ΕΜΠΟ ΙΑ ΣΤΗΝ ΑΣΚΗΣΗ ΕΠΙΧΕΙΡΗΜΑΤΙΚΗΣ ΡΑΣΤΗΡΙΟΤΗΤΑΣ ΚΑΙ ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΝΙΣΧΥΣΗ ΤΗΣ

Transcript

1 ΕΙ ΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ (Νόµος 3094/2003 «Συνήγορος του Πολίτη και άλλες διατάξεις», παρ. 5 άρθρου 3) ΕΜΠΟ ΙΑ ΣΤΗΝ ΑΣΚΗΣΗ ΕΠΙΧΕΙΡΗΜΑΤΙΚΗΣ ΡΑΣΤΗΡΙΟΤΗΤΑΣ ΚΑΙ ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΝΙΣΧΥΣΗ ΤΗΣ ΜΕΡΟΣ ΠΡΩΤΟ Η ΗΜΟΣΙΟΝΟΜΙΚΗ ΙΑΣΤΑΣΗ Συνήγορος του Πολίτη: Καλλιόπη Σπανού Βοηθός Συνήγορος του Πολίτη: Μαίρη Κοτρωνιά Ειδικοί Επιστήµονες: Θεοδώρα Βούλγαρη, Καλλιόπη Ζούβια (Η έκθεση αξιοποιεί την εµπειρία του Κύκλου Σχέσεων Κράτους-Πολίτη) Αθήνα Ιούλιος 2013

2 ΕΙ ΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ ΕΜΠΟ ΙΑ ΣΤΗΝ ΑΣΚΗΣΗ ΕΠΙΧΕΙΡΗΜΑΤΙΚΗΣ ΡΑΣΤΗΡΙΟΤΗΤΑΣ ΚΑΙ ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΝΙΣΧΥΣΗ ΤΗΣ ΜΕΡΟΣ ΠΡΩΤΟ Η ΗΜΟΣΙΟΝΟΜΙΚΗ ΙΑΣΤΑΣΗ Εισαγωγή ΙΑΓΡΑΜΜΑ Σελ. 3 Α) ΚΑΘΥΣΤΕΡΗΣΗ ΣΤΗΝ ΑΠΟΠΛΗΡΩΜΗ ΟΦΕΙΛΩΝ ΤΟΥ ΚΡΑΤΟΥΣ ΠΡΟΣ ΤΙΣ ΕΠΙΧΕΙΡΗΣΕΙΣ: Α1. Καθυστέρηση οφειλόµενη στην αυστηρο οίηση των διαδικασιών ανάληψης και α ο ληρωµής των υ οχρεώσεων των δηµοσίων φορέων Α2. Καθυστέρηση οφειλόµενη σε έλλειψη όρων Α3. Συνέ ειες της καθυστέρησης των δηµοσίων φορέων για εξόφληση των οφειλών τους ρος τους ε ιχειρηµατίες Α4. Οι ροτάσεις του Συνηγόρου του Πολίτη Β) Η ΙΑ ΙΚΑΣΙΑ ΤΗΣ ΕΙΣΠΡΑΞΗΣ ΤΩΝ ΟΦΕΙΛΩΝ Β1. Οι εκ ρόθεσµες ταµειακές βεβαιώσεις των οφειλών B2. Η κατά αράβαση των αρχών της χρηστής διοίκησης και της αναλογικότητας χρήση των µέτρων αναγκαστικής κατάσχεσης Β3. Άρνηση χορήγησης α οδεικτικού φορολογικής ενηµερότητας Β4. Η οινική δίωξη των οφειλετών του ηµοσίου Β5. Η ολυ λοκότητα και η αρε όµενη αµφίβολη α οτελεσµατικότητα του συστήµατος ρύθµισης ληξι ρόθεσµων οφειλών Β6. Οι ροτάσεις του Συνηγόρου του Πολίτη Γ) ΣΥΜΨΗΦΙΣΜΟΣ ΤΩΝ ΟΦΕΙΛΩΝ Γ1. Συµψηφισµός χρεών ου έχουν ανασταλεί δικαστικά Γ2. Συµψηφισµός µη ληξι ρόθεσµων χρεών Γ3. Συµψηφισµός µη οµοειδών α αιτήσεων Γ4. Οι ροτάσεις του Συνηγόρου του Πολίτη. ΤΑ ΙΟΙΚΗΤΙΚΑ ΕΜΠΟ ΙΑ ΤΗΣ ΕΠΙΧΕΙΡΗΜΑΤΙΚΟΤΗΤΑΣ.1.Η αστάθεια του νοµοθετικού λαισίου.2 Η έλλειψη διαφάνειας και η διαφθορά.3 Οι ροτάσεις του Συνηγόρου του Πολίτη ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ Α Σελ. 4 Σελ. 5 Σελ. 9 Σελ. 10 Σελ.11 Σελ.13 Σελ.13 Σελ.15 Σελ.16 Σελ.16 Σελ.19 Σελ.20 Σελ.20 Σελ.21 Σελ.21 Σελ.22 Σελ.22 Σελ.23 Σελ.23 Σελ.24 Σελ.25 Σελ.25 Σελ.26 2

3 ΕΜΠΟ ΙΑ ΣΤΗΝ ΑΣΚΗΣΗ ΕΠΙΧΕΙΡΗΜΑΤΙΚΗΣ ΡΑΣΤΗΡΙΟΤΗΤΑΣ ΚΑΙ ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΝΙΣΧΥΣΗ ΤΗΣ ΜΕΡΟΣ ΠΡΩΤΟ Η ΗΜΟΣΙΟΝΟΜΙΚΗ ΙΑΣΤΑΣΗ Εισαγωγή O Συνήγορος του Πολίτη έχει κατ ε ανάληψη θίξει, στα δεκα έντε έτη λειτουργίας του, ζητήµατα ου δηµιουργούν ροσκόµµατα στην υγιή ανά τυξη της ε ιχειρηµατικότητας. Συνοψίζοντας, θα µ ορούσαµε να ε ισηµάνουµε τα διαχρονικά ροβλήµατα της ολυνοµίας, της ασάφειας και της διαρκούς µεταβολής του νοµοθετικού λαισίου για την αδειοδότηση των ε ιχειρήσεων και για το φορολογικό καθεστώς ου τις διέ ει, του ολύ λοκου και χρονοβόρου καθεστώτος αροχής αδειών ου καθιστά, στην ουσία, κλειστά, ακόµη και ε αγγέλµατα ου είναι, κατά την νοµοθεσία, ανοιχτά και την γενικότερη έλλειψη σχεδιασµού και ρογραµµατισµού 1. Ωστόσο, τα τελευταία έτη, µε το ξέσ ασµα της οικονοµικής κρίσης και την συνε ακόλουθη ροσ άθεια του Κράτους να εριορίσει τις δα άνες του και να αυξήσει τα έσοδά του, φαίνεται ότι στις ε ιλογές του νοµοθέτη το στενά ταµειακό/εισ ρακτικό συµφέρον του Κράτους α έκτησε ένα σαφές ροβάδισµα έναντι κάθε άλλου συµφέροντος ή δικαιώµατος, ακόµη και συνταγµατικά κατοχυρωµένου. Υ ό αυτήν την έννοια, φαίνεται ότι, κατά την ά οψη του νοµοθέτη, το ταµειακό συµφέρον ταυτίζεται µε το γενικότερο δηµόσιο συµφέρον 2. Στο λαίσιο αυτό, η ροστασία κατά το άρθρο 5 του Συντάγµατος του δικαιώµατος της συµµετοχής στην οικονοµική ζωή της χώρας, η ε ιταγή του άρθρου 106 του Συντάγµατος ερί του ότι «για την εδραίωση της κοινωνικής ειρήνης και την ροστασία του γενικού συµφέροντος το Κράτος ρογραµµατίζει και συντονίζει την οικονοµική δραστηριότητα στη Χώρα ε ιδιώκοντας να εξασφαλίσει την οικονοµική ανά τυξη όλων των τοµέων της εθνικής οικονοµίας» και η κατοχυρωµένη α ό το άρθρο 25 αρ. 1 του Συντάγµατος αρχή της αναλογικότητας α οκτούν καίρια σηµασία. Έτσι, δηµόσιο συµφέρον δεν µ ορεί να θεωρηθεί το αµιγώς ταµειακό συµφέρον του δηµοσίου, αλλά η ανά τυξη της ραγµατικής οικονοµίας, µέσω και της ρόνοιας για 1 Βλ. ενδεικτικά: «Ε ιχειρηµατικότητα και δηµόσια διοίκηση: ο ρόλος του Συνηγόρου του Πολίτη» στο «Ανά τυξη, ε ιχειρηµατικότητα και εριβάλλον», Ετήσια Έκθεση 2012, σ. 49 ε., «Οικονοµική Πολιτική: Οι αµοιβαίες οικονοµικές υ οχρεώσεις κράτους ολιτών/ ε ιχειρηµατικότητα και ανά τυξη», Ετήσια Έκθεση 2011, σ. 31 ε., «Το ηµόσιο ως α οδέκτης της ε ιχειρηµατικής δραστηριότητας ιδιωτών: Προµήθειες και έργα δηµοσίου», Ετήσια Έκθεση 2010, σ Πρβλ. Ελένη Θεοχαρο ούλου, «Η δραµατική «ροέλαση» του δηµοσιονοµικού συµφέροντος του κράτους στη θέση του δηµοσίου συµφέροντος σε καιρούς εθνικής δηµοσιονοµικής κρίσης εν µέσω αγκόσµιας οικονοµικής κρίσης», ΦΝ τ.66, τευχ. 1501, σελ ε.. Βλ. ε ίσης,.εµµανουηλίδη, Μ.Σκανδάλη, «Το δηµοσιονοµικό συµφέρον και η νοµολογία του Συµβουλίου της Ε ικρατείας», ΝΟΒ 2012/

4 την ενίσχυση ή τουλάχιστον τη µη θέση υ έρµετρων και δυσανάλογων εµ οδίων στην ανά τυξη της ε ιχειρηµατικότητας. Ο Συνήγορος του Πολίτη α ό την εµ ειρία του κατά τη διερεύνηση των αναφορών των ολιτών/ε ιχειρηµατιών και, συνε ώς, α ό την καθηµερινή ε αφή του µε τους ολίτες, τους ε ιχειρηµατίες και τη διοίκηση, έχει δια ιστώσει την σαφή ε ιδείνωση του ε ιχειρηµατικού κλίµατος τα τελευταία έτη, ε ιδείνωση η ο οία οφείλεται, σε µεγάλο βαθµό, και στον τρό ο και την οιότητα λειτουργίας του Κράτους και της ιοίκησης. Έτσι, τα τελευταία έτη ε ιτάθηκε το διαχρονικό ρόβληµα της καθυστέρησης των δηµοσίων φορέων να εξοφλήσουν τις οφειλές τους ρος τους ιδιώτες/ε ιχειρήσεις, µε ροφανή συνέ εια την άµεση µείωση της ρευστότητας των ε ιχειρήσεων (βλ. κατωτέρω υ ό Α). Ε ι λέον, είναι διάχυτη η βίαιη εντατικο οίηση του τρό ου αναζήτησης και είσ ραξης των α αιτήσεων των δηµοσίων φορέων κατά των ιδιωτών/ε ιχειρήσεων, έτσι ώστε οι τελευταίοι να βρίσκονται αντιµέτω οι µε σειρά ιδιαίτερα δυσµενών µέτρων ου σκο εύουν στον εξαναγκασµό τους για καταβολή των οφειλοµένων (κατωτέρω υ ό Β). Παράλληλα, ιδιαίτερα ροσκόµµατα εξακολουθούν να υφίστανται στην δυνατότητα συµψηφισµού των εκατέρωθεν οφειλών µεταξύ ιδιωτών/ε ιχειρήσεων και δηµοσίων φορέων (κατωτέρω υ ό Γ). Τέλος, εκτός των ροαναφερθέντων εµ οδίων ου λήττουν άµεσα τη ρευστότητα των ε ιχειρήσεων, ρέ ει να σηµειωθούν και οι λοι οί, ανασταλτικοί της ε ιχειρηµατικότητας, αράγοντες ό ως η αστάθεια του νοµοθετικού λαισίου, η διαφθορά και η γραφειοκρατία (κατωτέρω υ ό ). Η α οτύ ωση, στα λαίσια της αρούσας ειδικής έκθεσης των συµ ερασµάτων της ολυετούς και ολύ λευρης εµ ειρίας του Συνηγόρου του Πολίτη στα ζητήµατα αυτά γίνεται µε βασικό σκο ό την αράθεση µίας σειράς ροτάσεων ου φιλοδοξούν να συνεισφέρουν στην ροσ άθεια εξεύρεσης λύσεων για την ενίσχυση της ε ιχειρηµατικότητας στην αρούσα δυσµενή οικονοµική συγκυρία, ό ου ζητούµενο α οτελεί η ανάκαµψη α ό την ρωτοφανή (σε διάρκεια και βάθος) ύφεση µέσω και της ενίσχυσης της ρευστότητας των ε ιχειρήσεων ώστε να µειωθεί η ανεργία και να ε ανεκκινηθεί η οικονοµία. Α) ΚΑΘΥΣΤΕΡΗΣΗ ΣΤΗΝ ΑΠΟΠΛΗΡΩΜΗ ΟΦΕΙΛΩΝ ΤΩΝ ΗΜΟΣΙΩΝ ΦΟΡΕΩΝ ΠΡΟΣ ΤΙΣ ΕΠΙΧΕΙΡΗΣΕΙΣ: Οι ολυετείς καθυστερήσεις στην α ο ληρωµή των οφειλών των δηµοσίων φορέων ( ηµοσίου, ΟΤΑ, ΝΠ, δηµοσίων ε ιχειρήσεων) ρος τους ιδιώτες και τις ε ιχειρήσεις, είτε οι οφειλές αυτές ροέρχονταν α ό εκτέλεση σύµβασης είτε αφορούσαν καταβολή ε ιδοτήσεων, ε ιχορηγήσεων, ε ιστροφές ΦΠΑ κλ, συνιστά εκτεταµένη µορφή κακοδιοίκησης η ο οία α ασχολεί καθηµερινά την Αρχή. Ωστόσο, µε την ε έλευση της δηµοσιονοµικής κρίσης οι καθυστερήσεις έγιναν ο κανόνας, για λόγους οφειλόµενους είτε στην αυστηρο οίηση των διαδικασιών 4

