Το εμπράγματο καθεστώς σε ακίνητα με αυθαίρετες κατασκευές

Transcript

1 ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑ ΕΘΝΙΚΟ ΚΑΙ ΚΑΠΟΔΙΣΤΡΙΑΚΟ ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΑΘΗΝΩΝ ΣΧΟΛΗ Ν.Ο.Π.Ε. ΤΜΗΜΑ ΝΟΜΙΚΗΣ ΤΟΜΕΑΣ Α' ΙΔΙΩΤΙΚΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ ΜΕΤΑΠΤΥΧΙΑΚΩΝ ΣΠΟΥΔΩΝ ΑΣΤΙΚΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ Β ΚΑΤΕΥΘΥΝΣΗ ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΑΚΟ ΕΤΟΣ: ΔΙΠΛΩΜΑΤΙΚΗ ΕΡΓΑΣΙΑ της Μαρίας Βασιλείου Τσότσου ΑΜ 1171 ΠΜΣ Το εμπράγματο καθεστώς σε ακίνητα με αυθαίρετες κατασκευές Επιβλέποντες Ελισάβετ Πούλου Καλλιόπη Χριστακάκου Γεώργιος Μεντής Αθήνα, Ιανουάριος 2014

2 Copyright Μαρία Βασιλείου Τσότσου, 2014 Με επιφύλαξη παντός δικαιώματος. All rights reserved. Απαγορεύεται η αντιγραφή, αποθήκευση και διανομή της παρούσας εργασίας, εξ ολοκλήρου ή τμήματος αυτής, για εμπορικό σκοπό. Επιτρέπεται η ανατύπωση, αποθήκευση και διανομή για σκοπό μη κερδοσκοπικό, εκπαιδευτικής ή ερευνητικής φύσης, υπό την προϋπόθεση να αναφέρεται η πηγή προέλευσης και να διατηρείται το παρόν μήνυμα. Οι απόψεις και θέσεις που περιέχονται σε αυτήν την εργασία εκφράζουν τον συγγραφέα και δεν πρέπει να ερμηνευθεί ότι αντιπροσωπεύουν τις επίσημες θέσεις του Εθνικού και Καποδιστριακού Πανεπιστημίου Αθηνών. 1

3 Πρόλογος Το φαινόμενο της αυθαίρετης δόμησης εμφανίστηκε στις αρχές του προηγούμενου αιώνα και έχει λάβει τεράστιες διαστάσεις. Οι περισσότερες νομοθετικές προσπάθειες επίλυσής του απέτυχαν ενώ πολλές από αυτές κρίθηκε ότι αντιβαίνουν στο Σύνταγμα. Η τελευταία προσπάθεια δραστικής επίλυσης του προβλήματος επιχειρήθηκε με το νόμο 4014/2011 (ΦΕΚ Α' 209), γνωστό ως νόμο της «τακτοποίησης αυθαιρέτων», ο οποίος τελικά κρίθηκε εν μέρει αντισυνταγματικός από την Ολομέλεια του Συμβουλίου της Επικρατείας. Προς αντικατάσταση του ν ψηφίστηκε το καλοκαίρι του 2013 ο ν. 4178/2013 (ΦΕΚ Α' 174) που προσπαθεί για ακόμη μια φορά να αντιμετωπίσει το πρόβλημα της αυθαίρετης δόμησης καθολικά και οριστικά. Ο ν. 4178/ στα πλαίσια αντιμετώπισης και επίλυσης του προβλήματος της αυθαίρετης δόμησης - περιλαμβάνει ορισμένες ρυθμίσεις που παρουσιάζουν ενδιαφέρον από την σκοπιά του αστικού δικαίου και αποκαλύπτουν την αλληλεπίδραση που υπάρχει μεταξύ αστικού και πολεοδομικού δικαίου. Η παρούσα εργασία αναπτύσσεται σε τρεις ενότητες. Στην πρώτη ενότητα αναλύεται το πρόβλημα της αυθαίρετης δόμησης με αφορμή τον πρόσφατο νόμο 4178/2013 (ΦΕΚ Α' 174), Γίνεται μια σύντομη αναδρομή στην ιστορία του προβλήματος της αυθαίρετης δόμησης στην Ελλάδα και στις νομοθετικές προσπάθειες επίλυσης του. Ακολουθεί σύντομη αναφορά στις αντισυνταγματικές διατάξεις του ν. 4014/2011 (ΦΕΚ Α' 209) τον οποίο αντικατέστησε ο υπό εξέταση ν. 4178/2013 και έπεται η ανάλυση των βασικών διατάξεων του ν που αφορούν στην αντιμετώπιση της αυθαίρετης δόμησης, με έμφαση στον ορισμό της αυθαίρετης κατασκευής, στις κυρώσεις και στη δυνατότητα αναστολής και εξαίρεσης από τις κυρώσεις. Στο τέλος της ενότητας, γίνεται αναφορά στην στάση της νομολογίας, αναφορικά με την συνταγματικότητα παλαιότερων παρόμοιων νομοθετικών ρυθμίσεων, εξετάζεται η 3341/2013 απόφαση της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας που έκρινε αντισυνταγματικές τις διατάξεις του ν. 4014/2011 και διερευνάται το ζήτημα της συμμόρφωσης του υπό εξέταση ν προς τις συνταγματικές επιταγές. Στη δεύτερη ενότητα αναλύεται το πεδίο εφαρμογής της απαγόρευσης μεταβίβασης και σύστασης των εμπράγματων δικαιωμάτων σε ακίνητα με αυθαίρετες κατασκευές και αλλαγές χρήσης, κύρωση που επαναλαμβάνει στο πρώτο του άρθρο ο υπό εξέταση ν Συγκεκριμένα, διερευνάται αν η απαγόρευση συνεπάγεται άκυρη δικαιοπραξία ή έγκυρη δικαιοπραξία με απαγορευμένη παροχή, ποια είναι η τύχη των προπαρασκευαστικών συμβάσεων με αντικείμενο τη μεταβίβαση ακινήτων με αυθαίρετες κατασκευές, ποια η τύχη των συμβάσεων έργου με αυθαίρετη δόμηση και τέλος ποιο είναι το αντικειμενικό πεδίο εφαρμογής 2

4 της, ήτοι ποιοι τρόποι κτήσης εμπράγματων δικαιωμάτων εμπίπτουν στο πεδίο της απαγόρευσης. Στην τρίτη ενότητα αναπτύσσεται η έννομη σχέση της κάθετης ιδιοκτησίας, γίνεται μια σύντομη ιστορική αναδρομή μέχρι τη νομοθετική αναγνώριση της κάθετης ιδιοκτησίας με το ν.δ 1024/1971 και αναλύεται το υφιστάμενο καθεστώς της απαγόρευσης σύστασης κάθετης ιδιοκτησίας σε εκτός σχεδίου περιοχές. Ακολουθεί η ανάλυση της ρύθμισης του άρθρου 5 του ν που, εισάγοντας ευμενή εξαίρεση, επιτρέπει υπό όρους τη σύσταση κάθετης ιδιοκτησίας σε εκτός σχεδίου περιοχές και ασκείται κριτική στη ρύθμιση αυτή. 3

5 Περιεχόμενα Πρόλογος... 2 Α. Η αυθαίρετη δόμηση Εισαγωγή στο πρόβλημα της αυθαίρετης δόμησης ιστορική αναδρομή στις προηγούμενες νομοθετικές ρυθμίσεις Ο ν. 4014/ Ο ν. 4178/ α. Κατηγοριοποίηση και νομική μεταχείριση των αυθαίρετων κατασκευών β. Η απαγόρευση μεταβίβασης και σύστασης εμπράγματων δικαιωμάτων γ. Συγκριτική επισκόπηση της ρύθμισης του άρθρου 1 του ν. 4178/2013 με τη ρύθμιση του άρθρου 17 του ν. 1337/ δ. Ο ορισμός της αυθαίρετης κατασκευής και το εύρος των κυρώσεων ε. Η αναστολή των κυρώσεων Ζητήματα συνταγματικού δικαίου α. Το δικαίωμα της ιδιοκτησίας και το άρθρο 24 του Συντάγματος β. Η θέση της νομολογίας απέναντι στις εκάστοτε νομοθετικές ρυθμίσεις για τα αυθαίρετα γ. Η συνταγματικότητα του ν. 4014/ i. Η συνταγματικότητα της άρσης της απαγόρευσης μεταβίβασης με την υπαγωγή στην ρύθμιση της τακτοποίησης ii. Η απόφαση της επιτροπής αναστολών ΣτΕ 180/ iii. Η ΟλΣτΕ 3341/ δ. Η συνταγματικότητα του ν. 4178/ Β. Δικαιοπραξίες σε ακίνητα με αυθαίρετες κατασκευές Η απαγόρευση του άρθρου 1 1 του ν α. Οι απαγορεύσεις περιορισμοί των δικαιοπραξιών του αστικού δικαίου i. Δικαιοπραξία αντικείμενη σε απαγορευτική διάταξη νόμου ii. Απαγόρευση διάθεσης από το νόμο iii. Απαγορευμένη παροχή β. Η απαγόρευση του άρθρου 1 1 άκυρη ή έγκυρη δικαιοπραξία με απαγορευμένη παροχή γ. Προπαρασκευαστικές Συμβάσεις i. Το Προσύμφωνο ii. Το Σύμφωνο Προαίρεσης δ. Σύμβαση για την κατασκευή έργου με αυθαίρετη δόμηση Περιορισμοί της κυριότητας Το αντικειμενικό πεδίο της απαγόρευσης α. Παράγωγοι τρόποι κτήσης εμπράγματου δικαιώματος

