Έμμεση φορολογία: ειδικοί φόροι κατανάλωσης στα οινοπνευματώδη ποτά, στα προϊόντα καπνού και στην ενέργεια

Transcript

1 Έμμεση φορολογία: ειδικοί φόροι κατανάλωσης στα οινοπνευματώδη ποτά, στα προϊόντα καπνού και στην ενέργεια Προκειμένου να διασφαλίζεται η ομαλή λειτουργία της εσωτερικής αγοράς και του ανταγωνισμού, η ευρωπαϊκή νομοθεσία προβλέπει την εναρμόνιση των ειδικών φόρων κατανάλωσης για τα οινοπνευματώδη ποτά και τα προϊόντα καπνού. Συνήθως, οι ισχύοντες φορολογικοί συντελεστές είναι ελάχιστοι συντελεστές ή συντελεστές στόχοι οι οποίοι θα αποτελέσουν αντικείμενο μακροπρόθεσμης προσέγγισης. Επιπλέον, θεσπίσθηκαν διάφοροι δασμοί στον τομέα της ενέργειας, ιδίως για την προστασία του περιβάλλοντος και της δημόσιας υγείας και για τη διασφάλιση της συνετής και ορθολογικής χρήσης των φυσικών πόρων. Στο πλαίσιο αυτό συγκαταλέγονται ρυθμίσεις και ελάχιστοι ειδικοί φόροι κατανάλωσης στα πετρελαιοειδή, στο ντίζελ, σε καύσιμα και βιοκαύσιμα. Νομική βάση Το άρθρο 113 ΣΛΕΕ, καθώς και σε ό, τι αφορά τη φορολογία της ενέργειας το άρθρο 192 ΣΛΕΕ, που προβλέπει τη λήψη μέτρων (μεταξύ άλλων και φορολογικών) για την επίτευξη των στόχων του άρθρου 191 ΣΛΕΕ: την προστασία του περιβάλλοντος και της υγείας καθώς και των φυσικών πόρων. Στόχοι Οι συντελεστές και οι διαρθρώσεις των ειδικών φόρων κατανάλωσης ποικίλλουν μεταξύ των κρατών μελών, επηρεάζοντας τον ανταγωνισμό. Η επιβολή δασμών σε προϊόντα από άλλα κράτη μέλη με υψηλότερους συντελεστές από εκείνους οι οποίοι εφαρμόζονται σε εγχώρια προϊόντα συνιστά διάκριση, η οποία απαγορεύεται από το άρθρο 110 ΣΛΕΕ. Πολύ μεγάλες αποκλίσεις στους δασμούς επί ορισμένων προϊόντων μπορεί να οδηγήσουν σε μετακινήσεις εμπορευμάτων για φορολογικούς λόγους, σε απώλεια εσόδων και σε κρούσματα απάτης. Για αυτόν το λόγο, από τις αρχές της δεκαετίας του 1970 έχουν καταβληθεί προσπάθειες για την εναρμόνιση τόσο των συντελεστών όσο και των διαρθρώσεων, η πρόοδος όμως που σημειώθηκε ήταν μικρή, εν μέρει επειδή ελήφθησαν υπόψη παράγοντες που δεν ήταν αμιγώς φορολογικοί. Για παράδειγμα, ορισμένα κράτη μέλη επέβαλαν υψηλούς δασμούς, στο πλαίσιο γενικών πολιτικών για την αποθάρρυνση της κατανάλωσης οινοπνευματωδών και του καπνίσματος. Από την άλλη πλευρά όμως, το κρασί και ο καπνός είναι σημαντικά γεωργικά προϊόντα σε ορισμένα κράτη μέλη. Ωστόσο, στον τομέα της ενεργειακής φορολογίας άλλοι παράγοντες διαδραμάτισαν εξίσου σημαντικό ρόλο στον καθορισμό της δομής και των επιπέδων των φόρων επί των πετρελαιοειδών, όπως οι διατάξεις του άρθρου 113. Σημαντικοί παράγοντες είναι η πολιτική μεταφορών (ανταγωνισμός μεταξύ διαφόρων μέσων μεταφορών ή διαφανής κατανομή του κόστους υποδομών) η πολιτική περιβάλλοντος (λιγότερη περιβαλλοντική ρύπανση, λ.