Κοινωνική πρόνοια είναι η προστασία επιλεγµένων ευπαθών κοινωνικών οµάδων µε παροχές µη ανταποδοτικού χαρακτήρα.

Transcript

1 ΜΑΘΗΜΑ 10 ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΑ ΗΜΟΣΙΩΝ ΑΠΑΝΩΝ: ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΠΡΟΝΟΙΑ ΟΙ ΑΠΑΝΕΣ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗΣ ΠΡΟΝΟΙΑΣ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑ Α Κοινωνική πρόνοια είναι η προστασία επιλεγµένων ευπαθών κοινωνικών οµάδων µε παροχές µη ανταποδοτικού χαρακτήρα. Η δαπάνη για την κοινωνική πρόνοια στην Ελλάδα µαζί µε τις πιστώσεις για τα επιδόµατα που χορηγούν οι νοµαρχίες φθάνει περίπου το 2,5% του προϋπολογισµού. Γενικότερα, η κοινωνική πολιτική ασκείται µε διάφορα εργαλεία τα οποία µπορούν να αναλυθούν µε τους εξής τρόπους: (α) µε βάση τη διάκριση ανάµεσα σε: υπηρεσίες ή παροχές σε είδος (π.χ. υγειονοµική περίθαλψη, φροντίδα ατόµων µε ειδικές ανάγκες, προστασία παιδιών και ηλικιωµένων) και επιδόµατα ή παροχές σε χρήµα (β) µε βάση τη διάκριση ανάµεσα σε: παροχές κοινωνικής πρόνοιας, παροχές κοινωνικής ασφάλισης και οικουµενικές - κατηγορικές παροχές. Εδώ δίνεται έµφαση στη δεύτερη διάκριση που αφορά κυρίως τα επιδόµατα ή τις παροχές σε χρήµα. Mάθηµα 10 Σελίδα 1

2 ΟΡΙΣΜΟΙ 1. Παροχές ΚΟΙΝΩΝΙΚΗΣ ΠΡΟΝΟΙΑΣ Οι παροχές κοινωνικής πρόνοιας χρηµατοδοτούνται από τον κρατικό προϋπολογισµό, δεν απαιτούν προηγούµενη πληρωµή εισφορών και συσσώρευση ενσήµων, προϋποθέτουν όµως έλεγχο του εισοδήµατος ή/και των µέσων διαβίωσης, απονέµονται µε τη διαπίστωση κάποιας ανάγκης, ενώ συνήθως ορίζονται ως κλιµακούµενο ποσό το οποίο µειώνεται καθώς αυξάνεται το εισόδηµα. 2. Παροχές ΚΟΙΝΩΝΙΚΗΣ ΑΣΦΑΛΙΣΗΣ Οι παροχές κοινωνικής ασφάλισης δίνονται από µη κρατικούς οργανισµούς κοινωνικής ασφάλισης, χρηµατοδοτούνται από τακτικές εισφορές ασφαλισµένων και εργοδοτών, προϋποθέτουν τη συσσώρευση ορισµένου αριθµού ενσήµων, απονέµονται µε την εµφάνιση κάποιου κινδύνου (π.χ. ασθένεια, αναπηρία, ανεργία, γήρας κτλ.), χωρίς έλεγχο εισοδήµατος, ενώ συνήθως ορίζονται ως κάποιο ποσοστό αναπλήρωσης του εισοδήµατος. 3. ΟΙΚΟΥΜΕΝΙΚΕΣ - ΚΑΤΗΓΟΡΙΚΕΣ παροχές Οι οικουµενικές και κατηγορικές παροχές χρηµατοδοτούνται επίσης από έσοδα γενικής φορολογίας, δεν εξαρτώνται από την πληρωµή ενσήµων ούτε από το εισόδηµα, δίνονται σε όλα τα άτοµα που ανήκουν σε µια ορισµένη κατηγορία, ενώ συνήθως ορίζονται ως ενιαίο ποσό που λαµβάνουν όλοι οι δικαιούχοι. Mάθηµα 10 Σελίδα 2