6 i. Η εμπράγματη σύμβαση του ii. Κληρονομική διαδοχή iii. Σύσταση υποθήκης iv. Προσημείωση υποθήκης v. Ο πλειστηριασμός ως τίτλος κτήσης κυριότητας β. Πρωτότυποι τρόποι κτήσης εμπράγματου δικαιώματος i. Κτήση κυριότητας με χρησικτησία ii. Κτήση με επιδίκαση γ. Οριζόντια και κάθετη ιδιοκτησία δ. Πραγματικές και προσωπικές δουλείες ε. Συμπεράσματα Γ. Η κάθετη ιδιοκτησία στον ν. 4178/ Το καθεστώς πριν τη νομοθετική αναγνώριση της κάθετης ιδιοκτησίας Η ρύθμιση της κάθετης ιδιοκτησίας με το ν.δ. 1024/ α. Η απαγόρευση σύστασης κάθετης ιδιοκτησίας σε εκτός σχεδίου περιοχές β) Η λόγω παράβασης του νόμου ακυρότητα των δικαιοπραξιών σύστασης κάθετης ιδιοκτησίας / η ρύθμιση του άρθρου 4 του ν.δ. 1024/ i. Σύσταση οριζόντιας ιδιοκτησίας επί ενιαίων κτιριακών συγκροτημάτων ii. Σύσταση κάθετης ιδιοκτησίας κατά παράβαση των πολεοδομικών διατάξεων Η πρόβλεψη του ν. 4178/2013 για την κάθετη ιδιοκτησία α. Δυνατότητα σύστασης κάθετης ιδιοκτησίας στις εκτός σχεδίου περιοχές β. Δυνατότητα υπαγωγής στον 4178/2013 καθενός εκ των συνιδιοκτητών γ. Σύσταση κάθετης ιδιοκτησίας με δικαστική διανομή υπό τους όρους του 4178/ δ. Εξουσιοδότηση για την έκδοση π.δ. για την κάθετη ιδιοκτησία σε εκτός σχεδίου περιοχές ε. Συμπεράσματα γύρω από τις ρυθμίσεις του άρθρου Δ. Αντί επιλόγου Ε. Βιβλιογραφία ΣΤ. Αρθογραφία

7 Α. Η αυθαίρετη δόμηση 1. Εισαγωγή στο πρόβλημα της αυθαίρετης δόμησης ιστορική αναδρομή στις προηγούμενες νομοθετικές ρυθμίσεις Το πρόβλημα της αυθαίρετης δόμησης μέσα κι έξω από τα εγκεκριμένα σχέδια πόλεως αποτελεί ένα από τα θλιβερά φαινόμενα της χώρας. Όπως θα διαπιστωθεί από την σύντομη ιστορική αναφορά που ακολουθεί, τα χαρακτηριστικά γνωρίσματα της στάσης του κρατικού μηχανισμού απέναντι στο πρόβλημα αυτό είναι η αδιαφορία, η σκοπιμότητα και η ανικανότητα 1. Το φαινόμενο της αυθαίρετης δόμησης (σε εντός και εκτός σχεδίου περιοχές) ανατρέχει στην δεκαετία του 1920, περίοδο που η πολιτεία για πρώτη φορά αντιμετωπίζει το πρόβλημα της οργάνωσης των οικισμών και της πολεοδομικής ανάπτυξης εν γένει, κυρίως λόγω της μετακίνησης των πληθυσμών που προέκυψε από τη μικρασιατική καταστροφή. Το κύμα των προσφύγων δημιούργησε εκτός από κοινωνικά και στεγαστικά προβλήματα. Εκείνη την εποχή άλλωστε ψηφίστηκε και ο νόμος για την οριζόντια ιδιοκτησία. Το 1923 αποφασίστηκε η ψήφιση του ν.δ. της περί σχεδίων πόλεως, βάσει του οποίου ο ελληνικός χώρος χωρίστηκε σε εντός και εκτός σχεδίου περιοχές. Ο διαχωρισμός στη φάση εκείνη έγινε χωρίς πολεοδομικά και χωροταξικά κριτήρια 2. Η ένταξη μιας περιοχής στο σχέδιο δεν ήταν κατά κανόνα αποτέλεσμα χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού για την κάλυψη κοινωνικών και πολεοδομικών αναγκών αλλά αποτέλεσμα πιέσεων από ομάδες συμφερόντων, πολιτικά και κομματικά οφέλη και πελατειακές σχέσεις. Ωστόσο, οι πιέσεις αυτές επεκτάθηκαν και στις περιοχές εκτός σχεδίου, με αποτέλεσμα το κράτος να προβεί σε σειρά διοικητικών πράξεων που επέτρεπαν υπό όρους την οικοδόμηση γηπέδων σε εκτός σχεδίου περιοχές, ανοίγοντας με τον τρόπο αυτό το δρόμο στην αυθαίρετη δόμηση. Για την αντιμετώπιση του προβλήματος η πρώτη νομοθετική πρόβλεψη έγινε το 1926 με το π.δ «περί αυθαίρετων κατασκευών και διώξεως των παραβατών κατά την εκτέλεση των οικοδομικών εργασιών». Με το νόμο αυτό επιδιώχθηκε ο έλεγχος των οικοδομικών εργασιών και θεσπίστηκε ως κύρωση για την αυθαίρετη δόμηση η κατεδάφιση, με την προϋπόθεση στην αυθαίρετη οικοδομή να μην έχει πραγματοποιηθεί μόνιμη εγκατάσταση για κατοικία. Με το π.δ. του 1926 δεν αντιμετωπίστηκε αποφασιστικά το πρόβλημα της αυθαίρετης δόμησης και η πολιτική της μη δραστικής αντιμετώπισης συνεχίστηκε και κατά την μεταπολεμική περίοδο. Την περίοδο αυτή άνθισε ο θεσμός της αντιπαροχής, ο οποίος σε 1 Δ. Χριστοφιλοπούλος, Το δίκαιο της δόμησης, Τόμος Β, 1999, σελ Δ. Χριστοφιλοπούλος, ο. π., σελ. 18 6

8 συνδυασμό με την αυξανόμενη μετακίνηση του πληθυσμού στην πρωτεύουσα και τον συνακόλουθο τεμαχισμό της γης προς εξυπηρέτηση των στεγαστικών αναγκών είχαν ως αποτέλεσμα να δημιουργηθούν αυθαίρετα ολόκληροι οικισμοί. Στο τέλος της δεκαετίας του 1960 η αυθαίρετη δόμηση είχε εξαπλωθεί σε όλη την χώρα. Η τότε δικτατορική κυβέρνηση προσπάθησε να επιλύσει το πρόβλημα όχι με οργάνωση και σχεδιασμό των περιοχών της χώρας αλλά με νομιμοποίηση των αυθαιρέτων 3. Πρόκειται για τον Α.Ν. 410/1968, ο οποίος όρισε τις προϋποθέσεις εξαίρεσης από την κατεδάφιση των αυθαίρετων κατασκευών με την καταβολή ορισμένης εισφοράς. Επίσης, προέβλεψε ποινικές κυρώσεις σε βάρος των ιδιοκτητών αυθαιρέτων. Ωστόσο, ούτε η επιβολή κυρώσεων ούτε η νομιμοποίηση των αυθαιρέτων, η οποία μάλιστα δεν εφαρμόστηκε, μπόρεσαν να αναχαιτίσουν την συνεχώς αυξανόμενη αυθαίρετη δόμηση 4. Μέχρι και την δεκαετία του 1970 εξακολουθούσε να ισχύει το ξεπερασμένο για την εποχή ν.δ. της περί σχεδίων πόλεως, παρά τη ρητή συνταγματική επιταγή για χωροταξική και πολεοδομική οργάνωση. Παράλληλα, στον τότε Γενικό Οικοδομικό Κανονισμό (ν.δ. 8/1973) προβλέπονταν συνέπειες για τις αυθαίρετες κατασκευές, όπως η κατεδάφιση, η επιβολή προστίμου, ποινικές κυρώσεις και δήμευση μηχανημάτων. Μετά την τροποποίηση του Συντάγματος το 1975, το οποίο στο άρθρο 24 περιείχε αρχές και κατευθύνσεις για την χωροταξική και πολεοδομική οργάνωση, η τότε κυβέρνηση όχι απλά δεν κινήθηκε προς την πλευρά που επίτασσε το ίδιο το Σύνταγμα αλλά για πρώτη φορά διαμόρφωσε μια νέα αντίληψη, αυτή της οικονομικής εκμετάλλευσης της αυθαίρετης δόμησης. Συγκεκριμένα, ψηφίστηκε ο ν. 720/1977 με τον οποίο προβλέφθηκε αυτόματη εξαίρεση από την κατεδάφιση με την υποβολή σχετικής δήλωσης και την καταβολή ορισμένου ποσού. Η ρύθμιση αυτή κρίθηκε αντισυνταγματική από το ΣτΕ και σταμάτησε η εφαρμογή της. Σε συμμόρφωση με τις επιταγές του άρθρου 24 του Συντάγματος, το 1983 ψηφίστηκε ο νόμος 1337, γνωστός ως νόμος του Τρίτση. Ο νόμος αυτός προέβη στην διάκριση σε αυθαίρετα που ανεγέρθησαν μέχρι την και σε αυτά που ανεγέρθησαν μετά, προβλέποντας για την πρώτη κατηγορία την δυνατότητα αναστολής από την κατεδάφιση υπό όρους και για την δεύτερη την κατεδάφιση με παράλληλη ποινική ευθύνη των ιδιοκτητών και των μηχανικών που επέβλεπαν τα έργα. Ο νόμος αυτός δέχθηκε κάποιες τροποποιήσεις με την ψήφιση του ΓΟΚ (1557/1985), καθώς δόθηκε η δυνατότητα στα νέα, μετά το 1983, αυθαίρετα να εξαιρεθούν αυτοτελώς από την κατεδάφιση με απόφαση του νομάρχη, εφόσον επρόκειτο για μικρές παραβάσεις και η κατεδάφιση θα κατέληγε σε υπέρμετρη βλάβη. Στα επόμενα χρόνια έγιναν από τις εκάστοτε κυβερνήσεις διάφορες προσπάθειες χωροταξικού σχεδιασμού και πολεοδομικής 3 Δ. Χριστοφιλοπούλος, ο.π., σελ Δ. Χριστοφιλοπούλος, ο.π., 1999, σελ. 21 7

