της οργάνωσης του συστήματος. 38 Τέλος, το θέμα της αποκλειστικής ή μη αρμοδιότητας του κράτους και των δημοσίων νομικών προσώπων δεν έχει σχέση με το θεσμό και τον πυρήνα του. Όπως θα αναλυθεί στη συνέχεια, η κρατική μέριμνα για την κοινωνική ασφάλιση, η οποία αποτελεί δημόσια υπηρεσία υπό λειτουργική έννοια, δεν αποκλείει την ανάθεσή της σε ιδιωτικά νομικά πρόσωπα, εφόσον διασφαλίζονται οι αρχές που διέπουν τις δημόσιες υπηρεσίες. ΙΙ. Θεμελιώδεις αρχές 1. Αρχή της καθολικότητας Λαμβάνοντας υπόψη τη νομοθετική εξέλιξη της κοινωνικής ασφάλισης - ιδιαίτερα μετά την κάλυψη του αγροτικού πληθυσμού και τη γενίκευση της ασφάλισης στο ΙΚΑ (άρθρο 3 παρ. 1 ν. 1305/82)- θα μπορούσαμε να θεωρήσουμε ως βασική αρχή του θεσμού την καθολικότητα κάλυψης του εργαζόμενου πληθυσμού. 39 Το Σύνταγμα προσδιορίζει ότι η κοινωνική ασφάλιση αφορά τους «εργαζομένους». Η αναφορά της διάταξης του άρθρου 22 παρ. 5 του Συντάγματος στους «εργαζομένους» έχει ως δικαιολογητικό λόγο την ότι στις βασικές αρχές του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης περιλαμβάνεται και η αυτοδιοίκηση των δημόσιων ασφαλιστικών φορέων, υπό την έννοια της συμμετοχής των ασφαλισμένων στη διοίκησή τους. Η νομολογία, βέβαια, αποκρούει τη θέση αυτή με τη σκέψη ότι δεν υφίσταται παρόμοιος περιορισμός, δεδομένου ότι ο νομοθέτης είναι ελεύθερος να επιλέξει την παροχή της ακόμη και από το ίδιο το κράτος (ΣτΕ Ολ /2001, ΕΔΚΑ 2001, 746). Κατά το Συμβούλιο της Επικρατείας παρόμοια δέσμευση δεν απορρέει ούτε από το πνεύμα του Συντάγματος ούτε από τις γενικές αρχές που πηγάζουν από τις συνταγματικές διατάξεις με τις οποίες καθιερώνεται η αρχή του κοινωνικού κράτους. Γ. Κατρούγκαλου, Τα συνταγματικά όρια της ασφαλιστικής μεταρρύθμισης, Θεωρία και Πράξη Διοικητικού Δικαίου, Ιούνιος 2009, σελ Π. Παπαρρηγοπούλου Πεχλιβανίδη, Η εξέλιξη στο δίκαιο της κοινωνικής ασφαλίσεως, ο.π., σελ. 89 επ. 39 Βλ. Α. Στεργίου, Κοινωνική ασφάλιση χωρίς εγγυήσεις, ό.π. σελ

24 οργάνωση του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης με προέχοντα χαρακτηριστικά από το σύστημα τύπου Bismarck. 40 Εντούτοις, αρχικά το Ανώτατο Ειδικό ικαστήριο και το Συμβούλιο της Επικρατείας ερμήνευσαν συσταλτικά τον όρο «εργαζόμενοι», περιορίζοντας τον στους απασχολούμενους με σχέση εξαρτημένης εργασίας στον ιδιωτικό τομέα. 