ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ ΠΡΑΣΙΝΟ ΒΙΒΛΙΟ. Η διπλωματική και προξενική προστασία του υπηκόου της Ένωσης στις τρίτες χώρες

Transcript

1 ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ Βρυξέλλες, COM(2006)712 τελικό ΠΡΑΣΙΝΟ ΒΙΒΛΙΟ Η διπλωματική και προξενική προστασία του υπηκόου της Ένωσης στις τρίτες χώρες (υποβληθέν από την Επιτροπή) EL EL

2 1. ΕΙΣΑΓΩΓΗ 1.1. Δυνάμει του άρθρου 20 της συνθήκης για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας (στο εξής ΕΚ), ένας υπήκοος της Ένωσης που βρίσκεται σε τρίτη χώρα στην οποία το δικό του κράτος μέλος δεν διαθέτει πρεσβεία ή προξενική αρχή, έχει δικαίωμα προστασίας εκ μέρους των αρχών οποιουδήποτε άλλου κράτους μέλους το οποίο εκπροσωπείται στην προαναφερόμενη τρίτη χώρα, με τους ίδιους όρους όπως και οι υπήκοοι αυτού του κράτους. Η απόφαση 95/553/ΕΚ 1 προτείνει απαρίθμηση των εφικτών παρεμβάσεων των κρατών μελών, σε περιπτώσεις όπως: σύλληψη ή κράτηση ατύχημα ή σοβαρή ασθένεια βιαιοπραγία την οποία υπέστη ένας υπήκοος θάνατος του υπηκόου παροχή βοήθειας σε αναξιοπαθούντα υπήκοο, ή επαναπατρισμός του. Εξάλλου, προβλέπει διαδικασίες που συνδέονται με τις χρηματικές προκαταβολές οι οποίες χορηγούνται σε πολίτες που αντιμετωπίζουν προβλήματα. Η ως άνω απαρίθμηση δεν έχει εξαντλητικό χαρακτήρα. Στην απόφαση διευκρινίζεται ότι ο υπήκοος δύναται να ζητήσει προστασία και σε άλλες περιπτώσεις, στις οποίες χρειάζεται να παρασχεθεί αμέσως βοήθεια σε υπήκοο που αντιμετωπίζει προβλήματα, εφόσον τα κράτη μέλη είναι αρμόδια για να παρέμβουν. Επιπλέον, αποσκοπώντας ιδίως στη διοργάνωση ανταλλαγών πληροφόρησης σχετικά με τις εθνικές ορθές πρακτικές, στο πλαίσιο του Συμβουλίου της ΕΕ δημιουργήθηκε ομάδα εργασίας επιφορτισμένη με την προξενική συνεργασία ("COCON"). Τον παρελθόντα Ιούνιο, αυτή η ομάδα εργασίας δημοσίευσε κατευθυντήριες γραμμές για την προστασία των ευρωπαίων υπηκόων στις τρίτες χώρες 2. Αυτές οι μη δεσμευτικές κατευθυντήριες γραμμές δίνουν έμφαση στην ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ των κρατών μελών, αποσκοπώντας σε στενή συνεργασία στην οποία συμμετέχουν επίσης οι αντιπροσωπείες της Επιτροπής Απόφαση των αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών μελών συνερχομένων στα πλαίσια του Συμβουλίου, της 19ης Δεκεμβρίου 1995, σχετικά με την προστασία των πολιτών της Ευρωπαϊκής Ένωσης εκ μέρους των διπλωματικών και προξενικών αντιπροσωπειών ( ΕΕ L 314 της 28/12/1995 σ. 73). Έγγρ /06 του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, της Οι κατευθυντήριες γραμμές ζητούν από κάθε κράτος μέλος να προετοιμάσει σχέδια έκτακτης ανάγκης τα οποία θα πρέπει να είναι γνωστά από όλα τα υπόλοιπα κράτη μέλη. Τα κράτη μέλη παροτρύνονται επίσης να ενημερώνονται μεταξύ τους σχετικά με τις τροποποιήσεις των ταξιδιωτικών οδηγιών. Επίσης, τα κράτη μέλη θα πρέπει να παροτρύνουν τους πολίτες της Ένωσης να επισημαίνουν την παρουσία τους και να διαβιβάζουν τα προσωπικά τους στοιχεία στις προξενικές αρχές, έτσι ώστε να επιτρέπεται η αποτελεσματική υλοποίηση των σχεδίων έκτακτης ανάγκης. EL 2 EL

3 1.2. Υπάρχουν πολλοί λόγοι για τους οποίους η Επιτροπή αποφάσισε να παρουσιάσει διάφορες ιδέες για προβληματισμό αποσκοπώντας στην ενίσχυση αυτής της προστασίας των υπηκόων: το άρθρο 46 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, η διακήρυξη του οποίου είχε πραγματοποιηθεί στη Νίκαια της Γαλλίας στις 7 Δεκεμβρίου 2000, θέσπισε το δικαίωμα της προξενικής και διπλωματικής προστασίας ως θεμελιώδες δικαίωμα του ευρωπαίου υπηκόου η απόφαση 95/553/ΕΚ προβλέπει την επανεξέτασή της πέντε έτη μετά την έναρξη της ισχύος της, η οποία πραγματοποιήθηκε τον Μάϊο 2002 το 2007, η Επιτροπή θα παρουσιάσει την 5 η έκθεσή της σχετικά με την υπηκοότητα της Ένωσης, με την οποία ενδέχεται να αναγγελθούν πρωτοβουλίες σχετικά με το δικαίωμα της διπλωματικής και προξενικής προστασίας η ανακοίνωση της Επιτροπής του Ιουνίου 2006 σχετικά με την υλοποίηση του προγράμματος της Χάγης 4 περιλαμβάνει ορισμένες προτάσεις σχετικά με τη διπλωματική και προξενική προστασία η ανάγκη καθορισμού των σχέσεων μεταξύ της προξενικής και διπλωματικής προστασίας, αφενός και, αφετέρου, άλλων τομέων (προστασία του υπηκόου, παρέμβαση σε κρίσεις, ανθρωπιστική βοήθεια), η οποία υπογραμμίστηκε στην έκθεση που παρουσιάστηκε στις 9 Μαΐου 2006 από τον κ. Michel Barnier 5 (στο εξής: έκθεση Barnier) Η διπλωματική και προξενική προστασία μπορεί να αφορά ατομικές ή συλλογικές περιπτώσεις Για να αντιμετωπίζει κρίσιμες καταστάσεις, όπως: φυσική καταστροφή, τρομοκρατική ενέργεια, πανδημία ή στρατιωτική σύγκρουση, η Ένωση έχει διαμορφώσει τα ακόλουθα διακριτά μέσα: τον μηχανισμό πολιτικής προστασίας, ο οποίος μπορεί να παρεμβαίνει εντός και εκτός της Ένωσης την παροχή ανθρωπιστικής βοήθειας στους άμαχους πληθυσμούς που πλήττονται από καταστροφή εκτός της Ένωσης ειδικά μέσα για την αντιμετώπιση καταστάσεων διαχείρισης κρίσεων, όπως είναι ο μηχανισμός ταχείας αντίδρασης πολιτικές αποστολές διαχείρισης κρίσεων στο πλαίσιο της εξωτερικής πολιτικής ασφάλειας και άμυνας. 4 5 COM (2006) 331 της 28ης Ιουνίου Εφαρμογή του προγράμματος της Χάγης: η μελλοντική πορεία. Έκθεση του κ. Michel Barnier προς τον Πρόεδρο του Συμβουλίου της Ένωσης και τον Πρόεδρο της Ευρωπαϊκής Επιτροπής: "Για μια ευρωπαϊκή δύναμη πολιτικής προστασίας: europe aid." EL 3 EL