9 οργάνωσης, χωρίς να αλλάξει αποφασιστικά η κατάσταση και χωρίς να αντιμετωπιστεί ποτέ δραστικά το πρόβλημα της αυθαίρετης δόμησης. Επιχειρώντας μια σύνοψη, βασικός πυλώνας του προϊσχύσαντος νομοθετικού πλαισίου για τη ρύθμιση του ζητήματος των αυθαίρετων κατασκευών αποτέλεσε ο ν. 1337/1983. Ο νόμος εκείνος καθιέρωσε την τομή μεταξύ «παλαιών» και «νέων» αυθαιρέτων με κριτήριο την ανέγερσή τους πριν ή μετά την με τις αντίστοιχες προβλέψεις ανά κατηγορία και δραστικότερη κύρωση την κατεδάφιση παράλληλα με την επιβολή προστίμου ανέγερσης και διατήρησης. Στο νόμο αυτό καθιερώθηκε για πρώτη φορά η επί ποινή ακυρότητας των σχετικών δικαιοπραξιών απαγόρευση της μεταβίβασης ή της σύστασης εμπράγματων δικαιωμάτων στα κατεδαφιστέα αυθαίρετα, αλλά και η απαγόρευση της σύνδεσής τους στα δίκτυα κοινής ωφέλειας. Δυστυχώς, δεν επήλθαν τα επιθυμητά αποτελέσματα, καθώς για ποικίλους λόγους είτε βρίσκονταν τρόποι να εξαιρεθούν από την κατεδάφιση αυθαίρετες κατασκευές είτε, παρά την απόφαση κατεδάφισης, εν τέλει δεν κατεδαφίζονταν, με αποτέλεσμα να συνεχιστεί η αυθαίρετη δόμηση και σε ορισμένες περιπτώσεις να διογκωθεί μέχρι και σήμερα. 2. Ο ν. 4014/2011 Μετά την ψήφιση του ν. 1337/1983 και την προσπάθεια οριστικής αντιμετώπισης της αυθαίρετης δόμησης με την διάκριση σε παλιά και νέα αυθαίρετα ακολούθησαν πλήθος νομοθετικών ρυθμίσεων που είτε τροποποιούσαν τις υφιστάμενες διατάξεις είτε εισήγαγαν εξαιρετικές ρυθμίσεις για ορισμένες περιπτώσεις αυθαιρέτων, πολλές από τις οποίες κρίθηκαν από το ΣτΕ ως αντισυνταγματικές. Το αποτέλεσμα ήταν να συνεχίζεται τόσο η ανέγερση αυθαιρέτων όσο και οι μεταγενέστερες αυθαίρετες προσθήκες, αφού ο έλεγχος και η επέμβαση της Πολιτείας ουσιαστικά ήταν ανύπαρκτοι. Με σκοπό να αντιμετωπιστεί οριστικά και καθολικά το πρόβλημα της αυθαίρετης δόμησης σε συνδυασμό με εισπρακτικούς στόχους λόγω της δυσμενούς οικονομικής συγκυρίας ψηφίστηκε ο ν. 4014/2011. Όπως προκύπτει από την αιτιολογική έκθεση του, ο νομοθέτης παραδέχεται ότι το φαινόμενο των αυθαιρέτων ουδέποτε αντιμετωπίστηκε αποφασιστικά και ότι αποτελεί ένα σύνθετο πρόβλημα, το οποίο αντανακλά συνδυαστικά κοινωνικά και περιβαλλοντικά ζητήματα. Αναγνωρίζεται ότι η αναποφασιστικότητα της πολιτείας και η συνενοχή Κράτους πολίτη οδήγησαν στην ανοχή της αυθαιρεσίας σε τέτοιο βαθμό, ώστε να καταλήξει να είναι εθιμική πρακτική και να τυγχάνει ευρείας αποδοχής 5. Οι λόγοι που δεν επέτρεψαν την ευθεία αποκατάσταση του, όπως χαρακτηριστικά σημειώθηκε, είναι η έλλειψη πολιτικής βούλησης, η γενικευμένη και 5 Αιτιολογική έκθεση του ν. 4014/2011, σελ. 16 8

10 διαχρονική μορφή που καταλαμβάνει μεγάλο αριθμό ακινήτων στη χώρα και η έλλειψη αποφασιστικών και οργανωμένων ελεγκτικών μηχανισμών για τον εντοπισμό, την παρακολούθηση, την άρση και κυρίως την κατεδάφιση. Με τη μεταφορά της ευθύνης της κατεδάφισης στην τοπική Αυτοδιοίκηση, αλλαγή που συντελέστηκε πριν 15 χρόνια, παρατηρήθηκε μεγέθυνση του προβλήματος ενώ οι πολίτες στηριζόμενοι στα δεδομένα αυτά, που με τα χρόνια απέκτησαν κοινωνικές και πολιτικές διαστάσεις, ανέπτυξαν οικονομικές και κοινωνικές συμπεριφορές και καλλιέργησαν δικαιώματα προσδοκίας, είτε αυτά εντάσσονται είτε όχι στο πλαίσιο της αρχής της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης 6. Ο νομοθέτης με το νόμο 4014/2011 είχε διττό στόχο, αφενός, την αποτελεσματική καταπολέμηση της αυθαίρετης δόμησης στο μέλλον, με την πρόβλεψη της απαγόρευσης και της επακόλουθης ακυρότητας των εμπράγματων δικαιοπραξιών και το σύστημα ελέγχου και ευθυνών, και αφετέρου την αποκατάσταση περιβαλλοντικού ισοζυγίου στις υφιστάμενες πολεοδομικές παραβάσεις, με ρυθμίσεις όπως η πρόβλεψη ειδικού προστίμου, το οποίο είναι πιο αυξημένο στις εκτός σχεδίου περιοχές λόγω της εντονότερης περιβαλλοντικής βλάβης που προκαλεί η αυθαιρεσία καθώς και στις υπερβάσεις δόμησης συγκριτικά με την αλλαγή χρήσης και το οποίο θα κατατίθεται στο περιβαλλοντικό ισοζύγιο στο πράσινο ταμείο για την κατεδάφιση των αυθαιρέτων και την εξισορρόπηση του ελλείμματος γης και την αύξηση των κοινόχρηστων χώρων 7. Με μια γρήγορη ανάγνωση του νόμου γίνεται αντιληπτό ότι ο νομοθέτης του 4014/2011 χωρίς να ξεφύγει ιδιαίτερα από την μέχρι τώρα κατεύθυνση των αντίστοιχων νομοθετικών ρυθμίσεων, χρησιμοποίησε ένα συνδυασμό περισσότερων ρυθμιστικών εργαλείων. Συγκεκριμένα επαναλαμβάνει την ρύθμιση της απαγόρευσης μεταβίβασης και σύστασης εμπραγμάτων δικαιωμάτων σε ακίνητα με αυθαίρετες κατασκευές ή αυθαίρετες αλλαγές χρήσης, που προβλεπόταν στο άρθρο του ν. 1337/1983, προβλέπει δυνατότητα προσωρινής διατήρησης των αυθαίρετων κατασκευών και αναστολής κυρώσεων για 30 έτη μέσω της υπαγωγής στη διαδικασία της τακτοποίησης και την καταβολή ενιαίου ειδικού προστίμου και τέλος, προβλέπει ότι το καταβαλλόμενο για την αναστολή της επιβολής των κυρώσεων ενιαίο ειδικό πρόστιμο θα αποδίδεται υπέρ του «Περιβαλλοντικού Ισοζυγίου», ενός ειδικού δηλαδή κωδικού του Πράσινου Ταμείου, για δράσεις πολεοδομικής και περιβαλλοντικής αποκατάστασης. Στην πραγματικότητα ο ν. 4014/2011 έδωσε τη δυνατότητα αναστολής των κυρώσεων απλά με την κατάθεση αίτησης και την καταβολή του προστίμου χωρίς εκτίμηση των 6 Αιτιολογική έκθεση του ν. 4014/2011, σελ Αιτιολογική έκθεση του ν. 4014/2011, σελ. 17 9

