Μεταφορά Συντελεστή Δόμησης: Το Πολεοδομικό Εργαλείο και η Αγορά Ακινήτων

Transcript

1 Σειρά Ερευνητικών Εργασιών, 16(7): Μεταφορά Συντελεστή Δόμησης: Το Πολεοδομικό Εργαλείο και η Αγορά Ακινήτων Νικόλαος Τριανταφυλλόπουλος Τοπογράφος - Πολεοδόμος Μηχανικός Τμήμα Μηχανικών Χωροταξίας, Πολεοδομίας και Περιφερειακής Ανάπτυξης, Πολυτεχνική Σχολή, Πανεπιστήμιο Θεσσαλίας Ιωάννα Αλεξανδροπούλου Δικηγόρος Τμήμα Πολιτικής Επιστήμης και Δημόσιας Διοίκησης, Σχολή Νομικών, Οικονομικών και Πολιτικών Επιστημών, Εθνικό Καποδιστριακό Πανεπιστήμιο Αθηνών Περίληψη Στην εργασία αυτή διερευνάται ο θεσμός της Μεταφοράς Συντελεστή Δόμησης (ΜΣΔ) υπό το πρίσμα της θεωρίας των «Δικαιωμάτων Ιδιοκτησίας» και εισάγεται η προβληματική της αγοράς στη συζήτηση σχετικά με τη λειτουργία του θεσμού στην Ελλάδα. Ειδικότερα, η ΜΣΔ προσεγγίζεται ως πολεοδομικό εργαλείο που βασίζεται στην αγορά ακινήτων. Για τη λειτουργία του απαιτείται η διευθέτηση αφ ενός των τεχνικών αδυναμιών που εντοπίζονται στο μηχανισμό λειτουργίας του, προκειμένου να επιτευχθούν ταυτόχρονα, πολεοδομικά οφέλη, κοινωνική δικαιοσύνη, αλλά και η αποτελεσματικότητα της αγοράς, και αφ ετέρου των σοβαρών νομικών θεμάτων, με παρεμβάσεις που πιθανόν να αφορούν μια νέα οριοθέτηση της έννοιας των εμπραγμάτων δικαιωμάτων. Λέξεις κλειδιά: Μεταφορά Συντελεστή Δόμησης, Πολεοδομική Πολιτική, Αγορά Ακινήτων, Δικαιώματα Ιδιοκτησίας Απρίλιος 2010 Τμήμα Μηχανικών Χωροταξίας, Πολεοδομίας και Περιφερειακής Ανάπτυξης, Πολυτεχνική Σχολη, Πανεπιστήμιο Θεσσαλίας Πεδίον Άρεως, Βόλος, Τηλ: , regiolab@uth.gr, Διαθέσιμο ηλεκτρονικά στη διεύθυνση:

2

3 Μεταφορά Συντελεστή Δόμησης: Το Πολεοδομικό Εργαλείο και η Αγορά Ακινήτων Εισαγωγή Η πολεοδομική πολιτική και πρακτική, που στις περισσότερες χώρες βασίζεται σε κανονιστικές ρυθμίσεις και ζωνοποιήσεις, καλείται να αντιμετωπίσει πολλά προβλήματα. Το ενδιαφέρον εστιάζεται όλο και περισσότερο στην αναζήτηση εργαλείων και μηχανισμών, που θα εξυπηρετούν τους σκοπούς του πολεοδομικού σχεδιασμού και ταυτόχρονα θα προωθούν βιώσιμα μοντέλα αστικής ανάπτυξης σε περιβαλλοντικό, κοινωνικό και οικονομικό επίπεδο. Ένας από τους τρόπους με τους οποίους επιδιώκεται να δοθεί λύση σε ορισμένα από τα σύγχρονα πολεοδομικά προβλήματα, αφορά την αποτελεσματικότερη αξιοποίηση και διαχείριση της ακίνητης περιουσίας στο επίπεδο του πολεοδομικού σχεδιασμού. Όλο και συχνότερα προτείνονται λύσεις που στοχεύουν στην «αποδόμηση» των συστατικών της ακίνητης ιδιοκτησίας ή πιο συγκεκριμένα, στην αποδέσμευση των δικαιωμάτων ιδιοκτησίας από τη φυσική υπόσταση αυτής. Μεταξύ των δικαιωμάτων αυτών συμπεριλαμβάνονται και τα δικαιώματα ανάπτυξης της ακίνητης ιδιοκτησίας, τα οποία αποδίδονται με τις πολεοδομικές ρυθμίσεις και το σχεδιασμό (Micelli, 2002 Priemus και Louw, 2003 Needham, 2006). Κατά τη δεκαετία του 1990, το θέμα της αποδόμησης και ανεξάρτητης διαχείρισης των συστατικών της ιδιοκτησίας αποτέλεσε βασικό στοιχείο της θεματικής του Κινήματος των Δικαιωμάτων Ιδιοκτησίας, ιδιαίτερα στις ΗΠΑ (Alterman, 2006 Jacobs, 2006 Buitelaar and Needham, 2007). Μηχανισμοί Μεταφοράς Δικαιωμάτων Ανάπτυξης (ΜΔΑ) έχουν θεσμοθετηθεί σε πολλές χώρες του κόσμου. Για πρώτη φορά η ΜΔΑ προτάθηκε στις ΗΠΑ από τον Lloyd (1961), και θεσμοθετήθηκε λίγο αργότερα. Η πρώτη απόπειρα εισαγωγής του θεσμού στην Ελλάδα ως Μεταφορά Συντελεστή Δόμησης (ΜΣΔ) καταγράφεται το έτος 1979 με τη θέσπιση του Ν. 880/1979. Κύριοι σκοποί των μηχανισμών ΜΔΑ (ή ΜΣΔ) είναι εν γένει: α) Η ευχερέστερη εφαρμογή των ρυθμίσεων του πολεοδομικού σχεδιασμού και η απονομή κοινωνικής δικαιοσύνης, μέσω της αποζημίωσης των ιδιοκτητών ακινήτων, στα οποία επιβάλλονται μεν περιορισμοί στα δικαιώματα αξιοποίησής τους, αλλά δεν επέρχεται η ολοκληρωτική αποξένωση των ιδιοκτητών από τα ακίνητά τους, όπως στην περίπτωση της απαλλοτρίωσης. β) Η αξιοποίηση του πλούτου που παράγεται από τις πολεοδομικές ρυθμίσεις. Εντούτοις, σημειώνεται ότι η ανάπτυξη μηχανισμών ΜΔΑ δεν εξασφαλίζουν την επιτυχία των πολεοδομικών παρεμβάσεων, ούτε την απόδοση κοινωνικής δικαιοσύνης, αφού συνήθως απαιτείται η συμπληρωματική εφαρμογή και άλλων πολεοδομικών ή φορολογικών εργαλείων. Σειρά Ερευνητικών Εργασιών, 2010, 16(7)

4 160 Νικόλαος Τριανταφυλλόπουλος, Ιωάννα Αλεξανδροπούλου Η γενικότερη σημασία της αποδόμησης και της αποδέσμευσης των ιδιοκτησιακών δικαιωμάτων επί της έγγειας ιδιοκτησίας από τη φυσική υπόσταση αυτής έγκειται στο γεγονός ότι διευκολύνει την ανάπτυξη μηχανισμών, όπως η μεταφορά ή πώληση των δικαιωμάτων ανάπτυξης, και έτσι καθίσταται δυνατή η δημιουργία ξεχωριστών και ευέλικτων αγορών για τα δικαιώματα αυτά. Όμως, τα νομικά, τεχνικά και διαχειριστικά θέματα των μηχανισμών ΜΔA είναι σημαντικά και πολύπλοκα στην επίλυσή τους. Σε πολλές από τις χώρες όπου έχει θεσμοθετηθεί η ΜΔΑ, ο θεσμικός καθορισμός αυτών των δικαιωμάτων έχει αμφισβητηθεί και αποτελέσει αντικείμενο δικαστικών εμπλοκών (Renard, 1999 Pruetz και Standridge, 2009) 1. Στην Ελλάδα, η ΜΣΔ δεν έχει έως σήμερα σημαντική επιχειρησιακή χρησιμότητα, καθώς σημαντικός αριθμός διατάξεων, τόσο των σχετικών νόμων, όσο και των προεδρικών διαταγμάτων που έχουν εκδοθεί σε εκτέλεσή τους, έχουν κριθεί από το Συμβούλιο της Επικρατείας (ΣτΕ) ως αντισυνταγματικές. Αποτέλεσμα αυτής της σοβαρής δικαστικής εμπλοκής είναι η συζήτηση σχετικά με τη ΜΣΔ να περιορίζεται σχεδόν αποκλειστικά στο θέμα της αντίθεσης του θεσμού με το ισχύον Σύνταγμα (Μακρής, 1998 Ευστρατίου, 2002 Παραράς, 2002 Χιώλος, 2008 Διβάνη, 2008). Έτσι, έχουν μάλλον τεθεί σε δεύτερη μοίρα θέματα σχετικά με την αποτελεσματική λειτουργία του μηχανισμού ΜΣΔ, και έχει σχεδόν παραγνωρισθεί το γεγονός ότι η ΜΣΔ αποτελεί ένα πολεοδομικό εργαλείο, η αποτελεσματικότητα του οποίου βασίζεται στις λειτουργίες της αγοράς ακινήτων (Kaplowitz, κ.ά., 2008). Για τους παραπάνω λόγους, κύριος σκοπός αυτής της εργασίας είναι η εισαγωγή της προβληματικής της αγοράς στη συζήτηση σχετικά με τη λειτουργία του θεσμού της ΜΣΔ στην Ελλάδα, καθώς και η εξέταση του θεσμού εντός ενός ευρύτερου θεωρητικού πλαισίου που ενσωματώνει τον πολεοδομικό σχεδιασμό και τη διαχείριση των ιδιοκτησιακών δικαιωμάτων επί ακινήτων. 2. Η Ευρύτητα της Έννοιας των Δικαιωμάτων Ιδιοκτησίας Το θέμα της αποδόμησης των ιδιοκτησιακών δικαιωμάτων επί ακινήτων και της ΜΔΑ (ή της ΜΣΔ) εντάσσεται στο ευρύτερο θεωρητικό πλαίσιο περί Δικαιωμάτων Ιδιοκτησίας, και παρουσιάζει διαφορετικό ενδιαφέρον και σημασία για κάθε κοινωνία. Κι αυτό, επειδή αφορά τις ιστορικά διαμορφωμένες, θεμελιώδεις σχέσεις που αναπτύσσονται μεταξύ της κοινωνίας και της έγγειας ιδιοκτησίας, αλλά και επειδή εδράζεται σε διαφορετικές αντιλήψεις που επικρατούν σχετικά με το ρόλο του πολεοδομικού σχεδιασμού. 1 Θα πρέπει να επισημανθεί ότι στη διεθνή βιβλιογραφία απαντάται εν γένει διαφοροποίηση μεταξύ των «εμπορεύσιμων δικαιωμάτων ανάπτυξης» (tradable development rights) και των «μεταφερόμενων δικαιωμάτων ανάπτυξης» (transferable development rights). Τα πρώτα αφορούν τη μεταβίβαση δικαιωμάτων από ακίνητο σε ακίνητο, ενώ τα δεύτερα τη μεταφορά δικαιωμάτων από μια αστική ζώνη σε άλλη. ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΘΕΣΣΑΛΙΑΣ, Τμήμα Μηχανικών Χωροταξίας, Πολεοδομίας και Περιφερειακής Ανάπτυξης