41 Πλην όμως, η αναγνώριση του δικαιώματος στην κοινωνική ασφάλιση μόνο στους εργαζόμενους με σχέση εξαρτημένης εργασίας και ο αποκλεισμός από τη συνταγματική προστασία όλων των υπολοίπων κατηγοριών εργαζομένων, αποτελεί προϊόν μιας υπερβολικά συσταλτικής ερμηνευτικής προσέγγισης. Ενόψει δε των νέων δεδομένων στην αγορά εργασίας, με τις πολυάριθμες επαγγελματικές κατηγορίες, ορθότερη είναι η άποψη της θεωρίας ότι ο συνταγματικός νομοθέτης θέλησε τη διασταλτική έννοια του όρου «εργαζόμενοι», ώστε να συμπεριλάβει εκτός από τους εργαζομένους με σχέση εξαρτημένης εργασίας και τις υπόλοιπες επαγγελματικές κατηγορίες, όπως είναι οι αγρότες, οι ελεύθεροι επαγγελματίες κλπ. 42 Πάντως, ακόμη κι αν γινόταν δεκτό, ότι το άρθρο 22 παρ. 5 του Συντάγματος δεν διασφαλίζει το δικαίωμα στην κοινωνική ασφάλιση των δημοσίων υπαλλήλων ή άλλων κατηγοριών εργαζομένων, το δικαίωμα θα μπορούσε να θεμελιωθεί με βάση την αρχή του κοινωνικού κράτους δικαίου. Συνεπώς, ορθότερο είναι να γίνει δεκτό ότι η κατοχύρωση της κοινωνικής ασφάλισης κατά το άρθρο 22 παρ. 5 του Συντάγματος διασφαλίζει την αρχή της καθολικότητας και της ασφαλιστικής πληρότητας 43, που συνεπάγονται την 40 Ως προς αυτό βλ. παρακάτω υπό Β, V, Βλ. ενδεικτικά ΑΕΔ 16/1983 όπου το Ανώτατο Ειδικό Δικαστήριο στενά προσκολλημένο στη διατύπωση του συνταγματικού κειμένου δέχτηκε ότι κατοχυρώνεται μόνο το δικαίωμα αυτών που παρέχουν έμμισθη εξαρτημένη εργασία και όχι αυτών που υπηρετούν με σχέση δημοσίου δικαίου. ΕΔΚΑ 1984, σελ Έτσι και η ΣτΕ 1158/1995, ΕΔΔΔ 1995, σελ. 396 επ. 42 Βλ. Ξ. Κοντιάδη, Συνταγματικές εγγυήσεις και θεσμική οργάνωση του συστήματος κοινωνικής ασφάλειας, σελ Πρβλ. Κ. Κρεμαλή, Δίκαιο Κοινωνικών Ασφαλίσεων, ο.π., σελ. 39 και 93. Π. Παπαρρηγοπούλου Πεχλιβανίδη, Η εξέλιξη στο δίκαιο της κοινωνικής ασφαλίσεως, ο.π., σελ. 90, κ.α. 43 Κατά τον Γ. Λεβέντη (Το δικαίωμα για κοινωνική ασφάλιση, ΝοΒ 25,σελ. 631), σύμφωνα με την αρχή της πληρότητας στην ασφαλιστική κάλυψη έτσι την αναφέρει ο συγγραφέας δεν είναι δυνατόν να υπάρξει εργαζόμενος χωρίς ασφαλιστική κάλυψη. 24

25 κοινωνική ασφάλιση ολόκληρου του εργαζόμενου πληθυσμού της χώρας. Αξιοσημείωτο, επίσης, είναι ότι όπως προκύπτει από τη συστηματική ερμηνεία των άρθρων 22 παρ. 5 και 21 παρ. 1 του Συντάγματος, στην ελάχιστη προστασία του θεσμού περιλαμβάνονται και οι έμμεσα ασφαλισμένοι, δηλαδή τα πρόσωπα που συνδέονται με τον εργαζόμενο ασφαλισμένο με συγγένεια ορισμένου βαθμού ή με γάμο. 2. Αρχή της υποχρεωτικότητας Η υποχρεωτικότητα αποτελεί ένα βασικό χαρακτηριστικό γνώρισμα της κοινωνικής ασφάλισης, ως συστήματος κοινωνικής προστασίας, το οποίο διαρρέει την ασφαλιστική σχέση σε ολόκληρο το μήκος και πλάτος της και συνδέεται άμεσα με τους στόχους του θεσμού. Συγκεκριμένα, υποχρεωτικότητα σημαίνει ότι ιδρύεται αναγκαστικά μια έννομη σχέση δημοσίου δικαίου μεταξύ ασφαλισμένου και ασφαλιστικού φορέα, χωρίς να ασκούν καμία επιρροή τυχόν αντίθετες