ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ

Transcript

1 ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ Επιτροπή Ελέγχου των Προϋπολογισμών ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ 1 Αριθ. 2 σχετικά με την επανεξέταση του προϋπολογισμού «Ανεκτός κίνδυνος σφάλματος» Επιτροπή Ελέγχου των Προϋπολογισμών Συντάκτης: Herbert Bösch 1 Ένα "έγγραφο εργασίας" είναι προπαρασκευαστικό έγγραφο. Δεν είναι τελικό έγγραφο, δεδομένου ότι δεν έχει περάσει από την παραδοσιακή κοινοβουλευτική διαδικασία: παρουσίαση, ανταλλαγή απόψεων, τροπολογίες, ψηφοφορία. Επομένως, οι γνώμες και οι σκέψεις που εκφράζονται σε ένα έγγραφο εργασίας αντιπροσωπεύουν τις αρχικές και προσωπικές απόψεις του εισηγητή και όχι την τελική θέση της επιτροπής. DT\ doc PE v01-00

2 Εισαγωγή 1. Η έννοια του «ανεκτού κινδύνου σφάλματος» εισήχθη από τη γνωμοδότηση 2/2004 του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου με θέμα «Ένα κοινοτικό πλαίσιο εσωτερικού ελέγχου». 2. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο σχολίασε τις σημαντικές στρατηγικές σκέψεις του Συνεδρίου, στις εκθέσεις απαλλαγής για τα έτη 2003, 2004 και 2005 ενώ επίσης διοργάνωσε εργαστήριο για την εξέταση του θέματος στις 12 Ιουλίου Η Επιτροπή έδωσε συνέχεια στη γνωμοδότηση του Συνεδρίου, σε δύο διαφορετικές ανακοινώσεις της. Κατ αρχάς, στον «Χάρτη πορείας προς ένα ολοκληρωμένο πλαίσιο εσωτερικού ελέγχου» του Ιουνίου και στη συνέχεια στο «Σχέδιο δράσης για ένα ολοκληρωμένο πλαίσιο εσωτερικού ελέγχου» 2 του Ιανουαρίου Το Συμβούλιο ανέφερε σε «συμπέρασμα» το οποίο ενέκρινε στις 8 Νοεμβρίου 2005 ότι «θα πρέπει να καταλήξει σε συμφωνία με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο όσον αφορά τους κινδύνους που πρέπει να γίνονται ανεκτοί στις υποκείμενες πράξεις, λαμβανομένων υπόψη τις σχέσεις κόστους-οφέλους των ελέγχων για τους διαφόρους τομείς πολιτικής και του ύψους των σχετικών δαπανών Μέχρι στιγμής ο συντάκτης δεν έχει δει καμιά πρωτοβουλία εκ μέρους του Συμβουλίου προκειμένου να καταλήξει σε αυτήν τη «συμφωνία» με το Κοινοβούλιο και αναρωτιέται πότε πρόκειται να ενεργήσει αυτόβουλα το Συμβούλιο. Περί τινος πρόκειται; 6. Η έννοια του «ανεκτού κινδύνου σφάλματος» αποτελεί έκφραση δύο βασικών δεδομένων: - το πρώτο είναι ότι ο εσωτερικός έλεγχος των δαπανών της ΕΕ έχει ένα τιμημα - το δεύτερο είναι ότι ο στόχος του μηδενικού κινδύνου είναι εξαιρετικά δαπανηρός και κατά συνέπεια μη ρεαλιστικός. Επομένως, πρέπει να δηλωθεί ρητά ποιος κίνδυνος σφάλματος μπορεί να γίνει ανεκτός. 7. Κατά συνέπεια, κατά τη γνώμη του Συνεδρίου και της Επιτροπής, είναι σημαντικό να εξευρεθεί η κατάλληλη ισορροπία μεταξύ του κόστους του ελέγχου και του οφέλους τέτοιων ελέγχων. 8. Η ιδέα είναι ότι πάνω από ένα ορισμένο επίπεδο είναι αντι-οικονομικό να αφιερώνονται περαιτέρω πόροι στο σύστημα ελέγχου, δεδομένου ότι το κόστος των 1 COM(2005)0252, COM(2006)0009, Ανακοινωθέν Τύπου 2688 η Σύνοδος του Συμβουλίου Οικονομικών και Δημοσιονομικών Θεμάτων, παράγραφος 17, στη διεύθυνση PE v /7 DT\ doc