5 ανάληψης και α ο ληρωµής υ οχρεώσεων των δηµοσίων φορέων είτε α λώς στην έλλειψη όρων. Α1) Καθυστέρηση οφειλόµενη στην αυστηρο οίηση της διαδικασίας ανάληψης και α ο ληρωµής των υ οχρεώσεων των δηµοσίων φορέων Με τις τρο ο οιήσεις του νοµοθετικού λαισίου ου ε ήλθαν τα τελευταία έτη, η ανάληψη υ οχρεώσεων και η εκκαθάριση των δα ανών α ό τους δηµοσίους φορείς υ όκειται λέον σε ρολη τικό, αυστηρό και ενδελεχή έλεγχο της τήρησης των ροβλε όµενων ροϋ οθέσεων, µε διαδικασίες και δικαιολογητικά ου καθιστούν τον έλεγχο ε αχθή και γραφειοκρατικό για τους ολίτες και τις ε ιχειρήσεις, ενώ ταυτόχρονα λήττουν καίρια την αναγκαία για την α οτελεσµατική δράση της διοίκησης ευελιξία κινήσεων. Έτσι, µε το ν. 3871/2010 ου τρο ο οίησε τις διατάξεις του ηµοσίου Λογιστικού (ν.2362/1995) εισήχθη µία ιδιαίτερα αυστηρή διαδικασία ανάληψης υ οχρεώσεων, ροβλέ οντας µάλιστα αυστηρές οινές τόσο για τους υ αλλήλους, όσο και για τους φορείς ου α οκλίνουν α ό αυτή 3. Ταυτόχρονα, ε εκτάθηκε τόσο ο ροσυµβατικός όσο και ρολη τικός έλεγχος των δα ανών α ό το Ελεγκτικό Συνέδριο 4. Η σχετική νοµοθεσία δεν εριείχε µεταβατικές ρυθµίσεις, µε συνέ εια λέον κατά το στάδιο εκκαθάρισης της δα άνης να ανακύ τουν µεγάλες καθυστερήσεις για την α οσαφήνιση της νοµιµότητας και της κανονικότητάς της: ο σχετικός έλεγχος συχνά αφορά διοικητικές ράξεις/ενέργειες ου είχαν εκδοθεί/λάβει χώρα κατά το αρελθόν και των ο οίων ουδέ οτε είχε αµφισβητηθεί η νοµιµότητα 5. 3 Βλ. κυρίως τις διατάξεις του άρθρου 21 του ν.2362/1995 (ό ως ισχύουν µετά την τρο ο οίησή τους µε το άρθρο 21 του ν.3871/2010), καθώς και το.δ. 113/2010 «ανάληψη υ οχρεώσεων α ό τους διατάκτες». Έτσι, στο άρθρο 21 του ν.2362/1995 ε ανα ροσδιορίζεται η έννοια της ανάληψης υ οχρέωσης, και ροβλέ ονται η έννοια της νοµικής δέσµευσης («ανάληψη υ οχρέωσης είναι η διοικητική ράξη µε την ο οία γεννάται ή βεβαιώνεται υ οχρέωση του ηµοσίου και των λοι ών φορέων της Γενικής Κυβέρνησης έναντι τρίτων») και η έννοια της δηµοσιονοµικής δέσµευσης («ριν α ό κάθε ενέργεια για την εκτέλεση ο οιασδή οτε δα άνης του ηµοσίου και των λοι ών φορέων της Γενικής Κυβέρνησης α αιτείται σχετική α όφαση ανάληψης υ οχρέωσης του αρµόδιου διατάκτη ή του κατά νόµο εξουσιοδοτηµένου οργάνου, µε την ο οία δεσµεύεται η αναγκαία ίστωση»). Ορίζεται ε ίσης ότι για την ανάληψη υ οχρεώσεων άνω ορισµένου οσού ου ροβλέ εται ότι θα βαρύνουν είτε τµηµατικά είτε εξ ολοκλήρου τα ε όµενα οικονοµικά έτη του Μεσο ρόθεσµου Πλαισίου ακινήτων, α αιτείται ροηγούµενη έγκριση του Υ ουργού Οικονοµικών για τους φορείς της Κεντρικής ιοίκησης και του ε ο τεύοντος Υ ουργού για τους λοι ούς φορείς της Γενικής Κυβέρνησης. 4 Βλ. άρθρο 275 και 278 του ν.3852/2010 για την ε έκταση του ρολη τικού ελέγχου των δα ανών και του ροσυµβατικού ελέγχου του Ε.Σ. στους Ο.Τ.Α. Βλ. ε ίσης λέον την κωδικο οίηση των διατάξεων ερί ροσυµβατικού ελέγχου α ό το ΕΣ στα άρθρα 35 και 36 του ν.4129/2013 και ερί ρολη τικού ελέγχου των δα ανών α ό το ΕΣ στις διατάξεις των άρθρων 30 ε. του ν.4129/2013. Ο καθορισµός του κατώτατου ύψους των δα ανών ου ελέγχονται α ό το Ελεγκτικό Συνέδριο έγινε µε το.δ. 136/ Σύµφωνα µε το Ελεγκτικό Συνέδριο, είναι νόµιµη η ληρωµή µόνο των δα ανών εκείνων για τις ο οίες, κατά τη διαδικασία ανάληψης της σχετικής υ οχρέωσης και εκτέλεσης αυτών, δεν αραβιάσθηκε ουσιώδης διαδικαστικός τύ ος. Ως τέτοιοι, δε, διαδικαστικοί τύ οι θεωρούνται ιδίως (βλ. χ. α όφαση 963/2009 του VII Τµήµατος του ΕΣ): «α) η µη ύ αρξη διαγωνιστικής διαδικασίας ως ε ιλογή διαδικασίας για την ανάθεση των συµβάσεων, καθώς και η µη ειδική για το λόγο αυτό αιτιολόγηση της εφαρµογής εξαιρετικής διαδικασίας (µε δια ραγµάτευση ή α ευθείας ανάθεση), µε α οτέλεσµα να µην διασφαλίζονται τα οικονοµικά συµφέροντα του οικείου 5

6 Σχετικά, κρίσιµο είναι το ζήτηµα ου έχει ροκύψει αναφορικά µε την έκταση του ε ιτρε όµενου ελέγχου α ό τις αρµόδιες υ ηρεσίες εκκαθάρισης των δα ανών (Υ Ε, Οικονοµικές Υ ηρεσίες των ήµων κλ ) της νοµιµότητας των διοικητικών ράξεων οι ο οίες α οτελούν βάση της δα άνης, ήτοι εάν µ ορεί να καµφθεί το τεκµήριο νοµιµότητας των διοικητικών ράξεων 6. Οι σχετικές διατάξεις του ηµοσίου Λογιστικού 7 αναφέρουν ότι «κατά τον ασκούµενο α ό τις Υ ηρεσίες ηµοσιονοµικού Ελέγχου έλεγχο εξετάζονται και τα αρεµ ι τόντως αναφυόµενα ζητήµατα», χωρίς ωστόσο να διευκρινίζεται εάν ο αρεµ ί των έλεγχος αφορά µόνο τα εξωτερικά χαρακτηριστικά νοµιµότητας µιας ράξης (χρονολογία και υ ογραφή) ή είναι ευρύτερος και κάµ τει το τεκµήριο νοµιµότητας. Η νοµική θεωρία κάνει δεκτό 8 ότι η συγκεκριµένη διάταξη, ε ειδή α οτελεί αντιγραφή της διάταξης ου καθορίζει την αρµοδιότητα αρεµ ί τοντος ελέγχου της νοµιµότητας των ράξεων α ό τον Ε ίτρο ο του Ε.Σ. 9, αρέχει ίδια µε τον Ε ίτρο ο του Ε.Σ. όρια ελέγχου και στις Υ..Ε.. Πρέ ει, ωστόσο, να σηµειωθεί ότι και αναφορικά µε την έκταση του αρεµ ί τοντος ελέγχου α ό τον Ε ίτρο ο του Ε.Σ. η νοµολογία ερίζει, ώστε να µην είναι δυνατή η εξαγωγή ασφαλών συµ ερασµάτων 10. Ενώ όµως το Ελεγκτικό Συνέδριο έχει την δυνατότητα (και το ράττει συχνά) να ροβεί σε θεώρηση δα άνης την ο οία δεν θεωρεί νόµιµη αναγνωρίζοντας συγγνωστή λάνη στο διοικητικό όργανο, τέτοια δυνατότητα δεν έχει η Υ..Ε. ή ο Προϊστάµενος της Οικονοµικής Υ ηρεσίας ήµου. Αντιθέτως, ο ίδιος διατρέχει τον κίνδυνο τόσο ειθαρχικών κυρώσεων όσο και ενδεχόµενου καταλογισµού. Συνέ εια όλων των ανωτέρω α οτελεί η αιφνίδια µεταστροφή της στάσης όλων των υ αλλήλων στους ο οίους έχει ανατεθεί η εκκαθάριση και ο έλεγχος δα ανών των δήµου, β) η µη τήρηση των κανόνων δηµοσιότητας και η έλλειψη διαφάνειας της όλης διαδικασίας ανάθεσης, γ) η µη ροστασία των οικονοµικών συµφερόντων του οικείου δήµου, δ) η µη τήρηση των κανόνων του λογιστικού των Ο.Τ.Α. αναφορικά µε την διεξαγωγή της ταµειακής διαχείρισης του οικείου δήµου (εξωταµειακές διαχειρίσεις), ε) η µη υ οβολή των συγκεκριµένων δα ανών στον ρολη τικό έλεγχο του Ελεγκτικού Συνεδρίου και στ) η µη υ οβολή δηµοσίων συµβάσεων στον ροβλε όµενο α ό τις οικείες διατάξεις ροσυµβατικό έλεγχο νοµιµότητας του Ελεγκτικού Συνεδρίου». 6 Σύµφωνα µε το τεκµήριο νοµιµότητας των διοικητικών ράξεων, η ατοµική διοικητική ράξη, εφόσον συγκεντρώνει τα εξωτερικά στοιχεία της νοµιµότητάς της (χρονολογία, υ ογραφή) θεωρείται νόµιµη και αράγει α ό την έναρξή της ισχύος της µέχρι την ακύρωσή της µε δικαστική α όφαση ή µε διοικητική ράξη ή την ανάκληση ή κατάργησή της ή µε την κατά ο οιοδή οτε άλλο τρό ο λήξη της ισχύος της όλα τα έννοµα α οτελέσµατά της έστω και αν τυχόν έχει ελαττώµατα ( ρβλ. Ε. Σ ηλιωτό ουλος, Εγχειρίδιο ιοικητικού ικαίου, 2007, 100). 7 Άρθρο 26 του ν.2362/1995, ως ισχύει µετά την αντικατάστασή του µε το άρθρο 26 του ν. 3871/2010. βλ. και άρθρα 14 ε. και 22 του του β.δ /1959 («Οικονοµική ιαχείριση και Λογιστικό των ΟΤΑ»). 8 Βλ. ηµητρίου Σολδάτου, «ηµόσιο Λογιστικό», εκδ. ηµό ουλου, 2001, σελ. 70, υ οσ. 42 και Α. Γέροντα, «ηµοσιονοµικό ίκαιο», εκδ. Αντ. Σάκκουλα 2005, σελ Άρθρο 17 αρ. 3 του.δ. 774/1980 και ήδη άρθρο 28 αρ. 3 του ν.4129/ Ειδικότερα, η νοµολογία του Ε.Σ. δέχεται αγίως και ροβαίνει, κατά τη διαδικασία θεώρησης των χρηµατικών ενταλµάτων, σε έλεγχο της νοµιµότητας των διοικητικών ράξεων στις ο οίες αυτά στηρίζονται (βλ..χ. α όφαση 963/2009 του VII Τµήµατος). Αντιθέτως, το Συµβούλιο της Ε ικρατείας κρίνει ότι ο συγκεκριµένος έλεγχος αραβιάζει το τεκµήριο νοµιµότητας των διοικητικών ράξεων και συνε ώς δεν είναι νόµιµος (βλ. α οφάσεις 1428/2009 και 207/2006). Η σχετική ερµηνευτική διαφωνία µόνο µε α όφαση του Α.Ε.. θα µ ορούσε να αρθεί. 6