βουλήσεις, ενέργειες ή παραλείψεις των ενδιαφερομένων. Ο υποχρεωτικός χαρακτήρας της κοινωνικής ασφάλισης αναλύεται σε υποχρεωτικότητα σύναψης, μερών και περιεχομένου. Το υποχρεωτικό της ασφάλισης διαγράφεται κατά την παράδοση του θεσμού από τη νομοθεσία που διέπει τους ασφαλιστικούς οργανισμούς. Βέβαια, από τη γραμματική ερμηνεία των σχετικών διατάξεων 44 προκύπτει ότι η έννοια της υποχρεωτικής ασφάλισης ταυτίζεται με αυτήν της υποχρεωτικής υπαγωγής στην ασφάλιση, δηλαδή της υποχρεωτικής ένταξης των προσώπων σε ορισμένο ασφαλιστικό καθεστώς και της υποχρεωτικής έναρξης της κοινωνικοασφαλιστικής σχέσης. Προς την ίδια κατεύθυνση παρατηρούμε ότι στην ελληνική αρθρογραφία και βιβλιογραφία γίνεται κυρίως λόγος για υποχρεωτική υπαγωγή στην κοινωνική ασφάλιση, με την έννοια της 44 Βλ. ενδεικτικά τις διατάξεις των άρθρων 3 ΠΔ 668/91 για το ΤΑΕ, 7 παρ.1 ΝΔ 4114/50 για το ΤΝ, 2 παρ.1 Ν.6364/34 όπως τροποποιήθηκε από το άρθρο 1 του Ν. 1027/80 για το ΤΕΒΕ, 3 παρ. 1 ΠΔ913/78 για το ΝΑΤ και 3 Ν.2676/99 για τον ΟΑΕΕ. 25

26 αναγκαστικής ίδρυσης της κοινωνικοασφαλιστικής σχέσης χωρίς τη σύμπραξη του ασφαλισμένου -ή του εργοδότη προκειμένου για μισθωτό- και ανεξάρτητα από την επιθυμία του να ασφαλιστεί ή όχι. Εντούτοις, η υποχρεωτικότητα δεν εξαντλείται με την έναρξη της ασφαλιστικής σχέσης κατά τρόπο αναγκαστικό. Η έννοια της είναι πολύ ευρύτερη, αφού υφίσταται καθ όλη τη διάρκεια της σχέσης ασφαλισμένου και φορέα 45, χάριν της προσφορότερης εξυπηρέτησης των στόχων του θεσμού. Ειδικότερα, η υποχρεωτικότητα αφορά όχι μόνο σε όλα τα στάδια της ασφαλιστικής σχέσης αλλά και σε ολόκληρο το σύμπλεγμα δικαιωμάτων και υποχρεώσεων που απορρέουν από αυτήν, καθώς και στον επιτακτικό χαρακτήρα των στόχων του θεσμού. Η έννοια της υποχρεωτικής υπαγωγής στην κοινωνική ασφάλιση αποτελεί, σε κάθε περίπτωση, ένα τμήμα ή μία εκδήλωση της υποχρεωτικότητας που χαρακτηρίζει την κοινωνική ασφάλιση. Κατά τούτο, η υποχρεωτικότητα αποτελεί μια γενικά ισχύουσα ιδιότητα, η οποία ακριβώς επειδή βρίσκεται σε άμεση σύνδεση και εξυπηρετεί την εκπλήρωση των στόχων που προσδιορίζουν τη λειτουργία του θεσμού συμπεριλαμβάνεται στον πυρήνα αυτού και δεν δύναται να καταργηθεί από το νομοθέτη κατά το δοκούν. Το χαρακτηριστικό αυτό εκφράζει -και πρέπει να εκφράζει- τον αναγκαστικό - υποχρεωτικό νομοθετικό προσδιορισμό όλων των παραμέτρων της ασφαλιστικής σχέσης κατά τρόπο ενιαίο, χωρίς να εστιάζει σε επιμέρους εκδηλώσεις της υποχρεωτικότητας Χαρακτηριστική είναι η διατύπωση του άρθρου 1 του ν.2084/1992 σύμφωνα με την οποία η κοινωνική ασφάλιση «είναι υποχρεωτική και καταλαμβάνει τα πρόσωπα κατά τη διάρκεια της απασχόλησής τους..». Η διατύπωση αυτή είναι διαφορετική από τις διατυπώσεις των προγενέστερων αντίστοιχων νόμων που χαρακτηρίζουν ως υποχρεωτική την υπαγωγή στην ασφάλιση και όχι την ίδια την ασφάλιση. 