5 Μεταφορά Συντελεστή Δόμησης: Το Πολεοδομικό Εργαλείο και η Αγορά Ακινήτων 161 Η εφαρμογή διαφόρων μηχανισμών ΜΔΑ που έχουν θεσμοθετηθεί σε πολλές χώρες, στηρίζεται σε δύο θεμελιωδώς διαφορετικά πλαίσια αντίληψης της ιδιοκτησίας, η σημασία των οποίων είναι πολύ ευρύτερη από εκείνη της ΜΔΑ. Στις χώρες ηπειρωτικού δικαίου, όπως η Ελλάδα, η έννοια της έγγειας ιδιοκτησίας πραγματώνεται μέσα από τη φυσική υπόσταση αυτής, καθώς και μέσα από την απολυτότητα και αδιαιρετότητα των δικαιωμάτων επί αυτής (usus, fructus, abusus). Στις χώρες αγγλοσαξωνικού δικαίου, πέρα από τη φυσική της διάσταση, η έγγεια ιδιοκτησία θεωρείται ως ένα σύνολο δικαιωμάτων, των οποίων η εκμετάλλευση μπορεί να είναι ανεξάρτητη του ενός από το άλλο. Στην Ευρωπαϊκή Σύμβαση Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΕΣΔΑ) (άρθρο 1) δεν υιοθετείται η μια εκ των δύο αντιλήψεων περί ιδιοκτησίας, και κατά συνέπεια και στο ευρωπαϊκό δίκαιο δεν γίνεται ανάλογη διάκριση (Needham, 2006). Εν τούτοις, η αφετηρία της αντίληψης της ιδιοκτησίας και του εύρους των δικαιωμάτων επ αυτής (Δικαιώματα Ιδιοκτησίας) συνιστά την κύρια και κεφαλαιώδους σημασίας αιτία, η οποία δημιουργεί νομικά, αλλά και ηθικά προβλήματα στην εφαρμογή της ΜΔΑ σε πολλές χώρες. Το εύρος των Δικαιωμάτων Ιδιοκτησίας που αποδίδονται από το νόμο, σε συνδυασμό με την «αρχική» κατανομή των Δικαιωμάτων Ανάπτυξης στην ακίνητη ιδιοκτησία, μέσω των πολεοδομικών ρυθμίσεων, αποτελούν ακανθώδη θέματα προς διαχείριση στην περίπτωση της ΜΔΑ. Η μεταβολή των αρχικά κατανεμημένων δικαιωμάτων ανάπτυξης από μεταγενέστερες ρυθμίσεις συνδέεται με μια γενικότερη προβληματική, που εκφράζεται με το εξής καίριο ερώτημα για τον πολεοδομικό σχεδιασμό: ποιος πρέπει να καρπώνεται την υπεραξία που προκύπτει από τις πολεοδομικές παρεμβάσεις και την αστική ανάπτυξη; Οι διαφορετικές αντιλήψεις περί έγγειας ιδιοκτησίας έχουν οδηγήσει στην ανάπτυξη διαφορετικών πολεοδομικών πολιτικών, σε συνδυασμό με το πολεοδομικό και φορολογικό δίκαιο κάθε χώρας. Στις περισσότερες χώρες οι ιδιοκτήτες ακινήτων είναι δυνατόν να καρπώνονται την υπεραξία που προκύπτει από την αστική ανάπτυξη. Εν τούτοις, έχουν αναπτυχθεί πολεοδομικοί και φορολογικοί μηχανισμοί αποκόμισης του συνόλου ή μέρους της υπεραξίας αυτής, όπως στη Γερμανία (Schmidt-Eichstaedt, 2007) και τη Γαλλία (Renard, 2006), οι οποίοι βέβαια άλλοτε λειτουργούν αποτελεσματικά, κι άλλοτε όχι. Αντίθετα, στη Σουηδία (Kalbro, 2006) και στην Ολλανδία (Priemus and Louw, 2003), η ιδιοκτησία της γης είναι αποσυνδεδεμένη από την υπεραξία που προκύπτει για τα ακίνητα λόγω της αστικής ανάπτυξης ή λόγω δημοσίων έργων και παρεμβάσεων. Σύμφωνα με την επικρατούσα αντίληψη στις χώρες αυτές, η ιδιωτική ακίνητη ιδιοκτησία δεν έχει δικαίωμα στη γαιοπρόσοδο που οφείλεται στη γενικότερη πρόοδο της κοινωνίας, στην αστική ανάπτυξη και στις αστικές υποδομές. Έτσι, υπάρχουν μηχανισμοί αποκόμισης της υπεραξίας αυτής από το κράτος, ιδιαίτερα μέσω της δημιουργίας τραπεζών γης που προορίζονται για την ανάπτυξη των πόλεων και των υποδομών. Σειρά Ερευνητικών Εργασιών, 2010, 16(7)

6 162 Νικόλαος Τριανταφυλλόπουλος, Ιωάννα Αλεξανδροπούλου Σε ό,τι αφορά την επιβολή περιορισμών ή και μεταβολών στις δυνατότητες αξιοποίησης της ιδιοκτησίας, στις περισσότερες χώρες ηπειρωτικού δικαίου αυτή γίνεται αντιληπτή ως περιορισμός των αρχικά αποδιδόμενων Δικαιωμάτων Ιδιοκτησίας, ο οποίος οδηγεί σε απώλεια μέρους της αξίας της ιδιοκτησίας. Εντούτοις, τέτοιου είδους περιορισμοί δε γεννούν δικαίωμα αποζημίωσης, εκτός εάν πρόκειται για ουσιώδη στέρηση της δυνατότητας χρήσης του ακινήτου, όπως στην περίπτωση των απαλλοτριώσεων 2. Αντίθετα, σε ορισμένες αγγλοσαξωνικές χώρες, και ιδιαίτερα στις ΗΠΑ και τη Βρετανία, αναπτύχθηκαν πρακτικές αποζημίωσης των ιδιοκτητών ακινήτων, όταν οι περιορισμοί στην αξιοποίηση της περιουσίας τους που επιβάλλονται με κανονιστικές πολεοδομικές ρυθμίσεις (γνωστοί ως regulatory takings και partial takings), είναι επαχθέστεροι εκείνων που ίσχυαν προγενέστερα. Μέσα στο γενικότερο αυτό πλαίσιο, η ΜΣΔ έχει θεσμοθετηθεί τόσο σε χώρες ηπειρωτικού, όσο και αγγλοσαξωνικού δικαίου, με αποζημιωτικό σκοπό, συνήθως για την προστασία περιοχών ιδιαίτερου φυσικού κάλλους (Janssen-Jansen, 2008), αλλά και για την επίλυση θεμάτων σε σύνθετες πολεοδομικές παρεμβάσεις, όπως οι αναπλάσεις αστικών περιοχών (Machemer, 2002 Kam και Lubach, 2007) 3. Αν και η ΜΔΑ θεωρείται εν γένει ένα πολεοδομικό εργαλείο, το θεωρητικό της έρεισμα εντοπίζεται σε οικονομικές προσεγγίσεις και θεωρίες που αναπτύχθηκαν περίπου από τα μέσα του 20 ου αιώνα. Κατά τη δεκαετία του 1950 ο Ronald Coase ασχολήθηκε με τη μελέτη της έννοιας της «εξωτερικότητας», την οποία οι οικονομολόγοι της σχολής των Οικονομικών της Ευημερίας (Welfare Economics) και ιδιαίτερα o Pigou (1932) αντιμετώπιζαν ως περίπτωση «αποτυχίας της αγοράς». Η σχολή αυτή προωθούσε την ιδέα του κρατικού παρεμβατισμού στις οικονομικές δραστηριότητες και προσπαθούσε να «εσωτερικεύσει» τις εξωτερικές επιδράσεις της αγοράς στην ιδιοκτησία μέσω φορολογικών και αποζημιωτικών μηχανισμών. Διερευνώντας το «πρόβλημα του 2 Σε ό,τι αφορά την Ελλάδα, σύμφωνα με τη σχετική νομολογία του ΣτΕ (βλ. 2601/2005) μπορεί να επιβληθούν προληπτικά ή κατασταλτικά μέτρα που συνεπάγονται την απαγόρευση της ανάπτυξης ορισμένων δραστηριοτήτων σε ορισμένες περιοχές με στόχο τη διαφύλαξη του φυσικού περιβάλλοντος. Αν τα μέτρα αυτά έχουν ως αποτέλεσμα ουσιώδη στέρηση της χρήσης της ιδιοκτησίας κατά τον προορισμό της, η αποζημίωση του ιδιοκτήτη δεν ανήκει απλώς στη διακριτική ευχέρεια της Διοίκησης, αλλά γεννάται αξίωσή του προς αποζημίωση (βλ. ΣτΕ 3067/2001 και 784/99). Εξάλλου, σύμφωνα με τη νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων (απόφαση της 4/05/2009, υπόθεση Theodoraki et autres c. Grece) τo Κράτoς έχει τη διακριτική ευχέρεια καθορισμού πολεοδομικής πολιτικής. Από την άλλη πλευρά, όμως, ο νόμιμος σκοπός προστασίας της φυσικής κληρονομιάς δεν εξαιρεί το Κράτος από την υποχρέωσή του να αποζημιώσει τους θιγόμενους, όταν πλήγεται υπερβολικά το δικαίωμά τους στην ιδιοκτησία τους. Περαιτέρω, η κρίση πως κάθε έκταση που βρίσκεται σε περιοχή εκτός σχεδίου δόμησης προορίζεται για αγροτική ή πτηνοτροφική ή δασοκομική χρήση ή για την αναψυχή του κοινού παραγνωρίζει τις ιδιαιτερότητες κάθε έκτασης εκτός σχεδίου. Όταν οι σχετικές διατάξεις προβλέπουν ρητά την οικοδομησιμότητα μίας έκτασης, δεν θα πρέπει να παραβλέπεται το στοιχείο αυτό και να γίνεται αναφορά μόνο στον προορισμό κάθε έκτασης εκτός σχεδίου (απόφαση της 21/5/2008, υπόθεση Anonymos Touristiki Etairia Χenodocheia Kritis c. Grece). 3 Όπως προαναφέρθηκε, ο θεσμός της ΜΣΔ (transfert de Coefficient d Occupation du Sol) προβλέπεται στη γαλλική έννομη τάξη από το 1975, από όπου και εισήχθη στην Ελλάδα, υπό διαφορετικές, όμως προϋποθέσεις. Ειδικότερα, σύμφωνα με το άρθρο του γαλλικού Πολεοδομικού Κώδικα, στο σχέδιο χρήσεων γης μπορεί να προβλεφθεί η προστασία περιοχής φυσικού κάλλους, εντός συγκεκριμένης περιοχής, με τη ΜΣΔ από μια ζώνη αυτή σε άλλη, ειδικώς ορισμένη, που βρίσκεται όμως εντός της ίδιας περιοχής, προκειμένου να ενθαρρύνει τη συγκέντρωση της δόμησης εντός της ορισμένης αυτής ζώνης. ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΘΕΣΣΑΛΙΑΣ, Τμήμα Μηχανικών Χωροταξίας, Πολεοδομίας και Περιφερειακής Ανάπτυξης

