ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ 2014-2019 Επιτροπή Συνταγματικών Υποθέσεων 9.1.2015 ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ σχετικά με πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου για τις λεπτομερείς διατάξεις που διέπουν την άσκηση του δικαιώματος εξέτασης των πραγμάτων από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο προς αντικατάσταση της απόφασης του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής της 19ης Απριλίου 1995 (95/167/ΕΚ, Ευρατόμ, ΕΚΑΧ) Επιτροπή Συνταγματικών Υποθέσεων Συντάκτης γνωμοδότησης: Ramón Jáuregui Atondo DT\1045561.doc PE544.488v03-00 Eνωμένη στην πολυμορφία
Εισαγωγή Το δικαίωμα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου να συστήνει προσωρινές εξεταστικές επιτροπές για να διερευνά «τις καταγγελίες παραβάσεων ή κακής διοίκησης κατά την εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου» εγγράφηκε στο πρωτογενές δίκαιο με τη Συνθήκη του Μάαστριχτ για την Ευρωπαϊκή Ένωση (άρθρο 138 Γ), η οποία τέθηκε σε ισχύ την 1η Νοεμβρίου 1993. Το παρόν άρθρο έθεσε έναν συγκεκριμένο περιορισμό στις εξεταστικές επιτροπές, ήτοι ότι δεν δύνανται να διερευνούν γεγονότα που εκδικάζονται ακόμα. Το άρθρο της Συνθήκης απαιτεί επίσης από το Κοινοβούλιο να διαπραγματευτεί τους βασικούς κανόνες για τις εξεταστικές επιτροπές με το Συμβούλιο και την Επιτροπή. Μια διοργανική απόφαση περί των λεπτομερών διατάξεων άσκησης του δικαιώματος εξέτασης των πραγμάτων από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο αποτέλεσε αντικείμενο διαπραγμάτευσης και υπογράφηκε στις 19 Απριλίου 1995 (απόφαση 95/167/EC, Ευρατόμ, ΕΚΑΧ) 1, και ισχύει ακόμα. Η εν λόγω συμφωνία καθόρισε τους κανόνες σύμφωνα με τους οποίους υποχρεούται να λειτουργεί οποιαδήποτε εξεταστική επιτροπή. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, κατ αίτηση του ενός τετάρτου των μελών του, μπορεί ανά πάσα στιγμή να συστήνει εξεταστικές επιτροπές για να εξετάζει τις καταγγελίες παραβιάσεων ή κακής εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου. Οι διατάξεις της διοργανικής συμφωνίας περιλαμβάνουν τα ακόλουθα βασικά σημεία: Υποχρέωση εμπιστευτικότητας βαραίνει τα μέλη της επιτροπής όσον αφορά προνομιακές πληροφορίες. Οι ακροάσεις πραγματοποιούνται δημοσίως, εκτός από περιπτώσεις όπου ζητά εμπιστευτικότητα το ένα τέταρτο των μελών της, η Κοινότητα ή οι εμπλεκόμενες εθνικές αρχές, όταν οι υπό εξέταση πληροφορίες είναι εμπιστευτικού χαρακτήρα ή όταν το ζητούν μάρτυρες. Μια εξεταστική επιτροπή δεν μπορεί να ερευνά υποθέσεις που εκδικάζονται ενώπιον εθνικού ή κοινοτικού δικαστηρίου. Η εξεταστική επιτροπή μπορεί να καλέσει μάρτυρες από όλα τα θεσμικά όργανα της ΕΕ ή τις αρχές κράτους μέλους, που, όμως, έχουν δικαίωμα να ορίσουν τον υπάλληλο ή λοιπό προσωπικό που θα παρουσιαστεί. Οι εν λόγω υπάλληλοι και λοιπό προσωπικό εκφράζονται εξ ονόματος και υπό την καθοδήγηση των κυβερνήσεων ή θεσμικών οργάνων τους. Η επιτροπή μπορεί να καλέσει και άλλα άτομα, αν χρειαστεί, κατά την εκπλήρωση των καθηκόντων της. 1 ΕΕ L 113 της 19.5.1995 PE544.488v03-00 2/7 DT\1045561.doc
