ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ

Transcript

1 ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ 2004 ««««««««««««2009 Επιτροπή Πολιτικών Ελευθεριών, Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ σχετικά με τη διπλωματική και προξενική προστασία των πολιτών της Ένωσης στις τρίτες χώρες Επιτροπή Πολιτικών Ελευθεριών, Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων Εισηγητής: Ιωάννης Βαρβιτσιώτης DT\ doc PE v01-00

2 Ι. Ανάλυση της παρούσας κατάστασης στον τομέα της διπλωματικής και προξενικής προστασίας 1. Δεν είναι άσκοπο να υπενθυμισθεί ότι η διπλωματική και προξενική προστασία μπορεί να αφορά μεμονωμένες ή συλλογικές περιπτώσεις, και ασκείται σε «ομαλή» περίοδο (ευρωπαίοι κάτοικοι στις τρίτες χώρες ή σε ταξίδι στις τρίτες χώρες) ή σε περίοδο κρίσης και/ή καταστροφής. Όμως τα κράτη μέλη δεν διαθέτουν όλα μόνιμη και προσβάσιμη αντιπροσωπεία σε κάθε μία από τις τρίτες χώρες, και η ευρωπαϊκή παρουσία μέσω των αντιπροσωπειών της Επιτροπής θα μπορούσε να ληφθεί υπόψη σε μια κοινή προσπάθεια αμοιβαιοποίησης των πόρων: αξίζει να θυμηθούμε ότι μόνο τρεις χώρες στον κόσμο (Κίνα, Ρωσία και Ηνωμένες Πολιτείες) διαθέτουν διπλωματική και προξενική αντιπροσωπεία σε κάθε μία από τις χώρες μέλη της ΕΕ, ότι σε 107 χώρες υπάρχουν 10 χώρες που αντιπροσωπεύονται κατ ανώτατο όριο και ότι σε ορισμένους προορισμούς με ιδιαίτερη προτίμηση, όπως οι Μαλδίβες, αυτή η αντιπροσώπευση είναι ανύπαρκτη Μάλιστα η Επιτροπή αναφέρει ότι έχει επιπλέον διαπιστώσει ελλείψεις μετά από ορισμένες πρόσφατες καταστροφές (το τσουνάμι, ο Λίβανος και άλλες), οι οποίες δυσκόλεψαν την παροχή επείγουσας βοήθειας σ αυτές τις τρίτες χώρες. Μπροστά στα όρια αυτών των προξενικών και διπλωματικών δικτύων των κρατών μελών, (σε συνδυασμό με την έκρηξη του αριθμού των πολιτών της Ένωσης οι οποίοι ταξιδεύουν 180 εκατομμύρια εισιτήρια πωλήθηκαν το 2006 ή οι οποίοι κατοικούν εκτός της Ένωσης), πρέπει να ειπωθεί σαφώς ότι το σημερινό κοινοτικό κεκτημένο έχει εξελιχθεί ελάχιστα περιοριζόμενο στην απόφαση 95/553/ΕΚ και στις ανταλλαγές πληροφοριών μεταξύ των κρατών μελών στο πλαίσιο της COCON, η ομάδα εργασίας στο πλαίσιο του Συμβουλίου της ΕΕ που είναι επιφορτισμένη με την προξενική συνεργασία και η οποία έχει στόχο την οργάνωση των ανταλλαγών πληροφοριών σχετικά με τις καλές πρακτικές των κρατών μελών. 