4 Όλα αυτά τα μέσα απαιτούν στενή συνεργασία μεταξύ του Συμβουλίου και της Επιτροπής, για την εγγύηση της συνοχής των εξωτερικών δραστηριοτήτων της Ένωσης και των κρατών μελών της. Αυτοί οι τομείς παρέμβασης μπορούν να συμπληρωθούν εύστοχα με την ενδυνάμωση της προστασίας των υπηκόων, η οποία προβλέπεται στο άρθρο 20 ΕΚ Το άρθρο 20 ΕΚ προσλαμβάνει ιδιαίτερη σημασία λόγω της σημαντικής αύξησης του αριθμού των ταξιδιών των υπηκόων της Ένωσης σε τρίτες χώρες 6, καθώς επίσης και λόγω της αύξησης του αριθμού των υπηκόων που εγκαθίστανται σ αυτές τις χώρες. Όμως, δεν διαθέτουν όλα τα κράτη μέλη μόνιμη και προσιτή αντιπροσωπεία σε κάθε μία από τις τρίτες χώρες. Σήμερα, μόνο σε τρεις χώρες αντιπροσωπεύονται όλα τα κράτη μέλη: στη Λαϊκή Δημοκρατία της Κίνας, στη Ρωσική Ομοσπονδία και στις Ηνωμένες Πολιτείες της Αμερικής επί συνόλου 167 τρίτων χωρών, υπάρχουν 107 χώρες στις οποίες αντιπροσωπεύονται το πολύ 10 κράτη μέλη 7. Η κατάσταση αυτή φάνηκε κατά τρόπο κατάφορο όταν η Νοτιανατολική Ασία πλήγηκε από το τσουνάμι στο τέλος του 2004 και η πλειονότητα των κρατών μελών δεν είχαν αντιπροσωπεία στις διάφορες χώρεςθύματα της καταστροφής. Στην Ταϊλάνδη, παραδείγματος χάρη, αντιπροσωπεύονται 17 κράτη μέλη, ενώ 6 μόνο αντιπροσωπεύονται στη Σρι Λάνκα και 3 στο Μπρουνέι. Στη σύρραξη του Λιβάνου τον Ιούλιο 2006, φάνηκε επίσης ότι δεν είχαν όλα τα κράτη μέλη μόνιμη και προσιτή αντιπροσωπεία σ αυτή τη χώρα. Εξάλλου, η έκθεση Barnier έδειξε ότι η ευρωπαϊκή παρουσία μέσω των αντιπροσωπειών της Ευρωπαϊκής Επιτροπής εξασφαλίζεται σε χώρες στις οποίες οι εθνικές αντιπροσωπείες είναι ενίοτε πολύ περιορισμένες. Παρόλο που δεν διαθέτουν προξενική αρμοδιότητα, οι αντιπροσωπείες αυτές θα μπορούσαν να ληφθούν υπόψη στο πλαίσιο κοινής προσπάθειας αλληλέγγυας διάθεσης των πόρων Δεδομένων των ορίων των προξενικών και διπλωματικών δικτύων των κρατών μελών, διαπιστώνεται ότι το σημερινό κοινοτικό κεκτημένο δεν είναι επαρκώς ανεπτυγμένο: περιορίζεται στην απόφαση 95/553/ΕΚ και στις ανταλλαγές πληροφοριών μεταξύ των κρατών μελών στο πλαίσιο του COCON (προξενικά θέματα). Εντούτοις, η ενδυνάμωση της ευρωπαϊκής διάστασης αποτελεί αίτημα των υπηκόων. Μια πρόσφατη δημοσκόπηση του ευρωβαρομέτρου έδειξε 8 ότι οι υπήκοοι δεν έχουν επαρκή γνώση των δικαιωμάτων τους ενώ, ταυτοχρόνως, τρέφουν μεγάλες προσδοκίες από την Ευρώπη σ αυτόν τον τομέα. Επιπλέον, διαπιστώνεται ότι το 50% των προσώπων που κατοικούν στην Ένωση έχουν την πρόθεση να ταξιδέψουν σε Τον Απρίλιο 2006, πραγματοποιήθηκε από την ομάδα COCON, εκτίμηση του αριθμού αυτών των ταξιδιών σε περίπου 180 εκατ. κάθε έτος. Έγγρ. του Συμβουλίου 15646/05 της 12ης Δεκεμβρίου 2005, σχετικά με την εκπροσώπηση της Προεδρίας της Ένωσης, εκτός Ένωσης, μη δημοσιευμένο. Υπάρχουν γεωγραφικές περιοχές στις οποίες οι επιτόπου διπλωματικές και προξενικές αντιπροσωπείες των κρατών μελών είναι ανεπαρκείς: η Κεντρική Αμερική και οι χώρες της Καραϊβικής (παραδείγματος χάρη, 1 κράτος μέλος αντιπροσωπεύεται στο Μπελίζε, 3 στην Αϊτή, 4 στο Ελ Σαλβαδόρ, και κανένα στις Μπαχάμες), η Κεντρική Ασία (στο Τατζικιστάν 1 μόνο κράτος μέλος και 3 στο Τουρκμενιστάν) η Κεντρική και Δυτική Αφρική (1 κράτος μέλος αντιπροσωπεύεται στη Λιβερία και στο Σάο Τομέ, ενώ 3 κράτη μέλη αντιπροσωπεύονται στο Μαλί και στο Κονγκό Μπραζαβίλ). Ευρωβαρόμετρο αριθ. 188 του Ιουλίου EL 4 EL