11 πολεοδομικών και κτιριολογικών κριτηρίων και απλά εξαίρεσε από τη δυνατότητα αυτή αυθαίρετες κατασκευές που βρίσκονται σε περιβαλλοντικά ευαίσθητες περιοχές όπως ο αιγιαλός και τα δάση. Υπό αυτά τα δεδομένα ασκήθηκε αίτηση ακύρωσης ενώπιον του ΣτΕ κατά δυο υπουργικών αποφάσεων που εκδόθηκαν κατ εξουσιοδότηση του ν και προέβλεπαν σχετικά με τις διαδικασίες τακτοποίησης και αναστολής κυρώσεων και τέθηκε ζήτημα συνταγματικότητας του εν λόγω νόμου. Λόγω της σπουδαιότητας του ζητήματος και του κίνδυνου βλάβης από την εφαρμογή των προσβαλλόμενων υπουργικών αποφάσεων η επιτροπή αναστολών του ΣτΕ 8 αποφάσισε την αναστολή τους μέχρι την εκδίκαση της αίτησης ακύρωσης. Η εν λόγω αίτηση ακύρωσης λόγω της σπουδαιότητας της εισήχθη να εκδικαστεί ενώπιον της Ολομέλειας του ΣτΕ και εκδόθηκε η ΟλΣτΕ 3341/ απόφαση που έκανε δεκτή την αίτηση ακύρωσης και έκρινε ως αντισυνταγματικές τις επίμαχες διατάξεις του ν και για την οποία θα γίνει λόγος παρακάτω. Στο μεσοδιάστημα αφού εκδόθηκε η απόφαση αναστολής 180/2012 της επιτροπής αναστολών του ΣτΕ και προτού εκδοθεί η απόφαση της ΟλΣτΕ, ξεκίνησαν διαβουλεύσεις προκειμένου να ψηφιστεί ο νόμος που θα αντικαθιστά τον 4014, για τον οποίο υπήρχαν σοβαρές ενδείξεις ότι θα κριθεί αντισυνταγματικός. Έτσι, στις 8 Αυγούστου 2013 δημοσιεύτηκε στην εφημερίδα της Κυβέρνησης (ΦΕΚ Α 174) ο νόμος 4178/2013, οποίος στο άρθρο 30 προβλέπει ότι από τη δημοσίευση του καταργείται αυτοδικαίως κάθε διάταξη που ρυθμίζει ζητήματα του παρόντος νόμου με την επιφύλαξη των οριζόμενων στον παρόντα νόμο. Συνεπώς, με εξαίρεση ορισμένες μεταβατικές διατάξεις αναφορικά με ακίνητα που υπήχθησαν στην τακτοποίηση βάσει του ν. 4014, ο ν αντικαθιστά τον ν Ο ν. 4178/2013 Οι ρυθμίσεις που εισάγει ο ν δεν διαφοροποιούνται ουσιαστικά ούτε από το ν τον οποίο αντικαθιστά ούτε από το αντίστοιχο καθεστώς που εισήγαγε ο ν. 1337/1983. Ο σκοπός του νομοθέτη του ν είναι η θεραπεία της χρόνιας παθογένειας σε σχέση με την προστασία του περιβάλλοντος και την έγγεια ιδιοκτησία, η οποία έχει δημιουργήσει τεράστια περιβαλλοντική επιβάρυνση και άλυτα προβλήματα στις συναλλαγές ενώ αποτελεί τροχοπέδη για την ορθολογική χωροταξική και πολεοδομική ανάπτυξη της χώρας 10. Σημειώνεται ότι κατά την εφαρμογή του ν καταγράφηκε σε ενιαία βάση δεδομένων πληθώρα αυθαίρετων κατασκευών σε όλη τη χώρα, γεγονός που παρέχει τη δυνατότητα εξαγωγής επιστημονικών 8 ΣτΕ 180/2012, Α Δημοσίευση ΝΟΜΟΣ 9 ΟλΣτΕ 3341/2013, Α Δημοσίευση ΝΟΜΟΣ 10 Αιτιολογική έκθεση του ν. 4178, σελ.1, 10

12 στατιστικών στοιχείων και δεδομένων που θα συμβάλλουν στο νέο πολεοδομικό σχεδιασμό που απαιτείται 11. Οι ρυθμίσεις του ν.4178 δεν διαφοροποιούνται ιδιαίτερα από αυτές του ν. 4014, είναι απλά περισσότερο λεπτομερείς και αναλυτικές και αποσκοπούν να καλύψουν ασάφειες και κενά που προέκυψαν κατά την εφαρμογή του προηγούμενου νόμου. Παρόλο που αναμενόταν να κριθεί ως αντισυνταγματικός ο ν. 4014, ο ν κινείται ακριβώς στο ίδιο μήκος κύματος. Ορισμένες εξαιρέσεις από τη δυνατότητα υπαγωγής στην τακτοποίηση εμφανίζονται με μεγαλύτερη ελαστικότητα από τις αντίστοιχες ρυθμίσεις του ν. 4014, όπως κάποιες περιπτώσεις αυθαίρετων κατασκευών σε αιγιαλό και αρχαιολογικούς χώρους, ενώ από τη συνολική θεώρηση του νομοθετήματος προκύπτει ότι προσπαθεί να εντάξει περισσότερες περιπτώσεις που δεν μπορούσαν να υπαχθούν υπό το καθεστώς του ν Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελεί η ρύθμιση του άρθρου 5, η οποία θα αναπτυχθεί διεξοδικά στην τρίτη ενότητα της παρούσας, αναφορικά με τη δυνατότητα σύστασης κάθετης ιδιοκτησίας σε περιοχές εκτός σχεδίου, με την προϋπόθεση τα εν λόγω ακίνητα να ενταχθούν στην διαδικασία της τακτοποίησης. Να σημειωθεί ότι κατά την διαβούλευση του νομοσχεδίου η επιστημονική υπηρεσία της Βουλής εξέφρασε τις αμφιβολίες της για τη συνταγματικότητα των διατάξεων των άρθρων 7 και 8 που αφορούν τον χρόνο κατασκευής και απόδειξης των αυθαιρέτων για την υπαγωγή στην τακτοποίηση και τη ρύθμιση της αναστολής και εξαίρεσης από την κατεδάφιση για τα υπαχθέντα στις διατάξεις του νόμου ακίνητα 13. α. Κατηγοριοποίηση και νομική μεταχείριση των αυθαίρετων κατασκευών Ο ν προβαίνει σε διάκριση των αυθαιρέτων σε πέντε κατηγορίες και ανάλογα με την κατηγορία που υπάγονται προβλέπεται είτε η δυνατότητα οριστικής εξαίρεσης από την επιβολή κυρώσεων με την καταβολή παραβόλου ή και ενιαίου ειδικού προστίμου (άρθρο 9 περ. Α, Β, Γ) είτε η δυνατότητα αναστολής επιβολής των κυρώσεων για 30 έτη με την καταβολή παραβόλου και ενιαίου ειδικού προστίμου (άρθρο 9 περ. Δ, Ε). Για τις δυο τελευταίες κατηγορίες για τις οποίες είναι δυνατή η αναστολή επιβολής κυρώσεων για 30 χρόνια και όχι η οριστική εξαίρεση προβλέπονται προϋποθέσεις, προκειμένου να εξαιρεθούν οριστικά από τις 11 Αιτιολογική έκθεση του ν. 4178, σελ.1, 12 «Στοχεύει κυρίως στην αναμενόμενη εντός των ημερών έκδοση της απόφασης του Συμβουλίου της Επικρατείας που καταργεί ουσιαστικά το ν. 4014/2011 και δεύτερον, στη διευκόλυνση ανταπόκρισης περισσότερων αυθαιρετούχων από αυτούς του προηγούμενου νόμου.», Πρακτικά της Βουλής, Συνεδρίαση , σελ. 28, 13 Α Διεύθυνση επιστημονικών μελετών, Τμήμα Νομοτεχνικής επεξεργασίας Σχεδίων και Προτάσεων Νόμου, Έκθεση επί του νομοσχεδίου «Αντιμετώπιση της αυθαίρετη δόμησης Περιβαλλοντικό Ισοζύγιο και άλλες διατάξεις», Σελ 3επ., 11

13 κυρώσεις. Στις κατηγορίες Α, Β, Γ για τις οποίες προβλέπεται δυνατότητα οριστικής εξαίρεσης από τις κυρώσεις υπάγονται οι αυθαίρετες κατασκευές σε κτίρια με αποκλειστική χρήση κατοικία που υφίστανται προ του έτους 1975 (άρθρο 9 περ.α), οι αυθαίρετες κατασκευές που ολοκληρώθηκαν μέχρι το 1983 (άρθρο 9 περ. Β) καθώς και αυθαίρετες μικρές παραβάσεις που περιοριστικά απαριθμούνται στο νόμο (άρθρο 9 περ. Γ). Στην τέταρτη κατηγορία (άρθρο 9 περ. Δ) υπάγονται οι αυθαίρετες κατασκευές ή αυθαίρετες αλλαγές χρήσης που δεν παραβιάζουν σε ποσοστό μεγαλύτερο του 40% τα πολεοδομικά μεγέθη κάλυψης και δόμησης και σε ποσοστό μεγαλύτερο του 20% το πολεοδομικό μέγεθος του ύψους που προβλέπεται από την οικοδομική άδεια. Οι αυθαίρετες κατασκευές της κατηγορίας αυτής μπορούν να εξαιρεθούν οριστικά της κατεδάφισης μετά τη συμπλήρωση της ταυτότητας του κτιρίου κατά τις διατάξεις του νόμου 3843/2010. Τέλος, στην πέμπτη κατηγορία περιλαμβάνονται όλες οι αυθαίρετες κατασκευές και αλλαγές χρήσεις που δεν υπάγονται στις λοιπές κατηγορίες, αρκεί να μην εμπίπτουν σε κάποια από τις εξαιρέσεις του άρθρου 2 που αφορά ακίνητα που βρίσκονται σε περιβαλλοντικά ευαίσθητες περιοχές, όπως ο αιγιαλός, οι δασικές εκτάσεις, οι αρχαιολογικοί χώροι, οι κοινόχρηστοι χώροι. Οι αυθαίρετες κατασκευές και αλλαγές χρήσης της πέμπτης κατηγορίας μπορούν να εξαιρεθούν οριστικά της κατεδάφισης είτε μέσω του πολεοδομικού σχεδιασμού της περιοχής στην οποία ανήκουν είτε με την ανταλλαγή ή εξαγορά, εφόσον απαιτηθεί, συντελεστή δόμησης ίσου με την υπέρβαση δόμησης που πραγματοποιήθηκε. Το κρίσιμο κριτήριο για τη δυνατότητα αναστολής ή οριστικής εξαίρεσης από τις κυρώσεις των αυθαίρετων κατασκευών και αλλαγών χρήσης βάσει των διατάξεων του υπό εξέταση νόμου είναι οι αυθαίρετες κατασκευές ή αλλαγές χρήσης να είχαν περατωθεί μέχρι τις (άρθρο 7 1), χρονικό σημείο που πρώτη φορά έθεσε ο ν. 4014/2011 για την δυνατότητα υπαγωγής στην τακτοποίηση που προέβλεπε. Για τις αυθαίρετες κατασκευές ή αλλαγές χρήσης που δεν μπορούν να υπαχθούν στις κατηγορίες του υπό εξέταση νόμου είτε επειδή εμπίπτουν στις εξαιρέσεις είτε επειδή ανεγέρθησαν μετά τις προβλέπεται η κύρωση της κατεδάφισης και της επιβολής προστίμων ανέγερσης και διατήρησης κατά τις ισχύουσες διατάξεις (άρθρο 26). Παράλληλα, στα εν λόγω ακίνητα εφαρμόζεται η αστικού δικαίου κύρωση της απαγόρευσης μεταβίβασης και σύστασης εμπράγματων δικαιωμάτων επ αυτών (άρθρο 1). β. Η απαγόρευση μεταβίβασης και σύστασης εμπράγματων δικαιωμάτων Η βασική κύρωση που επαναλαμβάνει ο ν. 4178, την οποία περιείχε αυτούσια ο ν. 4014/2011 και με παρόμοια διατύπωση ο ν. 1337/1983, είναι η επί ποινή απόλυτης ακυρότητας 12