χ. με τον καθορισμό διαφορετικών ελάχιστων φορολογικών συντελεστών για βενζίνη με μόλυβδο και αμόλυβδη βενζίνη) η γενική ενεργειακή πολιτική (ισορροπίες μεταξύ διαφόρων ενεργειακών Θεματολογικά δελτία για την Ευρωπαϊκή Ένωσ

2 πηγών, όπως ο άνθρακας, το πετρέλαιο, το φυσικό αέριο, η πυρηνική ενέργεια κλπ. ή μεταξύ εγχώριων και εισαγόμενων ενεργειακών πόρων) η γεωργική πολιτική (λ.χ. η πρόταση που αποσύρθηκε το 1999 για μειωμένο συντελεστή ειδικού φόρου κατανάλωσης για τα βιοκαύσιμα) τέλος, η κοινή πολιτική απασχόλησης (φορολογική στρατηγική για τη μετάβαση από τη φορολόγηση της εργασίας σε άλλες πηγές εισοδήματος, συμπεριλαμβανομένης της φορολόγησης της χρήσης πρώτων υλών και ενέργειας). Επιτεύγματα Α. Γενικοί κανόνες Η οδηγία 2008/118/EΚ σχετικά με το γενικό καθεστώς των ειδικών φόρων κατανάλωσης θεσπίζει ένα γενικό σύστημα για τα προϊόντα που υπόκεινται σε ειδικούς φόρους κατανάλωσης προκειμένου να εξασφαλίσει την ελεύθερη κυκλοφορία τους και, ως εκ τούτου, την απρόσκοπτη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Ειδικοί φόροι κατανάλωσης επιβάλλονται στην κατανάλωση ενεργειακών προϊόντων και ηλεκτρικής ενέργειας, οινοπνεύματος και οινοπνευματωδών ποτών, καθώς και προϊόντων καπνού και εισπράττονται από τα κράτη μέλη. Τα προϊόντα αυτά υπόκεινται σε ειδικούς φόρους κατανάλωσης κατά την παραγωγή και ενδεχομένως την εισαγωγή τους. Β. Οινοπνευματώδη ποτά Ένα βασικό ζήτημα κατά την φορολογία των οινοπνευματωδών ποτών ήταν ο βαθμός στον οποίο βρίσκονται σε ανταγωνισμό μεταξύ τους τα διάφορα προϊόντα. Η Επιτροπή (COM(79)261) και το Δικαστήριο (Υπόθεση 170/78, Συλλ. 1985) υποστηρίζουν την άποψη ότι όλα τα οινοπνευματώδη ποτά μπορούν να υποκαθίστανται και να είναι ανταγωνιστικά μεταξύ τους. Ωστόσο, σε μελέτη που πραγματοποιήθηκε το 2001 για λογαριασμό της Επιτροπής αποδείχθηκε ότι ο βαθμός ανταγωνισμού ποικίλλει μεταξύ των μεμονωμένων προϊόντων. Η έγκριση των προτάσεων της Επιτροπής σχετικά με την εναρμόνιση των ειδικών φόρων κατανάλωσης επί της μπύρας, του οίνου και των οινοπνευματωδών ποτών του 1972 και του 1985 ανεστάλη. Μόλις το 1992 εγκρίθηκε η οδηγία 92/83/ΕΟΚ, η οποία προβλέπει τα προϊόντα επί των οποίων πρέπει να επιβληθεί ειδικός φόρος κατανάλωσης και τη μέθοδο υπολογισμού αυτού. Προτάθηκε κατ' αρχήν ενιαίος συντελεστής (μέσος όρος των εθνικών συντελεστών: 0,17 Ecu ανά λίτρο οίνου/μπύρας και 3,81 Ecu ανά φιάλη 0,75 λίτρου για τα