3 ΕΠΙΛΕΚΤΙΚΟΤΗΤΑ Οι προνοιακές παροχές είναι επιλεκτικές µε βάση το εισόδηµα. Αυστηρά κριτήρια εισοδήµατος περιορίζουν τις παροχές στο φτωχότερο τµήµα του πληθυσµού. Αντίθετα, χαλαρότερα όρια περιλαµβάνουν ευρεία κοινωνικά στρώµατα στους δικαιούχους, αποκλείοντας µόνο άτοµα πολύ υψηλού εισοδήµατος. Οι επιλεκτικές παροχές δεν είναι πάντοτε προνοιακές: η επιλογή µπορεί να γίνεται µε βάση την κατηγορία του δικαιούχου. Στην πράξη, οι περισσότερες οικουµενικές παροχές δεν απευθύνονται σε όλα ανεξαιρέτως τα άτοµα αλλά µόνο σε όσα ανήκουν σε κάποια κατηγορία (π.χ. ηλικιωµένοι, οικογένειες µε παιδιά κτλ.). Πολλές προνοιακές παροχές συνδυάζουν την επιλεκτικότητα µε βάση τόσο το εισόδηµα όσο και την κατηγορία του δικαιούχου. Οι παροχές µε ευρεία κάλυψη και µοναδικό κριτήριο το (χαµηλό) εισόδηµα λέγονται και παροχές διχτυού ασφαλείας. ΤΟ ΚΟΙΝΩΝΙΚΟ ΙΧΤΥ ΑΣΦΑΛΕΙΑΣ (SOCIAL SAFETY NET) Η Σύσταση 92/441 της Ευρωπαϊκής Κοινότητας καλεί τα κράτη µέλη: να αναγνωρίσουν το βασικό δικαίωµα κάθε ατόµου σε επαρκείς πόρους και κοινωνική πρόνοια ώστε να ζει µε τρόπο συµβατό µε την ανθρώπινη αξιοπρέπεια ως µέρος µιας συνεκτικής και συνεπούς προσπάθειας καταπολέµησης του κοινωνικού αποκλεισµού [και συνιστά στα κράτη µέλη] να προσαρµόσουν κατάλληλα τα συστήµατα κοινωνικής προστασίας τους. Mάθηµα 10 Σελίδα 3

4 Ο µηχανισµός του κοινωνικού διχτυού ασφαλείας µε στόχο την εξασφάλιση ενός ελαχίστου επιπέδου διαβίωσης για όλους είναι βασική συνιστώσα πολλών συστηµάτων κοινωνικής προστασίας. Τα πλέον εκτεταµένα συστήµατα εξασφάλισης ενός ελαχίστου εισοδήµατος βρίσκονται στη Β. Ευρώπη, όπως είναι το Income Support στη Βρετανία (για την ενίσχυση οικογενειών που δεν διαθέτουν κανένα πλήρως απασχολούµενο άτοµο), καθώς και αντίστοιχα προγράµµατα στην Ολλανδία και στις Σκανδιναβικές χώρες. Με την αξιοσηµείωτη εξαίρεση του Sozialhilfe στη Γερµανία, παρόµοιοι θεσµοί ήταν µέχρι πρόσφατα σπάνιοι στα συστήµατα κοινωνικής προστασίας της Ηπειρωτικής Ευρώπης. Η νέα γενιά προγραµµάτων ελαχίστου εγγυηµένου εισοδήµατος εγκαινιάστηκε το 1988 µε το Revenu Minimum d Insertion στη Γαλλία. Παραλλαγές του RMI άρχισαν να υιοθετούνται από το ίδιο έτος σε διάφορες περιοχές της Ισπανίας, από το 1996 στην Πορτογαλία και από το 1998 (σε πειραµατική βάση) στην Ιταλία. Συνεπώς, η Ελλάδα αποτελεί εξαίρεση, ακόµη και µεταξύ των χωρών της Νότιας Ευρώπης, αφού µόνο από τη δική µας χώρα απουσιάζει ένα κοινωνικό δίχτυ ασφαλείας. Mάθηµα 10 Σελίδα 4

