Γεράσιμος Θεοδόσης «Συμφωνίες πλαίσιο και διοικητικές συμβάσεις»

Transcript

1 Γεράσιμος Θεοδόσης «Συμφωνίες πλαίσιο και διοικητικές συμβάσεις» Α) Σύμφωνα με το άρθρο 15 παράγραφος 5 του Νόμου 4281/ 2014: «Συμφωνία - πλαίσιο» είναι μία συμφωνία που συνάπτεται μεταξύ μίας ή περισσοτέρων αναθετουσών αρχών / αναθετόντων φορέων και ενός ή περισσοτέρων οικονομικών φορέων, η οποία αποσκοπεί στον καθορισμό των όρων που διέπουν τις συμβάσεις που πρόκειται να συναφθούν κατά τη διάρκεια συγκεκριμένης περιόδου, ιδίως όσον αφορά στις τιμές, και, ενδεχομένως, τις προβλεπόμενες ποσότητες». Ήδη από το νομοθετικό ορισμό της καθίσταται σαφές ότι μια συμφωνία-πλαίσιο δεν αποτελεί ένα νέο τύπο δημόσιας σύμβασης, αλλά ένα νέο μεθοδολογικό (και συμβατικό) μηχανισμό, βάσει του οποίου οι αναθέτουσες αρχές επιλέγουν τον αντισυμβαλλόμενό τους για ορισμένη κατηγορία δημοσίων συμβάσεων. Με άλλα λόγια, με τις συμφωνίες-πλαίσιο καθορίζονται οι βασικοί όροι μελλοντικών συμβάσεων (ΑΠ. ΓΕΡΟΝΤΑΣ), τις οποίες οι δημόσιοι φορείς/ αναθέτουσες αρχές καταρτίζουν, εφόσον τις κρίνουν αναγκαίες και απαραίτητες για την κάλυψη των αναγκών τους. Κατά κύριο λόγο το θεσμικό πλαίσιο των συμφωνιώνπλαίσιο ορίζεται στο άρθρο 52 παράγραφος 2 του Νόμου 4281/ 2014: «Για τη σύναψη μιας συμφωνίας-πλαισίου, οι αναθέτουσες αρχές ακολουθούν τους διαδικαστικούς κανόνες που ορίζονται στον παρόντα νόμο σε όλα τα στάδια, έως την ανάθεση των συμβάσεων 1

2 που βασίζονται στην εν λόγω συμφωνία-πλαίσιο. Η επιλογή των συμβαλλομένων στη συμφωνία-πλαίσιο γίνεται κατ' εφαρμογή των κριτηρίων ανάθεσης, τα οποία καθορίζονται σύμφωνα με το άρθρο 43 του παρόντος νόμου. Οι συμβάσεις που βασίζονται σε συμφωνίαπλαίσιο συνάπτονται σύμφωνα με τη διαδικασία που προβλέπεται στα άρθρα 53 και 54 του παρόντος νόμου. Η διαδικασία αυτή εφαρμόζεται μόνο μεταξύ των αναθετουσών αρχών και των οικονομικών φορέων που ήταν εξ αρχής συμβαλλόμενα μέρη της συμφωνίας-πλαισίου. Κατά τη σύναψη των συμβάσεων που βασίζονται στη συμφωνία-πλαίσιο, τα μέρη δεν μπορούν σε καμία περίπτωση να επιφέρουν ουσιαστικές τροποποιήσεις στους όρους της συμφωνίας-πλαισίου, ιδίως στην περίπτωση που αναφέρεται στο άρθρο 53 του παρόντος νόμου. Η διάρκεια μιας συμφωνίαςπλαισίου δεν μπορεί να υπερβαίνει τα τέσσερα (4) έτη, εκτός εξαιρετικών περιπτώσεων που δικαιολογούνται ειδικώς, ιδίως λόγω του αντικειμένου της συμφωνίας -πλαισίου. Οι αναθέτουσες αρχές δεν μπορούν να προσφεύγουν στις συμφωνίες-πλαίσιο καταχρηστικά ή κατά τρόπο που να εμποδίζει, περιορίζει ή νοθεύει τον ανταγωνισμό». Β) Κύρια προτερήματα μιας συμφωνίας-πλαίσιο είναι η επίτευξη ευελιξίας και ταχύτητας στις διαδικασίες ανάθεσης των δημοσίων συμβάσεων, η εξοικονόμηση χρόνου και κόστους, καθώς και η βελτίωση της ποιότητας των παρεχόμενων υπηρεσιών. Με τις συμφωνίες-πλαίσιο οι δημόσιοι φορείς/ αναθέτουσες αρχές οργανώνουν και διαχειρίζονται ορθολογιστικά τις ανάγκες των 2