7 Μεταφορά Συντελεστή Δόμησης: Το Πολεοδομικό Εργαλείο και η Αγορά Ακινήτων 163 κοινωνικού κόστους», ο Coase (1960) διατύπωσε το ομώνυμο θεώρημα, που συνετέλεσε στο να του απονεμηθεί το βραβείο Νόμπελ αρκετές δεκαετίες αργότερα, το Το θεώρημά του σχετίζεται με την ωφελιμιστική φιλοσοφική προσέγγιση της έννοιας των δικαιωμάτων, όπως διατυπώθηκε από το γερμανό νομικό Rudolf von Jhering κατά τον 19 ο αιώνα (Backhaus, 2005). Σύμφωνα με τον Jhering δεν υπάρχουν δικαιώματα, αλλά μόνο ζωτικά συμφέροντα. Όταν αυτά έρχονται σε σύγκρουση μεταξύ τους, το δίκαιο πρέπει να επιλέξει ποια θα προστατεύσει. Δικαιώματα κατά τον Jhering είναι τα προστατευμένα από το νόμο συμφέροντα και ανάγκες. Ο Coase υποστηρίζει ότι τα δικαιώματα δεν ανήκουν σε εκείνον στον οποίο τα παραχώρησε το δίκαιο, αλλά σε εκείνον που εκτιμά περισσότερο την αξία τους και είναι πρόθυμος και μπορεί να τα αποκτήσει. Δηλαδή, σύγκρουση δικαιωμάτων σημαίνει σύγκρουση συμφερόντων. Κατ αυτόν, το Δίκαιο μπορεί να προστατεύσει οποιαδήποτε από τα συγκρουόμενα συμφέροντα, παραχωρώντας Δικαιώματα. Δηλαδή, ο Coase υποστηρίζει ότι οι κανόνες δικαίου είναι αναδιανεμητικοί, επειδή δεν επηρεάζουν την τελική κατανομή των δικαιωμάτων, αλλά τη διανομή του πλούτου. Με το θεώρημά του ο Coase (1960) έθεσε τις βάσεις για την ανάπτυξη της θεωρίας περί Δικαιωμάτων Ιδιοκτησίας (Property Rights Theory), η οποία αναπτύχθηκε ευρέως στη συνέχεια. Από τους κύριους εκπροσώπους της θεωρούνται οι Harold Demsetz (1967), Armen Alchian (1973) και Yoram Barzel (1989). Η θεωρία αυτή, μαζί με τη θεωρία του Κόστους Δικαιοπραξίας (Transactions Costs Theory), αποτελούν δύο από τους βασικούς πυλώνες των Νέων Θεσμικών Οικονομικών και έχουν επηρεάσει τόσο τη θεωρία, όσο και τις πρακτικές του πολεοδομικού σχεδιασμού. Το γενικότερο ερώτημα που τίθεται υπό το πρίσμα της θεωρίας των Δικαιωμάτων Ιδιοκτησίας, είναι το εξής: οι περιορισμοί στα ιδιοκτησιακά δικαιώματα που επιβάλλουν οι πολεοδομικές ρυθμίσεις και ο σχεδιασμός, έχουν μεγαλύτερο ή μικρότερο κόστος σε σχέση με την περίπτωση κατά την οποία η αγορά θα αφήνονταν ελεύθερη να λειτουργήσει, αφού το «κόστος δικαιοπραξίας» 4 για τη ρύθμιση του χώρου θα είναι μικρότερο; Με την επιβολή πολεοδομικών ρυθμίσεων παράγεται «πλούτος», αφού εν γένει, δίδεται η δυνατότητα οργανωμένης αξιοποίησης των ακινήτων μιας περιοχής. Ταυτόχρονα, με τις χρήσεις γης και τους όρους αξιοποίησης που επιβάλλονται σε ορισμένα ακίνητα, προκαλείται περιορισμός της αξίας τους. Από οικονομικής απόψεως, όταν για ορισμένα από τα ακίνητα της περιοχής, δεν είναι δυνατόν να γίνει πλήρης εκμετάλλευση των αποδιδόμενων σε αυτά δικαιωμάτων ανάπτυξης, μέρος του δυνητικά παραγόμενου στην περιοχή πλούτου χάνεται (Eggertsson, 1990 Levinson, 1997). Σύμφωνα με μία από τις θεμελιώδεις αρχές της θεωρίας των Δικαιωμάτων Ιδιοκτησίας, η μείωση της αξίας ενός αγαθού χωρίς να αποζημιωθεί ο κάτοχος ή ο χρήστης του, όταν δεν υπάρχει αγορά για την αγοραπωλησία της πράξης που προκαλεί τη μείωση, αποτελεί ένα αρνητικό 4 Σημειώνουμε ότι στα Νέα Θεσμικά Οικονομικά, το «κόστος δικαιοπραξίας» (transaction costs) με την ευρεία έννοια που του αποδίδεται, αφορά το σύνολο των εμποδίων και επιβαρύνσεων που μπορεί να προκύψουν κατά τη διαδικασία μιας συναλλαγής, και κεφαλαιοποιούνται σε οικονομικό κόστος. Σειρά Ερευνητικών Εργασιών, 2010, 16(7)

8 164 Νικόλαος Τριανταφυλλόπουλος, Ιωάννα Αλεξανδροπούλου «εξωτερικό» αποτέλεσμα. Θεωρείται ότι αν αυτό το «εξωτερικό» αποτέλεσμα «εσωτερικευθεί», θα αυξηθεί η αποτελεσματικότητά του και η ευημερία της οικονομίας (Demsetz, 2003). Με τη ΜΔΑ ο πλούτος της ακίνητης ιδιοκτησίας που παράγεται από τις κλασσικές πολεοδομικές ρυθμίσεις και ζωνοποιήσεις δεν χάνεται, αλλά καθίσταται εκμεταλλεύσιμος, αφού ενσωματώνεται σε κάποιο άλλο ακίνητο. Δηλαδή, η ΜΔΑ αποτελεί ένα μέσο εσωτερίκευσης του εξωτερικού αποτελέσματος μείωσης της αξίας του ακινήτου, καθώς επιτρέπει την ενσωμάτωση ιδιοτήτων του ακινήτου (της δόμησης) σε τίτλο και την κάρπωσή τους, είτε με τη μεταφορά της δόμησης σε άλλο ακίνητο, είτε με την εκποίησή τους. Με τον τρόπο αυτό μπορούν να αποζημιώνονται και όσοι δεν διαθέτουν άλλη ακίνητη περιουσία, αλλά σκοπεύουν να μεταβιβάσουν το σχετικό δικαίωμα σε τρίτους. Εφόσον η ΜΣΔ αποτελεί εργαλείο του πολεοδομικού σχεδιασμού που βασίζεται στη λειτουργία αποτελεσματικών αγορών δικαιωμάτων ανάπτυξης και ακινήτων, θα πρέπει να αποδεχθούμε, ότι για να λειτουργήσει ο μηχανισμός της ΜΣΔ θα πρέπει τουλάχιστον: α) Να υπάρχει αντικείμενο μεταβίβασης, δηλαδή Συντελεστής Δόμησης (ΣΔ), που αποδίδεται από τις πολεοδομικές ρυθμίσεις β) Να καταγράφεται ικανή διαφορά αξιών στις κτηματαγορές των ζωνών μεταφοράς και των ζωνών υποδοχής δικαιωμάτων ανάπτυξης, έτσι ώστε να γεννώνται ικανά οικονομικά οφέλη για τους ιδιοκτήτες των ακινήτων (που εξαρτώνται από τις πολεοδομικές ρυθμίσεις και τη λειτουργία της κτηματαγοράς), και γ) Να αποδίδονται, τόσο στους ιδιοκτήτες των ακινήτων της ζώνης μεταφοράς, όσο και της ζώνης υποδοχής, τα κατάλληλα κίνητρα, με στόχο την εξισορρόπηση της προσφοράς με τη ζήτηση δικαιωμάτων ανάπτυξης. Εν τούτοις, δεν είναι δεδομένο ότι αυτές οι συνθήκες μπορούν εύκολα να συντρέχουν σωρευτικά, όπως θα εξετασθεί στη συνέχεια. 3. Ο Θεσμός της Μεταφοράς Συντελεστή Δόμησης στην Ελληνική Έννομη Τάξη Σύμφωνα με την ελληνική έννομη τάξη, για κάθε οικόπεδο υπάρχει αντίστοιχο δικαίωμα δόμησης υπό την έννοια, ότι τη δομήσιμη επιφάνεια που δικαιούται ο ιδιοκτήτης ενός ακινήτου δεν μπορεί κατά κανόνα να τη διαθέσει σε άλλο ακίνητό του ή σε ακίνητο τρίτου. Την εξαίρεση στον κανόνα αυτό εισήγαγε ο Ν. 880/1979, με τον οποίο προβλέφθηκε για πρώτη φορά η ΜΣΔ. Με τις διατάξεις του νόμου αυτού επιτράπηκε, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, η μεταφορά ολόκληρου ή μέρους του συντελεστή ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΘΕΣΣΑΛΙΑΣ, Τμήμα Μηχανικών Χωροταξίας, Πολεοδομίας και Περιφερειακής Ανάπτυξης

9 Μεταφορά Συντελεστή Δόμησης: Το Πολεοδομικό Εργαλείο και η Αγορά Ακινήτων 165 δόμησης σε άλλο ακίνητο, είτε εντός, είτε εκτός σχεδίου δόμησης ή σε άλλο τμήμα του ίδιου ακινήτου, προκειμένου να ικανοποιηθούν αρχιτεκτονικές και πολεοδομικές ανάγκες, χωρίς οι ιδιοκτήτες να στερηθούν των πλεονεκτημάτων του συντελεστή δόμησης του βαρυνόμενου ακινήτου τους. Ο κύριος ρόλος της θεσμοθέτησης της ΜΣΔ στην Ελλάδα ήταν και παραμένει αποζημιωτικός, μέσα στα πλαίσια του άρθρου 24 παρ. 6 του Συντάγματος. Με την εισαγωγή του θεσμού αυτού στην ελληνική έννομη τάξη, επιχειρήθηκε η υποκατάσταση της βραχείας και επαχθούς (τόσο για τους ιδιώτες, όσο και για τη διοίκηση) διαδικασίας της αναγκαστικής απαλλοτρίωσης και η αποφυγή της χρηματικής αποζημίωσης των ιδιοκτητών ακινήτων. Η ΜΣΔ φάνηκε αρχικά να λειτουργεί, καθώς με τη ΣτΕ 3893/1981 κρίθηκε κατ αρχήν ότι αποτελεί σύμφωνο με το Σύνταγμα τρόπο αποζημίωσης ιδιοκτητών διατηρητέων κτιρίων χαρακτηριζομένων ως έργων τέχνης. Με τη ΣτΕ 2434/1990 κρίθηκε ότι επιτρέπεται κατ εξαίρεση η μεταφορά συντελεστή δόμησης από «βαρυνόμενο» ακίνητο σε «ωφελούμενο», τα οποία δεν ανήκουν στον ίδιο, αλλά σε διαφορετικούς ιδιοκτήτες, μόνο υπό την προϋπόθεση ότι το ωφελούμενο ακίνητο βρίσκεται σε περιοχή η οποία έχει προηγουμένως χαρακτηρισθεί με π. δ/γμα ως ζώνη αγοράς συντελεστή (ΖΑΣ). Στη συνέχεια, όμως, με τις υπ αριθμ /1994 αποφάσεις της Ολομέλειας του ΣτΕ, διερευνήθηκε αναλυτικά το σύνολο της ρύθμισης του θεσμού της ΜΣΔ, όπως αυτή ορίσθηκε με τον Ν. 880/1979, αλλά και από τα εκτελεστικά του διατάγματα και κρίθηκε αντισυνταγματική. Μεταξύ άλλων κρίθηκε 5, ότι κατά τα άρθρα 24 παρ. 3, 5, 6 και 117 παρ. 6 του Συντάγματος 1975/86, πριν αναθεωρηθεί το άρθρο 17 παρ. 2 το έτος 2001, η μεταφορά συντελεστή δόμησης μπορούσε να θεσμοθετηθεί αποκλειστικά ως μέθοδος αποζημίωσης του ιδιοκτήτη, του οποίου η ιδιοκτησία υφίσταται ουσιώδεις περιορισμούς αποκλειστικά και μόνο για λόγους προστασίας του πολιτιστικού περιβάλλοντος. Μετά τη νομολογία αυτή του ΣτΕ, εκδόθηκε ο Ν. 2300/1995, με τον οποίο καταργήθηκε ο Ν. 880/1979 και ρυθμίσθηκε εκ νέου ο θεσμός της ΜΣΔ. Εντούτοις και η εφαρμογή του νόμου αυτού αναστάλθηκε με την εγκύκλιο υπ. αριθμ. 5/ του Υπουργού ΠΕΧΩΔΕ μετά την απόφαση του ΣτΕ Ολ 6070/1996 που έκρινε αρκετές από τις διατάξεις του νομοθετικού πλαισίου του Ν. 2300/1995 ως αντίθετες προς το άρθρο 24 παρ. 2 και 6 του Συντάγματος. Στη συνέχεια, προκειμένου να διευρυνθούν οι περιπτώσεις εφαρμογής του θεσμού της ΜΣΔ, το 2001 αναθεωρήθηκε το άρθρο 17 παρ. 2 του Συντάγματος, και ορίστηκε,, μεταξύ άλλων, ότι η αποζημίωση, λόγω αναγκαστικής απαλλοτρίωσης, μπορεί να καταβάλλεται και σε είδος, εφόσον συναινεί ο δικαιούχος. Έτσι, η ΣτΕ Ολ 2366/2007 έκρινε ότι η μεταφορά συντελεστή δόμησης αποτελεί πλέον επιτρεπτό τρόπο αποζημίωσης, όχι μόνο στις περιπτώσεις περιορισμού της ιδιοκτησίας για λόγους προστασίας του πολιτιστικού περιβάλλοντος, αλλά και στις 5 Βλ. ΣτΕ Ολ 1071/1994 και 6070/1996. Σειρά Ερευνητικών Εργασιών, 2010, 16(7)