3 επί πλέον πόρων αρχίζει να είναι σημαντικότερο από τα οφέλη. 9. Προκύπτει τότε το ερώτημα: ποιος ανέχεται; Με άλλα λόγια: Ποιο θεσμικό όργανο πρέπει να αποφασίζει για το ανεκτό επίπεδο σφάλματος; Το Ελεγκτικό Συνέδριο αφήνει να εννοηθεί ότι οι αρχές του προϋπολογισμού (Κοινοβούλιο και Συμβούλιο) πρέπει να εγκρίνουν τον «ανεκτό κίνδυνο σφάλματος». 10. Γιατι πρέπει να συμμετάσχει στη διαδικασία αυτή το Κοινοβούλιο; Είναι «ανεκτό» να αποδέχεται ένα κοινοβουλευτικό όργανο ότι η χρήση του δημοσίου χρήματος μπορεί να συνεπάγεται κίνδυνο; Δεν θα ήταν πιο συνετό ιδίως για έναν βουλευτή ο οποίος επιθυμεί να επανεκλεγεί- να επιμένει σθεναρά στην ανάγκη για απόλυτη διασφάλιση και μηδενικό κίνδυνο; 11. Η καθοδηγητική αρχή στο δημόσιο τομέα παραδοσιακά ήταν «μηδενικός κίνδυνος». Εάν ρωτήσετε τους φορολογούμενους τι περιμένουν από τους δημόσιους λειτουργούς -και τους πολιτικούς- κατά πάσα πιθανότητα η απάντηση θα είναι «συμμόρφωση με τους κανόνες» και όχι «καινοτομία», «δημιουργικότητα» ή «διακινδύνευση». 12. Ωστόσο, η προσέγγιση «μηδενικού κινδύνου» συνεπάγεται τεράστια αύξηση του κόστους των ελέγχων και κατά συνέπεια φόρους. Έτσι, οι βουλευτές έχουν το καθήκον να βοηθήσουν να βρεθεί η ισορροπία και να εξηγήσουν στους φορολογούμενους ότι έτσι ωφελούνται καλύτερα. 13. Η καθιέρωση της έννοιας του «ανεκτού κινδύνου σφάλματος» μας επιτρέπει να απομακρυνθούμε από την παράδοση του «μηδενικού κινδύνου» στο δημόσιο τομέα προς μια περισσότερο ανοικτή και διαφανή στάση σχετικά με τα χαρακτηριστικά κινδύνων των διάφορων πολιτικών της ΕΕ καθώς και το κόστος της διαχείρισης ή της συγκράτησης αυτού του κινδύνου. Ενδεχόμενα βασικά στοιχεία μιας συμφωνίας 14. Εάν κινηθούμε προς μια κατάσταση όπου είναι πολιτικά αποδεκτό κάτι λιγότερο από απόλυτη διασφάλιση, ποια θα μπορούν να είναι τα βασικά στοιχεία μιας συμφωνίας σχετικά με τον «ανεκτό κίνδυνο σφάλματος»; Διαφοροποίηση 15. Κατά πάσα πιθανότητα θα πρέπει να υπάρχουν διαφορετικά επίπεδα σε διαφορετικούς τομείς πολιτικής. Αυτή τη στιγμή, το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο λειτουργεί έχοντας ορίσει επίπεδο σημαντικότητας 2% για όλους τους τομείς πολιτικής. Ωστόσο, δεν αποκλείεται να αποδειχθεί ότι κάποιες από τις πολιτικής της Ευρωπαϊκής Ένωσης έχουν τέτοιο χαρακτήρα που είναι αδύνατον να επιτευχθεί επίπεδο σημαντικότητας 2% με εύλογο κόστος. 