46 Πρβλ. Ο. Αγγελοπούλου, Η υποχρεωτικότητα ως χαρακτηριστικό γνώρισμα της κοινωνικής ασφάλισης, εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, σελ. 33επ. και Α. Στεργίου, Η συνταγματική κατοχύρωση της κοινωνικής ασφάλισης, ό.π., σελ. 346 επ. 26

27 3. Αρχή της ανταποδοτικότητας Η αρχή της ανταποδοτικότητας στην κοινωνική ασφάλιση αφορά στην σχέση κρατήσεων παροχών, η οποία υπό την αναλογική της εκδοχή πρέπει να γίνεται κατ αρχήν σεβαστή. Εντούτοις, γίνεται δεκτό από θεωρία και νομολογία ότι η αρχή της ανταποδοτικότητας δεν έχει ούτε απόλυτο χαρακτήρα 47 ούτε συνταγματική κατοχύρωση. 48 Στην πλειονότητα των ρυθμιζόμενων ζητημάτων η εν λόγω αρχή, υπό την αυστηρή εκδοχή της ανταποδοτικότητας εισφορών παροχών, δεν γίνεται δεκτή από τη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας. 49 Σύμφωνα με τη νομολογία του ανωτάτου δικαστηρίου, με τη διάταξη του άρθρου 22 παρ. 5 του Συντάγματος δεν καθορίζεται ευθέως αξίωση των εργαζομένων ως προς το είδος ή την έκταση της ασφαλιστικής προστασίας, αλλά απλώς δημιουργείται υποχρέωση του κοινού νομοθέτη να προβαίνει ελεύθερα στη ρύθμιση των θεμάτων αυτών με γνώμονα την προστασία του ασφαλιστικού κεφαλαίου και την προαγωγή της κοινωνικής ασφάλισης των εργαζομένων. 50 Η ελευθερία αυτή του νομοθέτη αφορά τόσο το ζήτημα του καθορισμού των προϋποθέσεων για την απονομή παροχών, Η εν λόγω αρχή μπορεί να καμφθεί νομοθετικά όταν για την κάλυψη του ασφαλιστικού κεφαλαίου συνεισφέρουν εκτός από τις ασφαλιστικές κρατήσεις και κοινωνικοί πόροι ή το δημόσιο. Κάμπτεται, επίσης, ενόψει της αρχής της κοινωνικής αλληλεγγύης για να ενισχυθούν περισσότερο υστερούντες εισοδηματικά ασφαλισμένοι. 48 Γ. Κατρούγκαλου, Συνταγματικοί περιορισμοί των ενοποιήσεων των ασφαλιστικών φορέων, ό.π., σελ Βλ. ενδεικτικά τις ΣτΕ 3594/1997, 5029/1997, όπου σημειώνεται ότι η κλιμάκωση των συντάξεων που προβλέπεται στο άρθρο 10 παρ. 1 του Ν.1186/1981 δεν αντίκειται στις διατάξεις 4 και 22 παρ.4 του Συντάγματος, εφόσον ο νομοθέτης έχει κατ αρχήν την ευχέρεια να κλιμακώνει τις απονεμόμενες συντάξεις, από καμία δε διάταξη του Συντάγματος δεν επιβάλλεται στο νομοθέτη να γίνεται ο υπολογισμός των ασφαλιστικών παροχών και των ασφαλιστικών εισφορών επί της ίδιας αναλογιστικής βάσεως. 50 Βλ. ενδεικτικά ΣτΕ 2132/1994, ΣτΕ 3137/1998, ΣτΕ 2779/1999, ΣτΕ 244/2000, ΣτΕ (Ολ) 3100/ Βλ. ενδεικτικά ΣτΕ 4516/1997, ΣτΕ 2888/1999, ΣτΕ 3127/2000, ΣτΕ 139/