5 ΚΟΙΝΩΝΙΚΕΣ ΠΑΡΟΧΕΣ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑ Α Περιπτώσεις ασφαλιστικών παροχών στη χώρα µας αφθονούν (π.χ. συντάξεις, επιδόµατα ασθενείας κτλ.), αφού στην Ελλάδα η κοινωνική προστασία βασίζεται σχεδόν αποκλειστικά στο θεσµό της κοινωνικής ασφάλισης. Αντίθετα, παραδείγµατα οικουµενικών παροχών σπανίζουν, εάν εξαιρεθεί η ελεύθερη πρόσβαση στα νοσοκοµεία του ΕΣΥ, αφού από το 1997 ισχύουν εισοδηµατικοί περιορισµοί στο επίδοµα 3 ου παιδιού και στα πολυτεκνικά επιδόµατα, γεγονός που τα καθιστά αυτοµάτως προνοιακές παροχές. Τα οικογενειακά επιδόµατα του ΟΑΕ και η επιδότηση ενοικίου του Οργανισµού Εργατικής Κατοικίας είναι ιδιότυπη περίπτωση παροχών κοινωνικής ασφάλισης που χορηγούνται µε κριτήρια εισοδήµατος: κλιµακώνονται σε σχέση αντίστροφης αναλογίας µε το εισόδηµα, χρηµατοδοτούνται τριµερώς από εργαζοµένους, εργοδότες και κράτος και απευθύνονται µόνο σε οικογένειες µισθωτών. Το ΕΚΑΣ (Επίδοµα Κοινωνικής Αλληλεγγύης Συνταξιούχων) θεσµοθετήθηκε το 1996, απευθύνεται σε χαµηλοσυνταξιούχους των ασφαλιστικών φορέων αστικού τοµέα και χρηµατοδοτείται από τον κρατικό προϋπολογισµό. Από το ΕΚΑΣ εξαιρούνται οι συνταξιούχοι του ΟΓΑ, επειδή η βασική σύνταξη την οποία ήδη λαµβάνουν θεωρείται προνοιακή / µη ανταποδοτική (επειδή δηλ. δεν έχουν καταβάλει εισφορές). Με τη µετεξέλιξη του ΟΓΑ σε ταµείο κύριας ασφάλισης, οι µελλοντικοί συνταξιούχοι του θα είναι και αυτοί δικαιούχοι του ΕΚΑΣ. Mάθηµα 10 Σελίδα 5

6 ΚΡΙΤΗΡΙΑ ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗΣ ΤΩΝ ΠΡΟΝΟΙΑΚΩΝ ΕΠΙ ΟΜΑΤΩΝ Τα προγράµµατα κοινωνικής πρόνοιας στοχεύουν είτε στην ολοκληρωτική προστασία από τη φτώχεια είτε στη µείωσή της. Η απόλυτη φτώχεια ορίζεται σε σχέση µε το κόστος κτήσης των αγαθών και υπηρεσιών που κρίνονται ως απολύτως απαραίτητα για την επιβίωση του ατόµου ή νοικοκυριού. Η σχετική φτώχεια ορίζεται ως σηµαντική απόκλιση από το µέσο βιοτικό επίπεδο της κοινωνίας. Ένας συνηθισµένος δείκτης σχετικής φτώχειας είναι το ποσοστό των ατόµων ή νοικοκυριών µε εισόδηµα κάτω από το 50% του διαµέσου εισοδήµατος. Τα κοινωνικά προγράµµατα µπορούν να αξιολογηθούν µε βάση τρία κριτήρια τα οποία αφορούν τόσο την κοινωνική δικαιοσύνη όσο και την οικονοµική αποδοτικότητα: κόστος επάρκεια στόχευση Το κριτήριο του κόστους αφορά την παροχή αυτή καθ εαυτή αλλά και το διοικητικό κόστος που µπορεί να συνεπάγεται. Το κριτήριο της επάρκειας αναφέρεται στο βαθµό επίτευξης του στόχου της µείωσης της φτώχειας δηλ. στο κατά πόσον η παροχή φέρνει τα ατοµα κοντά στο όριο της φτώχειας ή πάνω από αυτό. Το κριτήριο της στόχευσης αναφέρεται στο κατά πόσο η παροχή δίνεται µόνο σε όσους τη χρειάζονται (κάθετη αποδοτικότητα) και σε όλους όσους τη χρειάζονται (οριζόντια αποδοτικότητα). Mάθηµα 10 Σελίδα 6