7 δηµοσίων φορέων, οι ο οίοι τηρούν λέον ιδιαίτερα αυστηρή στάση ακόµη και όταν θα µ ορούσε να αναγνωρισθεί συγγνωστή λάνη κατά την ανάληψη της δα άνης. Συχνά οι οικονοµικές υ ηρεσίες αρνούνται να α οστείλουν τα χρηµατικά εντάλµατα για έλεγχο στον Ε ίτρο ο του Ελεγκτικού Συνεδρίου, στερώντας τον ιδιώτη-ε ιχειρηµατία και α ό τη δυνατότητα ροσβολής της τυχόν α ορρι τικής κρίσης του Ε ιτρό ου (στο Κλιµάκιο και, ενδεχοµένως, στο Τµήµα του ΕΣ 11 ). Α οτέλεσµα αυτού του ιδιαίτερα εκτεταµένου φαινοµένου είναι ο εξαναγκασµός των ε ιχειρηµατιών να ροσφύγουν στα δικαστήρια, ώστε να διεκδικήσουν λέον µε αγωγές αδικαιολόγητου λουτισµού την ληρωµή των α αιτήσεών τους α ό συµβάσεις ου, εκ των υστέρων, και για ρώτη φορά κατά τη διάρκεια της διαδικασίας εκκαθάρισης της δα άνης, θεωρούνται άκυρες (.χ. γιατί δεν τηρήθηκαν οι ροβλε όµενες διαδικασίες διαγωνισµού, δεν εριεβλήθηκαν µε έγγραφο τύ ο, υ ογράφηκαν α ό αναρµόδιο όργανο, κλ ). Έτσι, ενώ ο ε ιχειρηµατίας είχε εκτελέσει τη σύµβαση και ανέµενε την α ο ληρωµή της συµφωνηθείσας αµοιβής του, αναγκάζεται, συχνά µετά την άροδο ολλών ετών και χωρίς να έχει µέχρι τώρα αµφισβητηθεί το κύρος της σύµβασής του, να δα ανήσει ε ι λέον οσά και χρόνο για την δικαστική λέον αναγνώριση της α αίτησής του. Περαιτέρω, θα ρέ ει να ε ισηµανθεί και το αντιφατικό γεγονός ότι η ε ιστροφή στον ε ιχειρηµατία του αραστατικού (τιµολογίου/α όδειξη αροχής υ ηρεσιών) ως αθεώρητου ε ειδή αφορά µη νόµιµη δα άνη δεν έχει ο οιαδή οτε ε ί τωση στην οφειλή του ΦΠΑ για την συναλλαγή για την ο οία εξεδόθη το συγκεκριµένο αραστατικό. Το ηµόσιο, δηλαδή, (εν ευρεία εννοία) α ό την µία θεωρεί κατ ουσίαν αράνοµη τη συναλλαγή και αρνείται να καταβάλει το αντίτιµο για την αντι αροχή του ε ιχειρηµατία, α ό την άλλη ωστόσο έχει ήδη εισ ράξει τον αναλογούντα για την συναλλαγή ΦΠΑ (ή, άντως µ ορεί να βεβαιώσει και να ε ιδιώξει την είσ ραξή του µε µέσα αναγκαστικής εκτέλεσης). Και ναι µεν γίνεται αγίως δεκτό ότι υ άγονται στον ΦΠΑ και οι αράνοµες αραδόσεις αγαθών (.χ λαθραία τσιγάρα) ου, υ ό κανονικές συνθήκες είναι νόµιµο το εµ όριό τους 12, όµως, εν ροκειµένω θα ρέ ει να ληφθεί ρόνοια για τον χρόνο κατά τον ο οίο ρέ ει να εκδίδεται το τιµολόγιο 13, ή άντως για το ενδεχόµενο αυτοδίκαιης αναστολής της είσ ραξης του οφειλόµενου για την συγκεκριµένη οφειλή ΦΠΑ. Εξάλλου, θα ρέ ει να ε ισηµανθεί και η αυστηρο οίηση, είτε νοµοθετικά είτε στην ράξη, των λοι ών διαδικασιών καταβολής οφειλών ρος τους ε ιχειρηµατίες,.χ. για καταβολή ε ιχορηγήσεων ή ε ιδοτήσεων ή για τις ε ιστροφές ΦΠΑ. 11 Βλ. άρθρο 32 του ν.4129/ Βλ. α όφαση του ΕΚ C-393/1989 και 283/1995 (καθώς και ηµ. Γκλεζάκου, ΦΠΑ ΕΡΜΗΝΕΙΑ ΚΑΙ ΕΦΑΡΜΟΓΗ, 2006, σελ. 55). 13 Τα ειδικά χρονικά σηµεία κατά τα ο οία ρέ ει να εκδοθεί το τιµολόγιο όταν φορέας είναι το ηµόσιο κλ ροβλέ ονται σήµερα στο άρθρο 6 αρ. 14 και 15 του Κ.Φ.Α.Σ. (βλ. και διατάξεις του άρθρου 12 αρ. 14 και 15 του καταργηθέντος 186/1992-ΚΒΣ, καθώς και ΠΟΛ 1082/2010), σε αντίθεση µε την ερί τωση της α όδειξης αροχής υ ηρεσιών ρος τους δηµοσίους φορείς, η ο οία εκδίδεται, λέον, µετά την ψήφιση του άρθρου 19 αρ. 22 του ν.3842/2010, κατά την είσ ραξη της α αίτησης (βλ. και αντίστοιχο άρθρο 7 αρ. 4 ερ. β Κ.Φ.Α.Σ.). Σηµειώνουµε ότι το ΕΣ κατ ε ανάληψη έχει κρίνει ως µη κανονική τη δα άνη για έκδοση του τιµολογίου σε µεταγενέστερο του οριζόµενου στο νόµο, χρονικού σηµείου (βλ. χ. ράξεις 251/2010, 425/2010, 248/2010, 325/2010, 180/2010 του VII Τµήµατος του ΕΣ, οι δύο τελευταίες εκ των ο οίων ωστόσο αναγνωρίζουν την ύ αρξη συγγνωστής λάνης). 7

8 Έτσι, α ό την ρόσφατη εµ ειρία του Συνηγόρου του Πολίτη, οι ε ιχειρήσεις ου συµµετέχουν στα ρογράµµατα Λ.Α.Ε.Κ. του ΟΑΕ διαµαρτύρονται για τη µεγάλη καθυστέρηση α ο ληρωµής τους, καθώς η κατάσταση αυτή δηµιουργεί ασφυκτικά λαίσια ρευστότητας και αδυναµία να αντε εξέλθουν στις υ οχρεώσεις τους τόσο ρος το ηµόσιο, τις ΕΚΟ όσο και α έναντι στους υ αλλήλους τους. Η όλη διαδικασία υ οβολής, ελέγχου και α ο ληρωµής των ρογραµµάτων αυτών γίνεται α οκλειστικά µέσω διαδικτύου, µε συνέ εια να µην είναι εύκολη η ε ικοινωνία των δικαιούχων µε τις υ ηρεσίες για την ενηµέρωσή τους σχετικά µε την εξέλιξη της α ο ληρωµής τους και την άµεση ανα λήρωση των τυχόν ελλει όντων δικαιολογητικών 14. Άλλο αράδειγµα συνιστά η µεγάλη καθυστέρηση των αρµοδίων υ ηρεσιών του Υ ουργείου Οικονοµικών να ικανο οιήσουν αίτηµα ε ιχείρησης η ο οία δικαιούτο χορήγησης κεφαλαίου κίνησης µε εγγύηση του Ελλ. ηµοσίου ε ειδή είχε ληγεί α ό το γεγονότα ου έγιναν στο κέντρο της Θεσσαλονίκης τον εκέµβριο του Ειδικότερα, η αρχική αίτηση της εταιρίας για υ αγωγή στο ρόγραµµα του ν.3746/2009 και της ΥΑ 2/5//2009 (ΦΕΚ Β, 1400/2009) είχε υ οβληθεί τον Α ρίλιο του 2009 και η αναγκαία βεβαίωση της αρµόδιας τριµελούς ε ιτρο ής δόθηκε µε δύο χρόνια καθυστέρηση, ήτοι στις Στην συνέχεια, το αρµόδιο Συµβούλιο ενέκρινε στις την σχετική αίτηση της Εταιρίας και είχε θέσει ροθεσµία έως τις στην εταιρία για να βρει χρηµατοδότη. Η εταιρία υ έβαλε στις στην αρµόδια 25 η ιεύθυνση του Υ ουργείου Οικονοµικών αίτηση αράτασης της σχετικής ροθεσµίας ε ειδή, αν και είχε λάβει την δέσµευση µίας Τρά εζας ότι ροετίθετο να της χορηγήσει δάνειο, η οικονοµική αστάθεια της συγκεκριµένης εριόδου α οτελούσε τροχο έδη στην ολοκλήρωση της διαδικασίας χορήγησης του δανείου. Η ανωτέρω ιεύθυνση α άντησε µε καθυστέρηση αυτή τη φορά δέκα µηνών (στις ) αρνητικά στο αίτηµα της εταιρίας, µε την αιτιολογία ότι δεν ήταν δυνατή η ικανο οίηση του αιτήµατός της ε ειδή α αιτείτο η έκδοση τρο ο οιητικής υ ουργικής α όφασης, ενέργεια η ο οία δεν θεωρείτο σκό ιµη ε ειδή είχε αρέλθει µεγάλο διάστηµα α ό τα ε εισόδια του 2008 και λέον δεν ληρούνταν ο σκο ός της χορήγησης κεφαλαίου κίνησης 15. Ένα άλλο κρίσιµο για την ρευστότητα των ε ιχειρήσεων ζήτηµα α οτελεί η ε ιστροφή του ΦΠΑ. Το Μάρτιο του 2010 α οφασίστηκε µε υ ουργική α όφαση 16 η µη ραγµατο οίηση ε ιστροφών ΦΠΑ χωρίς να έχει ροηγηθεί ροσωρινός ή τακτικός φορολογικός έλεγχος στην ε ιχείρηση. Για την αιτιολόγηση της ρακτικής αυτής έγινε ε ίκληση της ανάγκης αντιµετώ ισης καταστρατηγήσεων ου έχουν αρατηρηθεί µε ε ιστροφή ΦΠΑ χωρίς έλεγχο, σε ε ιχειρήσεις για τις ο οίες δεν υφίσταται το σχετικό δικαίωµα. Το µέτρο της αναστολής των ε ιστροφών ΦΠΑ ροκάλεσε έντονες αντιδράσεις των αραγωγικών φορέων της χώρας: τονίστηκε ότι το µέτρο αυτό µ ορεί µεν να δίνει ροσωρινή λύση στις ταµειακές δυσχέρειες του ηµοσίου, λην - όµως - δηµιουργεί τεράστιες δυσλειτουργίες στις εξαγωγικές, αλλά και σε όλες τις δικαιούχες ε ιχειρήσεις, αρκετές α ό τις ο οίες αντιµετω ίζουν ήδη σηµαντικά ροβλήµατα 14 Σχετικά έχει α οσταλεί µε αρ. ρωτ /21088/2013 ε ιστολή της Αρχής ρος τη ιοίκηση του ΟΑΕ. 15 Βλ. σχετικά την µε αρ. ρωτ /26379/ ε ιστολή της Αρχής ρος την ιεύθυνση 25 Κίνησης Κεφαλαίων, Εγγυήσεων, ανείων και Αξιών του Υ ουργείου Οικονοµικών. 16 Βλ. ΠΟΛ. 1016/