2. Ξεκινώντας από αυτές τις πρακτικές πτυχές, η Επιτροπή διατύπωσε τις προτάσεις της στην Πράσινη Βίβλο της, βασιζόμενη στο άρθρο 20. Πράγματι, δυνάμει του άρθρου 20 της Συνθήκης για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, εάν ένας πολίτης της Ένωσης βρίσκεται σε μια τρίτη χώρα όπου το δικό του κράτος μέλος δεν διαθέτει πρεσβεία ή προξενικό γραφείο, απολαύει προστασίας εκ μέρους των αρχών οιουδήποτε άλλου κράτους μέλους που αντιπροσωπεύεται επί τόπου, υπό τους ίδιους όρους με εκείνους που το εν λόγω κράτος εφαρμόζει στους δικούς του υπηκόους. Αυτή η προστασία η οποία, όπως βλέπουμε, βασίζεται στην αρχή της μη διάκρισης και περιλαμβάνει στο κείμενο τόσο τη διπλωματική όσο και την προξενική προστασία αφορά κατά κύριο λόγο τη σύλληψη ή την κράτηση, το ατύχημα ή τη σοβαρή ασθένεια, την πράξη βίας που υφίσταται ένας πολίτης και/ή το θάνατό του, τη βοήθεια σε περίπτωση κινδύνου ή τον επαναπατρισμό. Εξάλλου, προβλέπει διαδικασίες για χρηματικές προκαταβολές στους πολίτες που βρίσκονται σε δυσκολία. Η COCON πρόσφατα είχε εκπονήσει, τον Ιούνιο του 2006, μη δεσμευτικές κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με την προστασία των ευρωπαίων πολιτών στις PE v /5 DT\ doc

3 τρίτες χώρες 1 οι οποίες έδιδαν έμφαση στην ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ των κρατών μελών με απώτερο στόχο τη στενή συνεργασία. Η Επιτροπή σκοπεύει να προχωρήσει περαιτέρω με αυτή τη «Πράσινη Βίβλο» και να θέσει τις βάσεις ενός πραγματικού εναρμονισμένου θεμελιώδους δικαιώματος στη διπλωματική και προξενική προστασία για καθένα από τους ευρωπαίους πολίτες. 3. Οι βασικοί λόγοι που έχουν οδηγήσει την Επιτροπή να υποβάλει σημεία προβληματισμού επί του εν λόγω θέματος είναι διάφοροι: * το άρθρο 46 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, ο οποίος καθιέρωσε το δικαίωμα στην προξενική και διπλωματική προστασία ως θεμελιώδες δικαίωμα του ευρωπαίου πολίτη * η προβλεπόμενη αναθεώρηση μετά από 5 έτη της απόφασης 95/553/ΕΚ, η οποία τέθηκε σε ισχύ το Μάιο του 2002 * η προοπτική της 5ης έκθεσης σχετικά με την ιθαγένεια της Ένωσης που θα υποβάλει η Επιτροπή, ευκαιρία για την αναγγελία πρωτοβουλιών σχετικών με το δικαίωμα στη διπλωματική και προξενική προστασία * τέλος η ανάγκη καθορισμού των σχέσεων της προξενικής και διπλωματικής προστασίας με άλλους τομείς (πολιτική προστασία, παρέμβαση στις κρίσεις, ανθρωπιστική βοήθεια), όπως τονίζεται στην έκθεση BARNIER της 9ης Μαΐου Προτείνει λοιπόν σημεία προκειμένου να βελτιωθεί η ενημέρωση των πολιτών οι οποίοι συχνά αγνοούν όλα τα δικαιώματά τους επί του εν λόγω θέματος και να υπάρξει προβληματισμός για την έκταση της προστασίας που θα πρέπει να τους εξασφαλισθεί, τις δομές και τους πόρους που θα πρέπει να διαθέτει η Ένωση στον εν λόγω τομέα και τις σχέσεις που θα αναπτυχθούν με τις αρχές των τρίτων χωρών, διότι θεωρεί ότι το άρθρο 20 παρέμεινε ένα «υποανάπτυκτο δικαίωμα» σε σύγκριση με άλλα δικαιώματα των πολιτών τα οποία καθιερώνονται από την ΕΕ. Ο σκοπός είναι λοιπόν να θεσπισθεί μία μακροπρόθεσμη φιλόδοξη στρατηγική, στο πλαίσιο της οποίας η ενημέρωση και η επικοινωνία θα είναι τα στοιχεία «κλειδιά». II. Το