3 προμηθειών τους, επιτυγχάνοντας συγχρόνως τον καλύτερο έλεγχο και την περιστολή των δαπανών τους. Περαιτέρω πρέπει να ληφθεί υπόψη ότι μια συμφωνίαπλαίσιο δεν έχει δεσμευτικό χαρακτήρα. Και αυτή η μη δεσμευτικότητα που χαρακτηρίζει τις συμφωνίες-πλαίσιο, παρέχει στους δημόσιους φορείς/αναθέτουσες αρχές τη διακριτική ευχέρεια να κάνουν χρήση αυτών στις περιπτώσεις που η συγκεκριμένη συμφωνία αποτελεί την πλεονεκτικότερη για αυτούς επιλογή, αλλά και τη δυνατότητα να επιτυγχάνουν κάθε φορά τα καλύτερα δυνατά αποτελέσματα όσο αφορά στη σχέση ποιότητας και τιμής. Έτσι αφενός μεν δίνεται η ευκαιρία στους δημόσιους φορείς/αναθέτουσες αρχές να προσδιορίσουν επακριβώς τις ανάγκες τους, να τις συγκεντρώσουν και να τις ομαδοποιήσουν, με απώτερο στρατηγικό στόχο την καλύτερη δυνατή κάλυψή τους. Αφετέρου, από πλευράς οικονομικών φορέων/επιχειρήσεων, επιτυγχάνεται μια μακροπρόθεσμη προσέγγιση στο σχεδιασμό και προγραμματισμό των προσφερόμενων προμηθειών, υπηρεσιών και έργων τους, που διασφαλίζει καλύτερες υπηρεσίες και καλύτερες τιμές κόστους και συγχρόνως εδραιώνει μια ευνοϊκή και μακροπρόθεσμη συνεργασία με τους δημόσιους φορείς/αναθέτουσες αρχές. Γ) Βέβαια, ο ανωτέρω αναφερόμενος μη δεσμευτικός χαρακτήρας της συμφωνίας-πλαίσιο αποτελεί στην ουσία μειονέκτημα για τους οικονομικούς φορείς/επιχειρήσεις που συμμετέχουν σε αυτήν, δεδομένου ότι δεν γνωρίζουν εάν θα τους ανατεθεί τελικά η 3

4 συμβατική παροχή. Περαιτέρω μειονεκτήματα των συμφωνιώνπλαίσιο συνιστούν: α) Η δημιουργία δεσπόζουσας θέσης και μονοπωλιακών δομών σε βάρος του υγιούς ανταγωνισμού και της αρχής της διαφάνειας, κυρίως όταν εφαρμόζονται μακροχρόνιες συμφωνίεςπλαίσιο με έναν μόνο οικονομικό φορέα ως αντισυμβαλλόμενο ή δεν αποτρέπονται θεσμικά συμπαιγνίες ή άλλες αθέμιτες πρακτικές στη διαμόρφωση των τιμών μεταξύ των περισσοτέρων συμμετεχόντων σε μια συμφωνία-πλαίσιο. β) Η μειωμένη δυνατότητα πρόσβασης των μικρομεσαίων επιχειρήσεων στις δημόσιες συμβάσεις, μη δυνάμενες εκ των πραγμάτων να ανταγωνιστούν μεγάλους οικονομικούς φορείς/ επιχειρήσεις επί ίσοις όροις. Εξάλλου οι συμφωνίες-πλαίσιο δεν ενδείκνυνται για όλες τις αναθέσεις στο πλαίσιο των δημοσίων συμβάσεων. Η χρήση τους συνάδει: α) με την προμήθεια ειδών, την παροχή υπηρεσιών και την εκτέλεση έργων που καλύπτουν πάγιες επαναλαμβανόμενες ανάγκες, η ακριβής ποσότητα των οποίων δεν είναι εκ των προτέρων γνωστή και τα τεχνικά χαρακτηριστικά τους δεν αναμένονται να μεταβληθούν ουσιωδώς κατά τη διάρκεια της συμφωνίας-πλαίσιο, β) με την ακριβώς αντίθετη περίπτωση, κατά την οποίαν το κόστος προμήθειας των ειδών επικαιροποιείται κατά τακτά χρονικά διαστήματα και διαμορφώνεται εκάστοτε με βάση το θεμιτό ανταγωνισμό. Για αυτόν το λόγο οι δημόσιοι φορείς/ αναθέτουσες αρχές οφείλουν, πριν από την κατάρτιση μιας συμφωνίας-πλαίσιο, να προβαίνουν, μέσω του διαλόγου και της διαβούλευσης με τους εν 4