10 166 Νικόλαος Τριανταφυλλόπουλος, Ιωάννα Αλεξανδροπούλου περιπτώσεις αποζημίωσης ρυμοτομούμενων ακινήτων και, συνεπώς, η σχετική διάταξη του Ν. 3044/2002 είναι σύμφωνη με το Σύνταγμα. Έτσι, ανακεφαλαιωτικά αναφέρουμε ότι με τον εν ισχύ Ν. 3044/2002, η ΜΣΔ αφορά «βαρυνόμενα» ακίνητα (άρθρο 3) δηλαδή εν γένει ακίνητα με κτίρια, τα οποία έχουν χαρακτηρισθεί τα ίδια ή η χρήση τους διατηρητέα, ακίνητα με οικοδομήματα τα οποία έχουν χαρακτηρισθεί μνημεία, ακίνητα των οποίων ο ΣΔ δεν μπορεί να εξαντληθεί, επειδή βρίσκονται σε περιοχές εντός σχεδίου πόλης ή εντός ορίων οικισμού που έχουν χαρακτηρισθεί αρχαιολογικοί χώροι ή ιστορικοί τόποι και ακίνητα τα οποία χαρακτηρίζονται από τα εγκεκριμένα ρυμοτομικά σχέδια ως κοινόχρηστοι χώροι. Επίσης, ΜΣΔ προβλέπεται και στις περιπτώσεις εξαιρετικά επαχθών περιορισμών και απαγορεύσεων σε ακίνητο, για λόγους προστασίας του περιβάλλοντος, με τις οποίες παρακωλύεται υπέρμετρα η άσκηση των εξουσιών που απορρέουν από την κυριότητα. Επισημαίνεται, τέλος, ότι σύμφωνα με στοιχεία της Ένωσης Ιδιοκτητών Τίτλων Μεταφοράς Συντελεστή Δόμησης μέχρι το έτος 2001, στην Ελλάδα είχαν εκδοθεί τίτλοι ΜΣΔ που αφορούσαν πάνω από ένα εκατομμύριο τετραγωνικά μέτρα δόμησης, και περίπου ιδιοκτήτες ακινήτων Η Θεσμική Εμπλοκή της Μεταφοράς Συντελεστή Δόμησης Από την πρώτη απόπειρα εισαγωγής του θεσμού στην ελληνική έννομη τάξη το 1979 παραχωρήθηκε η δυνατότητα μεταβίβασης του μεταφερόμενου ΣΔ σε ακίνητο, το οποίο δεν ανήκει στον ιδιοκτήτη του βαρυνόμενου ακινήτου. Το δικαίωμα ΜΣΔ ενσωματώνεται σε τίτλο, ο οποίος είναι πάντοτε ονομαστικός και διαιρετός και μπορεί να τύχει αγοραίας μεταβίβασης ή κληρονομικής διαδοχής 6. Η συμβατική μεταβίβαση των ονομαστικών τίτλων γίνεται με εγγραφή στο Βιβλίο Τίτλων ΜΣΔ που τηρείται στην οικεία Πολεοδομική Υπηρεσία και ταυτόχρονη πράξη οπισθογράφησης του τίτλου. Μετά από κάθε μεταβίβαση εκδίδεται νέος τίτλος και ακυρώνεται ο παλαιός. Η ίδια διαδικασία τηρείται και στις περιπτώσεις κληρονομικής διαδοχής. Η απόφαση έγκρισης έκδοσης τίτλου μεταφοράς συντελεστή δόμησης σημειώνεται στο περιθώριο των οικείων μερίδων του Βιβλίου Μεταγραφών του Υποθηκοφυλακείου και του Κτηματολογικού Γραφείου. Ο τίτλος δικαιώματος ΜΣΔ είναι ονομαστικός και διαιρετός, μπορεί δηλαδή, να διαιρεθεί υπό την έννοια της παράλληλης ύπαρξης περισσότερων δικαιούχων επί ενός και του αυτού τίτλου. Συνεπώς, θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι, κατά κάποιον τρόπο, αποτελεί αξιόγραφο (όπως οι επιταγές και οι συναλλαγματικές) υπό την ευρεία έννοια, αφού μεταβιβάζεται ελεύθερα με εγγραφή στο Βιβλίο Τίτλων ΜΣΔ και ταυτόχρονα, με πράξη οπισθογράφησης του τίτλου (Μακρής, 1998). 6 Αρθρο 8 του π.δ. 510/1979 που εκδόθηκε κατ εξουσιοδότηση του Ν. 880/1979, άρθρο 12 παρ. 1 του Ν. 2300/1995, άρθρο 2 παρ. 1 του Ν. 3044/2002, καθώς και ΥΑ οικ8387/2004 των Υπουργών ΠΕΧΩΔΕ και Δικαιοσύνης, η οποία εκδόθηκε κατ εξουσιοδότηση του Ν. 3044/2002. ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΘΕΣΣΑΛΙΑΣ, Τμήμα Μηχανικών Χωροταξίας, Πολεοδομίας και Περιφερειακής Ανάπτυξης

11 Μεταφορά Συντελεστή Δόμησης: Το Πολεοδομικό Εργαλείο και η Αγορά Ακινήτων 167 Με το δικαίωμα που απορρέει από τον τίτλο ΜΣΔ δίνεται η δυνατότητα, τόσο για άμεση εξουσίαση επί του πράγματος και πορισμό ωφελειών απ αυτό, όσο και για ενέργεια του δικαιώματος έναντι όλων. Παρέχεται, δηλαδή, στο δικαιούχο η δυνατότητα να αποκλείει κάθε ενέργεια τρίτου πάνω στο δικαίωμά του και να επιβάλλει σε όλους τους άλλους το σεβασμό της εξουσίας του πάνω στο δικαίωμα αυτό. Για το λόγο αυτό, υποστηρίζεται ότι το δικαίωμα που ενσωματώνει ο τίτλος ΜΣΔ είναι, κατά κάποιο τρόπο, οιονεί εμπράγματο δικαίωμα (Μακρής, 1998), αφού: α) ο τίτλος που εκδίδεται είναι ονομαστικός και μεταβιβάζεται ελεύθερα με οπισθογράφηση, β) ο τίτλος του αρχικού δικαιούχου, αλλά και κάθε αλλαγή στο πρόσωπο του δικαιούχου, μεταγράφεται σε ειδικό βιβλίο στο Υποθηκοφυλακείο (ή το Κτηματολόγιο) της περιφέρειας του βαρυνόμενου ακινήτου, γ) ο τίτλος κληρονομείται, δ) απόσβεση του τίτλου έρχεται μόνο μετά την άσκηση του δικαιώματος της μεταφοράς σε ωφελούμενο ακίνητο, και ε) αποτελεί κατά κάποιο τρόπο, μία νομική μορφή εξουσίασης ενός οικονομικού αγαθού από τον δικαιούχο του. Περαιτέρω, με το προϊσχύον θεσμικό πλαίσιο της ΜΣΔ, εάν ο αγοραστής κατέβαλε το αντάλλαγμα στον κύριο του τίτλου, απαλλάσσονταν από κάθε υποχρέωση έναντι ενδεχομένων αξιώσεων τρίτων κατά του κυρίου. Στη περίπτωση αυτή, οι τρίτοι μπορούσαν να αποζημιωθούν εναγόμενοι μόνο κατά του εισπράξαντος κυρίου 7. Στο Ν. 3044/2002 προβλέπεται οριστική αφαίρεση του ΣΔ, η οποία ενεργεί υπέρ και κατά των καθολικών ή ειδικών διαδόχων του κυρίου του ακινήτου και συνοδεύει το ακίνητο ακόμη και στην περίπτωση πρωτότυπου τρόπου κτήσης κυριότητας του ακινήτου (άρθρο 1 παρ. 3). Οι συνέπειες αυτές αρχίζουν για το βαρυνόμενο ακίνητο από τη σημείωση της απόφασης έγκρισης έκδοσης τίτλου ΜΣΔ στο Υποθηκοφυλακείο ή στο Κτηματολογικό Γραφείο, στο οποίο υπάγεται το βαρυνόμενο ακίνητο 8. Εξάλλου, με τη νομολογία των Πολιτικών Δικαστηρίων αναγνωρίζονται στη ΜΣΔ έμμεσα τουλάχιστον ιδιότητες των εμπραγμάτων δικαιωμάτων, όπως ότι: α) ο κύριος του βαρυνόμενου ακινήτου εξακολουθεί να έχει τα ωφελήματα του ακινήτου του μέχρι τη μεταγραφή του τίτλου μεταφοράς συντελεστή δόμησης 9, και ότι β) το δικαίωμα ΜΣΔ μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο κατάσχεσης από δανειστή του δικαιούχου 10. Σε αντίθεση με τα Πολιτικά Δικαστήρια, η ΜΣΔ θεωρείται από το ΣτΕ αποκλειστικά και μόνο μέθοδος αποζημίωσης. Μάλιστα, μειοψηφία Συμβούλων της Επικρατείας 11, ερμηνεύοντας στενότερα το θεσμό της ΜΣΔ, θεωρεί ότι δεν αποτελεί δικαίωμα επί ακινήτου, διότι ως τέτοια νοούνται μόνο τα εμπράγματα δικαιώματα, τα οποία προβλέπονται περιοριστικά στον Αστικό Κώδικα. Αντίθετα, θεωρεί ότι αποτελεί ατομική 7 Βλ. άρθρο 2 παρ. 4 εδάφιο ε του Ν. 880/1979, άρθρο 2 παρ. 3 εδάφιο δ του Ν. 2300/ Βλ. αρθρο 3 παρ. 3 της ΥΑ οικ.8387/ Βλ. ΑΠ 1148/1997 (Δ Τμ), ΕΔΙΚΠΟΛΥΚ/2000 (70). 10 Βλ. ΑΠ 121/2003 (Ζ Τμ), ΝοΒ 2003/ Βλ. ΣτΕ Ολ 2366/2007. Σειρά Ερευνητικών Εργασιών, 2010, 16(7)