7 ΜΗ ΑΝΑΛΗΨΗ (NON TAKE UP) Ο σχεδιασµός των προγραµµάτων υπόκειται στην πιθανότητα διάπραξης δύο σφαλµάτων που συνδέονται µεταξύ τους µε σχέση αντίστροφης αναλογίας: στέρηση της παροχής από άτοµα που βάσει των κριτηρίων τη δικαιούνται (σφάλµα τύπου I) χορήγηση της παροχής σε µη δικαιούχους (σφάλµα τύπου II). Αυστηρά κριτήρια προκαλούν σφάλµα τύπου I, ενώ χαλαρά κριτήρια µπορεί να οδηγήσουν σε σφάλµα τύπου II. Ιδιαίτερα σηµαντικό είναι το πρόβληµα της µη ανάληψης της παροχής από το σύνολο των ευπαθών πληθυσµών στους οποίους απευθύνεται. Αυτό συµβαίνει όταν ορισµένοι δικαιούχοι δεν καταθέτουν αίτηση λόγω έλλειψης πληροφόρησης ή λόγω του φόβου στιγµατισµού όσων λαµβάνουν την παροχή. Από την άλλη, ένας αριθµός πραγµατικών δικαιούχων µπορεί να καταθέσει αίτηση - η οποία όµως να απορριφθεί. Αυτό συµβαίνει λόγω διοικητικού λάθους ή διακρίσεων σε βάρος ενός ατόµου ή µιας πληθυσµιακής κατηγορίας. Γενικώς θεωρείται ότι οι προνοιακές παροχές έχουν µεγαλύτερα ποσοστά µη ανάληψης και υψηλότερο διοικητικό κόστος από τις οικουµενικές παροχές, οι οποίες, βέβαια, συνολικά κοστίζουν περισσότερο αφού καταβάλλονται και σε άτοµα µε εισόδηµα πάνω από το όριο της φτώχειας. Mάθηµα 10 Σελίδα 7

8 ΕΠΙΠΤΩΣΕΙΣ ΣΤΗΝ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΑΠΟ ΟΤΙΚΟΤΗΤΑ 1. Στρεβλώσεις στην κατανάλωση Προγράµµατα που επιδρούν στις τιµές (π.χ. επιδοτήσεις αγαθών) θεωρείται ότι είναι λιγότερο αποτελεσµατικά από προγράµµατα που αφήνουν αµετάβλητες τις σχετικές τιµές των αγαθών (π.χ. εισοδηµατικές ενισχύσεις). Πράγµατι, ένα χρηµατικό επίδοµα σε φτωχές οικογένειες µε παιδιά θα αύξανε την ευηµερία των δικαιούχων πιο πολύ απ ό,τι ισόποση δαπάνη για επιδότηση της τιµής των τροφίµων για τις ίδιες οικογένειες. Η ανάλυση του προβλήµατος µπορεί να γίνει µε αναφορά στα αποτελέσµατα εισοδήµατος και υποκατάστασης (η στρέβλωση ισοδυναµεί µε το αποτέλεσµα υποκατάστασης). Το ίδιο ισχύει και µε τις παροχές σε είδος, οι οποίες θεωρούνται λιγότερο αποτελεσµατικές από τις παροχές σε χρήµα αφού δεν επιτρέπουν στα άτοµα να εκφράσουν τις προτιµήσεις τους και οδηγούν συχνά σε υπερβολική κατανάλωση. Ωστόσο, οι επιδοτήσεις τιµών και οι παροχές σε είδος µπορεί να είναι αποτελεσµατικές εάν στόχος της δηµόσιας πολιτικής είναι όχι η ευηµερία των δικαιούχων αλλά συγκεκριµένα η αύξηση της κατανάλωσης του επιδοτούµενου αγαθού ή η ενθάρρυνση της χρήσης της δωρεάν παρεχόµενης υπηρεσίας. Mάθηµα 10 Σελίδα 8