5 δυνάμει οικονομικούς φορείς/επιχειρήσεις, στη στρατηγική ανάλυση και το σχεδιασμό της κατάλληλης διαδικασίας που θα τους επιτρέψει την πλήρη γνώση των πραγματικών συνθηκών της αγοράς. Ως εκ τούτου, με την προηγηθείσα στρατηγική ανάλυση και σχεδιασμό της κατάλληλης διαδικασίας, λύνεται και το πρόβλημα της επιλογής της προκήρυξης του συγκεκριμένου αντικειμένου προμήθειας, υπηρεσίας ή έργου, προσδιορίζοντας ταυτόχρονα το κατάλληλο είδος συμφωνίας-πλαίσιο που θα εφαρμοσθεί. Επίσης για να αποφευχθεί μια ενδεχόμενη νόθευση του ανταγωνισμού προβλέπεται εκ του νόμου ότι «η διάρκεια μιας συμφωνίαςπλαισίου δεν μπορεί να υπερβαίνει τα τέσσερα (4) έτη». Κατά εξαίρεση, και μόνο με ειδική και εμπεριστατωμένη αιτιολογία, επιτρέπεται μεγαλύτερη (των τεσσάρων ετών) διάρκεια στις συμφωνίες-πλαίσιο, κυρίως όταν οι οικονομικοί φορείς/επιχειρήσεις παρέχουν ένα συμβατικό αντικείμενο/έναν εξοπλισμό που θα πρέπει (εκ της εκτελεστικής σύμβασης) να είναι διαθέσιμος και πέραν των τεσσάρων ετών ή όταν η συγκεκριμένη συμφωνίαπλαίσιο προϋποθέτει μεγάλες επενδύσεις εκ μέρους των οικονομικών φορέων/επιχειρήσεων, ο χρόνος απόσβεσης των οποίων υπερβαίνει την τετραετία. Στο πλαίσιο αυτό θα μπορούσε επίσης, μεταξύ άλλων, να κριθεί «συμφέρουσα» η πρόβλεψη διαίρεσης της συμφωνίαςπλαίσιο σε τμήματα (π.χ. κατά γένος ή κατά γεωγραφική περιοχή), που θα διευκόλυνε σημαντικά τη δυνατότητα πρόσβασης των μικρομεσαίων επιχειρήσεων στις δημόσιες συμβάσεις. Ας σημειωθεί ότι η προαναφερόμενη διαδικασία ανάλυσης της αγοράς αποκτά ακόμη μεγαλύτερη σημασία στην περίπτωση των 5