12 168 Νικόλαος Τριανταφυλλόπουλος, Ιωάννα Αλεξανδροπούλου τροποποίηση υπέρ του ωφελουμένου ακινήτου του ισχύοντος καθεστώτος όρων και περιορισμών δόμησης σε μια περιοχή. Ο ΣΔ αποτελεί όρο δόμησης, δηλαδή νόμιμο περιορισμό της κυριότητας, που θεσπίζεται κανονιστικά, προς χάρη του δημοσίου συμφέροντος. Με το θεσμό αυτό, τροποποιείται ο όρος δόμησης επί το ευνοϊκότερο υπέρ του ωφελουμένου ακινήτου, ως συνέπεια της αδυναμίας πλήρους πραγμάτωσης του προβλεπομένου κατά τον κανόνα συντελεστή δόμησης του βαρυνομένου ακινήτου. Ως εκ τούτου, κατά τη μειοψηφία Συμβούλων της Επικρατείας, ανεξάρτητα από την οικονομική αξία αυτού στην αγορά, το δικαίωμα ΜΣΔ δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι εμπίπτει στην νομική έννοια του δικαιώματος επί ακινήτου. Περαιτέρω επισημαίνεται ότι η πάγια νομολογία του ΣτΕ ρητά αποκλείει τον εμπορικό χαρακτήρα της ΜΣΔ. Ειδικότερα, από το συνδυασμό των παραγράφων 1, 2 και 6 του άρθρου 24 του Συντάγματος, η νομολογία συνάγει ότι η ΜΣΔ δεν επιτρέπεται να οργανωθεί από το νομοθέτη κατά τέτοιο τρόπο, ώστε το σχετικό δικαίωμα να ενσωματώνεται σε εμπορικό τίτλο που κυκλοφορεί ελεύθερα, όπως συμβαίνει με την ισχύουσα σήμερα νομοθεσία, καθώς και τα προηγούμενα νομοθετήματα. Ο θεσμός της ΜΣΔ είναι μεν κατά το Σύνταγμα αποζημιωτικός, εντάσσεται όμως και αυτός στο γενικότερο πολεοδομικό σχεδιασμό, ο οποίος γίνεται με τα κριτήρια του άρθρου 24 παρ. 2 του Συντάγματος 12. Υποστηρίζεται συνεπώς ότι η προβλεπομένη από τα προηγούμενα νομοθετήματα, αλλά και από το Ν. 3044/2002 μεταβίβαση με οπισθογράφηση του τίτλου ΜΣΔ καταστρατηγεί τη συνταγματική πρόβλεψη του αποζημιωτικού χαρακτήρα του. Ο αντίλογος στα νομολογιακώς καθιερωμένα, προερχόμενος από τους ιδιοκτήτες των οποίων οι ιδιοκτησίες θίγονται από τον πολεοδομικό σχεδιασμό, χωρίς όμως να αποζημιώνονται στη πράξη για αυτό, επισημαίνει ότι το Σύνταγμα δεν καθιερώνει ιεράρχηση των διατάξεων του. Αντίθετα, οι σχετικές διατάξεις του πρέπει να ερμηνεύονται ως αλληλοσυμπληρούμενες και συμπλέουσες, χωρίς να ανατρέπεται ο πυρήνας τους, η βασική, η ελάχιστη προστασία που παρέχει το κάθε ατομικό ή κοινωνικό δικαίωμα 13. Η θεσπισμένη από την παρ. 1 του άρθρου 24 Συντ, ως θεμελιώδη αρχή και η επιτασσόμενη, έστω κατά προτεραιότητα, προστασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος, με την υποχρέωση του Κράτους να λαμβάνει ιδιαίτερα προληπτικά ή κατασταλτικά μέτρα, έχει όριο τον πυρήνα των άλλων προστατευομένων από το Σύνταγμα δικαιωμάτων 14. Με τη διάταξη του άρθρου 24 Συντ., η προστασία του περιβάλλοντος αναγνωρίζεται ως «αυτόνομο» κοινωνικό έννομο αγαθό και με αντίστοιχο δικαίωμα 15, η άσκηση όμως του οποίου οφείλει να είναι ανεκτή, να κινείται 12 Τα κριτήρια αυτά είναι η λειτουργικότητα και ανάπτυξη των οικισμών, και η εξασφάλιση καλύτερων δυνατών όρων διαβίωσης. 13 Βλ. ΣτΕ Ολ 292/1984, και Μάνεσης, 1982, σελ. 65, και το από υπόμνημα ενώπιον του ΣτΕ της «Άρης Μητράγκας & Σια Ο.Ε.» κατά Αναστασίας συζ. Αθ. Γαλανού υπέρ του Υπουργού ΠΕΧΩΔΕ. 14 ΣτΕ Ολ 412/1993, ΕλλΔνη , ΝοΒ , ΣτΕ Ολ 2282/1992, ΕΔΔΔ , ΣτΕ 2155/1992, 395. Επίσης βλ. Μποτόπουλος, ΣτΕ 3682/1986, ΤοΣ 1986, 461. ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΘΕΣΣΑΛΙΑΣ, Τμήμα Μηχανικών Χωροταξίας, Πολεοδομίας και Περιφερειακής Ανάπτυξης

13 Μεταφορά Συντελεστή Δόμησης: Το Πολεοδομικό Εργαλείο και η Αγορά Ακινήτων 169 εντός της δικαϊικής και κοινωνικής λογικής της προστασίας και των άλλων ατομικών και κοινωνικών τυπικά ισοδύναμων δικαιωμάτων, έτσι ώστε να μην ανατρέπονται άλλα συνταγματικά δικαιώματα και έννομες καταστάσεις Ζωνοποίηση ή «Τράπεζα» Συντελεστή Δόμησης; Όπως έχει ήδη αναφερθεί, τόσο η ρύθμιση της ΜΣΔ από το Ν. 880/1979 και τα προεδρικά διατάγματα που εκδόθηκαν σε εκτέλεσή του, όσο και σημαντικές διατάξεις του Ν. 2300/1995, κρίθηκαν από το ΣτΕ αντισυνταγματικές 16, μεταξύ άλλων και διότι επέτρεπαν τη ΜΣΔ σε περιοχές που δεν είχαν καθορισθεί εκ των προτέρων με αντικειμενικά και σαφή, αμιγώς πολεοδομικά κριτήρια, ως Ζώνες Αγοράς Συντελεστή (ΖΑΣ κατά τον Ν. 880/1979) ή Ζώνες Υποδοχής Συντελεστή (ΕΖΥΣ κατά το Ν. 2300/1995 και ΖΥΣ κατά το Ν. 3044/2002). Ειδικότερα, σύμφωνα με τη νομολογία του ΣτΕ, κατά τα άρθρα 24 παρ. 1, 2, 6 και 17 του Συντάγματος, η θέσπιση και η διαφοροποίηση των όρων δόμησης των ακινήτων δεν επιτρέπεται να είναι περιστασιακή, αλλά θα πρέπει να στοχεύει στον ορθολογικό, πολεοδομικό και χωροταξικό σχεδιασμό, να υπηρετεί τους στόχους του και να εναρμονίζεται με τις κατευθύνσεις του. Στα πλαίσια του πολεοδομικού σχεδιασμού, ο θεσμός της ΜΣΔ μπορεί να λειτουργήσει μόνο στις περιπτώσεις, όπου είναι θεμιτό κατά το Σύνταγμα. Κατά τη νομολογία του ΣτΕ, ο θεσμός αυτός δεν συνάδει με τις συνταγματικές αρχές της ορθολογικής χωροταξικής και πολεοδομικής ανάπτυξης, της προστασίας του οικιστικού περιβάλλοντος και της διαμόρφωσης των καλύτερων δυνατών όρων διαβίωσης, και δεν μπορεί να αποτελέσει σύστημα πολεοδομικής σχεδίασης, διότι θα οδηγούσε σε νόθευση της ορθολογικότητας του πολεοδομικού σχεδιασμού, η προστασία της οποίας έχει ανατεθεί στην Πολιτεία. Εξάλλου, μπορεί να έχει από τη φύση του δυσμενείς επιπτώσεις στο οικιστικό περιβάλλον της περιοχής μεταφοράς του συντελεστή, αφού συνεπάγεται απόκλιση από τους ισχύοντες όρους δόμησης σε ανάλογες περιοχές και πιθανόν την αύξηση της οικιστικής της πυκνότητας. Για το λόγο αυτό, το ΣτΕ έκρινε ότι το πεδίο εφαρμογής του θα πρέπει να οριοθετείται, αφενός, έτσι ώστε να περιορίζονται οι δυσμενείς επιπτώσεις του με τον καθορισμό γνωστών εκ των προτέρων ζωνών μεταφοράς και υποδοχής ΣΔ, και αφετέρου, με τον προσδιορισμό των κριτηρίων επιλογής των ζωνών αυτών. Επιπλέον, η ΜΣΔ θα πρέπει να επιτρέπεται στις ανωτέρω ζώνες μόνο σε ακίνητα που βρίσκονται στον ίδιο δήμο ή κατ εξαίρεση, σε όμορους δήμους. Η πάγια νομολογία του ΣτΕ δεν δέχεται τη δημιουργία ΖΥΣ σε περιοχές με ευμενείς πολεοδομικές συνθήκες, οι οποίες έχουν διαμορφωθεί με τη θεσμοθέτηση πολύ χαμηλού συντελεστή δόμησης (Ολ. ΣτΕ 2366/2007). Αυτό, όμως, κρίνεται, ότι αντίκειται 16 Bλ. ΣτΕ Ολ 1071, 1072, 1073/1994 και 6070/1996. Σειρά Ερευνητικών Εργασιών, 2010, 16(7)

14 170 Νικόλαος Τριανταφυλλόπουλος, Ιωάννα Αλεξανδροπούλου στην αρχή της ισότητας, όπως αυτή διατυπώνεται στο άρθρο 4 του Συντ., αλλά και στο συνταγματικώς προστατευόμενο ατομικό δικαίωμα της ιδιοκτησίας (άρθρο 17 Συντ). Εξάλλου κρίνεται ότι, η νομολογιακά καθιερωμένη απαίτηση μεταφοράς του ΣΔ σε όμορο Δήμο είναι νομικά αυθαίρετη, αφού δεν τεκμηριώνεται το οριζόμενο ποσοστό της, καθώς, επίσης, ότι δεν καλύπτει περιπτώσεις νησιών με ένα Δήμο. Η έννοια της ορθολογικότητας του σχεδιασμού που επικαλείται το ΣτΕ, έχει αποτελέσει αντικείμενο σημαντικής βασικής έρευνας στα πεδία πολλών επιστημών και του σχεδιασμού, και έχει αποκτήσει μεγάλη ευρύτητα και πολυσημία (Reade, 1985 Sager, 1999 Rutgers, 1999 Alexander, 2006) 17. Όπως σημειώνει και ο Alexander (2000), o σχεδιασμός είναι εξ ορισμού ορθολογικός ένας ανορθολογικός σχεδιασμός θα συνιστούσε οξύμωρο σχήμα. Άρα πάντοτε υπάρχει στο σχεδιασμό κάποιος «λόγος» που μετουσιώνεται σε δράση, προκειμένου να επιτευχθούν οι επιθυμητοί κάθε φορά στόχοι. Η επίκληση της ορθολογικότητας του πολεοδομικού σχεδιασμού από το ΣτΕ δεν θα πρέπει να αποτελεί αυτονόητο επιχείρημα που τεκμηριώνει per se τις αποφάσεις του. Μήπως επίσης, η επίκληση του ορθολογικού πολεοδομικού σχεδιασμού αναιρεί την πολιτική διάσταση του σχεδιασμού, αλλά και την προσπάθεια συνολικής προσέγγισης του χώρου, της κοινωνίας και της οικονομίας, καθώς και των δυναμικών τους, ανάλογα με τις επιταγές της κάθε εποχής; Άραγε πως προσδιορίζεται ο ορθολογικός σχεδιασμός όταν θίγεται χωρίς ουσιαστική αποζημίωση η ατομική ιδιοκτησία κάποιων πολιτών; Για παράδειγμα, στο Δήμο Μελισσίων στην Αττική δεν είναι δυνατόν να δημιουργηθεί ΖΥΣ, λόγω των ισχυουσών προδιαγραφών δημιουργίας της, με αποτέλεσμα τίτλοι ΜΣΔ ρυμοτομούμενων ακινήτων συνολικού εμβαδού 5.022μ² να μην είναι δυνατό να μεταφερθούν, ακυρώνοντας έτσι ουσιαστικά το δικαίωμα ιδιοκτησίας των κυρίων των ακινήτων. Η ΜΣΔ θεωρείται ότι μπορεί να χρησιμοποιηθεί προκειμένου να αμβλυνθούν οι κοινωνικές ανισότητες που προκαλούνται στις περιοχές απ όπου μεταφέρεται ο συντελεστής δόμησης. Αυτό βεβαίως, υποδηλώνει μια θεώρηση της κοινωνικής ισότητας μόνο από τη μεριά των ιδιοκτητών ακινήτων, αλλά όχι από τη μεριά του συνόλου των κατοίκων μιας ζώνης. Στην περίπτωση των ιδιοκτητών ακινήτων, η ΜΣΔ μπορεί να εκπληρώσει μια επιθυμητή λειτουργία, αυτή της ανακατανομής των υπεραξιών που παράγονται από τις πολεοδομικές ρυθμίσεις, αφού δεν υπάρχουν στην Ελλάδα οι κατάλληλοι μηχανισμοί για να τις εξαλείψουν και δεν έχουν ενεργοποιηθεί εκείνες που προβλέπονται στο Ν. 2508/1997. Η αξία των ακινήτων εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από τους ισχύοντες πολεοδομικούς όρους και κανονισμούς, και η ΜΣΔ μπορεί να θεραπεύσει κάποιες αδικίες που ενίοτε αυτοί επιφέρουν. Εάν όμως η ιδέα της κοινωνικής ισότητας επεκταθεί στο σύνολο των κατοίκων των ζωνών αυτών, η αποκόμιση και η ανακατανομή των υπεραξιών καθίσταται πλέον μια εξαιρετικά 17 Διακρίνονται πολλές μορφές ορθολογικότητας στο σχεδιασμό, ανάλογα με τους σκοπούς και τα κριτήρια που επιλέγονται, ή συνδυάζονται: instrumental rationality, substantive rationality, bounded rationality, strategic rationality, communicative rationality, κ.ά. (οι όροι δεν έχουν αποδοθεί ακόμη στην ελληνική). ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΘΕΣΣΑΛΙΑΣ, Τμήμα Μηχανικών Χωροταξίας, Πολεοδομίας και Περιφερειακής Ανάπτυξης