5 τρίτη χώρα κατά τη διάρκεια των τριών προσεχών ετών και ότι μόνο το 23% αυτών των προσώπων δηλώνουν ότι γνωρίζουν τις δυνατότητες που τους παρέχει το άρθρο 20 ΕΚ ταυτοχρόνως, το 17% πιστεύουν ότι είναι δυνατό να ζητήσουν προστασία από τις αντιπροσωπείες της Επιτροπής. Τέλος, στην ανακοίνωσή της προς το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της 10ης Μαΐου 2006 "Ένα πρόγραμμα δράσης για τους πολίτες" 9, η Επιτροπή έδωσε έμφαση στην ανάγκη της Ένωσης να αναπτύξει τη συνεργασία για τα προξενικά θέματα, έτσι ώστε να βελτιωθεί η προστασία των ευρωπαίων υπηκόων στις τρίτες χώρες, αφενός, και αφετέρου, να επιτρέψει σε κάθε υπήκοο της Ένωσης να γνωρίζει τα δικαιώματά του και να έχει πλήρη πρόσβαση σ αυτά. Η Επιτροπή προτείνει ιδέες για τη βελτίωση της πληροφόρησης των υπηκόων της και για τον προβληματισμό σχετικά με τον βαθμό της προστασίας που θα ήταν σκόπιμο να τους εξασφαλίζεται, με τις δομές και με τους πόρους τους οποίους θα πρέπει να διαθέτει η Ένωση σ αυτόν τον τομέα καθώς επίσης και με τις σχέσεις που θα πρέπει να αναπτυχθούν με τις αρχές των τρίτων χωρών. 2. Η ΠΛΗΡΟΦΟΡΗΣΗ ΤΩΝ ΥΠΗΚΟΩΝ Είναι απαραίτητο να εξασφαλιστεί βελτιωμένη πληροφόρηση των υπηκόων όσον αφορά την προξενική προστασία. Προς αυτόν τον σκοπό, η Επιτροπή προτείνει διάφορα μέτρα, άλλα βραχυπρόθεσμα και άλλα για τα οποία χρειάζεται πιο περίπλοκη διαδικασία λήψης απόφασης σε ευρωπαϊκό επίπεδο Πληροφόρηση σχετικά με το δικαίωμα της διπλωματικής και προξενικής προστασίας Τα θεσμικά όργανα και τα κράτη μέλη θα πρέπει να εξασφαλίσουν την τακτική πληροφόρηση των υπηκόων και των επαγγελματικών κύκλων που συμμετέχουν στη μεταφορά των προσώπων, όπως είναι τα ταξιδιωτικά γραφεία. Μεταξύ των παραδειγμάτων περιλαμβάνεται η διανομή φυλλαδίων πληροφόρησης, η αφισοκόλληση σε σημεία όπως τα αεροδρόμια, τα λιμάνια, οι σιδηροδρομικοί και οδικοί σταθμοί ή τα γραφεία έκδοσης διαβατηρίων, η πληροφόρηση που παρέχεται στον ιστότοπο "Europa" και στον διαδικτυακό τόπο των αντιπροσωπειών της Επιτροπής στις τρίτες χώρες. Ένα άλλο παράδειγμα αποτελούν οι τηλεφωνικές κλήσεις και τα ηλεκτρονικά μηνύματα που θα μπορούσαν να απευθύνονται στην EUROPE DIRECT 10, επιτρέποντας στους υπηκόους να θέτουν ερωτήσεις σχετικά με την προξενική και διπλωματική προστασία στις τρίτες χώρες COM (2006) 211 τελικό. EL 5 EL

6 Προτεινόμενες δράσεις: Διάδοση φυλλαδίων, μεταξύ άλλων στους εμπλεκόμενους επαγγελματικούς τομείς Πληροφορίες στον ιστότοπο "Europa" και στον διαδικτυακό τόπο των αντιπροσωπειών της Επιτροπής στις τρίτες χώρες Αφισοκόλληση στα αεροδρόμια, στα λιμάνια, στους σιδηροδρομικούς και οδικούς σταθμούς ή σε οποιονδήποτε άλλο κατάλληλο σημείο Παροχή υπηρεσιών πληροφόρησης στους υπηκόους Πληροφορίες σχετικά με την αντιπροσώπευση των κρατών μελών στις τρίτες χώρες. Σε περίπτωση που δεν υπάρχει πρεσβεία ή προξενείο της χώρας του, ο υπήκοος πρέπει να έχει στη διάθεσή του πληροφορίες σχετικά με τις πρεσβείες και τα προξενεία των λοιπών κρατών μελών στην τρίτη χώρα προορισμού του. Η Επιτροπή εκτιμά ότι θα μπορούσε να επιφορτιστεί με το καθήκον της υλοποίησης αυτού του είδους δράσης πληροφόρησης, με την αρωγή των κρατών μελών. Προς αυτόν τον σκοπό, τα κράτη μέλη θα μπορούσαν να κληθούν να γνωστοποιήσουν στην Επιτροπή τον ενημερωμένο κατάλογο όλων των πρεσβειών και προξενείων τους στις τρίτες χώρες, μαζί με τα απαραίτητα στοιχεία. Προτεινόμενη δράση: Δημοσίευση και ενημέρωση των στοιχείων των πρεσβειών και προξενείων των κρατών μελών τα οποία αντιπροσωπεύονται σε κάθε τρίτη χώρα Η χρησιμοποίηση του διαβατηρίου ως μέσου πληροφόρησης. Στην έκθεση Barnier προτείνεται η ανατύπωση του άρθρου 20 ΕΚ σε όλα τα διαβατήρια. Στην έκθεσή της της 15ης Ιουνίου 2006 προς το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο 11, η Προεδρία του Συμβουλίου της Ένωσης κάλεσε τα κράτη μέλη να ανατυπώσουν το άρθρο 20 ΕΚ στα διαβατήρια. Η Επιτροπή εκτιμά ότι αυτός θα ήταν ένας αποτελεσματικός τρόπος υπενθύμισης των δικαιωμάτων τους στους υπηκόους. Προτεινόμενη δράση: Έκδοση σύστασης της Επιτροπής με την οποία τα κράτη μέλη καλούνται να ανατυπώσουν το άρθρο 20 ΕΚ Στα διαβατήρια. 11 Έγγρ /06 της 15ης Ιουνίου 2006: Ενδυνάμωση των ικανοτήτων αντίδρασης της ΕΕ σε περιπτώσεις κατεπείγοντος ή κρίσεων. EL 6 EL