9 ρευστότητας. Αν και σταδιακά ροβλέφθηκαν εξαιρέσεις α ό το µέτρο της αναστολής 17, και µάλιστα ρόσφατα εισήχθηκαν ρυθµίσεις για την ε ιτάχυνση των σχετικών διαδικασιών 18, άγιο αραµένει το αίτηµα των ε ιχειρήσεων για συµψηφισµό του οσού της ε ιστροφής ΦΠΑ όχι µόνο µε τις οφειλές των ε ιχειρήσεων ρος το εν στενή εννοία ηµόσιο (ό ως ήδη ροβλέ εται 19 ) αλλά µε τις οφειλές τους εν γένει ρος τους δηµοσίους φορείς 20. Εν γένει, θα ρέ ει άντοτε να σταθµίζεται η αναγκαιότητα εισαγωγής τύ ων και διαδικασιών εγκρίσεων και ρολη τικού ελέγχου ως µέτρων για την κατα ολέµηση της διαφθοράς, σε σχέση µε τις δυσµενείς συνέ ειες ου αυτά ε ιφέρουν τόσο για την α οτελεσµατικότητα της δράσης της διοίκησης ( ου ε ιτάσσει ταχύτητα λήψης α οφάσεων και ευελιξία) 21 όσο και, κατ ε έκταση, για την ανά τυξη της ε ιχειρηµατικότητας και της οικονοµικής ζωής της χώρας. Α2) Καθυστέρηση οφειλόµενη σε έλλειψη όρων Με το νόµο 3871/2010 εριορίστηκαν σηµαντικά τα εριθώρια των δηµοσίων φορέων για την συνηθισµένη µέχρι ρότινος ρακτική της αναζήτησης συµ ληρωµατικών ιστώσεων µέσω µεταφοράς κονδυλίων α ό φορέα σε φορέα ή, εντός του φορέα, α ό κωδικό σε κωδικό ( ροβλέ ονται ανώτατα όρια και κυρώσεις) 22, ενώ ε ίσης τίθενται αυστηρές κυρώσεις για τις ερι τώσεις υ έρβασης των εγγεγραµµένων ιστώσεων 23. Ο Συνήγορος του Πολίτη, ως υ ερασ ιστής της νοµιµότητας, ε ικροτεί την συγκεκριµένη µεταστροφή και την ροσ άθεια εγκαθίδρυσης ενός συστήµατος ορθολογικού σχεδιασµού και ρογραµµατισµού των δηµοσιονοµικών α οφάσεων. 17 Ήδη µε την ΠΟΛ 1108/ Βλ. εγκύκλιο του Υ ΟΙΚ ΕΞ 2013/ , ΠΟΛ 1067/2013 και ΠΟΛ 1082/ Βλ. σχετικά ΠΟΛ 1108/2010, και άρθρο 83 του ΚΕ Ε. 20 Για το σηµαντικό αυτό αίτηµα, βλ. αναλυτικότερα κατωτέρω υ ό Γ. 21 Σηµειώνουµε ότι η αρχή της α οτελεσµατικότητας της δράσης της διοίκησης είναι συνταγµατικά κατοχυρωµένη (α ορρέουσα α ό τις αρχές της νοµιµότητας, της ισότητας ενώ ιον του νόµου και της α οτελεσµατικότητας): βλ. σχετικά Π. Λαζαράτου «Α οτελεσµατικότητα της διοίκησης: ένα νοµικό ε ιχείρηµα µε συνταγµατική θεµελίωση», ΤοΣ 4/1991, σελ. 509 ε. Ειδικά για τους ΟΤΑ, η εισαγωγή ροϋ οθέσεων ροηγούµενης έγκρισης των δα ανών τους α ό φορείς της Α οκεντρωµένης ιοίκησης (ό ως ροβλέ ει η διάταξη του άρθρου 21 αρ. 3 του Ν.2362/1995, ως ισχύει) εγείρει και το ε ι λέον ζήτηµα της συµβατότητας ρος τις διατάξεις του άρθρου 102 του Συντάγµατος ου θεσ ίζουν την οικονοµική αυτοτέλεια των ΟΤΑ και θέτουν όρια στην ε ο τεία τους α ό το Κράτος (η ο οία δεν ρέ ει να εµ οδίζει την ρωτοβουλία και την ελεύθερη δράση τους). 22 Βλ. διατάξεις του άρθρου 15 του ν.3871/2010. Εν γένει για τις νέες ρυθµίσεις βλ. Ν. Μηλιώνη «Προς µια νέα δηµοσιονοµική διακυβέρνηση του Κράτους (µε αφορµή τους ν.3871/2010 και 4055/2012)», ΘΠ 8-9/2012, σελ. 798 ε. 23 Έτσι ροβλέφθηκε (άρθρο 21 αρ. 4 και 6 του ν.3871/2010) ότι κάθε α όφαση δηµοσιονοµικής δέσµευσης καθ υ έρβαση των εγγεγραµµένων ιστώσεων και των οσοστών διάθεσης του ροϋ ολογισµού του φορέα, είναι άκυρη και ο διατάκτης του φορέα ευθύνεται ατοµικά για τη ζηµία του φορέα, ενώ ορίστηκε ρητά και ότι καµία διοικητική ράξη ου ροκαλεί δα άνη σε βάρος του ροϋ ολογισµού φορέων της Γενικής Κυβέρνησης δεν εκτελείται, εάν δεν βεβαιώνεται α ό την αρµόδια οικονοµική υ ηρεσία του φορέα η δέσµευση στα οικεία λογιστικά βιβλία αντίστοιχης ίστωσης. 9

10 Έχει, ωστόσο, δια ιστωθεί ότι σε ορισµένες ερι τώσεις η ανωτέρω ρακτική α οτελεί µόνο ρόφαση για κωλυσιεργία και καθυστέρηση των ληρωµών. Συναφώς, συχνά οι ολίτες διαµαρτύρονται ε ειδή, εάν και έχουν χρονικά αλαιότερες οφειλές, ο δηµόσιος φορέας ροτιµά να εξοφλήσει µεταγενέστερες, ακόµη και µεγαλύτερου ύψους, οφειλές. Βάσει της εµ ειρίας της Αρχής, υφίσταται γενικευµένη και δυστυχώς ολλές φορές δικαιολογηµένη δυσ ιστία, όσον αφορά τα κριτήρια ροτεραιότητας βάσει των ο οίων δηµόσιοι φορείς (κυρίως ΟΤΑ) ροβαίνουν στην εξόφληση των εις βάρος τους οικονοµικών α αιτήσεων. Ελλείψει σχετικής ρύθµισης ερί υ οχρέωσης για εξόφληση των οφειλών µε σειρά χρονικής ροτεραιότητας, συχνά ο Συνήγορος του Πολίτη αναγκάζεται να ροσφύγει στην ε ίκληση και της αρχής της χρηστής διοίκησης, ροκειµένου να ε ιταχυνθεί η α ο ληρωµή των οφειλών των ολιτών, ιδιαίτερα αυτών ου κινδυνεύουν να αραγραφούν 24. Α3) Συνέ ειες της καθυστέρησης των δηµοσίων φορέων για εξόφληση των οφειλών τους ρος τους ε ιχειρηµατίες Οι συνέ ειες της καθυστέρησης για την διοίκηση να εξοφλήσει τις α αιτήσεις των ιδιωτών ορίζονται α ό την νοµοθεσία µε ρονοµιακό τρό ο για αυτήν, σε σχέση µε τα ισχύοντα για τους ολίτες και τις ε ιχειρήσεις. Έτσι, το ηµόσιο α ολαµβάνει ευνοϊκής µεταχείρισης.χ. ως ρος την αραγραφή των α αιτήσεων και ως ρος το ύψος του καταβλητέου τόκου υ ερηµερίας 25, η δε νοµολογία, αρά την µέχρι ρότινος αντίθετη στάση της, έχει ρόσφατα καταλήξει να θεωρεί σύµφωνα µε το Σύνταγµα και την Ε.Σ..Α. τα σχετικά ρονόµια 26. Ο Συνήγορος του Πολίτη δια ιστώνει κατ ε ανάληψη την α ροθυµία των δηµοσίων φορέων (κυρίως ΟΤΑ) να καταβάλουν τόκους υ ερηµερίας, ενώ, ιδιαίτερα τα τελευταία έτη, στις ροσ άθειες ου γίνονται (ελλείψει ρευστότητας) για ε ίτευξη συµβιβασµών µε τους ολίτες και τις ε ιχειρήσεις ασκείται ίεση όχι µόνο για αραίτηση α ό την αναζήτηση τόκων υ ερηµερίας αλλά και για α οµείωση του ιδίου του οφειλόµενου κεφαλαίου. 24 Το ζήτηµα έχει ήδη τεθεί ε ανειληµµένα α ό την Αρχή µε το α ό και µε αρ. ρωτ. Φ /34394/2011 έγγραφο ρος τους Υ ουργούς Οικονοµικών και Εσωτερικών και µε το µε αρ. ρωτ. Φ /1781/ έγγραφο ρος τον Υ ουργό Εσωτερικών. Θα ρέ ει να σηµειωθεί σχετικά ότι, ειδικά για τους ΟΤΑ, µε την εγκύκλιο 20072/ του ΥΠΕΣ ορίζεται ρητά ότι για την εξόφληση των οφειλών τηρείται ιεραρχική χρονολογική σειρά, µε ροβάδισµα ωστόσο των οφειλών για τις ο οίες υφίσταται δικαστική α όφαση. 25 Βλ. σχετικά τις διατάξεις των άρθρων 86 ε. του ηµοσίου Λογιστικού, ενώ για το ύψος του οφειλόµενου τόκου υ ερηµερίας βλ. άρθρο 21 του Κ της 26.6/ και άρθρο 7 αρ. 2 του νδ 496/ Για τους τόκους υ ερηµερίας βλ. την ρόσφατη α όφαση του ΑΕ 25/2012, η ο οία έκρινε ότι η ρονοµιακή µεταχείριση του ηµοσίου α οβλέ ει στην ορθή άσκηση της δηµόσιας εξουσίας µέσω της διαφυλάξεως της δηµοσιονοµικής ισορρο ίας και της εριουσίας του Κράτους. Για κριτική ε ί της σχετικής νοµολογίας βλ. αντί άλλων Κ. Χασά η «Η ο οιαδή οτε οικονοµική κρίση δεν µεταλλάσσει το νοµικό χαρακτήρα του τόκου υ ερηµερίας ου οφείλει το κράτος στους δανειστές του», ΘΠ, 1/2012, σελ. 12 ε. Για τη συνταγµατικότητα των ροβλε όµενων ειδικών ροθεσµιών αραγραφής βλ. λέον την α όφαση 1/2012 του ΑΕ. 10