15 Μεταφορά Συντελεστή Δόμησης: Το Πολεοδομικό Εργαλείο και η Αγορά Ακινήτων 171 περίπλοκη υπόθεση. Ο λόγος είναι ότι οι υπεραξίες παράγονται, επίσης, από τη γενικότερη πρόοδο της κοινωνίας, ή έστω, από τη βελτίωση του κοινωνικοοικονομικού και φυσικού περιβάλλοντος μιας περιοχής ή πολεοδομικής ζώνης μεταφοράς ή υποδοχής ΣΔ. Με τη ΜΣΔ ανακατανέμονται υπεραξίες, μόνο μεταξύ των ιδιοκτητών που κάνουν χρήση και επωφελούνται αυτού του μηχανισμού. Οι πολεοδομικές ζωνοποιήσεις έχουν ως σκοπό την εξασφάλιση ικανοποιητικού δομημένου περιβάλλοντος για όλους τους κατοίκους μιας περιοχής. Εάν, όμως, κατά την εφαρμογή του μηχανισμού της ΜΣΔ στις ζώνες υποδοχής του θα πρέπει ή να αυξηθούν οι πυκνότητες δόμησης ή να θεσμοθετηθούν χαμηλότεροι ΣΔ σε σχέση με εκείνους που θεσμοθετούνται συνήθως σε ανάλογες περιοχές, τότε δημιουργείται θέμα διακριτικής και άνισης μεταχείρισης μεταξύ των ιδιοκτητών ακινήτων στις ζώνες μεταφοράς και στις ζώνες υποδοχής. Αποτελεί πράγματι «πειρασμό» για τον πολεοδόμο ή και τον πολιτικό που θα συναινέσει σε τέτοιες ρυθμίσεις η θεσμοθέτηση χαμηλότερων ΣΔ σε ΖΥΣ, σε σχέση με εκείνους που θα μπορούσαν να θεσμοθετηθούν κατά τη συνήθη πρακτική. Έτσι, ενώ μπορεί κανείς να ισχυρισθεί ότι η ΜΣΔ, αν και θα μπορούσε να θεμελιωθεί στις διοικητικές αρχές της «χρηστής Διοίκησης», της «καλής λειτουργίας της Διοίκησης» και της «προστατευόμενης εμπιστοσύνης του διοικούμενου», μπορεί να λειτουργήσει τελικά και ενάντια σ αυτές τις αρχές. Προκειμένου να ξεπεραστούν τα προβλήματα αυτά ενδεχομένως, θα μπορούσε να προκριθεί η λύση της θεσμοθέτησης «Τραπεζών Δικαιωμάτων Ανάπτυξης» ή «Τραπεζών Συντελεστή Δόμησης», αντί της θεσμοθέτησης ζωνών μεταφοράς και υποδοχής τους. Πράγματι, αποτελέσματα ερευνών που έχουν πραγματοποιηθεί στις ΗΠΑ υποστηρίζουν, ότι προγράμματα ΜΔΑ έχουν περισσότερες πιθανότητες να επιτύχουν, όταν περιλαμβάνουν και τέτοιου είδους «Τράπεζες» (Machemer and Kaplowitz, 2002 Kaplowitz, κ.ά., 2009). Τράπεζες τέτοιου είδους συνεισφέρουν όχι μόνο στη λειτουργία της αγοράς αυτών των δικαιωμάτων, αλλά και στην αξιοπιστία του πολεοδομικού εργαλείου της ΜΔΑ, αφού δημιουργούν αίσθημα ασφάλειας στους ιδιοκτήτες ακινήτων που βρίσκονται εντός των ζωνών μεταφοράς συντελεστή, σχετικά με την εύρεση αγοραστή για τα δικαιώματά τους. Οι Τράπεζες δημιουργούν ένα «ταμείο» δικαιωμάτων ανάπτυξης όταν κανείς χρειάζεται δικαίωμα ανάπτυξης μπορεί να το αγοράσει, και συχνά μάλιστα σε μια γνωστή προκαθορισμένη τιμή. Ιδιαίτερα στην αρχή ενός προγράμματος μεταφοράς δικαιωμάτων, θεωρείται απαραίτητο να καθορίζεται η τιμή τους, επειδή υπάρχουν αμφιβολίες σχετικά με την τελική τιμή πώλησής τους. Πλέον αυτού, οι Τράπεζες Δικαιωμάτων Ανάπτυξης μπορούν να χρησιμοποιήσουν μέρος των εσόδων τους από την πώληση των δικαιωμάτων για να χρηματοδοτήσουν προγράμματα για την προστασία κοινοχρήστων χώρων ή κτιρίων, μέσω της αγοράς των δικαιωμάτων που τα αφορούν. Τέλος, οι Τράπεζες αυτές μπορούν να χρησιμοποιήσουν χρήματα από επιχορηγήσεις ή έσοδα από την πώληση δικαιωμάτων ανάπτυξης, προκειμένου να αγοράσουν άλλα δικαιώματα, και έτσι να εξυπηρετήσουν καλύτερα και σκοπούς δημόσιας ωφέλειας, εκτός από τις ανάγκες των Σειρά Ερευνητικών Εργασιών, 2010, 16(7)

16 172 Νικόλαος Τριανταφυλλόπουλος, Ιωάννα Αλεξανδροπούλου ιδιοκτητών (Kalpowitz, κ.ά, 2008). Κατ αυτόν τον τρόπο, οι όποιες υπεραξίες ενδεχομένως παράγονται κατά τη διάρκεια κατά την οποία τα δικαιώματα ανάπτυξης «κατακρατούνται», μπορούν να αξιοποιούνται από την Τράπεζα. Όταν μάλιστα αυτή ελέγχεται από την κοινότητα, οι παραπάνω υπεραξίες καταλήγουν ουσιαστικά στην κοινότητα. Κατά την επεξεργασία του Ν. 2300/1995, είχε προταθεί στην Ελλάδα η δημιουργία Οργανισμού Διαχείρισης Τίτλων σε εθνικό επίπεδο. Επισημαίνεται βέβαια, ότι μια πιθανή θεσμική πρόβλεψη δημιουργίας Τραπεζών Συντελεστή Δόμησης θα ήταν εξαιρετικά αμφίβολης επιτυχίας στην Ελλάδα για τους εξής λόγους: α) επειδή υπό την παρούσα νομολογία του ΣτΕ, πρόκειται για μια περαιτέρω προώθηση του θέματος της ελεύθερης αγοραίας μεταβίβασης εμπράγματων δικαιωμάτων, και για το λόγο αυτό, είναι ιδιαιτέρως πιθανή η αποδυνάμωσή της από πιθανές αποφάσεις του ΣτΕ, και β) δεν είναι προβλέψιμη η θέση του ΣτΕ σε ό,τι αφορά την κάρπωση της υπεραξίας που θα προκύψει με την πώληση του ΣΔ, ακόμη και εάν ο ωφελούμενος δεν είναι φυσικό άτομο, αλλά η κοινότητα. Περαιτέρω επίσης, για την επιτυχία του θεσμού της ΜΣΔ θεωρείται ότι απαιτείται θετική αντιμετώπιση της τοπικής αυτοδιοίκησης και ενδιαφέρον για τη βελτίωση της περιοχής, όχι μόνο από τους τοπικούς ιδιοκτήτες ακινήτων, αλλά και τους κατοίκους εν γένει, τόσο στις περιοχές μεταφοράς, όσο και στις περιοχές υποδοχής, αλλά ακόμη και στην ευρύτερη περιφέρεια αυτών. Σημαντικό συστατικό στην επιτυχία του θεσμού αποτελεί και η αίσθηση ασφάλειας στους ιδιοκτήτες ακινήτων αναφορικά με τη συνέπεια και σταθερότητα στην πολιτική χρήσεων γης, αφού πρέπει να τους δημιουργείται η πεποίθηση ότι τα ισχύοντα σχέδια χρήσεων γης και οι δυνατότητες ΜΣΔ θα διατηρηθούν για μεγάλο χρονικό διάστημα (Kaplowitz κ.ά, 2008). Στην Ελλάδα, αν και η νομοθεσία και η νομολογία του ΣτΕ δέχονται καταρχήν ότι, σε περίπτωση μεταβολής των αντικειμενικών συνθηκών, ο πολεοδομικός σχεδιασμός είναι δυνατόν να μεταβληθεί, αποκλείουν τη δυνατότητα συχνής μεταβολής των Γενικών Πολεοδομικών Σχεδίων. Και τούτο διότι ένα ευμετάβλητο σχέδιο δε θα μπορούσε, αυτοαναιρούμενο, να εκπληρώσει τους σκοπούς του (Μέλισσας, 2007, σελ ). Εν γένει, το θέμα που τίθεται αφορά τη γενικότερη ανασφάλεια των πολιτών απέναντι στο σύστημα τοπικής αυτοδιοίκησης (Strong κ.ά., 1996), τα συνεχή νομικά θέματα που προκύπτουν και δυσχεραίνουν την ομαλή λειτουργία του θεσμού και την έλλειψη αποτελεσματικών οικονομικών κινήτρων. 4. Θέματα (Αν)Αποτελεσματικής Λειτουργίας της ΜΣΔ Προκειμένου να εκπληρωθούν οι σκοποί του θεσμού της ΜΣΔ, όπως αυτοί ορίζονται από το νόμο, θα πρέπει να πραγματοποιούνται πράξεις ΜΣΔ. Για το λόγο αυτό, θα πρέπει να ρυθμίζονται επαρκώς όχι μόνο τα νομικά θέματα, αλλά και εκείνα που ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΘΕΣΣΑΛΙΑΣ, Τμήμα Μηχανικών Χωροταξίας, Πολεοδομίας και Περιφερειακής Ανάπτυξης