οινοπνευματώδη ποτά). Ωστόσο, ελάχιστοι εθνικοί ειδικοί φόροι κατανάλωσης στα οινοπνευματώδη ποτά προσεγγίζουν τον μέσο συντελεστή. Για το λόγο αυτό, η Επιτροπή πρότεινε σε μεταγενέστερο στάδιο μια ελαστικότερη προσέγγιση με ελάχιστους συντελεστές και συντελεστές-στόχους που θα αποτελούσαν αντικείμενο μακροπρόθεσμης προσέγγισης. Εγκρίθηκαν οι Οδηγίες 92/84/ ΕΟΚ και 92/83/ΕΟΚ οι δε μεταγενέστερες προτάσεις δεν ευοδώθηκαν. Γ. Προϊόντα καπνού Η βασική διάρθρωση των ειδικών φόρων κατανάλωσης για τα προϊόντα καπνού καθορίστηκε το 1972 μέσω οδηγιών που έχουν πλέον συγκεντρωθεί στην ενοποιημένη οδηγία (2011/64/ΕΚ). Οι αρχικές προτάσεις της Επιτροπής απέβλεπαν στην απόλυτη εναρμόνιση των συντελεστών. Τελικά όμως καθορίστηκαν μόνον ελάχιστοι συντελεστές. Υπάρχουν διάφορες κατηγορίες προϊόντων καπνού που υπόκεινται σε φορολόγηση (τσιγάρα και πούρα, λεπτοκομμένος καπνός και άλλα είδη καπνού). Οι φόροι για τα τσιγάρα πρέπει να περιλαμβάνουν έναν αναλογικό (ad valorem) συντελεστή (με βάση τη σταθμισμένη μέση τιμή λιανικής πώλησης), σε συνδυασμό με έναν συγκεκριμένο ειδικό φόρο κατανάλωσης (ανά μονάδα προϊόντος). Άλλα προϊόντα καπνού υπόκεινται είτε σε ad valorem, είτε σε ειδικό ή στον αποκαλούμενο μεικτό φόρο κατανάλωσης. Ωστόσο, ο καθορισμός σαφών κριτηρίων αποδείχθηκε δυσεπίλυτο πρόβλημα. Η δυσκολία να επιτευχθεί μια σταθερή αναλογία αντικατοπτρίζει τη διάρθρωση Θεματολογικά δελτία για την Ευρωπαϊκή Ένωσ

3 της κοινοτικής καπνοβιομηχανίας. Ένας ειδικός φόρος πάγιο ποσό σε ευρώ ανά τσιγάρα ευνοεί τα ακριβότερα προϊόντα των ιδιωτικών εταιρειών με τη μείωση των διαφορών στις τιμές. Ένας αναλογικός φόρος, ιδιαίτερα σε συνδυασμό με τον ΦΠΑ, έχει αντίθετο αποτέλεσμα, δηλαδή τον πολλαπλασιασμό των διαφορών στις τιμές. Στο πλαίσιο της ευρείας αναλογίας που έχει καθοριστεί μέχρι σήμερα (μεγαλύτερη του 5% και μικρότερη του 75% του συνολικού ποσού που προέρχεται από αναλογικούς και συγκεκριμένους ειδικούς φόρους κατανάλωσης, και μικρότερη από το 55% της συνολικής φορολογικής επιβάρυνσης, δηλ. μετά την προσθήκη του φόρου προστιθέμενης αξίας), ορισμένα κράτη μέλη έχουν επιλέξει ελάχιστο συγκεκριμένο μερικό ποσό, ενώ άλλα έχουν επιλέξει ένα ανώτατο ποσό, συμβάλλοντας με αυτόν τον τρόπο σε αποκλίσεις στις τιμές λιανικής πώλησης. Δ. Ενεργειακά προϊόντα (πετρελαιοειδή, φυσικό αέριο, ηλεκτρική ενέργεια, εναλλακτικές μορφές ενέργειας, καύσιμα αεροσκαφών) Η βασική διάρθρωση των ειδικών φόρων κατανάλωσης στα πετρελαιοειδή στην Κοινότητα καθορίστηκε το Πρόκειται για συγκεκριμένους ειδικούς φόρους κατανάλωσης, δηλαδή υπολογίζονται