11 Εξάλλου, αν και ο γενικός κανόνας (βλ. άρθρο 21 του διατάγµατος 26-6/ , και άρθρο 7 αρ. 2 του ν.δ. 496/1974) είναι ότι α αιτείται η άσκηση αγωγής για την έναρξη της τοκοφορίας, ήδη, µε ρόσφατες ρυθµίσεις σε εναρµόνιση µε την ενωσιακή νοµοθεσία, ροβλέ εται, σε ορισµένες ερι τώσεις, η καταβολή τόκων και χωρίς την α αίτηση ροηγούµενης όχλησης, γεγονός ου ροασ ίζει εραιτέρω τα δικαιώµατα των συναλλασσοµένων µε τους δηµοσίους φορείς 27. Ιδιαίτερα ρέ ει να σηµειώσουµε και την ερί τωση α αιτήσεων ου έχουν ε ιδικαστεί µε δικαστική α όφαση: ο Συνήγορος του Πολίτη µεσολαβεί για την εξόφληση της οφειλής, δεδοµένου ότι υ άρχει µία ρόσθετη αιτία κακοδιοίκησης (η µη εφαρµογή δικαστικής α όφασης). Μάλιστα, µε τη βελτίωση του νοµοθετικού λαισίου και την ρόβλεψη δυνατότητας των ολιτών να καταφεύγουν στα τριµελή συµβούλια των αρµοδίων δικαστηρίων για να δια ιστωθεί η µη συµµόρφωση της διοίκησης ρος την δικαστική α όφαση 28, η αρνητική στάση της διοίκησης έχει ε ι λέον δυσµενή για αυτήν α οτελέσµατα: στο οσό της α αίτησης, εκτός α ό τους διαρκώς αυξανόµενους, ανάλογα µε το χρόνο καθυστέρησης, τόκους υ ερηµερίας, ροστίθενται και τα ρόστιµα για µη συµµόρφωση στην δικαστική α όφαση ου ε ιβάλλουν τα ροαναφερθέντα τριµελή συµβούλια. Συνε ώς, είναι και ρος το «δηµοσιονοµικό» όφελος της ιοίκησης η άµεση συµµόρφωση ρος τις δικαστικές α οφάσεις ου ε ιδικάζουν α αιτήσεις ιδιωτών 29. Α4) Οι ροτάσεις του Συνηγόρου του Πολίτη Σε σχέση µε τα ροαναφερθέντα, ο Συνήγορος του Πολίτη έχει να ροτείνει τα εξής: Ε ανεξέταση της αναγκαιότητας διατήρησης ενός εκτεταµένου λαισίου διενέργειας ρολη τικών εγκρίσεων και ελέγχων και διερεύνηση των εριθωρίων αντικατάστασής του α ό αυστηρούς κατασταλτικούς ελέγχους, ώστε και να µην τίθενται χρονικά και διαδικαστικά ροσκόµµατα στην ανά τυξη της ε ιχειρηµατικότητας αλλά και να αντιµετω ίζονται α οτελεσµατικά (εκ των υστέρων) οι δια ιστωθείσες αραβάσεις. ιευκρίνιση, µε νοµοθετική ρύθµιση, του ουσιώδους ζητήµατος της έκτασης του ελέγχου, κατά την εκκαθάριση της δα άνης, της νοµιµότητας των διοικητικών ράξεων ε ί των ο οίων στηρίζεται µία δα άνη φορέα του δηµοσίου, ήτοι εάν ο έλεγχος µ ορεί να κάµ τει το τεκµήριο νοµιµότητας της διοικητικής ράξης. 27 Βλ. το αλαιότερο.δ. 166/2003, και λέον τις νέες διατάξεις του άρθρου ρώτου της αραγράφου Ζ του ν.4152/2013, σε συµµόρφωση ρος την Οδηγία 2011/7/ΕΕ. Βλ. σχετικά τις οδηγίες του Υ ουργείου Οικονοµικών ρος τις Υ..Ε. µε το µε αρ. ρωτ. 2/49106/0026/ έγγραφό του. 28 Βλ. σχετικά τις διατάξεις του ν.3068/ Για το ειδικότερο ζήτηµα της δυνατότητας εκτέλεσης των δικαστικών α οφάσεων κατά του ηµοσίου βλ. την α όφαση ΑΠ /2011, το άρθρο 326 αρ. 5 του ν.4072/2012 και Εγκύκλιο ΠΟΛ 1175/2012. Βλ. ε ίσης το άρθρο της Π. Γέσιου Φαλτσή «Το ηµόσιο ως αθητικό υ οκείµενο αναγκαστικής εκτέλεσης (µε αφορµή τις ΑΠ /2011 και το νέο άρθρο 326 αρ. 5 ν.4072/2012)», ΝοΒ 61, τ. 2, σελ. 329 ε.. Για τις ροϋ οθέσεις κατάσχεσης εις χείρας του ηµοσίου ως τρίτου, βλ. το άρθρο 95 του ν.2362/1995, ό ως τρο ο οιήθηκε µε την διάταξη του άρθρου 28 του ν.4151/

12 Πρόβλεψη ως χρονικού σηµείου έκδοσης του τιµολογίου α ό τον ε ιχειρηµατίααντισυµβαλλόµενο δηµοσίου φορέα, εκείνου µετά την ολοκλήρωση και της διαδικασίας θεώρησης του χρηµατικού εντάλµατος α ό το Ελεγκτικό Συνέδριο, ήτοι κατά την είσ ραξη της α αίτησης. Αξιο οίηση-εφαρµογή στην ράξη των ήδη υ αρχουσών διατάξεων ου ροβλέ ουν την εξωδικαστική ε ίλυση των διαφορών µεταξύ των ολιτών και των δηµοσίων φορέων, ώστε οι ολίτες των ο οίων οι α αιτήσεις α ορρί τονται, κατά την εκκαθάριση της δα άνης, ως µη νόµιµες, να µην εξαναγκάζονται στην άσκηση ενδίκων βοηθηµάτων, αλλά να κρίνονται οι α αιτήσεις τους εξωδικαστικώς 30. Προς την κατεύθυνση αυτή, ο ρόλος του Συνηγόρου του Πολίτη ως του µοναδικού θεσµού διαµεσολάβησης µ ορεί ε ίσης να είναι ιδιαίτερα σηµαντικός. Αυτοδίκαιη αναστολή της είσ ραξης του ΦΠΑ όταν αυτός αφορά συναλλαγές για τις ο οίες το τιµολόγιο ή η α όδειξη αροχής υ ηρεσίας ε εστράφηκαν α ό το δηµόσιο φορέα ως µη δυνάµενα να θεωρηθούν. Σχετική ρόβλεψη θα µ ορούσε να εριλαµβάνει την άρση της αυτοδίκαιης αναστολής όταν ο ολίτης ροσκοµίσει τελεσίδικη δικαστική α όφαση ή οριστικό ρακτικό συµβιβασµού για την αναγνώριση της α αίτησής του κατά του ηµοσίου ή µε την άροδο ά ρακτης συγκεκριµένης ροθεσµίας εντός της ο οίας δεν έλαβε χώρα καµία ενέργεια εκ µέρους του ολίτη (άσκηση ενδίκου βοηθήµατος ή αίτησης εξωδικαστικής ε ίλυσης της διαφοράς) για την αναγνώριση της α αίτησής του. Εξάλλου, σε ερί τωση ου ο ΦΠΑ έχει ήδη καταβληθεί, θα ρέ ει να ροβλέ εται η δυνατότητα ε ιλογής του ε ιχειρηµατία να ζητήσει την ε ιστροφή του µε βάση την διάταξη του άρθρου 57 αρ. 5 ΚΦΠΑ (ν.2859/2000) ως αχρεωστήτως καταβληθέντος, εφόσον δηλώσει ότι δεν ροτίθεται να ε ιδιώξει την είσ ραξή του αναγραφόµενου στο αραστατικό οσού. Τρο ο οίηση των διατάξεων ερί αραγραφής α αιτήσεων κατά του ηµοσίου, µε ρόβλεψη αναστολής αυτής λόγω των έκτακτων δηµοσιονοµικών συνθηκών και κατά χρονικό διάστηµα αντίστοιχο µε την ερίοδο δηµοσιονοµικής ροσαρµογής της χώρας. Με τον τρό ο αυτό θα εριοριστεί ο κίνδυνος ολίτες και ε ιχειρήσεις να οδηγηθούν σε α ώλεια δικαιωµάτων τους, λόγω ε έλευσης αραγραφής, κατά το χρονικό διάστηµα ου αντικειµενικές συνθήκες εριορίζουν την δυνατότητα του ηµοσίου να αντα οκριθεί στις οικονοµικές του υ οχρεώσεις Η εξωδικαστική ε ίλυση των διαφορών και τα αρµόδια όργανα ροβλέ ονται α ό το άρθρο 2 του ν.3086/2002 για το ηµόσιο (αρµοδιότητα ΝΣΚ) και το άρθρο 72 του Κ..Κ (ν.3852/2010) για τους ΟΤΑ. Για τα γενικότερα ροβλήµατα ου δηµιουργούνται α ό τη λειτουργία του συστήµατος εξωδικαστικής ε ίλυσης των διαφορών βλ. την α ό Νοεµβρίου 2004 ειδική έκθεση του Συνηγόρου του Πολίτη µε θέµα «Αστική Ευθύνη Οργανισµών Το ικής Αυτοδιοίκησης». 31 Βλ. σχετικά και την α ό και µε αρ. ρωτ. Φ /34394/2011 ε ιστολή της Αρχής ρος τους Υ ουργούς Οικονοµικών και Εσωτερικών. 12

13 ηµοσιο οίηση,.χ µέσω ανάρτησής τους στη ΙΑΥΓΕΙΑ, των ινάκων ό ου καταγράφονται οι εξοφληθείσες α αιτήσεις των δηµοσίων φορέων ρος τους ολίτες και τις ε ιχειρήσεις 32. Κατά ροτεραιότητα εξόφληση των α αιτήσεων για τις ο οίες υφίσταται δικαστική α όφαση, έτσι ώστε η διοίκηση όχι µόνο να εκ ληρώνει το εκ του Συντάγµατος και της Ε.Σ..Α. καθήκον της για συµµόρφωση ρος τις δικαστικές α οφάσεις, αλλά να α οφεύγει την σώρευση των τόκων υ ερηµερίας και των ροστίµων µη συµµόρφωσης. Πέραν των ανωτέρω θα µ ορούσαν να εξετασθούν και εναλλακτικοί τρό οι εξόφλησης χρηµατικών οφειλών δηµόσιων φορέων έναντι ολιτών και ε ιχειρήσεων (.χ. µέσω αντι αροχής) ειδικά στην ερί τωση χρηµατικών α αιτήσεων χαµηλής οικονοµικής αξίας, εφόσον, βεβαίως, κάτι τέτοιο θα το α οδεχόταν ο δικαιούχος. Ενδεικτικά, στην ερί τωση ήµων η αντι αροχή θα µ ορούσε να αφορά την αροχή καρτών ελεγχόµενης στάθµευσης, εισιτηρίων για ολιτιστικές εκδηλώσεις του ήµου ή άλλες αροχές για τις ο οίες κανονικά οι ενδιαφερόµενοι καλούνται να καταβάλουν κά οιο οικονοµικό αντίτιµο. Θα µ ορούσε, ε ίσης, να εξετασθεί η δυνατότητα αροχής άλλων ρονοµίων, ό ως, για αράδειγµα, στην ερί τωση δικαιούχων οικονοµικών α αιτήσεων ου κατοικούν στον οφειλέτη ήµο, η α αλλαγή τους α ό την καταβολή µη αντα οδοτικών τελών ή φόρων για ένα συγκεκριµένο χρονικό διάστηµα, διά της ροσωρινής, µέχρις εξόφλησης, εξάλειψης της σχετικής α αίτησης των ήµων εις βάρος τους. Σηµειώνεται ότι οι τρό οι αυτοί εξόφλησης ισχύουν εδώ και χρόνια σε ολλές χώρες της ΕΕ, κυρίως σε ΟΤΑ 33. Β) Η ΙΑ ΙΚΑΣΙΑ ΕΙΣΠΡΑΞΗΣ ΤΩΝ ΟΦΕΙΛΩΝ Τα τελευταία χρόνια αρατηρείται µία εναγώνια ροσ άθεια των φορέων του ηµοσίου να ε ιτύχουν την είσ ραξη των οφειλοµένων σε αυτούς, έτσι ώστε να καλύψουν τα ελλείµµατα και τα κενά του ροϋ ολογισµού τους. Στην ροσ άθεια αυτή, η ο οία δεν µ ορεί καταρχήν αρά να ε αινεθεί, εµφανίζονται συχνά καταχρηστικά φαινόµενα ου είτε αφορούν ευθείες αραβάσεις νοµοθετικών διατάξεων ου εριορίζουν την σχετική ευχέρεια των δηµοσίων φορέων (ό ως τις διατάξεις ου θέτουν χρονικά όρια στην ταµειακή βεβαίωση των οφειλών ή ου ροβλέ ουν δικαιώµατα των ολιτών) είτε σχετίζονται µε κατα άτηση των γενικότερων αρχών της αναλογικότητας ή της χρηστής διοίκησης. Ειδικότερα: Β1) Οι εκ ρόθεσµες ταµειακές βεβαιώσεις των οφειλών Ο Συνήγορος του Πολίτη έχει δεχθεί ολυάριθµες αναφορές ολιτών και ε ιχειρηµατιών ου ρόσφατα έλαβαν ειδο οίηση για οφειλές ρος το ηµόσιο ή σε ΟΤΑ (.χ. ΤΑΠ, τέλη καθαριότητας και φωτισµού, τέλη ύδρευσης κλ ) οι ο οίες 32 Βλ. σχετικά και την α ό και µε αρ. ρωτ. Φ /34394/2011 ε ιστολή της Αρχής ρος τους Υ ουργούς Οικονοµικών και Εσωτερικών. 33 Βλ. σχετικά και την α ό και µε αρ. ρωτ. Φ /34394/2011 ε ιστολή της Αρχής ρος τους Υ ουργούς Οικονοµικών και Εσωτερικών. 13