16. Ένα παράδειγμα: Η ανάγκη για ανθρωπιστική βοήθεια ύστερα από μια φυσική καταστροφή είναι επείγουσα και το χάος που χαρακτηρίζει την κατάσταση απερίγραπτο. Στην κατάσταση αυτή, θα φαινόταν όχι απλώς υπερβολικό, αλλά και ανεύθυνο, να τεθεί ως στόχος ο περιορισμός των σφαλμάτων κάτω από 2%. Εάν η ανθρωπιστική βοήθεια χορηγηθεί μόνο σε αυτή τη βάση, η πολιτική θα είναι DT\ doc 3/7 PE v01-00

4 απαγορευτικά δαπανηρή και θα ασφυκτιά διοικητικά, με αποτέλεσμα να γίνει τελικά άχρηστη. 17. Από την άλλη πλευρά, έχουμε τις "δαπάνες διοικητικής λειτουργίας", όπου το ποσοστό σφάλματος μπορεί και πρέπει να διατηρηθεί πολύ κάτω από το 2%. Θα ήταν εύλογο ένα όριο 0,5%; Οι κανόνες 18. Οι κίνδυνοι αποτελούν σε κάποιο βαθμό αποτέλεσμα κανόνων, οι οποίοι με τη σειρά τους είναι αποτέλεσμα της ανάγκης να υλοποιούνται πολιτικές. Οι περίπλοκοι κανόνες από τη φύση τους είναι περισσότερο επιρρεπείς σε σφάλματα από τους απλούς, αν και ορισμένες φορές χρειάζονται περίπλοκοι κανόνες για τη στοχοθετημένη επίτευξη πολιτικής. Ορισμός του «σφάλματος» 19. Δεν πρέπει να χωράει συζήτηση τι αποτελεί σφάλμα. Το Συνέδριο πρέπει να είναι τελικά υπεύθυνο για τον ορισμό του σφάλματος και ο ορισμός αυτός πρέπει να γίνεται σαφής σε όλους τους συμμέτοχους. Κυρώσεις και ποινές 20. Πρέπει να μελετηθεί τι θα γίνεται στις περιπτώσεις όπου το ποσοστό σφάλματος σε ένα κράτος μέλος είναι υψηλότερο από το επίπεδο που έχει κριθεί "ανεκτό". Οι κυρώσεις και οι ποινές πρέπει να είναι ικανές να εξασφαλίζουν άμεση ανταπόκριση των υπεύθυνων παραγόντων. Η συνέχεια που πρέπει να δίνεται είναι να γίνεται τον επόμενο χρόνο αυστηρότερο το σύστημα ελέγχου ώστε να επιτυγχάνεται το επιθυμητό επίπεδο κινδύνου. Η τιμή του υφιστάμενου συστήματος ελέγχου καθώς και του επί πλέον ελέγχου 21. Αυτή τη στιγμή το κόστος των υφιστάμενων συστημάτων ελέγχου δεν είναι γνωστό. Ούτε είναι γνωστό πόσο θα κόστιζε η μείωση του επιπέδου των σφαλμάτων. Και επί πλέον: Υπάρχει άραγε άμεση σχέση μεταξύ της αύξησης των ελεγκτικών πόρων και της μείωσης των σφαλμάτων; Θα μπορούσε ενδεχομένως να αποδειχθεί ότι αντί για περισσότερους ελέγχους χρειαζόμαστε λιγότερους και καλύτερους ελέγχους. Πλήρεις και ειλικρινείς αναφορές από την Επιτροπή 22. Θεμελιώδης προϋπόθεση για την καθιέρωση «ανεκτού κινδύνου σφάλματος» είναι οι σαφείς, απερίφραστες και πλήρεις αναφορές από την Επιτροπή και τα κράτη μέλη. Με βάση τις εμπειρίες της ανεπαρκούς ποιότητας ορισμένων ετήσιων εκθέσεων δραστηριότητας των γενικών διευθύνσεων, σύμφωνα με το χαρακτηρισμό του Ελεγκτικού Συνεδρίου, αυτή η εντελώς στοιχειώδης προϋπόθεση θα μπορούσε να αποτελέσει σημαντική πρόκληση για την Επιτροπή. Επιφυλάξεις 23. Κατ αρχήν, ο συντάκτης θα ήταν υπέρ του να «δηλωθούν σαφώς όσα υπονοούνται» PE v /7 DT\ doc