ανά λίτρα ή ανά χιλιόγραμμα προϊόντος. Όσον αφορά τους ειδικούς φόρους κατανάλωσης, ως πετρελαιοειδή νοούνται η βενζίνη με μόλυβδο, η αμόλυβδη βενζίνη, το ντίζελ, το μαζούτ, το υγραέριο, το μεθάνιο και η κηροζίνη. Το 1987 προτάθηκε αρχικά η απόλυτη εναρμόνιση βάσει μέσων συντελεστών. Παρά τις προτάσεις αυτές, καθορίστηκαν μόνο ελάχιστοι συντελεστές, όπως είχε συμβεί στην περίπτωση των οινοπνευματωδών ποτών και των προϊόντων καπνού. Το 1992, η Επιτροπή πρότεινε (ανεπιτυχώς) να εισαχθεί ένας ενιαίος για όλη την Κοινότητα φόρος επί των εκπομπών διοξειδίου του άνθρακα και της ενέργειας, με στόχο την σταθεροποίηση των εκπομπών CO 2 έως το 2000 στο επίπεδο που βρίσκονταν το 1990, προκειμένου να μειωθούν οι εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου και να τεθεί τέρμα στην υπερθέρμανση του πλανήτη. Το 1997, η Επιτροπή δημοσίευσε νέες προτάσεις που επέκτειναν το σύστημα φορολογίας των πετρελαιοειδών σε όλα τα ενεργειακά προϊόντα και ιδίως σε προϊόντα που μπορούν να αντικαθιστούν άμεσα ή έμμεσα τα πετρελαιοειδή (άνθρακας, οπτάνθρακας, λιγνίτης, πίσσα και προϊόντα που παράγονται από αυτά, καθώς και φυσικό αέριο και ηλεκτρική ενέργεια). Η πρόταση εγκρίθηκε με σημαντικές τροποποιήσεις (οδηγία 2003/96/ΕΚ, διατάξεις για παρεκκλίσεις στις οδηγίες 2004/74/EΚ και 2004/75/EΚ). Η ανακοίνωση της Επιτροπής για την φορολόγηση αεροπορικών καυσίμων (CΟΜ(2000)110) που δημοσιεύθηκε το 2000 είχε μόνον ως αποτέλεσμα να προβλέπει η οδηγία 2003/96/ΕΚ υποχρεωτική φορολογική απαλλαγή όσον αφορά ενεργειακά προϊόντα που διατίθενται για να χρησιμοποιηθούν ως καύσιμα για τις αεροπορικές μεταφορές, εκτός των ιδιωτικών πτήσεων αναψυχής. Ωστόσο, για πρώτη φορά εισήγαγε διατάξεις που επιτρέπουν στα κράτη μέλη να φορολογούν τα αεροπορικά καύσιμα και, μέσω διμερών συμφωνιών, τα καύσιμα που χρησιμοποιούνται στις ενδοκοινοτικές πτήσεις. Με την πρόταση του 2002 για την φορολόγηση του ντίζελ, το Συμβούλιο κατόρθωσε, μόλις το 2003, να επιτύχει γενική σύγκλιση απόψεων, αλλά το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο απέρριψε την πρόταση η οποία αποσύρθηκε το 2006 από την Επιτροπή. Τα βιοκαύσιμα αποτελούν καύσιμα που προέρχονται από βιολογικές και ανανεώσιμες πηγές ενέργειας, λ.χ. βιοαιθανόλη, βιοντίζελ, βιοαέριο. Το 2001, προτάθηκαν μέτρα για την προώθηση της χρήσης βιοκαυσίμων, που προέβλεπαν, μεταξύ άλλων, τη δυνατότητα εφαρμογής μειωμένου συντελεστή ειδικού φόρου κατανάλωσης, τα οποία εγκρίθηκαν το 2003, (στο πλαίσιο της διαδικασίας συναπόφασης) με την οδηγία 2003/30/ΕΚ. Το άρθρο 16 της οδηγίας 2003/96/ΕΚ επιτρέπει την εφαρμογή μειωμένου φορολογικού συντελεστή στα βιοκαύσιμα που χρησιμοποιούνται ως καύσιμα θέρμανσης ή κινητήρων. Θεματολογικά δελτία για την Ευρωπαϊκή Ένωσ