7 2.4. Ταξιδιωτικές οδηγίες Αποσκοπώντας στην αποθάρρυνση των υπηκόων να ταξιδέψουν σε μια τρίτη χώρα που παρουσιάζει κινδύνους για την ασφάλεια και την υγεία τους, κάθε ένα από τα κράτη μέλη δημοσιεύει οδηγίες προς τους υπηκόους του, οι οποίες εκφράζουν τη δική του εκτίμηση του κινδύνου, που ενδέχεται να διαφέρει από την εκτίμηση των λοιπών κρατών μελών, σε συνάρτηση με τις γνώσεις του όσον αφορά την εν λόγω χώρα ή με τη φύση των δεσμών του με αυτήν 12. Το ζήτημα που τίθεται είναι κατά πόσον είναι εφικτή η συντονισμένη παρουσίαση των διαφόρων συμβουλών. Παραδείγματος χάρη, με τις αποφάσεις 2119/98/ΕΚ 13 και 2000/57/ΕΚ 14 έχει δημιουργηθεί στο κοινοτικό επίπεδο ένα δίκτυο για την προώθηση συνεργασίας, του συντονισμού και της ανταλλαγής πληροφοριών, με σκοπό τη βελτίωση της πρόληψης και του ελέγχου των μεταδοτικών νόσων. Οι πληροφορίες αφορούν τα μέτρα δημόσιας υγείας που λαμβάνονται από τα κράτη μέλη για να αντιμετωπίσουν μια απειλή, συμπεριλαμβανομένων των απειλών πανδημίας. Διαβιβάζονται μέσω ενός συστήματος έγκαιρου συναγερμού και αντίδρασης (Early Warning and Response System - EWRS). Η Επιτροπή και τα κράτη μέλη ενημερώνουν επίσης τους ενδιαφερόμενους επαγγελματίες και το ευρύ κοινό σχετικά με όλες τις οδηγίες που έχουν εγκριθεί σε κοινοτικό επίπεδο. Θα είναι επίσης σημαντική η παροχή προληπτικών συμβουλών σχετικά με τους κινδύνους, μέσω κατάλληλης και από κοινού πληροφόρησης των υπηκόων μέσω των αρμόδιων αρχών, και σε συνάρτηση με τις συμβουλές οι οποίες παρέχονται από το Ευρωπαϊκό Κέντρο Πρόληψης και Ελέγχου των Νόσων (ECDC). Προτεινόμενη δράση: Συντονισμένη παρουσίαση των ταξιδιωτικών οδηγιών Δημοσίευση κάθε μέτρου εφαρμογής του άρθρου 20 ΕΚ. Για λόγους διαφάνειας, οι υπήκοοι θα πρέπει να ενημερώνονται αποτελεσματικά σχετικά με τα δικαιώματά τους τα οποία απορρέουν από το άρθρο 20 ΕΚ. Παραδείγματος χάρη, οι κατευθυντήριες γραμμές που αφορούν την εφαρμογή αυτού του άρθρου θα πρέπει να δημοσιευθούν στην Επίσημη Εφημερίδα. Προτεινόμενη δράση: Δημοσίευση κάθε μέτρου που συνδέεται με την εφαρμογή του άρθρου 20 ΕΚ Για μια συνοπτική παρουσίαση: ΕΕ L 268 της Απόφαση 2000/57/ΕΚ της Επιτροπής της (ΕΕ L 21 της , σ.32). EL 7 EL