Οι πληροφορίες που γνωστοποιούνται με εμπιστευτικότητα δεν δημοσιοποιούνται, ιδίως εάν περιλαμβάνουν υλικό απόρρητου ή εμπιστευτικού χαρακτήρα ή ονόματα προσώπων. Οποιαδήποτε επαφή με δημόσιες αρχές κράτους μέλους πραγματοποιείται μέσω της μόνιμης αντιπροσωπείας στην ΕΕ του εν λόγω κράτους μέλους. Οι εξουσίες των εν λόγω επιτροπών βασίζονται στις διατάξεις που διέπουν την άσκηση του δικαιώματος εξέτασης των πραγμάτων από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, όπως αυτό καθορίζεται επί του παρόντος στο άρθρο 198 και παράρτημα VIII του Κανονισμού του. Οι ευρωβουλευτές, βασιζόμενοι στα διδάγματα προηγούμενων εξεταστικών επιτροπών του ΕΚ 1, δήλωσαν ότι οι σημερινές περιορισμένες εξουσίες έρευνας του Κοινοβουλίου, οι οποίες δεν συμβαδίζουν με το πολιτικό κύρος, τις ανάγκες και αρμοδιότητες του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, πρέπει να ενισχυθούν ώστε να του επιτρέπουν την εξέταση εικαζόμενων παραβάσεων ή κακής διοίκησης στο πλαίσιο του κοινοτικού δικαίου. Η Συνθήκη της Λισαβόνας Η Συνθήκη της Λισαβόνας τροποποίησε τη θεσμική ισορροπία της Ένωσης και ενίσχυσε το πολιτικό κύρος του ΕΚ, ορίζοντας ρητώς ότι το Κοινοβούλιο ασκεί πολιτικό έλεγχο (άρθρο 14 της ΣΛΕΕ). Η Συνθήκη άλλαξε επίσης τη διαδικασία για τον καθορισμό του παράγωγου δικαίου, η οποία διέπει την άσκηση του δικαιώματος εξέτασης των πραγμάτων. Με το άρθρο 226 απονέμεται στο ΕΚ το δικαίωμα πρωτοβουλίας 2. Από τότε που άλλαξε η διαδικασία, το ΕΚ (μέσω της έκθεσης του David Martin 3 ) δεν τροποποίησε απλώς την παλαιά απόφαση, αλλά πρότεινε, αντί αυτής, έναν νέο κανονισμό. 1 Από το 1995, όταν προβλέφθηκε η εξουσία εξέτασης των πραγμάτων με την παρούσα μορφή της, το Κοινοβούλιο έχει συστήσει τρεις εξεταστικές επιτροπές: την επιτροπή TRANSIT για να ερευνήσει απάτη σε σχέση με τον ΦΠΑ και τους τελωνειακούς δασμούς στο καθεστώς κοινοτικής διαμετακόμισης (1997), την επιτροπή ESB1 σχετικά με το χειρισμό για την ΣΕΒ (νόσος των τρελών αγελάδων, 1997) και την επιτροπή EQUI για την οικονομική κρίση της εταιρείας «Equitable Life Assurance Society» (2007). Βλέπε: http://www.europarl.europa.eu/parlarchives/comarch/staticdisplay.do;jsessionid=efe666a59b82a116b9880556d8729981.node1?langua ge=&id=157 2 «Άρθρο 226 ΣΛΕΕ (πρώην άρθρο 193 της ΣΕΚ) Κατά την εκτέλεση των καθηκόντων του, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο μπορεί, αιτήσει του ενός τετάρτου των μελών που το απαρτίζουν, να συνιστά προσωρινή εξεταστική επιτροπή για να εξετάσει, με την επιφύλαξη των αρμοδιοτήτων που έχουν δοθεί από τις Συνθήκες σε άλλα θεσμικά ή λοιπά όργανα, τις καταγγελίες παραβάσεων ή κακής διοίκησης κατά την εφαρμογή του δικαίου της Ένωσης, εκτός εάν τα καταγγελλόμενα γεγονότα εκδικάζονται ενώπιον δικαστηρίου και για όσο χρονικό διάστημα δεν έχει ολοκληρωθεί η δικαστική διαδικασία. Η προσωρινή εξεταστική επιτροπή παύει να υφίσταται από τη στιγμή που καταθέτει την έκθεσή της. Οι λεπτομερείς διατάξεις άσκησης του δικαιώματος εξέτασης των πραγμάτων καθορίζονται από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το οποίο αποφασίζει μέσω κανονισμών με δική του πρωτοβουλία σύμφωνα με ειδική νομοθετική διαδικασία, μετά από έγκριση του Συμβουλίου και της Επιτροπής.» 3 A7-0352/2011 DT\1045561.doc 3/7 PE544.488v03-00