14 απαγόρευση μεταβίβασης και σύστασης εμπράγματων δικαιωμάτων σε ακίνητα που έχουν εκτελεστεί αυθαίρετες κατασκευές ή αυθαίρετες αλλαγές χρήσης, η οποία μάλιστα προβλέπεται στο άρθρο 1, γεγονός που φανερώνει την βαρύνουσα σημασία που δίνει ο νομοθέτης στην εν λόγω απαγόρευση τόσο για να προσελκύσει τους ιδιοκτήτες ακινήτων να υπαχθούν στις διατάξεις του εν λόγω νόμου όσο και να αποθαρρύνει τη μελλοντική αυθαίρετη δόμηση. Το πεδίο εφαρμογής της εν λόγω απαγόρευσης θα διερευνηθεί αναλυτικά στη δεύτερη ενότητα της παρούσας. Η απαγόρευση αυτή διασφαλίζεται, όπως προβλέπεται στο άρθρο 3, με την υποχρέωση προσάρτησης σε κάθε δικαιοπραξία εν ζωή, που καταρτίζεται με αντικείμενο την μεταβίβαση ή τη σύσταση εμπράγματου δικαιώματος, υπεύθυνης δήλωσης του ιδιοκτήτη και βεβαίωσης μηχανικού, µε την οποία βεβαιώνεται ότι στο ακίνητο δεν έχουν εκτελεστεί αυθαίρετες κατασκευές και δεν έχουν εγκατασταθεί χρήσεις χωρίς άδεια. Στο άρθρο 1 2 ορίζονται ορισμένες εξαιρέσεις από την απαγόρευση της παραγράφου 1. Πρόκειται για τα ακίνητα που είναι κτισμένα πριν το 1955 ή έχουν εξαιρεθεί από την κατεδάφιση με τον 1337/1983 ή έχουν νομιμοποιηθεί ή διατηρηθεί με διαδικασίες που προβλέπουν διατάξεις παλαιότερων νόμων ή έχει ανασταλεί η κατεδάφιση τους χωρίς όμως να έχει απορριφθεί η αίτηση για εξαίρεση από την κατεδάφιση ή τέλος έχουν υπαχθεί στην διαδικασία τακτοποίησης του ν. 4014/2011. Να σημειωθεί ότι σε σύγκριση με την αντίστοιχη ρύθμιση του άρθρου 23 του ν. 4014, η οποία κατά τ άλλα επαναλαμβάνεται αυτούσια, προστίθεται και η περίπτωση των ακινήτων που είχαν απαλλαγεί από την κατεδάφιση με το ν. 720/1977 (1 2 περ. β), ο οποίος σημειωτέον είχε κριθεί αντισυνταγματικός 14 και σταμάτησε να εφαρμόζεται. Στις εν λόγω περιπτώσεις, παρόλο που υπάρχουν αυθαίρετες κατασκευές ή αλλαγές χρήσης, επιτρέπεται η μεταβίβαση ή σύσταση εμπράγματου δικαιώματος επ αυτών. Από την ρύθμιση αυτή αφενός διαφαίνεται ότι πριν την εισαγωγή των ν και 4178 υπήρξαν αντίστοιχες νομοθετικές προσπάθειες επίλυσης του προβλήματος της αυθαίρετης δόμησης, οι οποίες μάλιστα είχαν υιοθετήσει παρόμοιες δράσεις και αφετέρου προκύπτει η πρόθεση του νομοθέτη να μη θίξει τα ακίνητα, για τα οποία στο παρελθόν προβλέφθηκαν ευνοϊκότερες ρυθμίσεις. Η θέση της απαγόρευσης των εμπράγματων δικαιοπραξιών στην πρώτη παράγραφο του πρώτου άρθρου του νόμου αποκαλύπτει την ιδιαίτερη βαρύτητα της ενώ η επιλογή αυτή εκφράστηκε και στην αιτιολογική έκθεση του ν. 4014/2011, όπου τονίστηκε ότι με την πρόβλεψη της ακυρότητας κάθε δικαιοπραξίας με αντικείμενο τη μεταβίβαση ή σύσταση εμπράγματου δικαιώματος σε ακίνητο με αυθαίρετη κατασκευή ή χρήση χαράσσεται «κόκκινη γραμμή για την αυθαίρετη δόμηση στο μέλλον 15». 14 ΣτΕ 247/1980, ΟλΣτΕ 1876/1980, Ν. Ρώτης, Η αντισυνταγματική νομιμοποίηση των αυθαιρέτων, Το Σ 6, 1980, σελ. 640 επ. 15 Αιτιολογική έκθεση του ν. 4014/2011, σελ

15 Στο άρθρο 2 επιχειρείται επάνοδος στον κανόνα της απαγόρευσης εμπράγματων δικαιοπραξιών, ανεξάρτητα αν τα ακίνητα υπάγονται σε κάποια από τις εξαιρέσεις του άρθρου 1 2. Πρόκειται για ακίνητα που βρίσκονται σε περιβαλλοντικά ευαίσθητες περιοχές, όπως ο αιγιαλός, οι δασικές εκτάσεις, οι αρχαιολογικοί χώροι, οι κοινόχρηστοι χώροι. Στο άρθρο 3 προβλέπεται η υποχρέωση προσάρτησης σε κάθε δικαιοπραξία εν ζωή της υπεύθυνης δήλωσης του ιδιοκτήτη και της βεβαίωσης του μηχανικού ότι στο εν λόγω ακίνητο δεν υπάρχει κτίσμα ή στο κτίσμα ή την αυτοτελή διακεκριμένη ιδιοκτησία μη συμπεριλαμβανομένων των κοινόχρηστων χώρων δεν έχουν εκτελεστεί αυθαίρετες κατασκευές ή αυθαίρετες αλλαγές χρήσης ή αν έχουν εκτελεστεί τέτοιες να εμπίπτουν σε μια από τις εξαιρέσεις του άρθρου 1 2. Μάλιστα, στο άρθρο 6 προβλέπονται κυρώσεις για τα πρόσωπα που εμπλέκονται στις σχετικές δικαιοπραξίες χωρίς να τηρούν τους όρους του νόμου. Συγκεκριμένα οι μηχανικοί που χορηγούν ανακριβή δήλωση, οι συμβολαιογράφοι που συντάσσουν τα συμβόλαια, οι μεσίτες που μεσολαβούν, οι δικηγόροι που παρίστανται στη σύνταξη των συμβολαίων, οι υποθηκοφύλακες ή οι προϊστάμενοι των κτηματολογικών γραφείων που τα μεταγράφουν καθώς και οι δικαιοπρακτούντες τιμωρούνται με ποινή φυλάκισης τουλάχιστον 6 μηνών και χρηματική ποινή από μέχρι ευρώ ανάλογα με την αξία της αυθαίρετης κατασκευής. Ειδικά για τους μηχανισμούς προβλέπεται στην 2 του άρθρου 6 ανεξάρτητα από την ποινική τους δίωξη και προσωρινή ή οριστική απαγόρευση άσκησης του επαγγέλματος από τα αρμόδια πειθαρχικά όργανα ανάλογα με την βαρύτητα της παραβίασης. Με τον τρόπο αυτό εισάγεται ένας μηχανισμός προληπτικού ελέγχου και μετακυλύεται η ευθύνη στα πρόσωπα που προαναφέρθηκαν. Στο άρθρο 5 προβλέπεται ρύθμιση για τη σύσταση κάθετης ιδιοκτησίας σε ακίνητα εκτός σχεδίου, για την οποία θα γίνει αναλυτικά λόγος στην τρίτη ενότητα της παρούσας. γ. Συγκριτική επισκόπηση της ρύθμισης του άρθρου 1 του ν. 4178/2013 με τη ρύθμιση του άρθρου 17 του ν. 1337/1983 Σύμφωνα με το άρθρο 17 του ν. 1337/1983 «Πριν από την κατεδάφιση των κατεδαφιστέων αυθαιρέτων του άρθρου αυτού δεν επιτρέπεται: α) η μεταβίβασή τους ή η σύσταση εμπράγματων δικαιωμάτων σ` αυτά ή στο οικόπεδο, πάνω στο οποίο κατασκευάστηκαν. Κάθε μεταβίβαση που γίνεται κατά παράβαση των ανωτέρω θεωρείται αυτοδίκαια και εξαρχής άκυρη, β) η σύνδεσή τους με τα δίκτυα παροχής ηλεκτρικού ρεύματος, ύδρευσης, αποχέτευσης και τηλεπικοινωνιών.» Όπως διαπιστώνεται, είχε ήδη επιχειρηθεί στα πλαίσια του ν. 1337/1983 η προσπάθεια αντιμετώπισης του φαινομένου της αυθαίρετης δόμησης με την ex lege συναλλακτική απαξίωση των αυθαίρετων ακινήτων ως οικονομικών αγαθών. 14