υφιστάμενο νομικό πλαίσιο Μπροστά στη βολονταριστική στάση της Επιτροπής η οποία «αρνείται να ερμηνεύσει το άρθρο 20 προς τα κάτω» (FRATTINI), και για την οποία δεν πρόκειται για μια διακυβερνητική συνεργασία αλλά για την άσκηση ενός πραγματικού δικαιώματος, πρέπει ωστόσο να υπενθυμισθεί ότι το υφιστάμενο νομικό πλαίσιο και στο πλαίσιο του οποίου εντάσσεται η πρόταση της Επιτροπής μέχρι σήμερα έχει ερμηνευθεί περισσότερο περιοριστικά: όντως είτε πρόκειται για τη διπλωματική είτε για την προξενική προστασία, οι νομικοί και τα κράτη μέλη θεωρούσαν πάντοτε ότι έχουμε να κάνουμε με ένα τομέα ο οποίος ανήκει στο «διακυβερνητικό» πεδίο και συνεπώς μέχρι σήμερα διέπεται από τη «Σύμβαση της Βιέννης» του 1963, και όχι από το άρθρο 1 Έγγρ /06 του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης της DT\ doc 3/5 PE v01-00

4 20 της Συνθήκης. Ωστόσο, μεταξύ της διπλωματικής και της προξενικής προστασίας υπάρχουν διαφορές φύσεως, δομής, και διαφορές σχετικές με τη θέση σε λειτουργία αυτών των διαδικασιών, διότι εάν η προξενική προστασία μπορεί, σε ορισμένες περιπτώσεις τουλάχιστον, να είναι υποχρεωτική, στη διπλωματική προστασία βρισκόμαστε πάντοτε στο πλαίσιο μιας διακριτικής αρμοδιότητας και, εν πάση περιπτώσει, παραμένουμε πάντοτε στο πλαίσιο μιας σχέσης κράτους προς κράτος. Χωρίς να υπολογίσουμε ότι σ αυτό προστίθεται ένας ψυχολογικός παράγοντας ο οποίος οδηγεί τα περισσότερα κράτη μέλη στο να σκεφθούν μόνον τους πολίτες τους, δεν είναι δυνατόν να παραπεμφθεί σε άλλες αρχές (ακόμη και κοινοτικές) σε περίπτωση κρίσης. III. Προς την καθιέρωση ενός συμβολικού δικαιώματος της ευρωπαϊκής ιθαγένειας Ο εισηγητής τάσσεται απόλυτα υπέρ της πολιτικής προοπτικής της Επιτροπής, θεωρώντας ότι, σύμφωνα με τη Συνθήκη του Μάαστριχτ, η ευρωπαϊκή ιθαγένεια αποτελεί ιθαγένεια η οποία απορρέει από την ιθαγένεια των κρατών μελών, ότι η διπλωματική και προξενική προστασία προσφέρει μια ευκαιρία για την απεικόνιση και την καθιέρωση του Ευρωπαϊκού Χάρτη και της ευρωπαϊκής ιθαγένειας που περιλαμβάνονται στο αποθανόν Σύνταγμα και για την επαναφορά της οπωσδήποτε στη νέα θεσμική αρχιτεκτονική που θα προκύψει. Με άλλα λόγια πρέπει να προσπαθήσουμε από τώρα να εναρμονίσουμε αυτή τη διπλωματική και προξενική προστασία, απαραίτητο βήμα της αναγκαίας «κοινοτικοποίησης του πυλώνα της δικαιοσύνης και των εσωτερικών υποθέσεων» που θα επιτρέψει την εντατικοποίηση της συνεργασίας σε όλα τα μέτωπα. Και εάν κατά τη γνώμη των νομικών (ακόμη και εκείνων οι οποίοι διάκεινται απόλυτα ευνοϊκά υπέρ της προσέγγισης της Επιτροπής), η ισχύς του άρθρου 20 της Συνθήκης ΕΚ και της απόφασης του 1995 σήμερα περιορίζεται στην προξενική προστασία, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και η Επιτροπή, χωρίς να αφήσουν