Κύρια σημεία της πρότασης Σημείο αφετηρίας της πρότασης του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου υπήρξε η πεποίθηση ότι κάθε πόρισμα έρευνας θα πρέπει να βασίζεται αποκλειστικά σε στοιχεία με αποδεικτική αξία. Επομένως, σύμφωνα με τον προτεινόμενο κανονισμό, οι εξεταστικές επιτροπές του ΕΚ θα μπορούν να διεξάγουν οποιοδήποτε είδος έρευνας, με λεπτομερείς διατάξεις για τις πλέον σημαντικές από αυτές, δηλαδή: - να διενεργούν επιτόπιες έρευνες - να ζητούν έγγραφα - να έχουν πρόσβαση σε τυχόν πληροφορίες που ενδέχεται να διευκολύνουν τις εργασίες τους - να οργανώνουν ακροάσεις υπαλλήλων και λοιπού προσωπικού της Ένωσης και των κρατών μελών - να κλητεύουν μάρτυρες και να ζητούν εκθέσεις εμπειρογνωμόνων - να απαιτούν τις κατάλληλες κυρώσεις για τη μη συμμόρφωση με τις εν λόγω υποχρεώσεις. Έγκριση της πρότασης και του ψηφίσματος του ΕΚ Η έκθεση Martin, ως ψηφίστηκε στην ολομέλεια στις 23 Μαΐου 2012, προσπάθησε να επιτύχει ορισμένους συμβιβασμούς, αλλά με το γεγονός της μη ψήφισης του νομοθετικού ψηφίσματος εκφράστηκε η επιθυμία να ανευρεθεί λύση για τις βασικές διαφορές μέσα από διαπραγματεύσεις τριμερούς διαλόγου σε πολιτικό και τεχνικό επίπεδο. Ουσιαστικά, τα βασικά σημεία ανησυχίας του Συμβουλίου αφορούσαν: - το πεδίο εφαρμογής του δικαιώματος έρευνας [εξέτασης των πραγμάτων] στο άρθρο 1 (σχέση ανάμεσα στις έρευνες που διεξάγουν οι επιτροπές και η Επιτροπή) - την εξαίρεση για εκδικαζόμενες ακόμα υποθέσεις στο άρθρο 5 παράγραφος 2 (η διακριτική ευχέρεια του ΕΚ να ερευνά ακόμη και όταν έχουν κινηθεί νομικές διαδικασίες για τα ίδια γεγονότα μοιάζει ασύμβατη με «την αρχή της διάκρισης των εξουσιών») - τα πορίσματα των ερευνών στο άρθρο 10 παράγραφος 3 (εθνικές δικαστικές αρχές που αναγκάζονται να ασχοληθούν με ζήτημα το οποίο έχει διερευνηθεί από εξεταστική επιτροπή) - τα μέσα έρευνας στο άρθρο 11 παράγραφος 1 (ως μη εξαντλητικός κατάλογος) και τη φύση των μέσων έρευνας (οιονεί δικαστικά προνόμια) - την πρόσβαση σε έγγραφα στο άρθρο 14 (οι απαραίτητες εξαιρέσεις προέρχονται από το δίκαιο της ΕΕ και το εθνικό δίκαιο σε σχέση με το απόρρητο) - την κλήτευση υπαλλήλων της ΕΕ και των κρατών μελών στο άρθρο 17 παράγραφος 2 (προς ευθυγράμμιση με το προσωπικό της ΕΕ) και άρθρο 17 παράγραφος 3 (μαρτυρία υπαλλήλων των κρατών μελών η οποία υπάγεται στις εξαιρέσεις και τους περιορισμούς που ορίζει το εθνικό δίκαιο) PE544.488v03-00 4/7 DT\1045561.doc
- τις κυρώσεις στο άρθρο 20 (η υποχρέωση των κρατών μελών να προβλέπουν ποινικές κυρώσεις υπερβαίνει την εντολή του άρθρου 226 της ΣΛΕΕ) Κατά τη διάρκεια των συζητήσεων για την έκθεση Martin στην ολομέλεια, στις 23 Μαΐου 2012, ο αρμόδιος Επίτροπος Maroš Šefčovič, αντιπρόεδρος της Επιτροπής, διευκρίνισε τη θέση της Επιτροπής, σύμφωνα με την οποία οι αλλαγές που επέφερε η Συνθήκη της Λισαβόνας στο άρθρο 226 αφορούν μόνο τη διαδικασία και το είδος της πράξης, αλλά όχι την εντολή της εξεταστικής επιτροπής, η οποία είναι μάλλον θεμελιωδώς πολιτικό παρά νομικό εργαλείο που τίθεται στη διάθεση του Κοινοβουλίου για την άσκηση πολιτικού ελέγχου. Για αυτό η Επιτροπή εξέτασε: - τα εργαλεία έρευνας που προτείνονται στο σχέδιο του Κοινοβουλίου, τα οποία εξακολουθούν να φαίνονται μάλλον υπερβολικά - και το άρθρο 17 της πρότασης, σχετικά με την ακρόαση υπαλλήλων και λοιπού προσωπικού της ΕΕ και των κρατών μελών, όπου η διαφορετική