Σχολιασμός απόφασης 893/2004 Ε Τμήμα. Α. Ιστορικό

Transcript

1 Α.. Ιστορικό Η σχολιαζόμενη απόφαση του Ε Τμήματος του Συμβουλίου της Επικρατείας εκδόθηκε μετά από αίτηση ακυρώσεως διαφόρων κοινοτήτων του νομού Κεφαλληνίας, κατά αποφάσεως του Νομάρχη με την οποία χορηγήθηκε σε εταιρία άδεια εγκαταστάσεως μονάδας παχύνσεως θαλασσίων ψαριών, με πλωτούς ιχθυοκλωβούς, σε θαλάσσια έκταση δέκα στρ. στην περιοχή όρμου Κακογκύλου της κοινότητας πλαγιάς Κεφαλληνίας. Η θαλάσσια περιοχή Ερυσσου έχει χαρακτηριστεί ως τοπίο ιδιαίτερου φυσικού κάλλους με απόφαση του ΥΠΠΟ. Β. Το Δικαστήριο στη μείζονα σκέψη του ερμηνεύει τις δια τάξεις των αρ. 4 6 (για την προέγκριση χωροθέτησης ) και 24 (για τη δημιουργία των Ζωνών ανάπτυξης παραγωγικών δραστηριοτήτων ΖΑΠΔ) του ν /86, σύμφωνα με τις επιταγές του αρ. 24 του Συντάγματος. Κατά την άποψη της πλειοψηφίας του Δικαστηρίου, από τη διάταξη του αρ. 24 του Σ προκύπτει ότι η πολιτεία υποχρεούται να προβεί σε χωροταξική οργάνωση της χώρας, η οποία θα διασφαλίσει την προστασία του περιβάλλοντος και τους άριστους όρους διαβίωσης. Το άρ. 24 του Σ σε συνδυασμό με το αρ. 106 παρ. 1 επιτάσσουν η αναπτυξιακή οικονομική πολιτική να ασκείται σε συνδυασμό με την πολιτική προστασίας του περιβάλλοντος η οποία έχει προέχοντα χαρακτήρα στα πλαίσια της αρχής της βιώσιμης ανάπτυξης. Κατά συνέπεια, μέχρι να εκπονηθούν τα εθνικά και περιφερειακά χωροταξικά σχέδια που θα διασφαλίσουν την εφαρμογή της αρχής της βιώσιμης ανάπτυξης είναι υποχρεωτική η θέσπιση των ΖΑΠΔ (τώρα ΠΟΑΠΔ). Στις παραπάνω ζώνες εντάσσονται, σύμφωνα με το αρ. 24 του ν.1650/86, περιοχές πρόσφορες για την ανάπτυξη βιομηχανικών, μεταλλευτικών, λατομικών, τουριστικών και αγροτικών δραστηριοτήτων. Ο χαρακτηρισμός και η οριοθέτηση των περιοχών αυτών γίνεται με πδ και έχει σαν στόχο τον ορθολογικό έλεγχο των χρήσεων γης, σύμφωνα με τη φέρουσα ικανότητα της κάθε περιοχής. Επιδιώκεται δηλ. η αποφυγή των συγκρουόμενων χρήσεων και η προστασία των μη ανανεώσιμων και ευαίσθητων φυσικών πόρων. Κατά την πλειοψηφία του Δικαστηρίου, για τους παραπάνω λόγους και με σκοπό τη μεγαλύτερη δυνατή προστασία του περιβάλλοντος πριν από τη θέσπιση των Ζωνών αυτών, δεν είναι