να τους κοπεί η φόρα, πρέπει να αναλάβουν πλήρως την κατάσταση δημιουργώντας χωρίς καθυστέρηση τις συνθήκες που θα επιτρέψουν την αναθεώρηση της απόφασης του 1995 προς την κατεύθυνση μιας επέκτασης και της προσθήκης σ αυτήν χωρίς ασάφειες της «διπλωματικής προστασίας». Το διακύβευμα της καθιέρωσης μιας ευρωπαϊκής διπλωματικής και προξενικής προστασίας είναι θεμελιώδες: αυτή η προστασία πρέπει σταδιακά να επιβληθεί ως πραγματικό δικαίωμα το οποίο πρέπει να μπορούν να επικαλούνται κατά ενιαίο τρόπο όλοι οι πολίτες της Ένωσης. Η Ένωση πρέπει συνεπώς, χωρίς καθυστέρηση, να δημιουργήσει αυτό το δικαίωμα και να του δώσει σαφή ουσία, κατά τρόπον που να του αφαιρέσει τις μεταπτώσεις και τις ανισότητες μεταχείρισης και προστασίας που απορρέουν από τη διακριτική αρμοδιότητα των προξενείων. Ο εισηγητής, ένθερμος οπαδός της πολιτικής προοπτικής μιας πλήρως υλοποιημένης PE v /5 DT\ doc

5 ιθαγένειας, θεωρεί ότι οι πρωτοβουλίες της Επιτροπής που περιέχονται στην «Πράσινη Βίβλο» της πρέπει να υποστηριχθούν πάραυτα και ξεκάθαρα και μάλιστα συμπληρωματικά από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο: η συγκεκριμένη πρωτοβουλία που θα πρέπει να αναλάβει η Επιτροπή το φθινόπωρο θα ενισχυθεί και θα εμπλουτισθεί περισσότερο και θα της επιτρέψει να προτείνει στο Συμβούλιο την έγκριση κοινών εννοιών και δεσμευτικών κατευθυντήριων γραμμών ώστε να μπορέσει να ξεκινήσει η απαραίτητη διαδικασία εναρμόνισης. Στο πνεύμα της έκθεσης Barnier, η εν λόγω πρωτοβουλία θα πρέπει εξάλλου να προχωρήσει στην καταγραφή όλων των δημόσιων και ιδιωτικών μέσων που διατίθενται και κινητοποιούνται στον εν λόγω τομέα, καθώς και στην υλοποίηση ποικίλων συνεργασιών μεταξύ των πολυάριθμων φορέων οι οποίοι έχουν εκδηλώσει προθυμία (στην απάντησή τους για διαβούλευση με την Επιτροπή) να αναλάβουν στην όλη εργασία το μερίδιο που τους αναλογεί (κράτη μέλη, αλλά και τα επίτιμα προξενεία, οι φορείς τοπικής αυτοδιοίκησης, οι ΜΚΟ). IV. Συμπέρασμα: Το σημαντικό για το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο είναι να στείλει ένα ισχυρό πολιτικό μήνυμα, που θα το εμπλέκει αποφασιστικά υπέρ της συγκεκριμένης επιβεβαίωσης της ευρωπαϊκής ιθαγένειας, και να ενθαρρύνει τις πρωτοβουλίες της Επιτροπής οι οποίες προσπαθούν να θέσουν τις βάσεις μιας ορθολογικοποιημένης αρχιτεκτονικής μέσω μιας άμεσης αμοιβαιοποίησης των μέσων και μιας εντατικοποίησης του επιμερισμού των άριστων πρακτικών : σ αυτό το πλαίσιο, η επιμόρφωση και η χρησιμοποίηση της τεχνολογίας (αυτή η πρόκληση της «ευρωπαϊκής» διπλωματικής και προξενικής προστασίας αξίζει πράγματι μια σημαντικότερη προσπάθεια σ αυτούς τους δύο τομείς από ό,τι συγκριτικά η έναρξη λειτουργίας της ενιαίας αγοράς ) θα αποδειχθούν αποφασιστικής σημασίας. DT\ doc 5/5 PE v01-00