4 Ε. Φόρος Προστιθέμενης Αξίας επί λοιπών καυσίμων Το 2002, υποβλήθηκε πρόταση σχετικά με την επιβολή φόρου προστιθέμενης αξίας επί του φυσικού αερίου και της ηλεκτρικής ενέργειας, σύμφωνα με την οποία ο τόπος εγκατάστασης του αγοραστή θεωρείται τόπος φορολόγησης για τις επιχειρήσεις. Για τους τελικούς καταναλωτές δε, αυτός θα ήταν ο τόπος κατανάλωσης. Η πρόταση αυτή έχει επίσης εγκριθεί εν τω μεταξύ (οδηγία 2003/92/ΕΚ). ΣΤ. Πρόσφατα σχέδια Η πιο πρόσφατη πρωτοβουλία της Επιτροπής είναι μια πρόταση (COM(2011)196) που στοχεύει στον εκσυγχρονισμό των διατάξεων φορολόγησης ενεργειακών προϊόντων. Στόχος της είναι να διαμορφωθεί η φορολόγηση των ενεργειακών προϊόντων κατά τέτοιο τρόπο ώστε να αρθούν σημερινές ανισορροπίες και να ληφθούν υπόψη τόσο οι εκπομπές CO 2, όσο και το ενεργειακό περιεχόμενο των εν λόγω προϊόντων. Προτείνεται να κατανεμηθούν οι ενεργειακοί φόροι σε δύο συνιστώσες που θα συναποτελέσουν τον συνολικό συντελεστή για τη φορολόγηση του προϊόντος. Με τον τρόπο αυτόν, θα αυξηθεί η ενεργειακή απόδοση και η χρήση προϊόντων φιλικών προς το περιβάλλον με παράλληλη αποφυγή στρεβλώσεων του ανταγωνισμού στην εσωτερική αγορά. Τα κράτη μέλη μπορούν έτσι να αναδιαμορφώσουν τη συνολική δομή της φορολογίας τους κατά τέτοιον τρόπο ώστε η μετατόπιση της φορολογικής επιβάρυνσης από την εργασία στην κατανάλωση να συμβάλλει στην ανάπτυξη και την απασχόληση. Η οδηγία πρόκειται, βέβαια, να τεθεί σε ισχύ το 2013, αλλά προβλέπονται μεγάλες μεταβατικές περίοδοι για την πλήρη εναρμόνιση της φορολόγησης του ενεργειακού περιεχομένου μέχρι το 2023, προκειμένου να δοθεί χρόνος στη βιομηχανία να προσαρμοστεί στη νέα φορολογική δομή. Ο ρόλος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου Α. Φορολογία των οινοπνευματωδών και των προϊόντων καπνού Από το 1987, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο έχει παρακολουθήσει ενδελεχώς κάθε πρόταση που έχει υποβληθεί λαμβάνοντας υπόψη διάφορα συμφέροντα. Έχουν προταθεί ελάχιστοι συντελεστές ειδικών φόρων κατανάλωσης καθώς και η σταδιακή προσέγγιση ενιαίων συντελεστών στόχου. Το 1997, το ΕΚ επιβεβαίωσε ότι δεν θα πρέπει να σημειωθούν στρεβλώσεις του ανταγωνισμού μεταξύ διαφόρων οινοπνευματωδών ποτών, και πρότεινε κατευθυντήριες γραμμές για μελλοντικά μέτρα. Στην περίπτωση των τσιγάρων και των προϊόντων καπνού, το Κοινοβούλιο ζήτησε, καταρχήν, μια «εναρμόνιση στο ανώτατο επίπεδο» των