2 επιτρεπτή η χωροθέτηση ιχθυοτροφείων με τη διαδικασία της προέγκρισης χωροθέτησης. Τα ιχθυοτροφεία περιλαμβάνονται στις αγροτικές δραστηριότητες ( με την ευρεία έννοια ) του αρ. 24 του ν / 86 εκτελεστικού του αρ. 24 του Σ. νόμου και παρόλο που αποτελούν αξιόλογο παράγοντα ανάπτυξης της εθνικής οικονομίας εντούτοις η δημιουργία τους επιβαρύνει σοβαρά το περιβάλλον, αν ληφθεί υπόψη το γεγονός ότι εγκαθίστανται στις ευπαθείς παράκτιες περιοχές για τους λόγους αυτούς η ανάπτυξη της παραπάνω δραστηριότητας πρέπει να προγραμματίζεται εκ των προτέρων ( με τις ζώνες ή τα χωροταξικά σχέδια ). Κατά συνέπεια, κρίνεται ακυρωτέα η προέγκριση χωροθέτησης ιχθυοτροφείου που δεν περιλαμβάνεται σε Ζ.Α.Π.Δ ή σε Ζ.Ο.Ε ή σε άλλο χωροταξικό σχέδιο που να προβλέπει την χρήση αυτή ( παραπομπή στην επταμελή σύνθεση, εκδόθηκε η 2846 / 93 ). Το γεγονός ότι με τη συγκεκριμένη προέγκριση χωροθέτησης έχουν ληφθεί υπόψη κριτήρια ευρύτερου χωροταξικού σχεδιασμού δηλαδή συμβατότητα χρήσεων, φέρουσα ικανότητα περιοχής προστατευτέες περιοχές, δεν συνιστά κατά την πλειοψηφία επαρκή προστασία του περιβάλλοντος. Μέχρι να εκπονηθούν ολοκληρωμένα χωροταξικά σχέδια η θέσπιση των ΖΑΠΔ κατά την έννοια του αρ. 24 του ν. 1650/86 όπως ερμηνεύεται σύμφωνα με το Σ είναι υποχρεωτική. Κατά την άποψη όμως της μειοψηφίας (ενός μέλους), η προέγκριση χωροθέτησης ικανοποιεί τις συνταγματικές επιταγές με την απαραίτητη προϋπόθεση ότι η παραπάνω πράξη εκδίδεται αφού συνεκτιμηθούν τα κριτήρια του ευρύτερου χωροταξικού σχεδιασμού, ενώ εξάλλου η έκδοση των πδ για τις ΖΑΠΔ είναι δυνητική για τη διοίκηση. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ Η απόφαση αυτή δημιούργησε πάγια νομολογία και μόνο για δραστηριότητες φιλικές προς το περιβάλλον, όπως ο βιολογικός καθαρισμός, κρίθηκε συνταγματικώς ανεκτή η προέγκριση χωροθέτησής τους, χωρίς να έχει προηγηθεί ευρύτερος χωροταξικός σχεδιασμός ( ΣτΕ 1502/93 ).Η προστασία του περιβάλλοντος σταθμιζόμενη ως αξία με την οικονομική ανάπτυξη, έχει παντα τον προέχοντα χαρακτήρα. Για αυτό ορθά κατ αρχήν η νομολογία απαιτεί έναν ευρύτερο χωροταξικό σχεδιασμό στον οποίον θα εντάσσονται παραγωγικές δραστηριότητες επικίνδυνες για το

3 περιβάλλον. Όμως, αν ληφθεί υπόψη το γεγονός ότι η διαδικασία κατάρτισης χωροταξικών σχεδίων είναι χρονοβόρα, κρίνεται υπερβολικό να ακυρώνονται δπ προέγκρισης χωροθέτησης, όταν έχουν συνεκτιμηθεί τα κριτήρια του ευρύτερου χωροταξικού σχεδιασμού. Η παραπάνω θέση της νομολογίας θα οδηγούσε σε εποχή μεγάλης ανεργίας σε επιβράδυνση της ανάπτυξης, γεγονός που δεν είναι επιθυμητό. Συνεπώς, πράξεις που συνεκτιμούν τα κριτήρια του ευρύτερου χωροταξικού σχεδιασμού είναι συνταγματικώς ανεκτές με την απαραίτητη προϋπόθεση ότι θα προχωρήσει η διοίκηση σε εύλογο χρονικό διάστημα στην κατάρτιση των χωροταξικών σχεδίων και στην ένταξη των επιμέρους δραστηριοτήτων σε ένα γενικότερο πλαίσιο (χωροταξικά σχέδια,ζαπδ, ΖΟΕ κλπ).σε αυτήν τη κατεύθυνση κινείται και το Δικαστήριο στην απόφαση 893/2004 με στόχο πάντα την καλύτερη δυνατή προστασία του περιβάλλοντος. Σχολιασμός απόφασης 893/2004 Ε Τμήμα Α. Ιστορικό Η σχολιαζόμενη απόφαση του Ε Τμ του ΣτΕ εκδόθηκε μετά από άσκηση 3 αιτήσεων ακυρώσεως του Δήμου Πελασγίας νομού Φθιώτιδας κατά :α) της σιωπηρής απόρριψης από τον ΥΠΕΧΩΔΕ προσφυγής του Δήμου κατά της απόφασης του ΓΓΠ Στερεάς Ελλάδας περί προεγκρίσεως χωροθετήσεως μονάδας ιχθυοκαλλιέργειας στη θέση Σβάλα του όρμου Γαρδικίου Φθιώτιδας β) της απόφασης του Νομάρχη για την εκμίσθωση θαλασσίας έκτασης σε ιδιωτική εταιρία για το λόγο αυτό γ) της απόφασης του ΓΓΠ για την έγκριση περιβαλλοντικών όρων του ανωτέρου έργου. Β. Το Δικαστήριο στη μείζονα σκέψη του αναφέρει ότι από τα αρ. 24,79 παρ.8 και 106 παρ.1 του Σ προκύπτει ότι ο χωροταξικός σχεδιασμός ανατίθεται στην πολιτεία που οφείλει να θεσπίζει τις αναγκαίες ρυθμίσεις ώστε να διασφαλίζεται η προστασία του περιβάλλοντος, οι άριστοι όροι διαβιώσεως των πολιτών και η οικονομική ανάπτυξη στα πλαίσια της αρχής της αειφορίας.