14 ανάγονται στο αρελθόν και µάλιστα συχνά σε βάθος άρα ολλών ετών, και συνε ώς είναι, σωρευτικά, µεγάλου ύψους. Είναι ροφανές ότι η αντικειµενικά υφιστάµενη ανάγκη µείωσης των ελλειµµάτων έχει οδηγήσει όλους τους φορείς του ηµοσίου σε ε ίσ ευση της διαδικασίας είσ ραξης των α αιτήσεών τους, και για αυτό συχνά ανακαλύ τουν α αιτήσεις η βεβαίωση και η είσ ραξη των ο οίων είχε, για διάφορους λόγους, αραµεληθεί, µε δική τους ευθύνη, για άρα ολλά έτη. Υ ό τις συνθήκες όµως αυτές, συχνά σκο ίµως αραβλέ ονται οι τιθέµενοι εκ του νόµου εριορισµοί της δυνατότητας βεβαίωσης των οφειλών και ε ιδίωξης της είσ ραξής τους. Για αράδειγµα, κατά την διάταξη του άρθρου 2 αρ. 1 του α.ν. 344/1968 «η βεβαίωσις των φόρων, τελών, δικαιωµάτων, εισφορών και αντιτίµου ροσω ικής εργασίας ενεργείται υ ό των δήµων και κοινοτήτων εντός α οσβεστικής ροθεσµίας έντε ετών α ό της λήξεως του οικονοµικού έτους, εις ο ανάγονται» 34. Ό ως γίνεται δεκτό α ό την νοµολογία 35 «οικονοµικό έτος εις το ο οίο ανάγεται» το τέλος είναι το οικονοµικό έτος κατά το ο οίο γεννήθηκε η οφειλή. Ωστόσο, ο Συνήγορος του Πολίτη έχει δια ιστώσει ότι, στην ερί τωση των τελών ου εισ ράττονται µέσω λογαριασµών κατανάλωσης ηλεκτρικού ρεύµατος (τέλη καθαριότητας και φωτισµού, ΤΑΠ) ολλοί ήµοι θεωρούν ως σηµείο εκκίνησης της α οσβεστικής ροθεσµίας το οικονοµικό έτος εντός του ο οίου ελήφθη α ό τον ήµο η αναλυτική κατάσταση των τελών ου οφείλει η ε ιχείρηση ή ο ολίτης ρος τον ήµο, την ο οία α οστέλλει στον ήµο η ΕΗ. Έτσι, α ό το χειρισµό αναφοράς ροέκυψε ότι η ΕΗ α έστειλε ρος τον αρµόδιο ήµο το 2011 κατάλογο οφειλών ολίτη α ό τέλη καθαριότητας, φωτισµού και ΤΑΠ των ετών , και ο ήµος αρνήθηκε την άροδο της α οσβεστικής ροθεσµίας, ε ειδή κατά την ά οψή του, η βεβαίωση των τελών µ ορούσε να γίνει εντός έντε ετών α ό τη λήξη του οικονοµικού έτους Όµως, η ερµηνεία αυτή καθιστά άνευ ουσίας την ροαναφερθείσα διάταξη του άρθρου 2 αρ. 1 του αν. 344/1968, µεταθέτοντας ε αόριστον το χρόνο έναρξης της α οσβεστικής ροθεσµίας βεβαίωσης α ό τους ΟΤΑ φόρων, τελών κλ, ανάλογα µε το ότε (χωρίς χρονικό εριορισµό) λαµβάνει ο ήµος τη σχετική γνωστο οίηση α ό την ΕΗ. Αντιθέτως, σκο ός της συγκεκριµένης διάταξης είναι η θέση σαφών χρονικών εριορισµών ρος τις αρµόδιες υ ηρεσίες των ΟΤΑ να ασκήσουν το δικαίωµά τους για βεβαίωση των φόρων, τελών κλ. Συναφώς, για το ζήτηµα του χρόνου εντός του ο οίου οι δηµόσιοι φορείς δικαιούνται να ροβούν σε ταµειακή βεβαίωση των α αιτήσεών τους δια ιστώνεται η γενικευµένη τάση αυτών να θεωρούν ότι δικαιούνται να ροβούν σε ταµειακή βεβαίωση της οφειλής και µετά την άροδο της α οσβεστικής ροθεσµίας ου ροβλέ εται α ό τις εκάστοτε διατάξεις. Με την ρακτική, ωστόσο, αυτή, ο σκο ός της α οσβεστικής ροθεσµίας, ου είναι η ασφάλεια δικαίου και η ροστασία των εννόµων συµφερόντων των ολιτών, κάµ τεται υ έρ των εισ ρακτικών συµφερόντων των δηµοσίων φορέων. Και τούτο διότι, κατ α οτέλεσµα, το βεβαιωτικό δικαίωµα του φορέα ε εκτείνεται, σε ορισµένες ερι τώσεις, χρονικά για 34 Η αντίστοιχη για το ηµόσιο διάταξη του άρθρου 71 αρ. 1 του ν.542/1997 ροβλέ ει ότι «1. Η βεβαίωσις οιουδή οτε φόρου, τέλους, ροστίµου, δικαιώµατος ή εισφοράς υ έρ του ηµοσίου µετά των άσης φύσεως ροσθέτων και υ έρ τρίτων, ενεργείται εντός ροθεσµίας τριών µηνών α ό της λήξεως του µηνός εντός του ο οίου εκτήθη ο τίτλος βεβαιώσεως. Ανεξαρτήτως των υ ό του ροηγουµένου εδαφίου οριζοµένων, η βεβαίωσις δύναται να ενεργηθή και µετά την άροδον της τριµήνου ροθεσµίας και ουχί έραν των τριών ετών, α ό της λήξεως του έτους εντός του ο οίου εκτήθη ο τίτλος βεβαιώσεως». 35 Βλ. α οφάσεις ΣΤΕ 1990/1999 και 3286/

15 διάστηµα 25 ετών (5 έτη η α οσβεστική ροθεσµία για την βεβαίωση οφειλών του ηµοσίου, µετά την λήξη της ο οίας εκκινεί η συνήθως εικοσαετής αραγραφή), ενέχοντας κινδύνους και α ειλώντας την ασφάλεια του δικαίου και την αρχή της δικαιολογηµένης εµ ιστοσύνης των ολιτών και των ε ιχειρήσεων ου µ ορεί να κληθούν να καταβάλουν οφειλές ρος τους δηµοσίους φορείς οι ο οίες ροέκυψαν ριν α ό ολύ µεγάλο χρονικό διάστηµα αλλά δεν βεβαιώθηκαν ταµειακά 36. Σηµειώνουµε ότι η συγκεκριµένη ρακτική αγίως κρίνεται αράνοµη α ό το Συµβούλιο της Ε ικρατείας 37. B2) Η κατά αράβαση των αρχών της χρηστής διοίκησης και της αναλογικότητας χρήση των µέτρων αναγκαστικής κατάσχεσης Οι διατάξεις του άρθρου 9 του Κ.Ε Ε αρέχουν την διακριτική ευχέρεια στο ιευθυντή του ηµοσίου Ταµείου να ε ιλέξει τα ροβλε όµενα µέσα (κατάσχεση κινητών και ακινήτων) για την είσ ραξη των δηµοσίων εσόδων. Ό ως όµως γίνεται αγίως δεκτό 38, η κρίση του ιευθυντή του ηµοσίου Ταµείου για τη λήψη των µέτρων διοικητικής εκτέλεσης ου ροβλέ ονται α ό τις διατάξεις αυτές είναι µεν ελεύθερη, όµως δεν ρέ ει να αραβιάζει την αρχή της χρηστής διοίκησης, κατά την ο οία η ιοίκηση οφείλει να α έχει α ό τη λήψη µέτρων αναγκαστικής είσ ραξης ου δεν είναι αναγκαία ούτε κατάλληλα για την ε ίτευξη του σκο ού της είσ ραξης των εσόδων, ενόψει των συγκεκριµένων εριστάσεων. Ωστόσο, και αρά τις οδηγίες ου έχουν δοθεί α ό το Υ ουργείο Οικονοµικών ρος αυτήν την κατεύθυνση 39, συχνά ο Συνήγορος του Πολίτη καλείται να αρέµβει ροκειµένου να αρθούν µέτρα αναγκαστικής κατάσχεσης ου έχουν ληφθεί κατά αράβαση των αρχών της χρηστής διοίκησης και της αναλογικότητας. Γίνεται εν ροκειµένω ε ίκληση του άρθρου 30 αρ. 4 του Ν.356/1974, σύµφωνα µε το ο οίο η κατάσχεση µ ορεί να εριοριστεί σε µικρότερο οσό ή οσοστό µετά α ό αιτιολογηµένη γνώµη αυτού ου την ε έβαλε. Άξια αναφοράς είναι, για αράδειγµα, η γενικευµένη, εξ όσων γνωρίζουµε, ρακτική της ταυτόχρονης ε ιβολής αναγκαστικής κατάσχεσης σε ερισσότερους τρα εζικούς λογαριασµούς του οφειλέτη του δηµοσίου φορέα. Σε αναφορά ου εξετάστηκε α ό την Αρχή 40 ΟΤΑ ροέβη σε κατάσχεση ερισσότερων τρα εζικών λογαριασµών οφειλέτη του για οσό οφειλής Ευρώ και στην συνέχεια, όταν ο ενδιαφερόµενος ΟΤΑ εισέ ραξε α ό µία Τρά εζα το οσό της οφειλής, αµέλησε για µεγάλο διάστηµα να ροχωρήσει σε άρση της κατάσχεσης στους υ όλοι ους 36 Βλ. έτσι Α. Γέροντα - Αθ. Ψάλτη, «ΚΕ Ε», εκδ. Σάκκουλα, 1998, σελ Βλ. α οφάσεις του ΣτΕ 1783/2002, 1503/2006, 2944/2008, 571/2009 και 1093/2010, ερί του ότι η έναρξη της αραγραφής ροϋ οθέτει την εντός της α οσβεστικής ροθεσµίας έκδοση της ταµειακής βεβαίωσης του χρέους. Σηµειώνουµε ότι υ άρχουν, ωστόσο, αντίθετες α οφάσεις του ΑΠ (ΑΠ 139/2004 και 691/2003 α οφάσεις του Αρείου Πάγου). Βλ. αναλυτικά για το ζήτηµα το άρθρο του Θεόδωρου Ψυχογιού, «Η αραγραφή του δικαιώµατος του ηµοσίου ρος ταµειακή βεβαίωση των α αιτήσεών του και η διάσταση της νοµολογίας», ΕΕ 5/2006, σελ. 478 ε. 38 Βλ. χ. την ρόσφατη α όφαση 848/2012 ΣτΕ. 39 Βλ. την ΠΟΛ 1143/2012 ου εριέχει τις οδηγίες για την ε ιτάχυνση της είσ ραξης των δηµόσιων εσόδων. 40 Βλ. αναφορά