συντελεστών, καθώς επίσης και επιπλέον μελέτες πριν πραγματοποιηθούν οποιεσδήποτε αλλαγές. Το 2002, το ΕΚ απέρριψε τις προτάσεις της Επιτροπής σχετικά με τροποποιήσεις στους συντελεστές ειδικών φόρων κατανάλωσης στα προϊόντα καπνού, ιδίως λόγω των προβλεπόμενων επιπτώσεων στις προσχωρούσες χώρες στις οποίες ίσχυαν αισθητά χαμηλότεροι συντελεστές σε σύγκριση με τους ελάχιστους συντελεστές που εφαρμόζονταν τότε στην Κοινότητα. Στην έκθεση για την φορολογική πολιτική της ΕΕ του 2002, το Κοινοβούλιο διαφωνεί με την πολιτική που ακολούθησε η Επιτροπή όσον αφορά τους ειδικούς φόρους κατανάλωσης στον καπνό και τα οινοπνευματώδη, ιδιαίτερα όπου υπάρχει στόχος εναρμόνισης προς τα επάνω, με τη σταθερή αύξηση των ελάχιστων επιπέδων φορολόγησης Το 2009 υποστήριξε τη σταδιακή αύξηση των φόρων στα τσιγάρα και άλλα προϊόντα καπνού, αλλά όχι στο ύψος που είχε προτείνει η Επιτροπή. Επιπλέον θα έπρεπε να αρχίσει να επιβάλλεται η αύξηση αυτή μόλις το 2012 και να ολοκληρωθεί (όπως είχε προταθεί) το Β. Φορολογία των πετρελαιοειδών και της ενέργειας Το 1991 εγκρίθηκε η γνωμοδότηση του ΕΚ σχετικά με τους συντελεστές των ειδικών φόρων κατανάλωσης στα πετρελαιοειδή. Στη γνωμοδότηση αυτή, το ΕΚ ζητούσε τον καθορισμό Θεματολογικά δελτία για την Ευρωπαϊκή Ένωσ

5 συντελεστών στόχου για τη βενζίνη και πολύ υψηλότερου ελάχιστου συντελεστή για το βαρύ πετρέλαιο (ντίζελ). Το 1999, το ΕΚ ενέκρινε τη γνωμοδότησή του σχετικά με τις προτάσεις της Επιτροπής του Επιδίωξη των σημαντικότερων τροποποιήσεων του ΕΚ ήταν η κατάργηση του καταλόγου συστηματικών φοροαπαλλαγών, αλλά με επέκταση του καταλόγου προαιρετικών απαλλαγών, η σύνδεση των ελάχιστων φορολογικών συντελεστών με τον πληθωρισμό και η θέσπιση διαδικασίας βάσει της οποίας τα κράτη μέλη θα μπορούν να επιστρέφουν τον φόρο, στο σύνολό του ή εν μέρει, εφόσον οι εταιρείες μπορούν να αποδείξουν ότι δημιούργησε ανταγωνιστικό μειονέκτημα. Στο ψήφισμά του του 2002 σχετικά με την γενικότερη κοινοτική φορολογική πολιτική, το ΕΚ υποστήριξε την άποψη ότι η αρχή «ο ρυπαίνων πληρώνει» πρέπει να εφαρμοστεί ευρύτερα, «ιδιαίτερα στον τομέα των ενεργειακών προϊόντων», και ότι η αρχή αυτή «δεν συγκεκριμενοποιείται μόνο με τη φορολογία, αλλά και με ρυθμίσεις». Το ΕΚ εξέδωσε θετική γνωμοδότηση επί των προτάσεων για τα βιοκαύσιμα τον Οκτώβριο του 2002 και ενέκρινε τροπολογίες που αποσκοπούν στην ενίσχυση αυτών των προτάσεων. Επιπλέον, τον Οκτώβριο του 2011 διοργάνωσε εργαστήριο με θέμα την πρόταση της οδηγίας για την ενέργεια (COM(2011)169). Doris Kolassa 04/2014 Θεματολογικά δελτία για την Ευρωπαϊκή Ένωσ