4 Με το νόμο 2742/99 θεσπίσθηκαν οι θεμελιώδεις αρχές και θεσμοθετήθηκαν τα όργανα, οι διαδικασίες και τα μέσα άσκησης του χωροταξικού σχεδιασμού με στόχο την προώθηση της αειφόρου αναπτύξεως. Σύμφωνα με τα οριζόμενα στις διατάξεις του νόμου αυτού καταρτίζονται Γενικό πλαίσιο, Ειδικά και Περιφερειακά πλαίσια χωροταξικού σχεδιασμού. Τα περιφερειακά πλαίσια καταρτίζονται για κάθε περιφέρεια της χώρας και περιλαμβάνουν μεταξύ άλλων και τις περιοχές ανάπτυξης παραγωγικών δραστηριοτήτων. Με το άρ.6 παρ. 2 του ν. 2242/94 προστέθηκε στην παρ.6 του αρ. 4 του ν. 1650/86 η οποία προέβλεψε ότι μέχρι να εγκριθούν χωροταξικά σχέδια και χρονικό διάστημα το πολύ 3 ετών, μπορεί να γίνεται προέγκριση χωροθέτησης μετά από συνεκτίμηση στοιχείων χωροταξικού σχεδιασμού της ευρύτερης περιοχής και ιδίως της συμβατότητας της αιτούμενης εγκατάστασης με άλλες χρήσεις, της προστασίας των ανανεώσιμων ή μη φυσικών πόρων, των κατευθύνσεων των αναπτυξιακών προγραμμάτων και της προστασίας της απασχόλησης. Το ανώτατο όμως όριο των τριών ετών από την έναρξη ισχύος του ν. 2242/94 καταργήθηκε με το ν.2732/99 (αρ. 18). Η πλειοψηφία του Δικαστηρίου επανέλαβε την πάγια νομολογία ότι μέχρις ότου εγκριθούν τα χωροταξικά σχέδια και εφόσον το ζήτημα του τόπου ασκήσεως της δραστηριότητας δεν ρυθμίζεται με εγκεκριμένο ρυθμιστικό ή πολεοδομικό σχέδιο ή με ΖΟΕ, η εγκατάσταση μονάδων ιχθυοκαλλιέργειας επιτρέπεται μόνο σε ζώνες ανάπτυξης ιχθυοτροφείων σύμφωνα με τα οριζόμενα στο άρ. 24 του ν.1650/86, όπως ερμηνεύεται σύμφωνα με το αρ. 24 του Σ. Πραγματοποίησε όμως μια στροφή προς μια πιο ρεαλιστική κατεύθυνση. Ειδικότερα, δέχθηκε ότι είναι συνταγματικώς ανεκτή η παρασχεθείσα από το αρ. 6 παρ.2 του ν. 2242/94 δυνατότητα να θεωρείται νόμιμη η προέγκριση χωροθέτησης με την προϋπόθεση να συνεκτιμώνται σε κάθε επιμέρους περίπτωση τα κριτήρια του ευρύτερου χωροταξικού σχεδιασμού και η παραπάνω δυνατότητα να υπάρχει για μια εύλογη μεταβατική περίοδο 3 ετών από την έναρξη ισχύος του νόμου δηλ. από 3/10/94. Καταλήγοντας, το Δικαστήριο έκρινε ότι η προέγκριση χωροθέτησης ήταν μη νόμιμη μόνο για το λόγο ότι στηριζόταν στη διάταξη του αρ. 18 του ν. 2732/99. Η παραπάνω διάταξη κρίθηκε αντισυνταγματική γιατί κατήργησε το όριο των 3 ετών δίνοντας έτσι την ευχέρεια στη Διοίκηση επ αόριστον να εκδίδει πράξεις προέγκρισης χωροθέτησης χωρίς να υποχρεώνεται να εντάξει τις δραστηριότητες αυτές σε ένα χωροταξικό σχέδιο. Κατά την άποψη της μειοψηφίας, η διάταξη του αρ.18 του ν 2732/99 δεν αντίκειται στο Σ. Και αυτό γιατί έχει την έννοια ότι παρατείνει τη δυνατότητα εκδόσεως πράξεων προέγκρισης