5 όπως ανέφερε ο κ. Caldeira στο εργαστήριο της 12 ης Ιουλίου Ωστόσο, δεν μπορούμε να αγνοήσουμε τις ακόλουθες επιφυλάξεις. Αποφυγή συγχύσεων 24. Πρέπει να αναγνωρίσουμε ότι: - το πρόβλημα είναι η πραγματικότητα των (υπερβολικά πολλών) σφαλμάτων τις υποκείμενες πράξεις σε ορισμένους τομείς πολιτικής και το πρόβλημα αυτό εντοπίζεται κυρίως στα κράτη μέλη - ο στόχος είναι να μειωθεί ο αριθμός των σφαλμάτων σε ένα γνωστό και συμφωνημένο επίπεδο - η δήλωση αξιοπιστίας θα συνεχίσει να βασίζεται στα ελεγκτικά αποτελέσματα του Συνεδρίου και όχι σε ευσεβείς πόθους. Είναι αρκετό κριτήριο η σχέση κόστους/οφέλους; 25. Το Συνέδριο προτείνει ο «ανεκτός κίνδυνος σφάλματος» να ορίζεται με βάση την «ανάλυση κόστους και οφέλους» (παράγραφος 50 της γνωμοδότησης 2/2004). Είναι αυτό το κριτήριο επαρκές; Ενδέχεται να ανακύψουν καταστάσεις όπου ο «ανεκτός κίνδυνος» δεν είναι δυνατόν να ορισθεί αποκλειστικά σε ποσοτική βάση. Πρέπει επίσης να ορίζεται σε ποιοτικούς όρους, σε περιπτώσεις όπου έχουμε να κάνουμε με τους λεγόμενους «κινδύνους υπόληψης». «Κίνδυνος υπόληψης» είναι ο κίνδυνος ζημίας στην υπόληψη που απορρέει από οποιοδήποτε περιστατικό οποιουδήποτε είδους για οποιοδήποτε ποσό, που δημιουργεί αμφιβολίες για την ακεραιότητα ενός οργανισμού συνολικά. Το ερώτημα είναι πώς θα προσδιορισθεί το τίμημα της πολιτικής ζημίας που προκαλούν τα ελαττωματικά συστήματα ελέγχου; 26. Θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι τμήμα των δαπανών διοικητικής λειτουργίας -για παράδειγμα, τα έξοδα παράστασης των μελών των θεσμικών οργάνων, η ιδιωτική χρήση υπηρεσιακών αυτοκινήτων και τα επιδόματα γραμματείας των βουλευτώνέχουν τόσο ευαίσθητο χαρακτήρα που μόνο η μηδενική ανοχή μπορεί να περιορίσει τους κινδύνους υπόληψης. Ποιος πρέπει να ορίζει τον «ανεκτό κίνδυνο σφάλματος»; 27. Όπως αναφέρθηκε, το Συνέδριο προτείνει "οι αρχές του προϋπολογισμού (Κοινοβούλιο και Συμβούλιο)» 1 να εγκρίνουν το ισοζύγιο κόστους/οφέλους, αλλά δεν προτείνει ποιο θεσμικό όργανο πρέπει να ορίζει τον «ανεκτό κίνδυνο σφάλματος». 28. Ο συντάκτης υποστηρίζει ότι μια πρόταση της Επιτροπής σχετικά με τον ανεκτό κίνδυνο σφάλματος για μια δεδομένη πολιτική πρέπει να συνοδεύεται από υπολογισμό κόστους σχετικά με το κόστος των ελέγχων. 1 παράγραφος 55 της γνωμοδότησης 2/2004 DT\ doc 5/7 PE v01-00