16 Προβαίνοντας σε μια σύγκριση των δυο νομοθετημάτων, προκύπτει ότι και τα δύο απαγορεύουν τη μεταβίβαση ή τη σύσταση εμπράγματων δικαιωμάτων σε αυθαίρετα και την αντίστοιχη κύρωση της απόλυτης απαγόρευσης των δικαιοπραξιών που καταρτίζονται κατά παράβαση. Εντοπίζονται βέβαια διαφορές στη διατύπωση των ρυθμίσεων αυτών, όπως ότι ο ν αναφέρεται σε κατεδαφιστέα ακίνητα, για τα οποία απαγορεύει τη μεταβίβαση τους ενώ ο ν δεν συνδέει την απαγόρευση της μεταβίβασης με τον χαρακτηρισμό του ακινήτου ως κατεδαφιστέου. Η ειδοποιός διαφορά, ωστόσο, εντοπίζεται στον μηχανισμό ελέγχου της τήρησης της προβλεπόμενης απαγόρευσης. Στο ρυθμιστικό πλαίσιο του ν προβλεπόταν σε κάθε μεταβίβαση ακινήτου να αναφέρεται και να επισυνάπτεται στο πωλητήριο συμβόλαιο η οικοδομική άδεια (αρθ εδ 1). Ο ν συμπληρώνει το μηχανισμό αυτό με την υποχρέωση επισύναψης σε κάθε μεταβίβαση υπεύθυνων δηλώσεων μηχανικού και ιδιοκτήτη ότι στο ακίνητο δεν υπάρχουν αυθαίρετες κατασκευές ή δεν έχουν εγκατασταθεί αυθαίρετες αλλαγές χρήσης ή ότι εμπίπτουν στις εξαιρέσεις. Εισάγεται έτσι ένας προληπτικός ελεγκτικός μηχανισμός με την μετακύληση της ευθύνης του ελέγχου στον ιδιώτη μηχανικό, ο οποίος μάλιστα φέρει ποινική ευθύνη σε περίπτωση που δεν τηρηθούν οι διατυπώσεις του νόμου. Στον μηχανισμό αυτό εντάσσεται και ο συμβολαιογράφος ο οποίος πρέπει να μεριμνήσει για την επισύναψη της σχετικής δήλωσης ενώ αν δεν επισυναφθεί η δήλωση αυτή οι δικαιοπρακτούντες, οι μεσίτες, οι δικηγόροι, οι υποθηκοφύλακες και οι προϊστάμενοι του κτηματολογικού γραφείου υπέχουν ποινική ευθύνη. Παρατηρείται, λοιπόν, μετακύληση της ευθύνης από τα όργανα της διοίκησης που είναι τα αρμόδια να επιλαμβάνονται της υποχρέωσης ελέγχου και καταστολής, στους ιδιώτες και στους ελευθέρους επαγγελματίες που συμμετέχουν πλέον στην διαδικασία. δ. Ο ορισμός της αυθαίρετης κατασκευής και το εύρος των κυρώσεων Το άρθρο 1 1 του ν παραπέμπει για τον ορισμό της αυθαίρετης κατασκευής και εγκατάστασης αυθαίρετης αλλαγής χρήσης στα άρθρα 5 2 και 22 3 του ν. 1577/1985 (ΓΟΚ). Από τις 9 Απριλίου 2012 έχει τεθεί σε ισχύ ο Νέος Οικοδομικός Κανονισμός (ν. 4067/2012) ο οποίος αντικατέστησε τον ΓΟΚ. Οι ορισμοί της αυθαίρετης κατασκευής και της εγκατάστασης αυθαίρετης αλλαγής χρήσης προβλέπονται στα άρθρα 4 5 και 5 1, χωρίς να παρουσιάζουν κάποια ιδιαίτερη διαφοροποίηση από τις αντίστοιχες αυτές διατάξεις του προϊσχύοντος ΓΟΚ. Σύμφωνα με το άρθρο 4 5 του ΝΟΚ αυθαίρετη και κατεδαφιστέα κατασκευή είναι κάθε κατασκευή που εκτελείται ή έχει εκτελεστεί α) χωρίς οικοδομική άδεια ή άδεια δόμησης ή έγκριση εργασιών μικρής κλίμακας ή έγγραφη ενημέρωση, όπως ορίζονται στο παρόν άρθρο, β) 15

17 καθ` υπέρβαση της οικοδομικής άδειας ή της άδειας δόμησης, γ) με βάση άδεια που ανακλήθηκε ή ακυρώθηκε και δ) κατά παράβαση γενικών ή ειδικών διατάξεων και των μέγιστων ανοχών όπως αυτές καθορίζονται. Σύμφωνα με το άρθρο 5 1 η μεταβολή της χρήσης του κτιρίου ή μέρους του επιτρέπεται μόνον αν η νέα χρήση προβλέπεται από τις οικείες πολεοδομικές διατάξεις και για τη μεταβολή απαιτείται έκδοση Άδειας Δόμησης και ενημέρωση της Ταυτότητας Κτιρίου, διαφορετικά η κατασκευή θεωρείται αυθαίρετη. Οι κυρώσεις για τις αυθαίρετες κατασκευές και αλλαγές χρήσης, όπως ήδη αναφέρθηκε είναι η κατεδάφιση, η επιβολή προστίμων ανέγερσης και διατήρησης και η απαγόρευση μεταβίβασης και σύστασης εμπράγματων δικαιωμάτων. Όταν ολόκληρη η δομική κατασκευή ανεγείρεται ελλείψει οικοδομικής άδειας ή κατόπιν ανάκλησης της οικοδομικής άδειας ή κατά παράβαση των διατάξεων και των μέγιστων ανοχών (άρθρο 4 5 περ. α, γ, δ), η επιβολή των κυρώσεων την αφορούν εξ ολοκλήρου, ήτοι απαγορεύεται η μεταβίβαση του και η σύσταση εμπράγματων δικαιωμάτων επ αυτής όπως θα αναλυθεί στη δεύτερη ενότητα της παρούσας, επιβάλλονται τα πρόστιμα ανέγερσης και διατήρησης και επιβάλλεται η κατεδάφιση της. Ζήτημα ανακύπτει αναφορικά με την επιβολή των κυρώσεων της κατεδάφισης και της απαγόρευσης εμπράγματης διάθεσης, όταν η κατασκευή υφίσταται βάσει οικοδομικής άδειας και πραγματοποιούνται προσθήκες καθ υπέρβαση αυτής (άρθρο 4 5 περ β). Σύμφωνα με το άρθρο 25 1 του ν οι αυθαίρετες κατασκευές σε κτίσματα με οικοδομική άδεια κρίνονται αυτοτελώς και δεν επηρεάζουν, για κάθε συνέπεια, όπως η σύνδεση με δίκτυα κοινής ωφέλειας και η δυνατότητα μεταβίβασης, τα νόμιμα τμήματα αυτών που λειτουργικά δεν τελούν σε σχέση με την αυθαίρετη κατασκευή. Από τη διάταξη αυτή προκύπτει ότι οι κυρώσεις αφορούν τις αυθαίρετες κατασκευές που δε βρίσκονται σε λειτουργική ενότητα με τον υπόλοιπο κτίσμα, χωρίς να επηρεάζεται η κατάσταση του τελευταίου. Ωστόσο, το ζήτημα που προκύπτει αναφορικά με την κύρωση της απαγόρευσης της εμπράγματης διάθεσης είναι ο χαρακτηρισμός της κατασκευής ως συστατικού ή ως παραρτήματος. Σύμφωνα με την αρχή του άρθρου 953 του ΑΚ, που αποτελεί κανόνα δημόσιας τάξης, συστατικά μέρη πράγματος που δε μπορούν να αποχωριστούν από το κύριο πράγμα χωρίς βλάβη των ίδιων ή του κυρίου πράγματος ή χωρίς αλλοίωση της ουσίας ή του προορισμού τους δεν μπορούν να είναι αντικείμενο χωριστής κυριότητας ή άλλου εμπράγματου δικαιώματος, ήτοι ακολουθούν τη νομική τύχη του σύνθετου πράγματος. Συστατικά του ακινήτου υπό την έννοια αυτή είναι βάσει του άρθρου 954 του ΑΚ και τα πράγματα που έχουν συνδεθεί σταθερά με το έδαφος, ιδίως τα οικοδομήματα καθώς επίσης και τα κινητά πράγματα που χρησιμοποιήθηκαν για την ανέγερση του οικοδομήματος ή συναρμόστηκαν σε αυτό. Παράρτημα, όπως ορίζεται στο άρθρο 956 του ΑΚ είναι το κινητό πράγμα το οποίο χωρίς να είναι συστατικό του κύριου πράγματος έχει προοριστεί για διαρκή εξυπηρέτηση του οικονομικού του σκοπού και τέθηκε 16