5 χωροθέτησης μόνο για εύλογο χρόνο μέχρι να εγκριθούν χωροταξικά σχέδια ή να καθορισθούν ζώνες ανάπτυξης ιχθυοτροφείων, με στόχο να μη σταματήσει η ανάπτυξη μιας σημαντικής για τη χώρα παραγωγικής δραστηριότητας. Εξάλλου, όπως δέχθηκε η μειοψηφία και στην απόφαση 304/93, η προέγκριση χωροθέτησης είναι συνταγματικώς ανεκτή όταν γίνεται μετά από συνεκτίμηση των στοιχείων χωροταξικού σχεδιασμού της ευρύτερης περιοχής. Το ζήτημα της συνταγματικότητας της παραπάνω διάταξης, παραπέμφθηκε κατά τα οριζόμενα στο αρ. 100 παρ.5 του Σ προς επίλυση στην Ολομέλεια. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ Με αφετηρία τη στάθμιση μεταξύ της αναγκαιότητας της οικονομικής ανάπτυξης και της προστασίας του περιβάλλοντος και δίνοντας το προβάδισμα βέβαια στο δεύτερο αγαθό, πρέπει να οδηγηθούμε στο συμπέρασμα ότι η προέγκριση χωροθέτησης δραστηριοτήτων επικίνδυνων για το περιβάλλον με συνεκτίμηση όμως στοιχείων ευρύτερου χωρορταξικού σχεδιασμού, είναι συνταγματικώς ανεκτή μόνο για εύλογο χρονικό διάστημα. Όπως είπαμε, είναι υπερβολικό και υπερακοντίζει το σκοπό της χωροταξικής οργάνωσης το γεγονός της ακύρωσης πράξεων προέγκρισης χωροθέτησης που έχουν λάβει μέριμνα για την προστασία του περιβάλλοντος. Από την άλλη πλευρά όμως, δεν μπορεί να παρέχεται η δυνατότητα επ αόριστον στη Διοίκηση να μην προβαίνει στη θέσπιση χωροταξικών σχεδίων. Με δεδομένη την αναβλητικότητα της Ελληνικής Δημόσιας Διοίκησης, η θέσπιση ανωτάτου χρόνου μεταβατικής περιόδου φαίνεται να είναι αναγκαία για την προστασία του περιβάλλοντος. Και αυτό γιατί οι δραστηριότητες όπως των ιχθυοκαλλιεργειών που εγκυμονούν σοβαρούς κινδύνους για το περιβάλλον πρέπει να προγραμματίζονται στα πλαίσια ευρύτερου χωροταξικού σχεδιασμού που θα εξετάζει με πληρότητα τις επιπτώσεις τους στον εθνικό χώρο. Ο μερικός σχεδιασμός που γίνεται με τη σημειακή προέγκριση χωροθέτησης είναι ασύμβατος με την ορθολογική χωροταξία και πρέπει να γίνεται ανεκτός μόνο για ορισμένο χρόνο με στόχο να μη σταματήσει η ανάπτυξη της χώρας.

6