16 τρα εζικούς λογαριασµούς του ολίτη, µε συνέ εια να του στερεί την ρευστότητα για µεγάλο διάστηµα. Περαιτέρω, η Αρχή έχει εξετάσει αναφορές α ό ολίτες των ο οίων µοναδικό εισόδηµα α οτελεί η είσ ραξη µισθώµατος α ό ακίνητο και οι ο οίοι διαµαρτύρονται ε ειδή ε ιβλήθηκε, για οφειλές τους ρος το ηµόσιο, κατάσχεση εις χείρας του µισθωτή του συνολικού οσού του ενοικίου ου αυτοί εισ ράττουν, µε α οτέλεσµα να στερούνται το µοναδικό βιο οριστικό τους µέσο. Η Αρχή, λόγω του ότι η κατάσχεση του συνόλου του ενοικίου, όταν αυτό α οτελεί το µόνο βιο οριστικό µέσο του οφειλέτη του στερεί την δυνατότητα αξιο ρε ούς διαβίωσης και συνε ώς αντίκειται στο άρθρο 2 αρ. 1 του Συντάγµατος και στην αρχή της αναλογικότητας, ρότεινε ρος τον Υ ουργό Οικονοµικών την θέσ ιση ορίου ακατασχέτου των µισθωµάτων ου α οτελούν το µοναδικό εισόδηµα του οφειλέτη 41. Β3) Άρνηση χορήγησης α οδεικτικού φορολογικής ενηµερότητας Η άρνηση χορήγησης α οδεικτικού φορολογικής ενηµερότητας στον ολίτη ή τον ε ιχειρηµατία ου έχει οφειλές ρος τους φορείς του ηµοσίου (ή τους ΟΤΑ) συνιστά βαρύτατη «κύρωση» για τον οφειλέτη, διότι αυτός στερείται της δυνατότητας να ραγµατο οιήσει µία σειρά αναγκαίων για την ε ιχείρησή του δραστηριοτήτων 42 : δεν µ ορεί να εισ ράξει.χ. τη συµβατική του αµοιβή α ό εκτέλεση έργων, αροχή υ ηρεσιών, αράδοση αγαθών, την ε ιχορήγηση ή ε ιδότησή του, ή (ιδιαίτερα συχνό φαινόµενο λέον) την σύνταξή του µετά το κλείσιµο της ε ιχείρησής του, δεν µ ορεί να συνάψει δάνεια, να συµµετάσχει σε διαγωνισµούς, να εκτελωνίσει ροϊόντα, κλ. Α ό την ρόσφατη εµ ειρία του Συνηγόρου του Πολίτη δια ιστώθηκε µεγάλη α ροθυµία ή και άγνοια των.ο.υ. να ροτείνουν στον οφειλέτη τις ροβλε όµενες εναλλακτικές λύσεις, ό ως τη χορήγηση βεβαίωσης οφειλής για είσ ραξη οφειλών α ό το ηµόσιο. Έτσι, σε ρόσφατη υ όθεση, ε ιχειρηµατίας ου ήθελε να εισ ράξει το εφά αξ του α ό τον ασφαλιστικό φορέα, ταλαι ωρούνταν ε τά µήνες α ό την.ο.υ. για την έκδοση α οδεικτικού φορολογικής ενηµερότητας (διότι είχαν βεβαιωθεί στο όνοµά του οφειλές α ό τέλη ύδρευσης αρελθόντων ετών) και µόνο µετά την αρέµβαση του Συνηγόρου του Πολίτη η.ο.υ. του χορήγησε την ροβλε όµενη βεβαίωση οφειλής για χρέη ρος το ηµόσιο 43. Β4) Η οινική δίωξη των οφειλετών του ηµοσίου Παρά την ρητή κατάργηση το 2010, του µέτρου της ροσω οκράτησης για οφειλές ρος το ηµόσιο 44, η αυστηρο οίηση του καθεστώτος οινικής δίωξης των οφειλετών 41 Βλ. µε αρ. ρωτ /27375/ ε ιστολή της Αρχής ρος τον Υ ουργό Οικονοµικών. 42 Βλ. άρθρο 26 του ν.1882/1990 και την ΠΟΛ 1223/1999, ό ως ισχύει. Βλ. ε ίσης αναλυτικά το άρθρο της Αριστέας Μ ακόλα, «Η (µη) χορήγηση α οδεικτικού φορολογικής ενηµερότητας ως κύρωση», ΦΝ τ.67, τευχ. 1505, σελ. 3 ε. 43 Βλ. άρθρο 26 αρ. 8 του ν.1882/1990 και την ΠΟΛ 1124/2011 (ΦΕΚ Β 1066/ ). 44 Άρθρο 67 ν.3842/2010. Η κατάργηση της ροσω οκράτησης ε ήλθε µετά την έκδοση α όφασης του υ αρ. 1/2010 Ανωτάτου Ειδικού ικαστηρίου ου έκρινε το συγκεκριµένο µέτρο ως αντίθετο στο 2 αρ. 1 του Συντάγµατος (διότι α οτελεί µέτρο καταναγκασµού όχι 16

17 του ηµοσίου µε τις διατάξεις του άρθρου 3 του ν.3943/2011 έχει δηµιουργήσει ιδιαίτερα δυσµενείς συνέ ειες για τους οφειλέτες - ε ιχειρηµατίες. Ειδικότερα, θεσ ίσθηκαν ως διαρκή και ε οµένως ως αυτόφωρα όχι µόνο το, δεδοµένης α αξίας, αδίκηµα της φοροδιαφυγής (ό ως ειδικότερα ορίζεται στην διάταξη του άρθρου 17, 18 και 19 του ν.2523/1997), αλλά και το αδίκηµα αυτής καθεαυτής της µη εµ ρόθεσµης καταβολής βεβαιωµένων χρεών ρος το ηµόσιο (χωρίς να εξετάζεται ο λόγος για τον ο οίο ροέκυψε το χρέος) εάν το σύνολο αυτών υ ερβαίνει τις Ευρώ 45. Η µεταβολή αυτή των αδικηµάτων σε αυτόφωρα συνε άγεται την δυνατότητα σύλληψης του οφειλέτη και στην συνέχεια, ενδεχοµένως, θέσης του σε ροσωρινή κράτηση (σύµφωνα µε τις διατάξεις των άρθρων 275 και 282 ΠΚ). Οι συγκεκριµένες ρυθµίσεις εισήχθηκαν ρος το σκο ό της κατα ολέµησης του εκτεταµένου, κατά γενική οµολογία, φαινοµένου της φοροδιαφυγής 46. Ωστόσο, η α λή καθυστέρηση καταβολής οφειλών ρος το ηµόσιο δεν συνιστά, αναγκαίως, φοροδιαφυγή, δεδοµένου ότι οι οφειλές µ ορεί να ροκύ τουν α ό αντικειµενική αδυναµία του οφειλέτη να καταβάλει το χρέος του, χωρίς να είχε µεσολαβήσει κά οια σκό ιµη ή µη ενέργειά του για α οφυγή εφαρµογής των φορολογικών ρυθµίσεων ή αράκαµψη αυτών 47. Συνε ώς, γεννά έντονο ροβληµατισµό η οινική δίωξη των οφειλετών µόνο και µόνο για το γεγονός ότι οφείλουν στο ηµόσιο, αφού αυτή κατ ουσίαν συνιστά εξαναγκασµό τους να καταβάλουν την οφειλή 48. Ε ι λέον, ο χαρακτηρισµός του αδικήµατος ως αυτόφωρου συχνά καταλήγει, εκ του α οτελέσµατος (στα λαίσια, ωστόσο, αυτή τη φορά οινικής διαδικασίας), στην ίδια κατάσταση (σύλληψη και ροσωρινή κράτηση του οφειλέτη) µε τον ήδη καταργηθέντα θεσµό της ροσω οκράτησης, ο ο οίος, είχε άλλωστε κριθεί α ό το Ανώτατο Ειδικό ικαστήριο ως αντικείµενος στο Σύνταγµα ε ί της εριουσίας αλλά ε αυτού τούτου του ροσώ ου του οφειλέτη, ροκειµένου να εξαναγκασθεί αυτός στη διά αντός µέσου καταβολή του οφειλοµένου χρέους). 45 Σύµφωνα µε την ΠΟΛ 1143/ , είναι υ οχρεωτική η α οστολή (κατά το άρθρο 25 αρ. 1 εδ. στ του ν. 1882/1990, ως ισχύει) α ό τον Προϊστάµενο της.ο.υ. ή του Τελωνείου αίτησης ρος τον Εισαγγαλέα Πρωτοδικών για την άσκηση οινικής δίωξης για το αδίκηµα της µη εµ ρόθεσµης εξόφλησης των οφειλών ρος το ηµόσιο. 46 Βλ. αιτιολογική έκθεση ν. 3943/ Πρβλ. την κριτική ου ασκείται στην α όφαση ΑΠ 1101/2011 (µε την ο οία κρίθηκε ότι η αντικειµενική αδυναµία του οφειλέτη να καταβάλει εµ ροθέσµως την οφειλή του ρος το ηµόσιο δεν λόγο µη λήρωσης της αντικειµενικής υ όστασης του εγκλήµατος, αλλά, ενδεχοµένως, µόνο ελαφρυντική ερίσταση) στο άρθρο του Θωµά Σάµιου «Η αδυναµία του οφειλέτη να καταβάλει το χρέος του και η ε ίδρασή της στη στοιχειοθέτηση του αδικήµατος της µη εµ ρόθεσµης καταβολής ληξι ρόθεσµων χρεών ρος το ηµόσιο, τα ΝΠ, τους οργανισµούς και τις ε ιχειρήσεις του ευρύτερου δηµοσίου τοµέα (άρθρο 25 αρ. 1 του ν.1882/1990)», ΦΝ τ.1511, Α ρίλιος 2013, σελ. 483 ε.. 48 Η «εγκληµατο οίηση» της µη εµ ρόθεσµης καταβολής χρεών ρος το ηµόσιο είχε γίνει µε το άρθρο 25 του ν.1882/1990. Ο ξεκάθαρα εισ ρακτικός στόχος του νοµοθέτη ροκύ τει α ό την συστηµατική ένταξη του αδικήµατος στο κεφάλαιο Η του ν. 1882/1990, ου φέρει τον τίτλο «µέτρα για την είσ ραξη των δηµοσίων εσόδων». 49 Σύµφωνα µε τις οδηγίες ου αρέχονται α ό ρος τους Εισαγγελείς Εφετών και Πρωτοδικών µε την υ αρ. 1/2011 Γνµδ (Εγκύκλιο) του Εισαγγελέως του Αρείου Πάγου (ΠΟΙΝΧΡ 2011/634), «σε ιδιαίτερα ροκλητικές ερι τώσεις µη καταβολής βεβαιωµένων στο δηµόσιο χρεών (α ό οφειλέτες ου ροτιµούν να διατηρούν σε υψηλά ε ί εδα τις τρα εζικές τους καταθέσεις, αρά να εκ ληρώνουν τις ρος το δηµόσιο υ οχρεώσεις τους, εµ αίζοντας τους φορολογουµένους) στα λαίσια τόσο της γενικής όσο και της ειδικής ρόληψης, η εφαρµογή της αυτόφωρης διαδικασίας είναι 17