9 2. Στρεβλώσεις στην απασχόληση Η φιλελεύθερη σχολή θεωρεί ότι οι κοινωνικές παροχές γενικά έχουν µακροπρόθεσµες αρνητικές συνέπειες, αφού δηµιουργούν µια κουλτούρα εξάρτησης και έτσι αυξάνουν τη φτώχεια. Πάντως, ανεξάρτητα από τη βασιµότητα ή όχι του επιχειρήµατος αυτού, δεν υπάρχει αµφιβολία ότι οι προνοιακές παροχές ειδικά εισάγουν αντικίνητρα στην απασχόληση. Αυτό συµβαίνει επειδή οι προνοιακές παροχές κλιµακώνονται σε σχέση αντίστροφης αναλογίας µε το εισόδηµα (δηλ. το ποσό της παροχής µειώνεται καθώς το εισόδηµα αυξάνεται). Εάν ο δικαιούχος προνοιακού επιδόµατος επιλέξει να εργαστεί περισσότερες ώρες από ό,τι προηγουµένως, το εισόδηµα του από αµοιβές θα αυξηθεί. Όµως, το ποσό του επιδόµατος θα µειωθεί ή θα µηδενιστεί τελείως. Επίσης, εάν το εισόδηµά του ξεπεράσει το αφορολόγητο όριο, το άτοµο θα πρέπει να πληρώσει και φόρο εισοδήµατος. Το ποσοστό της αµοιβής από πρόσθετη εργασία το οποίο το άτοµο χάνει λόγω µείωσης του επιδόµατος και αύξησης του φόρου λέγεται υποδηλούµενος φορολογικός συντελεστής. Εάν ο υποδηλούµενος φορολογικός συντελεστής είναι υψηλός (όπως συµβαίνει σε πολλά συστήµατα κοινωνικής προστασίας), η απόδοση της εργασίας - αύξηση του συνολικού εισοδήµατος από κάθε επιπλέον ώρα απασχόλησης - θα είναι τόσο χαµηλή ώστε τα άτοµα προτιµούν να εργάζονται λιγότερο ή καθόλου και να λαµβάνουν το προνοιακό επίδοµα (αφού αντλούν µεγαλύτερη ωφέλεια από αυτόν το συνδυασµό). Το φαινόµενο αυτό λέγεται παγίδα της φτώχειας. Mάθηµα 10 Σελίδα 9

10 ΑΡΝΗΤΙΚΟΣ ΦΟΡΟΣ ΕΙΣΟ ΗΜΑΤΟΣ Επιδόµατα κοινωνικής πρόνοιας τύπου ελάχιστου εγγυηµένου εισοδήµατος παρουσιάζουν στο µεγαλύτερο δυνατό βαθµό το πρόβληµα της παγίδας της φτώχειας. Αυτό συµβαίνει επειδή ένα πρόγραµµα ελάχιστου εγγυηµένου εισοδήµατος θέτει ένα όριο κάτω από το οποίο δεν αφήνει να πέσει κανένα άτοµο. Αυξήσεις του εισοδήµατος κάτω του ορίου προκαλούν ισόποσες µειώσεις της παροχής, µέχρι το όριο όπου το επίδοµα αποσύρεται τελείως. Είναι φανερό ότι ο υποδηλούµενος φορολογικός συντελεστής σε ένα πρόγραµµα ελάχιστου εγγυηµένου εισοδήµατος είναι ίσος µε 100%. Το άτοµο δεν θα αυξήσει καθόλου το συνολικό του εισόδηµα εάν εργαστεί περισσότερο εκτός και εάν η αύξηση των αµοιβών από εργασία είναι τόσο ραγδαία ώστε το εισόδηµά του να αυξηθεί πολύ πάνω από το εγγυηµένο όριο. Η αντιµετώπιση του προβλήµατος των αντικινήτρων για εργασία είναι σαφώς επιτυχέστερη στο σύστηµα του αρνητικού φόρου εισοδήµατος. Αυτό συµβαίνει επειδή στο σύστηµα αυτό κάθε επιπλέον εισόδηµα από εργασία φορολογείται µε ένα σταθερό συντελεστή - χαµηλότερο από 100% - µέχρι ένα ορισµένο ποσό όπου ενεργοποιούνται οι συντελεστές αυτού καθ εαυτού του φορολογικού συστήµατος. Κοινός συντελεστής αρνητικού φόρου εισοδήµατος για όλα τα επίπεδα εισοδήµατος (πάνω και κάτω από το όριο) ισοδυναµεί µε χορήγηση σε όλα τα άτοµα ενός βασικού εισοδήµατος και φορολόγηση µε ενιαίο συντελεστή κάθε επιπλέον εισοδήµατος. Mάθηµα 10 Σελίδα 10