8 3. Ο ΒΑΘΜΟΣ ΤΗΣ ΠΡΟΣΤΑΣΙΑΣ ΤΩΝ ΥΠΗΚΟΩΝ. Έχοντας ως αφετηρία τη διαπίστωση ότι η προστασία δεν είναι ομοιόμορφη, εφόσον το άρθρο 20 ΕΚ απαιτεί απλά από κάθε κράτος μέλος να προστατεύει τους υπηκόους της Ένωσης υπό τους ίδιους όρους με αυτούς που παρέχει στους υπηκόους του, οι υπήκοοι της Ένωσης βρίσκονται αντιμέτωποι με τόσα καθεστώτα προστασίας όσα είναι και τα κράτη μέλη. Τα καθεστώτα αυτά ενδέχεται να έχουν διαφορετική έκταση και νομική ισχύ 15. Η Επιτροπή εκτιμά ότι οι διαφορές μεταξύ διαφόρων πτυχών της προστασίας θα άξιζε να μελετηθούν πιο μακροπρόθεσμα, έτσι ώστε να εξεταστούν οι δυνατότητες παροχής παρόμοιας προστασίας σε όλους τους υπηκόους ανεξαρτήτως ιθαγένειας. Στο άμεσο μέλλον, θα πρέπει να διερευνηθούν τα ακόλουθα θέματα: 3.1. Η προστασία των ευρωπαίων υπηκόων που εργάζονται και κατοικούν στις τρίτες χώρες. Με την απόφασή της 88/384/ΕΟΚ για την καθιέρωση διαδικασίας προηγούμενης ανακοίνωσης και συνεννόησης σχετικά με τις μεταναστευτικές πολιτικές έναντι των τρίτων χωρών 16, η Επιτροπή θέσπισε μια διαδικασία συνεννόησης μεταξύ των κρατών μελών με σκοπό την προώθηση, μεταξύ άλλων, της συμπερίληψης στις διμερείς συμφωνίες του κατά το δυνατόν μεγαλύτερου αριθμού κοινών διατάξεων και τη βελτίωση της προστασίας των υπηκόων των κρατών μελών που εργάζονται και κατοικούν στις τρίτες χώρες. Η συμπερίληψη στις διμερείς συμφωνίες με τις τρίτες χώρες διατάξεων σχετικά με την προστασία των υπηκόων της ΕΕ θα ήταν απαραίτητη για την εξασφάλιση αυτής της προστασίας, όπως προβλέπεται από το άρθρο 20 ΕΚ. Προτεινόμενη δράση: Συμπερίληψη στις διμερείς συμφωνίες των κρατών μελών με τις τρίτες χώρες διατάξεων οι οποίες προστατεύουν τους υπηκόους της Ένωσης που εργάζονται και κατοικούν σ αυτές τις χώρες, έτσι ώστε να καταστεί δυνατή η πλήρης εφαρμογή της απόφασης 88/384/ΕΟΚ Τα μέλη της οικογένειας του υπηκόου της Ένωσης τα οποία δεν είναι υπήκοοι ενός κράτους μέλους. Η ανάγκη από κοινού προστασίας των υπηκόων και των μελών της οικογένειάς τους τα οποία δεν είναι υπήκοοι της ΕΕ αναδείχθηκε κατά τη διάρκεια της σύρραξης του Λιβάνου τον Ιούλιο 2006, σε συνάρτηση με τις διαδικασίες εκκένωσης και επαναπατρισμού μέσω Κύπρου των μελών της οικογένειας των υπηκόων των οποίων το κράτος μέλος δεν αντιπροσωπευόταν. Πρέπει να τεθεί τέλος στα σοβαρά προβλήματα που αντιμετωπίζουν οι υπήκοοι και η οικογένειά τους σε παρόμοιες Παραδείγματος χάρη, μόνο ορισμένα κράτη μέλη αναγνωρίζουν το δικαίωμα προσφυγής κατά της άρνησης προστασίας. ΕΕ L183 της , σ 35. EL 8 EL

9 καταστάσεις και, κατά συνέπεια, να καθοριστούν οι λεπτομερείς τρόποι χάρη στους οποίους θα εξασφαλιστεί η από κοινού προστασία του υπηκόου που βρίσκεται σε κατάσταση κινδύνου και των μελών της οικογενείας του τα οποία δεν είναι υπήκοοι ενός κράτους μέλους της ΕΕ. Προτεινόμενη δράση Επέκταση της προξενικής προστασίας στα μέλη της οικογένειας του υπηκόου της Ένωσης, τα οποία είναι υπήκοοι τρίτης χώρας, με τα κατάλληλα μέσα (τροποποίηση της απόφασης 95/553/ΕΚ ή πρόταση της Επιτροπής βάσει του άρθρου 22 ΕΚ) Η ταυτοποίηση και ο επαναπατρισμός των ανθρωπίνων σορών Από τις συνέπειες του τσουνάμι στο τέλος του 2004 φάνηκε η έκταση του προβλήματος το οποίο συνδέεται με την ταυτοποίηση και τον επαναπατρισμό των ανθρωπίνων σορών. Οι τοπικές αρχές της τρίτης χώρας μπορούν να απαιτήσουν μια σειρά από διατυπώσεις, όπως την έκδοση άδειας διέλευσης της σορού (η οποία εκδίδεται από την προξενική αρχή) ή υγειονομικών και αστυνομικών πιστοποιητικών με τα οποία βεβαιώνεται ο θάνατος και οι αιτίες του θανάτου, την τήρηση ορισμένων απαιτήσεων δημόσιας υγείας σχετικά με το φέρετρο, ή τη θεωρημένη μετάφραση των διοικητικών εγγράφων. Αυτό συνεπάγεται ότι οι οικογένειες των θυμάτων πρέπει να αντιμετωπίζουν την πολυπλοκότητα των διαδικασιών και το κόστος του επαναπατρισμού. Ορισμένα κράτη μέλη έχουν προσχωρήσει στη σύμβαση του Συμβουλίου της Ευρώπης της 26ης Οκτωβρίου 1973 για τη μεταφορά των ανθρωπίνων σορών 17, η οποία αποσκοπεί στην απλούστευση των διοικητικών διατυπώσεων σχετικά με τον επαναπατρισμό των ανθρωπίνων σορών. Εντούτοις, η πράξη αυτή αφήνει ένα μεγάλο περιθώριο εκτίμησης στα κράτη μέλη. Είναι σημαντικό να πεισθούν όλα τα κράτη μέλη να προσχωρήσουν στη συγκεκριμένη πράξη, εκ παραλλήλου με την εξακολούθηση της απλουστευτικής προσπάθειας. Σχετικά με τα έξοδα που συνδέονται με τον επαναπατρισμό των ανθρωπίνων σορών, η δημιουργία ενός ευρωπαϊκού συστήματος αποζημίωσης θα μπορούσε να είναι μια συμπληρωματική ενέργεια. Η ταυτοποίηση των ανθρωπίνων σορών αποτελεί απαραίτητη προϋπόθεση για τον επαναπατρισμό τους. Σχετικά με αυτό το ζήτημα, η Επιτροπή θα προωθήσει την έρευνα και την ανάπτυξη αποτελεσματικών μέσων για την ανάλυση του DNA, τα οποία θα είναι λιγότερο δαπανηρά από τα επί του παρόντος υφιστάμενα. 17 Σύμβαση αριθ. 80 της σειράς των συνθηκών του Συμβουλίου της Ευρώπης (15 κράτη μέλη την έχουν επικυρώσει). EL 9 EL