18 ήδη σε αντίστοιχη προς τον σκοπό αυτό τοπική σχέση με το κύριο πράγμα ενώ από τη διάταξη του άρθρου 958, σύμφωνα με την οποία η εμπράγματη δικαιοπραξία για το κύριο πράγμα περιλαμβάνει σε περίπτωση αμφιβολίας και το παράρτημα, συνάγεται ότι το παράρτημα μπορεί να είναι αντικείμενο χωριστού εμπράγματου δικαιώματος. Οι κατασκευές για τις οποίες απαιτείται οικοδομική άδεια ή άδεια δόμησης ή έγκριση εργασιών μικρής κλίμακας και οι οποίες ελλείψει των αδειών αυτών είναι αυθαίρετες ανάλογα με τη μορφή και το σκοπό τους είναι είτε συστατικά είτε παραρτήματα. Στην περίπτωση που αποτελούν παραρτήματα κατά το 956 του ΑΚ και αποτελούν αντικείμενο χωριστού εμπράγματου δικαιώματος είναι δυνατή η εφαρμογή της απαγόρευσης εμπράγματης διάθεσης, καθώς αυτή θα αφορά μόνο τα παραρτήματα. Το πρόβλημα δημιουργείται όταν οι αυθαίρετες κατασκευές αποτελούν συστατικά, όπως για παράδειγμα η καθ υπέρβαση της οικοδομικής άδειας επέκταση του οικοδομήματος, η προσθήκη βεράντας, η ανέγερση ορόφου κ.ο.κ., αφού ως συστατικά ακολουθούν τη νομική τύχη του σύνθετου πράγματος, εν προκειμένου όλου του ακινήτου, οπότε δε μπορούν να τύχουν διαφορετικής μεταχείρισης από το λοιπό ακίνητο. Τίθεται, λοιπόν, το ζήτημα της εφαρμογής της απαγόρευσης εμπράγματης διάθεσης στις περιπτώσεις αυτές. Η λύση της επέκτασης της απαγόρευσης σε όλο το ακίνητο δημιουργεί προβλήματα, για το λόγο ότι δε μπορεί να θεωρηθεί το ακίνητο εξ ολοκλήρου αυθαίρετο λόγω ορισμένων αυθαίρετων προσθηκών. Η νομολογία στις περιπτώσεις αυτές προέβη σε συσταλτική ερμηνεία της απαγόρευσης της εμπράγματης διάθεσης κρίνοντας ότι η εν λόγω απαγόρευση δεν αφορά ακίνητα που είχαν ανεγερθεί νόμιμα και μεταγενέστερα έγιναν σε αυτά αυθαίρετες προσθήκες 16. Άλλωστε αναφορικά με την κατεδάφιση προβλέπεται στη διάταξη του άρθρου 9 8 του νόμου 1512/1985 (ΦΕΚ Α 4) η δυνατότητα εξαίρεσης από την κατεδάφιση μικρών παραβάσεων των οποίων η κατεδάφιση θα κατέληγε σε υπέρμετρη βλάβη του κτιρίου ή θα έθετε σε κίνδυνο τη φέρουσα κατασκευή αυτού ή θα παράβλαπτε την αισθητική εμφάνιση των κτιρίων ή θα απαιτούσε υπέρμετρες δαπάνες για την αποκατάσταση της αισθητικής και των οποίων η διατήρηση εν πάση περιπτώσει δεν θα έθετε σε κίνδυνο την ασφάλεια της κατασκευής ούτε θα απέβαινε σε βάρος της πόλεως. Οι αυθαίρετες κατασκευές είναι πολλές και ποικίλουν ως προς τη μορφή, την έκταση, τον βαθμό υπέρβασης, την επιβάρυνση του περιβάλλοντος και είναι επόμενο η καθολική εφαρμογή των κυρώσεων του νόμου να είναι προβληματική. Πρόκειται για ένα ιδιαίτερα περίπλοκο ζήτημα που έχει λάβει τεράστιες διαστάσεις στη Χώρα μας και ο πιο αποφασιστικός 16 ΑΠ 533/2007, Α Δημοσίευση ΝΟΜΟΣ, ΑΠ 304/1988, ΝοΒ 1990, 59, ΕφΙωαν 73/2006, ΝοΒ 2007, 376, ΕφΑθ 2902/2001, Δ/νη 2002, 191, ΠΠρΘες 3808/2010, Α Δημοσίευση ΝΟΜΟΣ 17

19 τρόπος αντιμετώπισης του είναι ο προληπτικός έλεγχος από την Πολιτεία και η άμεση επέμβαση, όταν εντοπίζονται οι αυθαιρεσίες. ε. Η αναστολή των κυρώσεων Με τη διάταξη του άρθρου 9 περ. Δ και Ε του ν δίνεται η δυνατότητα στους ιδιοκτήτες των ακινήτων που φέρουν αυθαίρετες κατασκευές ή αλλαγές χρήσεις υπαγόμενες στις κατηγορίες Δ ή Ε, υπό την παράλληλη προϋπόθεση να μην υπάγονται στις περιοχές αυξημένης προστασίας του άρθρου 2, να υποβάλλουν αίτηση και να πληρώσουν παράβολο και το ενιαίο ειδικό πρόστιμο, προκειμένου να ανασταλεί για 30 έτη η επιβολή κυρώσεων. Αφού πετύχουν την προσωρινή αναστολή ο νόμος προβλέπει τρόπο για την οριστική τους εξαίρεση από την κατεδάφιση, στην τέταρτη κατηγορία μετά τη συμπλήρωση της ταυτότητας του κτιρίου κατά τις διατάξεις του νόμου 3843/2010 και στην πέμπτη κατηγορία είτε μέσω του πολεοδομικού σχεδιασμού της περιοχής στην οποία ανήκουν είτε με την ανταλλαγή ή εξαγορά, εφόσον απαιτηθεί, συντελεστή δόμησης ίσου με την υπέρβαση δόμησης που πραγματοποιήθηκε. Κατά τη διάρκεια της 30ετίας μεταξύ των κυρώσεων των οποίων αναστέλλεται η επιβολή τους είναι και η άρση της απαγόρευσης μεταβίβασης ή σύστασης εμπράγματου δικαιώματος σε ακίνητα με αυθαίρετες κατασκευές ή χρήσεις. Διαφαίνεται, λοιπόν, ότι η απαγόρευση της μεταβίβασης λειτουργεί ως εργαλείο πίεσης για τον ιδιοκτήτη του αυθαιρέτου, για να καταβάλει το παράβολο και το ενιαίο ειδικό πρόστιμο, προκειμένου να ανασταλεί η επιβολή των κυρώσεων. Οι δικαιοπραξίες διάθεσης εμπράγματων δικαιωμάτων σε αυθαίρετα οι οποίες λαμβάνουν χώρα κατά την περίοδο αναστολής των κυρώσεων, εφόσον δεν επέλθει η οριστική τους εξαίρεση, πρέπει να γίνει δεκτό ότι παραμένουν έγκυρες. Το κύρος των δικαιοπραξιών αυτών δεν τελεί υπό τη διαλυτική προθεσμία της συμπλήρωσης της περιόδου αναστολής κυρώσεων επί των αυθαιρέτων. Το νόημα της επί τριάντα έτη εξαίρεσης από την απαγόρευση εμπράγματης διάθεσης έγκειται στην προσωρινή δυνατότητα της διάθεσης των αυθαιρέτων και όχι στη μετέπειτα ανατροπή των σχετικών εμπράγματων δικαιοπραξιών. Άλλωστε ούτε το γράμμα ούτε το πνεύμα των σχετικών διατάξεων παρέχουν οποιοδήποτε έρεισμα για την αμφισβήτηση του κύρους των δικαιοπραξιών αυτής της περιόδου για τα ακίνητα που έχουν υπαχθεί στους όρους του ν

20 4. Ζητήματα συνταγματικού δικαίου Με την συνολική ανάγνωση του ν όσο και των προγενέστερων ν. 4014/2011 και ν. 1337/1983 αναφύονται προβληματισμοί αφενός ως προς την υποχώρηση του συνταγματικά κατοχυρωμένου δικαιώματος της ιδιοκτησίας έναντι της συνταγματικής προστασίας του περιβάλλοντος και δη της χωροταξίας και πολεοδομίας και αφετέρου ως προς την συμμόρφωση του νομοθέτη με τις συνταγματικές επιταγές κατά τη θέσπιση νομοθετημάτων που είτε «νομιμοποιούν» είτε αναστέλλουν προσωρινά ή οριστικά την επιβολή κυρώσεων σε αυθαίρετες κατασκευές ή αλλαγές χρήσεις. α. Το δικαίωμα της ιδιοκτησίας και το άρθρο 24 του Συντάγματος Το άρθρο 17 του Συντάγματος ορίζει ότι «η ιδιοκτησία τελεί υπό την προστασία του Κράτους, τα δικαιώματα όμως που απορρέουν από αυτή δεν μπορούν να ασκούνται σε βάρος του γενικού συμφέροντος». Περιεχόμενο του δικαιώματος αυτού αποτελεί εκτός των άλλων και η εξουσία διάθεσης της ιδιοκτησίας με δικαιοπραξία εν ζωή. Το άρθρο 24 του Συντάγματος με την πρώτη παράγραφο επιρρίπτει στο Κράτος την υποχρέωση να προστατεύει με προληπτικά και κατασταλτικά μέτρα το φυσικό και πολιτιστικό περιβάλλον ενώ στις παραγράφους 2-5 περιλαμβάνει τις βασικές αρχές του συνταγματικού πλαισίου της χωροταξίας και της πολεοδομίας. Αντικείμενο του χωροταξικού και πολεοδομικού δικαίου είναι η ρύθμιση της κρατικής επέμβασης στο έδαφος. Δεδομένου ότι το δικαίωμα της ιδιοκτησίας επί ακινήτων περιλαμβάνει και τα δικαιώματα χρήσης και οικοδόμησης των οικοπέδων, γίνεται αντιληπτό ότι το σύνολο του πολεοδομικού και χωροταξικού δικαίου περιορίζει, προσδιορίζει ή τουλάχιστον ρυθμίζει τα δικαιώματα χρήσεως και οικοδομήσεως 17. Τίθεται, λοιπόν το ζήτημα αν το δικαίωμα της ιδιοκτησίας αποτελεί όριο στην χωροταξική και πολεοδομική πολιτική. Η αναφορά του άρθρου 17 του Συντάγματος στο γενικό συμφέρον καθιστά θεμιτή την επιβολή αυξημένων σε σχέση με άλλα συνταγματικά δικαιώματα περιορισμών στην άσκηση του δικαιώματος της ιδιοκτησίας 18. Συνήθως, μάλιστα, οι περιορισμοί αυτοί αποσκοπούν στην προστασία του φυσικού ή ανθρωπογενούς περιβάλλοντος 19. Έχει κριθεί ότι πρόσφοροι και αναγκαίοι για την προστασία 17 Β. Σκουρής, Χωροταξικό και πολεοδομικό Δίκαιο, 1991, σελ Κ. Χρυσόγονος, Ατομικά και Κοινωνικά Δικαιώματα, 2006, σελ Γ. Δελλής, Το ατομικό δικαίωμα αντιμέτωπο στο οικονομικό και το οικολογικό γενικό συμφέρον, Νόμος και Φύση, Ιανουάριος