17 Μεταφορά Συντελεστή Δόμησης: Το Πολεοδομικό Εργαλείο και η Αγορά Ακινήτων 173 αφορούν την οικονομική αποτελεσματικότητα του θεσμού, αφού αυτός βασίζεται στη λειτουργία της αγοράς ακινήτων. Στο συγκεκριμένο κεφάλαιο συζητούνται ορισμένα από τα θέματα που αφορούν τη λειτουργία του μηχανισμού ΜΣΔ. Αρχικά θα πρέπει να επισημανθεί, ότι μόνο όταν υπάρχει επαρκής ζήτηση για ανάπτυξη ακινήτων, δημιουργείται ζήτηση για ΜΣΔ (Pruetz, 2003) και ιδιαίτερα ζήτηση για ανάπτυξη κατοικιών (Kalpowitz, κ.ά, 2008). Διαφορετικά, εάν δεν υπάρχει ζήτηση για την αγοραία μεταβίβαση των εκδιδόμενων τίτλων ΜΣΔ, ο πολεοδομικός και ο αποζημιωτικός σκοπός του θεσμού δεν μπορεί να εκπληρωθεί. Για το λόγο αυτό, η αγορά ακινήτων στη ΖΥΣ θα πρέπει να χαρακτηρίζεται από δυναμισμό. Εντούτοις, η ενίσχυση μιας αγοράς ακινήτων σε μια συγκεκριμένη ζώνη δεν είναι εύκολο να επιτευχθεί με τα υπάρχοντα πολεοδομικά εργαλεία στην Ελλάδα (διαφόρων ειδών κανονιστικές ρυθμίσεις και αδύναμα φορολογικά μέτρα). Τα φορολογικά κίνητρα που έχουν θεσμοθετηθεί για τη ΜΣΔ, όπως το αφορολόγητο της έκδοσης του τίτλου και της πρώτης μεταβίβασής του, καθώς και η απαλλαγή του από πάσης φύσεως φόρους, τέλη και εισφορές (Ν. 3044/2002, άρθρο 2), είναι χρήσιμα, αλλά οπωσδήποτε δεν επαρκούν για την αποτελεσματική λειτουργία του μηχανισμού. Σε άλλες χώρες όπου έχει θεσμοθετηθεί η ΜΣΔ, ο προσδιορισμός των μεταφερόμενων επιφανειών πραγματοποιείται με βάση τις αγοραίες αξίες των ακινήτων, ύστερα από διαπραγμάτευση μεταξύ των εμπλεκομένων ιδιωτών ή φορέων 18. Στην Ελλάδα η διαδικασία ΜΣΔ βασίζεται στη χρήση του Συστήματος Αντικειμενικών Αξιών (ΣΑΑ), η οποία ορίζεται αναλυτικά από το Ν. 3044/2002 και την ΚΥΑ υπ. αρ. 5636/ των Υπουργών Οικονομίας και Οικονομικών και ΠΕΧΩΔΕ. Με τη ΜΣΔ δεν μεταφέρεται φυσικά επιφάνεια οικοπέδου, αλλά δικαίωμα κατασκευής επιπλέον τετραγωνικών μέτρων κτιρίου, που αντιστοιχούν σε ποσοστό επιφάνειας οικοπέδου. Ο ισχύων μηχανισμός ΜΣΔ ορθά συνδέει τη μεταφερόμενη επιφάνεια με τις αξίες της γης στη ζώνη μεταφοράς και στη ζώνη υποδοχής, καθώς και την αξία της γης με την αξία των κτισμάτων. Επίσης, ορθά ο μηχανισμός αποσυνδέει το χρόνο έκδοσης τίτλου ΜΣΔ από το χρόνο υλοποίησης της μεταφοράς, αφού η τελευταία μπορεί να γίνει σε χρόνο κατά τον οποίο η κατάσταση της κτηματαγοράς ενδέχεται να έχει αλλάξει δραματικά σε σχέση με το χρόνο έκδοσης του τίτλου Ως φορέας εδώ νοείται Τράπεζα Δικαιωμάτων Ανάπτυξης. 19 Με τους μαθηματικούς τύπους που εφαρμόζονται και αναφέρονται στη συνέχεια, η επιφάνεια που μεταφέρεται στο ωφελούμενο ακίνητο εξαρτάται από την προς μεταφορά επιφάνεια του βαρυνόμενου ακινήτου, καθώς και τους ΣΔ και τις αντικειμενικές αξίες ανά τ.μ. των οικοπέδων των δύο ακινήτων. Η αντικειμενική αξία της γης του ωφελούμενου ακινήτου υπολογίζεται με βάση τον ισχύοντα ΣΔ της περιοχής, και όχι τον προσαυξημένο (μετά τη μεταφορά του επιπλέον ΣΔ στο ακίνητο). Σε ό,τι αφορά την αντικειμενική αξία του βαρυνόμενου ακινήτου, υπολογίζεται με βάση τον αναγραφόμενο ΣΔ στο σχετικό τίτλο ΜΣΔ, ο οποίος σύμφωνα με την ΚΥΑ υπ. αρ. 8387/ είναι ο ισχύων για το βαρυνόμενο ακίνητο κατά το χρόνο έγκρισης της μεταφοράς και o οποίος θα μπορούσε να πραγματοποιηθεί. Η επιφάνεια που μεταφέρεται, πλέον της επιτρεπόμενης στο ωφελούμενο ακίνητο καθορίζεται από τον τύπο: Εω=1,10 Εβ (Σω/Σβ) (Αβ/Αω), όπου Εω η επιφάνεια που μπορεί να μεταφερθεί στο ωφελούμενο ακίνητο, Εβ η προς μεταφορά επιφάνεια του βαρυνόμενου ακινήτου, Αω η αξία της γης ανά τ.μ. του οικοπέδου του ωφελούμενου ακινήτου, Αβ η αξία της γης ανά τ.μ. του βαρυνόμενου ακινήτου, Σω συντελεστής που συνδέεται Σειρά Ερευνητικών Εργασιών, 2010, 16(7)

18 174 Νικόλαος Τριανταφυλλόπουλος, Ιωάννα Αλεξανδροπούλου Ως πολεοδομικό εργαλείο που βασίζεται στην αγορά ακινήτων, η ΜΣΔ εμπεριέχει τη διαπραγμάτευση της τιμής του τίτλου. Εντούτοις, ο ιδιοκτήτης του βαρυνόμενου ακινήτου τίθεται σε δυσμενή θέση σε σχέση με τον αγοραστή σε ό,τι αφορά τις δυνατότητες πώλησης του τίτλου του, αφού εξαρτάται από τους όρους που καθορίζονται από την αγορά, την οποία δεν μπορεί να επηρεάσει. Συνήθως, λόγω της αυξημένης προσφοράς τίτλων σε σχέση με τη ζήτηση, αλλά και των ανασφαλειών στην πραγματοποίηση της επιπλέον δόμησης, η τιμή των τίτλων διαμορφώνεται στην πράξη σε επίπεδα σημαντικά χαμηλότερα σε σχέση με τις αντικειμενικές αξίες των τίτλων. Το γεγονός αυτό επιβεβαιώνει την ύπαρξη μιας οικονομικά αναποτελεσματικής αγοράς (Gatzlaff και Tirtiroglou, 1995). Συγκεκριμένα, η διοικητική χρήση του ΣΑΑ δημιουργεί προβλέψιμες και διαφανείς συνθήκες σε ό,τι αφορά θέματα φορολογίας επί της κατοχής και των πράξεων μεταβίβασης ακινήτων. Εντούτοις, παρά τα εν γένει φορολογικά πλεονεκτήματά του, με όρους αγοράς ακινήτων, το ΣΑΑ πάσχει τουλάχιστον στα εξής σημεία: δεν είναι σε θέση να προσεγγίζει ικανοποιητικά τις αγοραίες αξίες των ακινήτων, υπάρχει πάντα σημαντική απόκλιση μεταξύ των αγοραίων και των αντικειμενικών αξιών, και τέλος, είναι αναγκαστικά δύσκαμπτο, αφού οι αξίες του ενημερώνονται, όχι όταν συμβαίνουν μεταβολές στην κτηματαγορά, αλλά σε τακτά (ή όχι) χρονικά διαστήματα. Στην περίπτωση της ΜΣΔ, το ΣΑΑ δεν εξασφαλίζει την αγοραία ελκυστικότητα του μεταφερόμενου ΣΔ, δηλαδή πραγματικό οικονομικό κίνητρο, το οποίο και θα αποτελούσε και την κυριότερη ίσως προϋπόθεση για την αποτελεσματική λειτουργία του θεσμού, όπως θα αναλυθεί στη συνέχεια. Όπως έχει προαναφερθεί, η ΜΣΔ πραγματοποιείται μεταξύ ζωνών μεταφοράς και υποδοχής που χωροθετούνται εντός των ορίων ενός δήμου ή κοινότητας, και σε ειδικές περιπτώσεις σε όμορους δήμους ή κοινότητες (άρθρο 5, παρ. 4). Εντούτοις, σε μια πόλη εντοπίζονται διακριτές ζώνες, σχεδόν αυτόνομων και έντονα μεταβαλλόμενων αγορών ακινήτων. Δηλαδή εντοπίζονται ζώνες έντονης ανάπτυξης, στασιμότητας ή υποχώρησης της κτηματαγοράς. Οι διαφοροποιήσεις μεταξύ των κτηματαγορών των ζωνών μάλιστα εντείνονται, όταν οι αποδόσεις των επενδύσεων σε ακίνητα σε κάθε περιοχή, τείνουν να αγγίξουν τις μέγιστες ή τις ελάχιστες τιμές τους. Η μεταβλητότητα των αγορών ακινήτων σε σχέση με τη διαφοροποίησή τους στην κλίμακα της πόλης με το συντελεστή δόμησης και την κάλυψη, όπως ισχύουν για το ωφελούμενο ακίνητο, και Σβ συντελεστής που συνδέεται με το συντελεστή δόμησης του οικοπέδου του βαρυνόμενου ακινήτου. Ο συντελεστής εμπορικότητας (ΣΕ) χρησιμοποιείται για την αναπροσαρμογή όλων των παραπάνω συντελεστών, ανάλογα με την περίπτωση, όπως καθορίζεται στην εγκύκλιο 5636/ Με την ίδια εγκύκλιο καθορίζεται ο τρόπος εκτίμησης της οικοπεδικής αξίας του βαρυνόμενου Αβ και του ωφελούμενου Αω ακινήτου: για τις περιοχές που καλύπτονται από το ΣΑΑ, η αξία ανά τ.μ. γης βαρυνόμενου και ωφελούμενου ακινήτου για τον τύπο μετασχηματισμού επιφανειών κατά τη διαδικασία ΜΣΔ προσδιορίζεται με τον παρακάτω τύπο: Αβ ή Αω=ΣΟ [ΤΟ+(ΤΟ/ΣΑΟ) Κ (ΣΕ-1,0)]. Η Τιμή Οικοπέδου (ΤΟ) αναγράφεται σε συγκεκριμένους πίνακες που χρησιμοποιούνται, και προκύπτει από την Τιμή Ζώνης (ΤΖ), η οποία αφορά την αξία διαμερίσματος πρώτου ορόφου, το Συντελεστή Αξιοποίησης του Οικοπέδου (ΣΑΟ) ο οποίος εν γένει ταυτίζεται με το Συντελεστή Δόμησης (ΣΔ) θεωρώντας ότι ΣΕ=1. Ο Συντελεστής Εμπορικότητας (ΣΕ) για τη συγκεκριμένη περιοχή, ο οποίος αφορά την εμπορική εκμετάλλευση του ισογείου κτιρίου (η οποία εκφράζεται από το συντελεστή Κ) που μπορεί να δομηθεί στο συγκεκριμένο οικόπεδο. Οι ΤΖ, και ΣΕ προκύπτουν μετά από εισηγήσεις των τοπικών Εφοριών, με βάση την παρατήρηση των τιμών της αγοράς. ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΘΕΣΣΑΛΙΑΣ, Τμήμα Μηχανικών Χωροταξίας, Πολεοδομίας και Περιφερειακής Ανάπτυξης