6 συμφωνιών-πλαίσιο, οι οποίες προκηρύσσονται από Κεντρικές Αρχές Προμηθειών (βλ. άρθρα 20 και 21 του Νόμου 4281/ 2014). Δ) Επισημαίνεται ότι κατά τη σύναψη των συμφωνιών-πλαίσιο οι δημόσιοι φορείς/αναθέτουσες αρχές πρέπει να εφαρμόσουν τις περί διαδικασιών ρυθμίσεις που ισχύουν για τις δημόσιες συμβάσεις. Μπορούν, για παράδειγμα, να επιλέξουν την ανοικτή ή την κλειστή διαδικασία στην επιλογή των οικονομικών φορέων/επιχειρήσεων που θα συμμετέχουν στη συμφωνία-πλαίσιο, ή, εφόσον πληρούνται οι νόμιμες προϋποθέσεις, τη διαδικασία με διαπραγμάτευση. Επίσης οφείλουν να εφαρμόσουν τις ρυθμίσεις για τις τεχνικές προδιαγραφές, τα κριτήρια ποιοτικής επιλογής και τα κριτήρια ανάθεσης. Σε αντίθεση με τις υπόλοιπες δημόσιες συμβάσεις, οι συμφωνίες-πλαίσιο ολοκληρώνονται σε δύο στάδια: α) Στο πρώτο στάδιο συνάπτεται η συμφωνία-πλαίσιο, η οποία (εκ του νόμου) δεν παράγει έννομο αποτέλεσμα (συμβατική δέσμευση), αλλά προσδιορίζει (δεσμευτικά και κατά αρχήν) τους όρους και τις προϋποθέσεις της (τελικής ) εκτελεστικής σύμβασης, (με την οποία θα παρασχεθούν τα προϊόντα, οι υπηρεσίες και τα έργα), καθώς και τις τιμές ή ένα μηχανισμό καθορισμού της τιμής (για τα προϊόντα, τις υπηρεσίες και τα έργα που τελικά θα παρασχεθούν), ο οποίος θα επιτρέπει, κατά αντικειμενικό τρόπο, τον προσδιορισμό της τιμής στη συγκεκριμένη εκτελεστική σύμβαση, παραδείγματος χάρη με ένα ποσοστό έκπτωσης επί τιμών λιανικής, με μια αναφορά σε κατάλληλους δείκτες πληθωρισμού ή με ένα σύστημα που θα επιβάλλει τακτικές αναθεωρήσεις τιμών. 6

7 β) Στο δεύτερο στάδιο συνάπτεται η σύμβαση που βασίζεται στη συμφωνία-πλαίσιο, η εκτελεστική σύμβαση, η οποία παράγει τελικά και τη συμβατική δέσμευση για την παροχή προϊόντων ή υπηρεσιών συγκεκριμένης ποσότητας, όγκου ή αξίας ή έργων συγκεκριμένων προδιαγραφών. Ο τρόπος, με τον οποίο συνάπτονται οι εκτελεστικές συμβάσεις, εξαρτάται, κατά αρχήν, από το εάν η συμφωνία-πλαίσιο καταρτίστηκε μεταξύ ενός ή περισσοτέρων οικονομικών φορέων/επιχειρήσεων (βλ. άρθρα 53 και 54 του Νόμου 4281/ 2014) Ε) Από πλευράς δημοσίων φορέων/αναθετουσών αρχών, μια συμφωνία-πλαίσιο μπορεί να καταρτιστεί από μια μόνο αναθέτουσα αρχή για την κάλυψη των δικών της αναγκών ή από περισσότερες αναθέτουσες αρχές που έχουν κοινό σκοπό (παραδείγματος χάρη, τέσσερις όμοροι δήμοι συνάπτουν συμφωνία-πλαίσιο με έναν ανάδοχο για την εκτέλεση έργων συντήρησης οδοποιίας) ή από μια Κεντρική Αρχή Προμηθειών, η οποία λειτουργεί κατά εκπροσώπηση άλλων δημοσίων φορέων. Από πλευράς οικονομικών φορέων/επιχειρήσεων, μια συμφωνία-πλαίσιο μπορεί να καταρτιστεί με ένα μόνο οικονομικό φορέα/επιχείρηση που έχει υποβάλει προσφορά, ή με περισσότερους οικονομικούς φορείς/επιχειρήσεις (για παράδειγμα, στη σύναψη συμφωνιών-πλαίσιο από κεντρικές αρχές προμηθειών για μεγάλες ποσότητες που χωρίζονται σε τμήματα). Βασική αρχή των συμφωνιών-πλαίσιο είναι ότι σε αυτές ουδείς εκτός των αρχικώς συμβεβλημένων μπορεί να συμμετέχει, είτε ως αναθέτουσα αρχή είτε ως οικονομικός φορέας. Συνεπώς, στις 7

8 συμφωνίες-πλαίσιο αποκλείεται η είσοδος νέων μερών μετά τη σύναψή τους. 8