21 του οικιστικού 20 και του φυσικού 21 περιβάλλοντος περιορισμοί χρήσης ακινήτων δεν βλάπτουν υπέρμετρα την ιδιοκτησία, διότι δεν την αφαιρούν ούτε την καθιστούν ανενεργή. Κατά συνέπεια, οι εγγυήσεις του άρθρου 17 δεν θεωρούνται ικανές να αναχαιτίσουν την άσκηση ενεργού χωροταξικής και πολεοδομικής πολιτικής 22. β. Η θέση της νομολογίας απέναντι στις εκάστοτε νομοθετικές ρυθμίσεις για τα αυθαίρετα Η νομολογία βρέθηκε πολλές φορές αντιμέτωπη με νομοθετικές παρεμβάσεις που εισήγαγαν τρόπους εξαίρεσης των αυθαίρετων κατασκευών από τον κανόνα της κατεδάφισης. Η αρχή έγινε το 1980, όταν με την αλόγιστη νομιμοποίηση των αυθαίρετων οικοδομών βάσει του άρθρου 1 1 του ν. 720/1977, το ΣτΕ προσπάθησε να βάλει φραγμούς στη διάθεση της Πολιτείας να αναγνωρίζει τετελεσμένες καταστάσεις, εκδίδοντας την τολμηρή απόφαση 247/1980 που κατέληξε στην αντισυνταγματικότητα της εν λόγω διάταξης, διότι θεώρησε ότι παραβιάζονται η αρχή της ισότητας, η συνταγματική αρχή του κράτους δικαίου και το άρθρο 24 του Συντάγματος 23. Από το 1980 μέχρι και σήμερα ο νομοθέτης συνεχίζει την τακτική θεσπίσεως διατάξεων που εισάγουν εξαιρέσεις από τον κανόνα της κατεδάφισης με τη νομολογία να μένει σταθερή στην πορεία που χάραξε το ΣτΕ με τις αποφάσεις 247 και 1876/1980. Έχει μάλιστα υποστηριχθεί ότι το Συμβούλιο της Επικρατείας με την πρόσφατη νομολογία του έχει βάλει τέλος στις αυθαίρετες κατασκευές και στις αυθαίρετες χρήσεις που έχουν δημιουργηθεί μετά την Οι διατάξεις στις οποίες αντίκεινται, κατά την πάγια νομολογία, οι εκάστοτε διατάξεις που αποσπασματικά επιτρέπουν τη νομιμοποίηση συγκεκριμένων αυθαίρετων κατασκευών είναι τα άρθρα 24 2,3,5 (προστασία του περιβάλλοντος), 25 1 (αρχή του κράτους δικαίου), 2 1 (αρχή του σεβασμού και της προστασίας της αξίας του ανθρώπου), και 4 (αρχή της ισότητας). Καταρχήν, στο άρθρο 24 παρ. 2 του Συντάγματος αντίκεινται, για το λόγο ότι με τις εκάστοτε σχετικές ρυθμίσεις ανατρέπεται ή επηρεάζεται δυσμενώς ο ορθολογικός σχεδιασμός, αποδυναμώνεται η εφαρμογή των όρων δομήσεως και των περιορισμών χρήσεως και επέρχεται επιδείνωση των όρων διαβιώσεως, στην εξασφάλιση των οποίων αποβλέπει το πολεοδομικό σχέδιο. Συγκεκριμένα το Συμβούλιο της Επικρατείας 25 έκρινε πρόσφατα ότι από τις 20 ΣτΕ 1913/1994, Το Σ 1995, 927, ΣτΕ 1633/2001, ΕλλΔνη 2002, ΟλΣτΕ 3135/2002, ΕλλΔνη 2003, Β. Σκουρής, ο.π. σελ Β. Σκουρής, ο.π. σελ Χρ. Διβάνη, παρατηρήσεις στην ΟλΣτΕ 3500/2009 ΘΠΔΔ 2009, ΟλΣτΕ 3921/2010 ΠερΔικ 2010, 756 επ, ΟλΣτΕ 3500/2009 ΕφημΔΔ 2009, 588, ΣτΕ 3610/2007 ΠερΔικ 2008, 284, 287 επ. 20

22 παραγράφους 2, 3 και 5 του άρθρου 24 του Συντάγματος συνάγεται η συνταγματική επιταγή για τη ρύθμιση της χωροταξικής ανάπτυξης και της πολεοδομικής διαμόρφωσης της χώρας βάσει ορθολογικού σχεδιασμού υπαγορευόμενου από πολεοδομικά κριτήρια. Από τους ίδιους συνταγματικούς κανόνες προκύπτει εξάλλου ότι, μέχρις ότου τεθούν από τον νομοθέτη οι βασικοί κανόνες πολεοδόμησης, είναι συνταγματικώς ανεκτή η πρόβλεψη της δυνατότητας εξαίρεσης από την κατεδάφιση κατασκευών που έχουν αυθαιρέτως ανεγερθεί πριν από τη θέσπιση των κανόνων αυτών. Είναι όμως αντίθετες προς την παραπάνω συνταγματική επιταγή διατάξεις, με τις οποίες επιτρέπεται η εξαίρεση από την κατεδάφιση αυθαιρέτων κατασκευών που ανεγείρονται μετά από τη θέσπιση των κρίσιμων πολεοδομικών κανόνων. Και τούτο, γιατί η εξαίρεση από την κατεδάφιση συνεπάγεται τη νόθευση και την ανατροπή του γενόμενου πολεοδομικού σχεδιασμού με αποτέλεσμα τη χειροτέρευση των συνθηκών διαβίωσης. Εν συνεχεία, παραβιάζονται οι συνταγματικές αρχές του κράτους δικαίου (άρθρο 25 παρ. 1 του Συντάγματος) και του σεβασμού και προστασίας της αξίας του ανθρώπου (άρθρο 2 παρ. 1 του Συντάγματος), εφόσον θεμελιώδης επιδίωξη του Κράτους δικαίου είναι η πραγμάτωση του Δικαίου στην Πολιτεία, που πρωτίστως επιτυγχάνεται με τη διαφύλαξη του κύρους του νόμου. Η επιδίωξη αυτή επιτελείται, μεταξύ άλλων, με τη θέσπιση πάγιων διατάξεων που ρυθμίζουν την ατομική και κοινωνική δραστηριότητα των πολιτών οι οποίοι, βάσει των κανόνων αυτών και μέσα στα πλαίσια της ρυθμίσεώς τους, ασκούν τα συνταγματικώς κατοχυρωμένα ατομικά και κοινωνικά τους δικαιώματα και μετέχουν στην οικονομική και κοινωνική ζωή της χώρας (άρθρο 5 παρ. 1 Συντάγματος). Εξ άλλου, ο σεβασμός και η προστασία της αξίας του ανθρώπου, που αποτελούν πρωταρχική υποχρέωση της Πολιτείας, επιβάλλουν στο Κράτος την υποχρέωση να εγγυάται υπέρ των πολιτών την πιστή εφαρμογή των νόμων, να προασπίζει τα νομίμως και όχι τα παρανόμως κτηθέντα από τους πολίτες αγαθά καθώς και να σέβεται και να προάγει με κάθε πρόσφορο μέσο την εμπιστοσύνη των πολιτών στο νόμο και την έννομη τάξη, την ύπαρξη και τη διατήρηση της οποίας εγγυάται η αποτελεσματική λειτουργία των κρατικών υπηρεσιών επιβολής και εφαρμογής του νόμου 26. Τέλος, αντιβαίνουν στη συνταγματική αρχή της ισότητας, διότι θέτουν σε μειονεκτική μοίρα, έναντι εκείνων των οποίων οι ανεγερθείσες ή διαρρυθμισθείσες οικοδομές είναι αυθαίρετες λόγω παραβιάσεως των ισχυόντων όρων δομήσεως και χρήσεων γης αλλά εν τούτοις εξαιρούνται από την κατεδάφιση, τους νομοταγείς πολίτες που έχουν ιδιοκτησία στην ίδια περιοχή και οι οποίοι, αν και κινήθηκαν εντός των πλαισίων που τους παρείχε ο νόμος κατά την κατασκευή της οικοδομής τους, ωστόσο θα υφίστανται εις το διηνεκές τις δυσμενείς 26 ΟλΣτΕ 3921/2010 ΠερΔικ 2010, 756, 758, ΟλΣτΕ 3500/2009 ΕφημΔΔ 2009, 588, 589 και 591 επ., Κ. Γιαννακόπουλος, Η διεύρυνση του συνταγματικού πεδίου ελέγχου της νομιμοποίησης των αυθαιρέτων (σχόλιο στην ΟλΣτΕ 3500/2009), ΕφημΔΔ 2009, 594 επ., Β. Σκουρής, ο.π. 220επ. 21