18 Συνε ώς, η εφαρµογή των συγκεκριµένων διατάξεων έχει ιδιαίτερα δυσµενή και δυσχερώς αναστρέψιµα α οτελέσµατα, ολλώ δε µάλλον όταν ρόκειται για σύλληψη και ροφυλάκιση ε ιχειρηµατία, ο ο οίος, ακόµη και εάν τελικά αθωωθεί, είναι βέβαιο ότι θα συναντά ιδιαίτερες δυσκολίες κατά τις συναλλαγές του µε τον εµ ορικό κόσµο αφού η φήµη του θα έχει αµαυρωθεί, µε καταστρε τικά α οτελέσµατα για την ε ιχείρησή του. Α ό την λευρά του Συνηγόρου του Πολίτη κρίνονται σχετικά ως άξια ιδιαίτερης ροσοχής τα ακόλουθα σηµεία: α) Παρόλο ου ροβλέ εται 51 ότι η ράξη της µη εµ ρόθεσµης καταβολής οφειλών ρος το ηµόσιο µ ορεί να κριθεί ατιµώρητη εάν το οσό ου οφείλεται εξοφληθεί µέχρι την εκδίκαση της υ όθεσης σε ο οιονδή οτε βαθµό, δεν ροβλέ ονται, ωστόσο, εναλλακτικοί τρό οι εξόφλησης της οφειλής ρος το ηµόσιο, δηλαδή έραν της καταβολής εις χρήµα. εδοµένης, ωστόσο, της µεγάλης έλλειψης ρευστότητας ου αντιµετω ίζουν οι ε ιχειρήσεις (και γενικά οι ολίτες) στην αρούσα οικονοµική συγκυρία, θα έ ρε ε να ροβλέ εται δυνατότητα ώστε η εξόφληση της οφειλής να γίνεται µε µεταβίβαση εριουσιακών στοιχείων (ακίνητα, µετοχές) 52. β) Σε ό,τι αφορά ορισµένα αδικήµατα της φοροδιαφυγής, ως ροϋ όθεση για την υ οβολή της µηνυτήριας αναφοράς και συνακόλουθα και για την άσκηση της οινικής δίωξης δεν είναι η οριστικο οίηση της φορολογικής εγγραφής (είτε µε την διοικητική ε ίλυση της διαφοράς είτε µε την έκδοση τελεσίδικης α όφασης του διοικητικού δικαστηρίου είτε µε την άροδο ά ρακτης της ροθεσµίας για την άσκηση της ροσφυγής), αλλά α λώς και µόνο η ολοκλήρωση του φορολογικού ελέγχου 53. Συνε ώς, ασκείται οινική δίωξη για οφειλή, η νοµιµότητα της ο οίας εκκρεµεί στο διοικητικό δικαστήριο, µε α οτέλεσµα να εγείρονται βάσιµα ερωτήµατα για τη δυνατότητα ε ανόρθωσης της ε ελθούσας βλάβης µιας ε ιχείρησης σε ερί τωση εκ των υστέρων δικαίωσης του οφειλέτη-ε ιχειρηµατία α ό το διοικητικό δικαστήριο. γ) Πρέ ει να σηµειωθεί και ότι οι οφειλέτες ου έχουν καταδικασθεί ή έχει ασκηθεί κατ αυτών οινική δίωξη για φοροδιαφυγή, χάνουν την δυνατότητα να και νόµιµη και ε ιβεβληµένη». Ωστόσο, ό ως συνεχίζει η Γνµδ, «η εφαρµογή άντως της διαδικασίας αυτής δεν ενδείκνυται, κατά την γνώµη µας, όταν, ροκειµένου ερί του εγκλήµατος της αρ. 1 του άρθρου 25 του ν.1882/1990, ο υ αίτιος είναι οφειλέτης οσών ου µόλις υ ερβαίνουν το ελάχιστο όριο έραν του ο οίου η ράξη καθίσταται αξιό οινη (5.000 Ευρώ)». 50 Α ό την εφαρµογή των διατάξεων έχουν ανακύψει και άλλα ζητήµατα. Βλ. για αράδειγµα την µε αρ. 2/ γνωµοδότηση του Αντιεισαγγελέα του Αρείου Πάγου Ν.Παντελή για τη µη συνταγµατικά ανεκτό της αναδροµικής διεύρυνσης της άσκησης οινικής δίωξης άµεσα, µε βάση τα α οτελέσµατα του φορολογικού ελέγχου και χωρίς οριστικο οίηση της καταλογιστικής ράξης για διαχειρίσεις ρο της θέσ ισης του ν.3942/2011, ΦΝ τ. 67, τεύχος 1508, σελ. 245 ε. 51 Άρθρο 3 αρ. 1 α του ν.3943/ Η δυνατότητα αραχώρησης εριουσιακών στοιχείων στο δηµόσιο ώστε να µην ληφθούν υ όψη για την ε ιβολή φόρου ροβλέ εται στο άρθρο 20 του ν.2961/2001 (κώδικας φορολογίας κληρονοµιών, δωρεών, γονικών αροχών). 53 Βλ. αναλυτικά την ανωτέρω αναφερθείσα µε αρ. 2/ Γνµδ του Αντιεισαγγελέα του ΑΠ. 18

19 ε ωφεληθούν α ό τις ρυθµίσεις για τις ληξι ρόθεσµες οφειλές 54. Η εξαίρεση αυτή δηµιουργεί µεγάλο ροβληµατισµό, δεδοµένου ότι η τυχόν διά ραξη φοροδιαφυγής ουδόλως α οκλείει τη συνδροµή ή µη στο ρόσω ο του οφειλέτη ραγµατικής οικονοµικής αδυναµίας και δυνατότητας τήρησης του ρογράµµατος δόσεων 55, το ο οίο θα µ ορούσε να βοηθήσει την ε ιχείρηση και τον ε ιχειρηµατία να µην καταστραφεί. Β5) Η ολυ λοκότητα και η αρε όµενη αµφίβολη α οτελεσµατικότητα του συστήµατος ρύθµισης ληξι ρόθεσµων οφειλών Τα τελευταία χρόνια, αφενός υ ό την ίεση της ανάγκης εισροής χρηµάτων στο ηµόσιο Ταµείο και αφετέρου, για να βοηθηθούν όσοι αντιµετω ίζουν οικονοµικές δυσκολίες εφαρµόζονται ρογράµµατα για ρύθµιση ληξι ρόθεσµων οφειλών. Στο ίδιο λαίσιο και µε το τελευταίο ολυνοµοσχέδιο (Ν. 4152/2013) θεσ ίζεται εξαιρετική (Υ ο αρ. Α.1) και άγια (Υ ο αράγραφος Α.2) διαδικασία για την καταβολή σε δόσεις ληξι ρόθεσµων οφειλών ρος το ηµόσιο 56. Προϋ όθεση υ αγωγής στη ρύθµιση είναι, σύµφωνα µε τις κατ εξουσιοδότηση εκδοθείσες α οφάσεις του Γενικού Γραµµατέα ηµοσίων Εσόδων 57, να α οδεικνύεται, σε κάθε ερί τωση, η αδυναµία εξόφλησης της οφειλής σύµφωνα τα στοιχεία της βεβαίωσης τη δεδοµένη χρονική στιγµή καθώς και η βιωσιµότητα του διακανονισµού. Κατό ιν των ανωτέρω ροβληµατίζει, για τους λόγους ου ροαναφέραµε (Β2. γ), το γεγονός ότι εξαιρούνται α ό τις θεσ ιζόµενες ρυθµίσεις οι οφειλέτες ου έχουν καταδικαστεί ή έχει ασκηθεί κατ αυτών οινική δίωξη, λαµβανοµένου υ όψη και του ότι η οινική δίωξη για φοροδιαφυγή µ ορεί να ασκηθεί, όταν ο αναλογών φόρος υ ερβαίνει τις ευρώ στο φόρο εισοδήµατος και µόλις τις ευρώ στο φόρο ροστιθέµενης αξίας. Ε ι λέον, οι ροϋ οθέσεις ου α αιτούνται για την υ αγωγή στη ρύθµιση καθιστούν αυτή ιδιαίτερα δυσχερή αν όχι αδύνατη, δεδοµένου ότι, σε ερί τωση ου οι βασικές οφειλές υ ερβαίνουν τις και ευρώ, αντίστοιχα, ρέ ει να ροσκοµίζονται βεβαιώσεις α ό τρίτους ανεξάρτητους εκτιµητές ερί της ορθότητας των οικονοµικών στοιχείων καθώς και των λοι ών δικαιολογητικών ου 54 βλ. αρ. 5 της υ ο αραγράφου Α1. του άρθρου ρώτου του ν.4152/2013 και αρ. 5 της υ ο αραγράφου Α2 του άρθρου ρώτου του ν.4152/ Βλ. σχετικά έκθεση της ε ιστηµονικής Ε ιτρο ής της Βουλής ε ί του νοµοσχεδίου βάσει του ο οίου ψηφίστηκε ο ν.4152/ Σύµφωνα µε την αιτιολογική έκθεση, η ρύθµιση αυτή ροωθείται «λαµβάνοντας υ όψη την ανάγκη εδραίωσης µιας σύγχρονης αντίληψης φορολογικής συµµόρφωσης», µε σκο ό την ε ιτάχυνση των διαδικασιών είσ ραξης ληξι ρόθεσµων οφειλών α ό τη φορολογική διοίκηση αλλά και την αροχή κινήτρων για την άµεση και συστηµατική εξόφληση των ληξι ρόθεσµων οφειλών. Κρίνεται δε α αραίτητη, «ως ύστατη ευκαιρία, αφ ενός λόγω της οικονοµικής κρίσης και της αδυναµίας ολλών φορολογούµενων (φυσικών και νοµικών ροσώ ων) να αντα οκριθούν άµεσα στην εξόφληση των ληξι ρόθεσµων υ οχρεώσεών τους ρος το ηµόσιο και αφ ετέρου λόγω των ε ιτακτικών δηµοσιονοµικών αναγκών για άµεση αύξηση των εσόδων». 57 ΠΟΛ. 1111/ και ΠΟΛ. 1112/

20 α οδεικνύουν την αδυναµία εξόφλησης της οφειλής καθώς και τη βιωσιµότητα του διακανονισµού. Τέλος, ροβλέ εται ότι αράλληλα µε τα ευεργετήµατα της ρύθµισης για τον οφειλέτη, το ηµόσιο διατηρεί το δικαίωµα να ροβαίνει σε ενέργειες και µέτρα ου διασφαλίζουν τα συµφέροντά του, συµψηφίζοντας τις χρηµατικές α αιτήσεις του οφειλέτη κατά του ηµοσίου και µέχρι του ύψους των οφειλών του, κατά τις διατάξεις του άρθρου 83 του ν. δ. 356/1974 (Κ.Ε..Ε.) ακόµη και µετά τη συµµόρφωση του οφειλέτη στη ρύθµιση τµηµατικής καταβολής ου του χορηγήθηκε, ε ιβάλλοντας κατασχέσεις και εγγράφοντας υ οθήκες σε εριουσιακά στοιχεία του οφειλέτη και µη χορηγώντας α οδεικτικό ενηµερότητας, ακόµη και αν συντρέχουν οι ροϋ οθέσεις χορήγησης αυτού, εφόσον η οφειλή δεν είναι ασφαλισµένη. Β6) Οι ροτάσεις του Συνηγόρου του Πολίτη Πιστή τήρηση των διατάξεων για την α οσβεστική ροθεσµία εντός της ο οίας ρέ ει να βεβαιώνονται ταµειακά οι οφειλές των δηµοσίων φορέων, κατά συµµόρφωση ρος την άγια νοµολογία του Συµβουλίου της Ε ικρατείας. Τήρηση α ό τα αρµόδια τµήµατα (.χ. ικαστικά Τµήµατα των.ο.υ. κλ ) των αρχών της αναλογικότητας και της χρηστής διοίκησης, κατά την λήψη των µέτρων αναγκαστικής κατάσχεσης, καθώς και για την ορθή εφαρµογή των διατάξεων ερί χορήγησης α οδεικτικού φορολογικής ενηµερότητας. Πρόβλεψη εναλλακτικών τρό ων εξόφλησης των οφειλετών του ηµοσίου, έραν της χρηµατικής καταβολής. Ε ανεξέταση της οινικής α αξίας της µη εµ ρόθεσµης καταβολής ληξι ρόθεσµων οφειλών ρος το ηµόσιο ή, άντως, αύξηση των οσών, η µη α ο ληρωµή των ο οίων θα θεωρείται οινικό αδίκηµα. Κατάργηση της εξαίρεσης α ό την δυνατότητα υ αγωγής σε ρύθµιση των ληξι ρόθεσµων οφειλών για τους οφειλέτες ου έχουν καταδικασθεί ή έχει ασκηθεί κατά αυτών οινική δίωξη για φοροδιαφυγή. Παροχή ουσιαστικών διευκολύνσεων στις ε ιχειρήσεις ου έχουν ληγεί α ό την οικονοµική κρίση (ώστε να υ άρξει δυνατότητα ε ανεκκίνησής τους) µέσω ρυθµίσεων, των ο οίων οι ροϋ οθέσεις υ αγωγής να µην είναι α αγορευτικές και τα ευεργετικά τους α οτελέσµατα να µην µ ορούν να αρθούν ο οτεδή οτε α ό το ηµόσιο (µέσω συµψηφισµού ή αναγκαστικής εκτέλεσης), εφόσον ο ε ιχειρηµατίας είναι α ολύτως συνε ής στη ρύθµιση. Γ) ΣΥΜΨΗΦΙΣΜΟΣ ΤΩΝ ΟΦΕΙΛΩΝ Το δικαίωµα του ηµοσίου να α οφασίζει αυτε αγγέλτως το συµψηφισµό βεβαιωµένων και εκκαθαρισµένων χρηµατικών α αιτήσεων οφειλετών του µε βεβαιωµένες α ό το ίδιο α αιτήσεις του κατ αυτών, µέχρι το ύψος ου αυτές καλύ τονται, καθιερώθηκε ήδη α ό το έτος 1974 µε το άρθρο 83 του ΚΕ Ε, για λόγους έγκαιρης είσ ραξης των δηµόσιων εσόδων, οικονοµίας χρόνου και δα άνης, 20