10 Προτεινόμενες δράσεις: Βραχυπρόθεσμα: Τροποποίηση της απόφασης 95/553/ΕΚ έτσι ώστε να συμπεριληφθεί σ αυτήν η ταυτοποίηση και ο επαναπατρισμός των ανθρωπίνων σορών. Σύσταση στα κράτη μέλη τα οποία δεν είναι ακόμα συμβαλλόμενα μέρη της Σύμβασης του Στρασβούργου του 1973 να προσχωρήσουν σ αυτήν. Μακροπρόθεσμα: Απλούστευση των διαδικασιών επαναπατρισμού των ανθρωπίνων σορών. Ενδεχόμενη δημιουργία ενός ευρωπαϊκού συστήματος αποζημίωσης. Προώθηση της έρευνας και της ανάπτυξης μέσων για την ανάλυση του DNA καθώς επίσης και της ειδίκευσης ορισμένων ευρωπαϊκών εργαστηρίων σχετικά με την ταυτοποίηση των θυμάτων Η απλούστευση των διαδικασιών παροχής χρηματικών προκαταβολών Η απόφαση 95/553/ΕΚ δείχνει πόσο πολύπλοκη είναι η διαδικασία της επιστροφής των δαπανών και των προκαταβολών που καταβάλλονται στον υπήκοο ο οποίος αντιμετωπίζει προβλήματα: ο αιτών οφείλει να λάβει άδεια από το κράτος της υπηκοότητάς του και να υπογράψει ένα έγγραφο υπόσχεσης επιστροφής των χρημάτων το κράτος υπηκοότητας επιστρέφει όλα τα έξοδα κατόπιν αιτήσεως του κράτους που χορήγησε την αρωγή ο υπήκοος επιστρέφει τα χρήματα στο κράτος του οποίου είναι υπήκοος. Οι υπήκοοι ορισμένων κρατών μελών μπορεί να κληθούν να αφήσουν το διαβατήριό τους ως εγγύηση στο κράτος που τους παρέχει αρωγή. Μια λύση θα μπορούσε να είναι η επεξεργασία των φακέλων κατά τρόπο κεντρικό, σε ένα γραφείο κοινό για όλα τα κράτη μέλη στην τρίτη χώρα, απλουστεύοντας κατ αυτόν τον τρόπο τις διοικητικές διαδικασίες που περιγράφονται στην απόφαση 95/553/ΕΚ. Προτεινόμενη δράση: Απλούστευση των διαδικασιών παροχής χρηματικών προκαταβολών. 4. ΔΟΜΕΣ ΚΑΙ ΠΟΡΟΙ Η δημιουργία κοινών γραφείων Η αίτηση προστασίας δεν θα πρέπει να δημιουργεί ιδιαίτερα προβλήματα όταν πρόκειται για αναζήτηση επίλυσης ατομικών προβλημάτων, όπως είναι η απώλεια εγγράφων και στοιχείων. Εντούτοις, η κατάσταση ενδέχεται να είναι διαφορετική σε περιπτώσεις συλλογικών προβλημάτων, που προξενούνται από κατακλυσμούς, πανδημίες, τρομοκρατικές ενέργειες ή στρατιωτικές συρράξεις. EL 10 EL

11 Θα πρέπει να προβλεφθεί η δίκαιη κατανομή των καθηκόντων μεταξύ των κρατών μελών για την αντιμετώπιση των αιτήσεων αρωγής ή επαναπατρισμού που προέρχονται από έναν μεγάλο αριθμό ευρωπαίων υπηκόων των οποίων το κράτος δεν έχει αντιπροσωπεία. Μια απόπειρα αυτού του καταμερισμού έχει πραγματοποιηθεί στις προαναφερόμενες κατευθυντήριες γραμμές. Μια απάντηση σ αυτό το είδος καταστάσεων θα μπορούσε να είναι η δημιουργία κοινών γραφείων, όπως προτείνεται στην έκθεση Barnier και επαναλαμβάνεται στην προαναφερόμενη ανακοίνωση της 28ης Ιουνίου 2006 σχετικά με την υλοποίηση του Προγράμματος της Χάγης 18. Παρόμοιες προτάσεις είχαν παρουσιαστεί από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο 19. Η δημιουργία κοινών γραφείων θα επέτρεπε την εξασφάλιση της συνοχής των καθηκόντων και την εξοικονόμηση των πάγιων δαπανών των δομών των διπλωματικών και προξενικών δικτύων των κρατών μελών. Τα καθήκοντα αυτών των κοινών γραφείων θα μπορούσαν να βασίζονται σε ένα σύστημα αναπλήρωσης μεταξύ κρατών μελών, έτσι ώστε να μπορέσουν να υλοποιηθούν οι ακόλουθες προτάσεις: Αναλόγως των χωρών και της παρουσίας των αντιπροσωπειών των κρατών μελών, τα γραφεία αυτά θα μπορούσαν να φιλοξενούνται στις διάφορες εθνικές αντιπροσωπείες ή πρεσβείες ή σε μία μόνο από αυτές, ή να μοιράζονται τα γραφεία της αντιπροσωπείας της Επιτροπής, σύμφωνα με λεπτομερείς κανόνες που πρέπει να καθοριστούν. Εν πάση περιπτώσει, οι προξενικοί υπάλληλοι θα μπορούσαν να ασκούν τα καθήκοντά τους, υπό την εποπτεία του κράτους τους, σε κοινά γραφεία. Σε ένα πρώτο στάδιο, θα μπορούσαν να επιλεγούν οι τέσσερις πειραματικές ζώνες που προτείνονται στην έκθεση Barnier: οι χώρες της Καραϊβικής, των Βαλκανίων, του Ινδικού Ωκεανού και της Δυτικής Αφρικής. Οι ζώνες αυτές προτάθηκαν λόγω του αριθμού των ευρωπαίων τουριστών που τις επισκέπτονται, τον σχετικά χαμηλό αριθμό των αντιπροσωπειών των κρατών μελών και της παρουσίας αντιπροσωπειών της Επιτροπής, οι οποίες θα μπορούσαν να παρέχουν την κατάλληλη στήριξη. Το πρόγραμμα ανταλλαγής προσωπικού μεταξύ των εθνικών διπλωματικών υπηρεσιών των κρατών μελών, της Επιτροπής και της Γραμματείας του Συμβουλίου θα μπορούσε να χρησιμοποιηθεί μ αυτή την ευκαιρία, σύμφωνα με το πνεύμα της ανακοίνωσης της Επιτροπής στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της 8ης Ιουνίου 2006 με θέμα: η Ευρώπη στον κόσμο 20. Για την άσκηση αυτών των καθηκόντων, τα κράτη μέλη θα μπορούσαν να θεσπίσουν και να δημοσιεύσουν, για να τους καταστήσουν γνωστούς στους ευρωπαίους υπηκόους, μια σειρά από κανόνες που θα καθορίζουν ένα σύστημα αναπλήρωσης και καταμερισμού των εργασιών, το οποίο θα εφαρμόζεται στο κοινό γραφείο σε κάθε τρίτη χώρα. Για τη διευκόλυνση του έργου των κοινών γραφείων, θα μπορούσαν να διοργανώνονται εκστρατείες πληροφόρησης που θα καλούν τους ευρωπαίους Βλέπε υποσημείωση 4. Ψήφισμα της 5ης Σεπτεμβρίου 2000 σχετικά με την κοινή κοινοτική διπλωματία. COM (2006) 278 τελικό η Ευρώπη στον κόσμο πρακτικές προτάσεις για μεγαλύτερη συνοχή, αποτελεσματικότητα και προβολή. EL 11 EL