19 Μεταφορά Συντελεστή Δόμησης: Το Πολεοδομικό Εργαλείο και η Αγορά Ακινήτων 175 επηρεάζει σοβαρά τη λειτουργία του μηχανισμού ΜΣΔ, λόγω των πολλαπλασιαστικών επιπτώσεων της αξίας των κτιρίων στην αξία της γης 20. Αποτελεί σύνηθες φαινόμενο ο κύκλος της αγοράς στη Ζώνη Μεταφοράς Συντελεστή (ΖΜΣ) να είναι πολύ διαφορετικός από εκείνον στη Ζώνη Υποδοχής Συντελεστή (ΖΥΣ), και το αντίστροφο. Έτσι, λόγω των πολλαπλασιαστικών αυτών επιπτώσεων, μια διαφορετική μεταβολή των αγοραίων αξιών των ακινήτων στις ΖΜΣ και ΖΥΣ που μπορεί να συμβεί, διευρύνει σημαντικά τη διάσταση των αξιών γης σε αυτές. Ως αποτέλεσμα αυτού, η ζήτηση για αγορά ΣΔ μπορεί να ενισχυθεί, αφού το κόστος αγοράς ΣΔ θα είναι σημαντικά χαμηλότερο σε σχέση με το κόστος αγοράς του οικοπέδου που απαιτείται για τη δόμηση ίσης επιφάνειας με τη μεταφερόμενη 21. Λόγω του «πολλαπλασιαστικού φαινομένου», καθώς της χρήσης του ΣΑΑ στη διαδικασία ΜΣΔ, με το οποίο καθορίζονται χαμηλές αξίες στα βαρυνόμενα ακίνητα, εάν ο μηχανισμός ΜΣΔ λειτουργούσε απρόσκοπτα, η ζήτηση για αγορά ΣΔ στις ΖΥΣ θα έπρεπε να ήταν ισχυρή, σε βάρος βέβαια των βαρυνόμενων ακινήτων. Το αντίθετο βέβαια θα μπορούσε να συμβεί στην περίπτωση κατά την οποία οι τιμές στη ΖΜΣ ακολουθούσαν ισχυρότερη ανοδική πορεία σε σχέση με τη ΖΥΣ, με αποτέλεσμα να μην υπάρχει ενδιαφέρον για αγορά ΣΔ στη ΖΥΣ, υπό την προϋπόθεση βέβαια ότι οι αντικειμενικές τιμές των ακινήτων ήταν ίσες με τις αγοραίες. Άλλωστε, όπως υπογραμμίζει και ο Alfred Marshall (1890, βιβλίο V, κεφ. ΧΙ, παρ. 17), μόνο όταν η γη είναι σπάνια (μη διαθέσιμη) ή ακριβή (για τη συγκεκριμένη περίπτωση, προσθέτουμε), αξίζει κανείς να την υποκαταστήσει επενδύοντας κεφάλαιο δηλαδή να αγοράσει συντελεστή δόμησης αντί να αγοράσει επιπλέον τη γη που έχει ανάγκη. Δηλαδή θεωρητικά, ο μηχανισμός της ΜΣΔ δεν μπορεί να αποδώσει τα αναμενόμενα σε περιοχές όπου υπάρχει διαθέσιμη αδόμητη γη, υπό την προϋπόθεση βέβαια ότι αυτή θα προσφέρεται προς πώληση. Σε ορισμένες περιπτώσεις, όταν για παράδειγμα μια ΖΥΣ χωροθετείται σε περιοχή αμιγούς κατοικίας χαμηλής πυκνότητας, είναι πιθανό η αύξηση της δομημένης 20 Σε περιοχές με οργανωμένες και ενεργές κτηματαγορές, η αξία του οικοπέδου διαμορφώνεται από την προσφορά και τη ζήτηση στην αγορά του τελικού προϊόντος, δηλαδή του κτιρίου που τυγχάνει της βέλτιστης και αποδοτικότερης επιτρεπόμενης χρήσης (highest and best use) και μπορεί να κατασκευασθεί εντός του οικοπέδου. Η αγοραία αξία του οικοπέδου υπολογίζεται ως η υπολειπόμενη αξία (residual value) της αγοραίας αξίας του κτιρίου στο σύνολό του, αφού αφαιρεθούν τα πάσης φύσεως έξοδα. Συγκεκριμένα σύμφωνα με τη Μέθοδο της Υπολειπόμενης Αξίας (Residual Value Method), η αξία του οικοπέδου προκύπτει εάν από την αγοραία αξία του κτιρίου αφαιρεθούν το κόστος μελετών, αδειοδοτήσεων και κατασκευής του, τα διάφορα διοικητικά έξοδα και φόροι, το χρηματοοικονομικό κόστος και το κέρδος του εργολάβου. Για την κατανόηση των πολλαπλασιαστικών επιπτώσεων της αξίας των κτιρίων στην αξία της γης εξετάζουμε την εξής περίπτωση ως παράδειγμα: Έστω ένα βαρυνόμενο οικόπεδο σε κεντρική θέση της πόλης, και ένα ωφελούμενο σε περιοχή εκτός κέντρου, και Εβ=1000μ², Σω=1, Σβ=2. Εάν α) Αβ=1000 και Αω=500, τότε Εω=1100μ². β) Αβ=1100 και Αω=500 (σταθερό), τότε Εω=1210μ². γ) Αβ=1000 και Αω=550, τότε Εω=1000μ². Εφαρμόζοντας τη μέθοδο υπολειπόμενης αξίας, και θεωρώντας ως κόστος κατασκευής 1000 /μ² και εργολαβικό όφελος 30%, στην περίπτωση (α) για Αω=500 αντιστοιχεί τιμή πώλησης διαμερίσματος Δω=2500 /μ². Εάν σε αγοραίες τιμές η τιμή πώλησης του διαμερίσματος αυξηθεί κατά 10%, δηλαδή Δω =2750 /μ², τότε η αξία του οικοπέδου θα ανέλθει σε 640 /μ², δηλαδή αυξάνεται κατά περίπου 30%. Τότε υπάρχει αξιοσημείωτο οικονομικό κίνητρο για την αγορά ΣΔ, εάν συνυπολογιστεί και η αποφυγή τελών και φόρου μεταβίβασης. Το κίνητρο αυτό γίνεται ισχυρότερο στην περίπτωση (β). Αντίθετα, στην περίπτωση (γ), το κίνητρο για την αγορά ΣΔ εξασθενεί σημαντικά. 21 Βλ. το παράδειγμα στην προηγούμενη υποσημείωση. Σειρά Ερευνητικών Εργασιών, 2010, 16(7)

20 176 Νικόλαος Τριανταφυλλόπουλος, Ιωάννα Αλεξανδροπούλου επιφάνειας οικοπέδων να επιφέρει μείωση της αξίας των ακινήτων, αφού με την εξάντληση του μέγιστου επιτρεπόμενου ΣΔ σε ακίνητα εντός της ΖΥΣ, πιθανόν αυτά να μην κεφαλαιοποιήσουν στο ακέραιο την αξία του μεταφερόμενου συντελεστή, καθώς θα αποκτήσουν μεγαλύτερη πυκνότητα δόμησης, υστερώντας σε ελεύθερους χώρους σε σχέση με άλλα εντός της περιοχής, ιδιαίτερα εάν συνυπολογίσουμε τους περιορισμούς στην επιφάνεια κάλυψης και το ύψος των κτιρίων που επιβάλλονται στις ΖΥΣ (Ν. 3044/2003, άρθρο 5, παρ. 8 και 9). Η προστασία της πολιτιστικής κληρονομιάς και ειδικότερα των διατηρητέων κτιρίων αποτελεί έναν από τους πρωταρχικούς στόχους του θεσμού της ΜΣΔ, και ως εκ τούτου, η διερεύνηση των δυνατοτήτων λειτουργικής αποτελεσματικότητας του θεσμού παρουσιάζει ενδιαφέρον. Ειδικά σε ό, τι αφορά τα διατηρητέα κτίρια, ο μεταφερόμενος ΣΔ αντιπροσωπεύει τη μη πραγματοποιήσιμη επιφάνεια δόμησης ενός διατηρητέουβαρυνόμενου ακινήτου (κτιρίου), η οποία μεταφέρεται σε άλλο ακίνητο. Όμως, η μεταφερόμενη επιφάνεια δόμησης αποτελεί συστατικό του βαρυνόμενου ακινήτου, το οποίο βρίσκεται πάντα σε κάποια συγκεκριμένη κατάσταση, που μπορεί να χαρακτηρίζεται από σημαντική απαξίωση, είτε λειτουργική, είτε λόγω της δυνητικά κακής συντήρησής του. Είναι σύνηθες το φαινόμενο αν όχι ο κανόνας το κόστος αποκατάστασης ή ανάπλασης ενός διατηρητέου κτιρίου να είναι πολύ υψηλό, με αποτέλεσμα να μειώνεται δραστικά ή και να εκμηδενίζεται η αγοραία αξία του. Με τον προβλεπόμενο τρόπο υπολογισμού της αντικειμενικής αξίας της μεταφερόμενης επιφάνειας, δε λαμβάνεται υπόψη η πιθανή απαξίωση του κτιρίου, συστατικό του οποίου αποτελεί και ο υπολειπόμενος συντελεστής δόμησης που είναι δυνατό να μεταφερθεί. Στην πραγματικότητα όμως, για να αποκτήσει ο υπολειπόμενος ΣΔ τη μέγιστη αξία του σε ένα συγκεκριμένο απαξιωμένο ακίνητο, θα απαιτούνταν η ιδιαίτερα επαχθής αποκατάσταση του συνόλου του κτιρίου, της οποίας το κόστος θα ελαχιστοποιούσε ή θα μηδένιζε την αξία ολόκληρου του ακινήτου, συμπεριλαμβανομένου και του υπολειπόμενου ΣΔ. Αντίθετα, με τον εφαρμοζόμενο τρόπο υπολογισμό της μεταφερόμενης επιφάνειας, θεωρείται ότι το διατηρητέο κτίριο βρίσκεται σε άριστη κατάσταση ή διαφορετικά, ότι στην κατάσταση που βρίσκεται μπορεί να τύχει, της βέλτιστης και αποδοτικότερης χρήσης (highest and best use). Δηλαδή στην πραγματικότητα, η αντικειμενική αξία της μεταφερόμενης δομήσιμης επιφάνειας αποτελεί τμήμα της συνολικής αντικειμενικής αξίας του κτιρίου που υπολογίζεται με βάση τη αντικειμενική αξία που αντιστοιχεί στην πρόσοδο που θεωρητικά μπορεί να προκύψει από τη βέλτιστη δυνατή χρήση του (potential rent), και όχι την πραγματική αγοραία αξία του, που θα προέκυπτε από την πρόσοδο με βάση την παρούσα δυνατή χρήση (actual rent). Έτσι, η πραγματική αγοραία αξία του υπολειπόμενου ΣΔ του ακινήτου μπορεί να είναι ελάχιστη (ή μηδενική) σε σχέση με εκείνη που υπολογίζεται με το συγκεκριμένο μαθηματικό τύπο. ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΘΕΣΣΑΛΙΑΣ, Τμήμα Μηχανικών Χωροταξίας, Πολεοδομίας και Περιφερειακής Ανάπτυξης