6 29. Η ποιότητα του υπολογισμού κόστους πρέπει να εκτιμάται από το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο το οποίο θα μπορούσε στη συνέχεια να βοηθά το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο να αποφασίζουν τι θεωρείται ανεκτό. 30. Η ανεξάρτητη αξιολόγηση των πληροφοριών κόστους είναι σημαντική. Η Επιτροπή θα μπορούσε να επιδιώξει την ασφάλεια και να υπερεκτιμήσει τους απαιτούμενους πόρους ή θα μπορούσε να ορίσει στο επίπεδο λίγο ψηλότερα ώστε να είναι βέβαιη ότι μπορεί να επιτευχθεί με τους διαθέσιμους πόρους. 31. Προκειμένου να είναι διαφανής και να παρέχει στις αρχές του προϋπολογισμού μια ουσιαστική βάση για λήψη αποφάσεων η Επιτροπή θα μπορούσε μάλιστα να παρουσιάζει ακόμα και διαφορετικές επιλογές, αναφέροντας τις ελεγκτικές δαπάνες για ποσοστό σφάλματος 2%, για ποσοστό σφάλματος 5%, κλπ., και παρέχοντας επίσης πληροφορίες σχετικά με το πόσο μπορούν να μειωθούν οι ελεγκτικές δαπάνες εάν οι διατάξεις που διέπουν ένα συγκεκριμένο πρόγραμμα τροποποιηθούν κατά ένα συγκεκριμένο τρόπο. Μελλοντική πορεία 32. Ο συντάκτης θα ήθελε να προτείνει τα εξής: - η πολιτική αναγνώριση των λελογισμένων κινδύνων που εμπερικλείει η δραστηριότητα της ΕΕ πρέπει να ενθαρρυνθεί - ο «ανεκτός κίνδυνος σφάλματος» πρέπει να ορίζεται με βάση το «τι θέλουμε» (με απόφαση) και όχι με βάση το «τι έχουμε» (κατά τύχη) - να παρέχονται ακριβείς και αξιόπιστες πληροφορίες όσον αφορά την παρούσα κατάσταση - με βάση την παρούσα κατάσταση να αναπτύσσονται σχέδια δράσης με στόχο τη συνεχή μείωση των σφαλμάτων με την πάροδο του χρόνου, έως ότου επιτευχθεί το συμφωνημένο επίπεδο, λαμβάνοντας υπόψη το κόστος. Τελικές παρατηρήσεις 33. Ο «ανεκτός κίνδυνος σφάλματος» δεν πρέπει να αποτελεί απομονωμένο και στενό τεχνικό μηχανισμό. Πρέπει να είναι ολοκληρωμένο στοιχείο της συνολικής διαχείρισης του προϋπολογισμού. Πρέπει να βοηθά την εκτέλεση του προϋπολογισμού με πιο ορθολογικό και ευέλικτο τρόπο, επιτρέποντας μεγαλύτερο περιθώριο κινήσεων σε εκείνους που τον εκτελούν και λαμβάνοντας συγκεκριμένα υπόψη το κόστος του ελέγχου, είτε αυτό το επωμίζεται η Επιτροπή είτε τα κράτη μέλη. 34. Αυτό το μεγαλύτερο περιθώριο ασφαλώς έχει το τίμημά του. Και αυτό ονομάζεται λογοδοσία. Δεδομένου ότι περίπου το 80% του προϋπολογισμού της ΕΕ εκτελείται από αρχές εντός των κρατών μελών, πρέπει να ενισχυθεί η εθνική λογοδοσία. 35. Το Κοινοβούλιο έχει προτείνει «εθνικές δηλώσεις διαχείρισης» ως εργαλείο για την PE v /7 DT\ doc

7 επίτευξη αυτού του στόχου. Έχει επίσης προταθεί τα εθνικά ελεγκτικά ιδρύματα να διαδραματίσουν ρόλο ώστε να εξασφαλισθεί ότι οι εθνικές δηλώσεις διαχείρισης προσφέρουν ειλικρινή εκτίμηση της κατάστασης. 36. Ο συντάκτης καλεί την Επιτροπή να λάβει δεόντως υπόψη τις σκέψεις αυτές στις νέες προτάσεις της σε συνέχεια της επανεξέτασης του προϋπολογισμού. DT\ doc 7/7 PE v01-00