12 υπηκόους να εγγράφονται σε μητρώα σε εθελούσια βάση, διευκολύνοντας κατ αυτόν τον τρόπο τις ενδεχόμενες δράσεις παροχής αρωγής. Στο πλαίσιο της κοινής πολιτικής θεώρησης έχουν ληφθεί σημαντικά μέτρα, μέσω αποφάσεων του Συμβουλίου για τροποποίηση των Κοινών Προξενικών Εγκυκλίων (ΚΠΕ). Αυτά τα συγκεκριμένα μέτρα αντιπροσωπεύουν ένα παράδειγμα της προστιθέμενης αξίας που μπορεί να προσφέρει η Ευρώπη. Για να αντισταθμιστεί το μειονέκτημα μιας ανεπαρκούς προξενικής παρουσίας σε ορισμένες τρίτες χώρες, έχει περαιτέρω διευρυνθεί η ήδη υφιστάμενη δυνατότητα ενός κράτους μέλους να εκπροσωπεί ένα άλλο κράτος μέλος για την έκδοση θεωρήσεων για λογαριασμό του 21. Εξ άλλου, έχουν πραγματοποιηθεί άλλες τροποποιήσεις των ΚΠΕ των οποίων συνέπεια ήταν η ενδυνάμωση της τοπικής προξενικής συνεργασίας και η μεγέθυνση του ρόλου της όσον αφορά την εφαρμογή της κοινής πολιτικής θεώρησης 22. Ως επέκταση αυτών των μέτρων, η Επιτροπή παρουσίασε προσφάτως πρωτοβουλίες για τη συμπλήρωση του υφιστάμενου κεκτημένου σ αυτόν τον τομέα. Πρόκειται κατά πρώτο λόγο για μια πρόταση που αποσκοπεί στη δημιουργία κοινών κέντρων παραλαβής των αιτήσεων θεώρησης 23, έτσι ώστε να διευκολύνεται η εισαγωγή των βιομετρικών στοιχείων και να επεκτείνεται το πεδίο εφαρμογής της εκπροσώπησης. Εν συνεχεία, παρουσίασε μια πρόταση κανονισμού για τη δημιουργία ενός κώδικα των θεωρήσεων πρόκειται για ένα ενιαίο μέσο το οποίο επανεξετάζει και συγκεντρώνει το σύνολο των διατάξεων σχετικά με τις διαδικασίες έκδοσης των θεωρήσεων 24. Η πρόταση σχετικά με αυτόν τον κώδικα αποσκοπεί ιδίως στην ενδυνάμωση και στη βελτίωση της αποτελεσματικότητας της τοπικής προξενικής συνεργασίας στον τομέα των θεωρήσεων. Μακροπρόθεσμα, θα χρειαστεί να εξεταστεί η δυνατότητα της σύγκλισης μεταξύ των εξελίξεων που τείνουν προς κοινά γραφεία υπό το πρίσμα της προξενικής προστασίας και των εξελίξεων σχετικά με κοινά κέντρα στο πλαίσιο της πολιτικής θεώρησης. Προτεινόμενες δράσεις: Δημιουργία "κοινών γραφείων", σε ένα πρώτο στάδιο στις χώρες της Καραϊβικής, των Βαλκανίων, του Ινδικού Ωκεανού και της Δυτικής Αφρικής. Δημοσίευση των κανόνων για τη δημιουργία ενός συστήματος αναπλήρωσης μεταξύ των κρατών μελών στις τρίτες χώρες. Εκστρατείες πληροφόρησης για την παρότρυνση των ευρωπαίων υπηκόων να εγγράφονται σε μητρώα στα κοινά γραφεία. Μακροπρόθεσμα, άσκηση από τα κοινά γραφεία προξενικών καθηκόντων, όπως είναι η έκδοση θεωρήσεων ή η επικύρωση των εγγράφων Απόφαση αριθ. 2004/15 της , ΕΕ L 5 της Απόφαση 2002/585 της , ΕΕ L 187 της σχετικά με τη συνεργασία με τα ταξιδιωτικά γραφεία και απόφαση 2004/17 της , ΕΕ L 5 της , για την καθιέρωση υποχρέωσης ταξιδιωτικής ασφάλειας. COM(2006)269 τελικό της COM(2006)403 τελικό της EL 12 EL