11 ΕΠΙ ΟΜΑΤΑ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗΣ ΠΡΟΝΟΙΑΣ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑ Α (1997) δικαιούχοι κόστος (χιλ.) (εκατ. δρχ.) οικογενειακά επιδόµατα ισόβια σύνταξη πολύτεκνης µητέρας πολυτεκνικό επίδοµα επίδοµα 3 ου παιδιού οικογενειακό επίδοµα ΟΑΕ επίδοµα απροστάτευτου παιδιού 33 6 επίδοµα µητρότητας ανασφαλίστων <1 επιδόµατα γήρατος σύνταξη ανασφαλίστων ΕΚΑΣ επιδόµατα αναπηρίας επίδοµα βαρειάς αναπηρίας άλλα επιδόµατα αναπηρίας επιδόµατα στέγασης επιδότηση ενοικίου ΟΕΚ 35 9,5 άλλα επιδόµατα αναπηρίας <1 σύνολο ως ποσοστό του πληθυσµού 10,9% ως ποσοστό του Α.Ε.Π. 0,8% Mάθηµα 10 Σελίδα 11

12 ΣΥΝΘΕΣΗ ΑΠΑΝΗΣ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗΣ ΠΡΟΣΤΑΣΙΑΣ (1997) λειτουργική ταξινόµηση Ελλάδα Ε.Ε. γήρας + επιζώντες 51,4 45,2 ασθένεια + αναπηρία 31,4 35,4 οικογένεια + παιδιά 8,2 8,3 ανεργία + απασχόληση 4,6 7,5 στέγαση + κοινωνικός αποκλεισµός 4,5 3,5 σύνολο 100,0 100,0 Mάθηµα 10 Σελίδα 12

13 ΑΠΑΝΗ ΓΙΑ ΚΟΙΝΩΝΙΚΕΣ ΠΑΡΟΧΕΣ (% ΤΟΥ Α.Ε.Π. 1997) ταξινόµηση ανά πρόγραµµα Ελλάδα Ε.Ε. συντάξεις 11,8 13,0 άλλα επιδόµατα 3,3 5,9 υπηρεσίες 7,5 8,3 σύνολο 22,7 27,2 Mάθηµα 10 Σελίδα 13

14 ΠΑΡΑ ΕΙΓΜΑ EΛΑΧΙΣΤΟΥ EΓΓΥΗΜΕΝΟΥ EΙΣΟ ΗΜΑΤΟΣ (όριο δρχ.) αρχικό εισόδηµα διαφορά από όριο επίδοµα τελικό εισόδηµα Mάθηµα 10 Σελίδα 14

15 ΠΑΡΑ ΕΙΓΜΑ AΡΝΗΤΙΚΟΥ ΦΟΡΟΥ ΕΙΣΟ ΗΜΑΤΟΣ* (όριο δρχ., φορολογικός συντελεστής 25%) αρχικό εισόδηµα διαφορά από όριο φόρος** τελικό εισόδηµα * ισοδυναµεί µε τη χορήγηση βασικού εισοδήµατος ύψους δρχ. σε όλα τα άτοµα και φορολόγηση κάθε επιπλέον εισοδήµατος µε ενιαίο συντελεστή 25% * αρνητικό ποσό φόρου ισοδυναµεί µε τη χορήγηση επιδόµατος Mάθηµα 10 Σελίδα 15