13 4.2. Η κατάρτιση των δημοσίων υπαλλήλων των κρατών μελών Για να εξασφαλιστεί η αποτελεσματική κατάρτιση, ιδίως του προσωπικού των "κοινών γραφείων", η Επιτροπή θα μπορούσε να διοργανώσει δραστηριότητες κοινής κατάρτισης, που θα απευθύνονται στους δημόσιους υπαλλήλους των κρατών μελών και των κοινοτικών θεσμικών οργάνων σχετικά με, παραδείγματος χάριν, τους ελέγχους στα εξωτερικά σύνορα της ΕΕ, τον επαναπατρισμό των ανθρωπίνων σωρών ή με το περιεχόμενο του δικαιώματος της διπλωματικής και προξενικής προστασίας. Προτεινόμενη δράση: Κατάρτιση η οποία απευθύνεται στους δημοσίους υπαλλήλους των κρατών μελών και των κοινοτικών θεσμικών οργάνων. 5. Η ΣΥΝΑΙΝΕΣΗ ΤΩΝ ΑΡΧΩΝ ΤΩΝ ΤΡΙΤΩΝ ΧΩΡΩΝ Η υλοποίηση του άρθρου 20 ΕΚ προϋποθέτει τη συναίνεση των τρίτων χωρών. Μια γενική αρχή του διεθνούς δικαίου είναι ότι η προστασία υπηκόου ενός κράτους από άλλο κράτος υπόκειται στη συναίνεση της τρίτης χώρας 25. Το άρθρο 20 ΕΚ προβλέπει την υποχρέωση των κρατών μελών να εγκαινιάζουν τη διεξαγωγή των διεθνών διαπραγματεύσεων που απαιτούνται προς αυτόν τον σκοπό. Κατά συνέπεια, αναμένεται από κάθε κράτος μέλος να εγκαινιάσει τη διεξαγωγή διμερών διαπραγματεύσεων 26 με τις τρίτες χώρες. Θα ήταν, όμως, επίσης δυνατόν, όσον αφορά τις μεικτές συμφωνίες οι οποίες συνάπτονται από την Κοινότητα και τα κράτη μέλη της, να γίνεται διαπραγμάτευση προκειμένου να συμπεριληφθεί μια τυποποιημένη ρήτρα συναίνεσης σχετικά με την κοινοτική διπλωματική και προξενική προστασία. Δυνάμει μιας τέτοιας ρήτρας θα γινόταν δεκτό από τις τρίτες χώρες, ότι οι υπήκοοι της Ένωσης μπορούν να λαμβάνουν αρωγή από οποιοδήποτε κράτος μέλος έχει αντιπροσωπεία επιτόπου. Μια συγκεκριμένη περίπτωση αφορά την ακινητοποίηση των αλιευτικών σκαφών υπό τη σημαία ενός κράτους μέλους και τη σύλληψη του πλοιάρχου και του πληρώματος. Σύμφωνα με ορισμένες αλιευτικές συμφωνίες, οι αρχές της τρίτης χώρας υποχρεούνται να πληροφορήσουν την επιτόπου αντιπροσωπεία της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, η οποία έχει «υποχρέωση παροχής διπλωματικής προστασίας» 27 όπως υπογραμμίστηκε στην απόφαση "Οδηγήτρια" 28. Είναι γεγονός ότι από την απόφαση "Οδηγήτρια" δεν μπορεί να εξαχθεί κανένα γενικό δίδαγμα εκτός του πλαισίου της οικείας αλιευτικής συμφωνίας. Εντούτοις, μακροπρόθεσμα, το ζήτημα της εφαρμογής αυτού του καθήκοντος διπλωματικής Άρθρα 45, στοιχείο γ), και 46 της Συνθήκης της Βιέννης του 1961 σχετικά με τις διπλωματικές σχέσεις και του άρθρου 8 της Συνθήκης της Βιέννης του 1963 σχετικά με τις προξενικές σχέσεις. Οι συμφωνίες αυτές συμπληρώνουν αυτές οι οποίες προβλέπονται από την απόφαση 88/384/ΕΚ: βλέπε παράγραφο 3.1 του παρόντος εγγράφου. Παραδείγματος χάρη, η συμφωνία μεταξύ της ΕΟΚ και της Δημοκρατίας της Ακτής του Ελεφαντοστού επί αλιευτικών θεμάτων (ΕΕΕΚ, L 379/90, σελίδα 3). Απόφαση του Πρωτοδικείου της 6ης Ιουλίου 1995, Υπόθεση T-572/93. EL 13 EL

14 προστασίας θα μπορούσε να τεθεί εφόσον θα ήταν απόρροια της άσκησης των κοινοτικών αρμοδιοτήτων. Προτεινόμενες δράσεις: Παρεμβολή μιας ρήτρας συναίνεσης στις μεικτές συμφωνίες που συνάπτονται με τις τρίτες χώρες. Μακροπρόθεσμα: εξέταση των δυνατοτήτων εξασφάλισης της συναίνεσης των τρίτων χωρών, έτσι ώστε η Ένωση να μπορεί να συμμορφώνεται με το καθήκον παροχής προστασίας, μέσω των αντιπροσωπειών της Επιτροπής, σε περιπτώσεις που έχουν σχέση με τις κοινοτικές αρμοδιότητες. 6. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ Με το παρόν Πράσινο Βιβλίο, η Επιτροπή παρουσιάζει ιδέες για προβληματισμό οι οποίες αποσκοπούν στην ενδυνάμωση του δικαιώματος κοινοτικής διπλωματικής και προξενικής προστασίας. Προτού να θέσει σε εφαρμογή τις δράσεις που είναι απαραίτητες προς αυτόν τον σκοπό και για τις οποίες χρειάζονται πρωτοβουλίες εκ μέρους της ή συντονισμός με τα κράτη μέλη, η Επιτροπή επιθυμεί να εγκαινιάσει μια ευρεία δημόσια συζήτηση με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο της Ένωσης, καθώς επίσης με όλα τα ενδιαφερόμενα μέρη: κράτη μέλη, ΜΚΟ και κοινωνία των πολιτών, καθώς και με τους ευρωπαίους πολίτες. Προς αυτόν τον σκοπό, η Επιτροπή επιθυμεί να λάβει εισηγήσεις, με τις οποίες θα λαμβάνεται θέση όσον αφορά τις ως άνω προτεινόμενες δράσεις, μέχρι τις 31/03/2007, με ηλεκτρονικό ταχυδρομείο, στην ακόλουθη διεύθυνση: "JLS- Οι εισηγήσεις που θα αποσταλούν θα δημοσιευθούν στον ιστότοπο "Η φωνή σας στην Ευρώπη" ("Your Voice in Europe") υπό το όνομα του συντάκτη τους, εκτός αν αναφερθεί η επιθυμία του συντάκτη να παραμείνει ανώνυμος ή ζητηθεί η εμπιστευτική μεταχείριση του συνόλου της εισήγησης. Ο διάλογος αυτός θα περατωθεί με τη διοργάνωση ακρόασης με τη συμμετοχή όλων των ενδιαφερομένων. EL 14 EL