μεταχείριση ανάμεσα σε υπαλλήλους σε εθνικό επίπεδο και σε επίπεδο ΕΕ δεν μπορεί να δικαιολογηθεί με αντικειμενικό τρόπο. Στη συνάντηση της 6ης Νοεμβρίου 2013, αφού είχαν ξεκινήσει διαπραγματεύσεις, αλλά διαπιστώθηκε η αδυναμία να υπάρξει συμφωνία, η διαπραγματευτική ομάδα του Κοινοβουλίου παρατήρησε ότι, παρά την αναμφισβήτητη πρόοδο που είχε σημειωθεί, ειδικά σε σχέση με την εμπιστευτικότητα και τη μεταχείριση των διαβαθμισμένων πληροφοριών, ήταν απίθανο να υπάρξει συμφωνία επί της πρότασης πριν το τέλος της κοινοβουλευτικής περιόδου. Για να μην καταστεί άκυρο το ζήτημα, προτάθηκε να εγκρίνει το Κοινοβούλιο ένα νομοθετικό ψήφισμα πριν από το τέλος της κοινοβουλευτικής περιόδου. Οι διαπραγματευτές υπογράμμισαν επίσης τη σημασία της διασφάλισης της προόδου που σημειώθηκε και της επανέναρξης των διαπραγματεύσεων με το νέο Κοινοβούλιο που προέκυψε μετά τις εκλογές του 2014. Αυτή η προσέγγιση υποστηρίχτηκε αρχικά από την Επιτροπή Συνταγματικών Υποθέσεων, και ύστερα από την ολομέλεια, η οποία ενέκρινε στις 16 Απριλίου 2014 το νομοθετικό ψήφισμα, με 532 ψήφους υπέρ, 81 κατά και 7 αποχές. Κατά συνέπεια, το Συμβούλιο και η Επιτροπή εκλήθησαν «να επαναλάβουν τις διαπραγματεύσεις με το νεοεκλεγέν Κοινοβούλιο, λαμβάνοντας υπόψη την πρόοδο που έχει σημειωθεί κατά τις προηγηθείσες διαπραγματεύσεις σε πολιτικό επίπεδο και κατά τις άτυπες επαφές σε τεχνικό επίπεδο, ιδίως όσον αφορά το ζήτημα της εμπιστευτικότητας και τον χειρισμό των διαβαθμισμένων και άλλων πληροφοριών.» Θέση της Επιτροπής και του Συμβουλίου Λίγες ημέρες πριν την ψηφοφορία, με επιστολή της 4ης Απριλίου 20141 στη Γενική Γραμματεία του ΕΚ, οι Γενικοί Γραμματείς τόσο του Συμβουλίου (Uwe Corsepius) όσο και της Επιτροπής (Catherine Day) σημείωσαν «ότι υπάρχουν νομικές και θεσμικές ανησυχίες» DT\1045561.doc 5/7 PE544.488v03-00
που θα μπορούσαν να δυσχεράνουν πολύ την επίτευξη συμφωνίας μεταξύ των θεσμικών οργάνων για αυτό το θέμα. Και προκειμένου να υπάρξει εποικοδομητική θεσμική συνεργασία, έστειλαν επισήμως τα θετικά αποτελέσματα των εργασιών των νομικών εμπειρογνωμόνων σχετικά με: - τις ασυμβατότητες, άρθρο 5, - την εμπιστευτικότητα, άρθρο 8, - τη διεξαγωγή ερευνών, άρθρο 12, και - τα αιτήματα για έγγραφα, άρθρο 14. Προτάσεις για επίλυση του αδιεξόδου Η αρμοδιότητα εκπόνησης και έγκρισης κανονισμού σχετικού με τις λεπτομερείς διατάξεις για την άσκηση του δικαιώματος εξέτασης των πραγμάτων ανήκει στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, με ρητή εντολή του άρθρου 226 της Συνθήκης της Λισαβόνας. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο όταν ενέκρινε την εν λόγω πρόταση κανονισμού, στις16 Απριλίου 2014, ενεργούσε εντός των ορίων των εξουσιών που του έχουν απονεμηθεί για αυτό το θέμα και σύμφωνα με τις διαδικασίες, τους όρους και τους στόχους που ορίζονται από τη Συνθήκη. Η εν λόγω πρόταση ψηφίστηκε από ευρύτατη πλειοψηφία στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και, βεβαίως, σέβεται απόλυτα τη γνώμη που εξέδωσε τότε η νομική υπηρεσία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. Η δυνατότητα ενός Κοινοβουλίου να συστήνει εξεταστικές επιτροπές με πραγματικές εξουσίες κλήτευσης μαρτύρων και πρόσβασης σε έγγραφα συνδέεται άρρηκτα με την ίδια τη φύση του νομοθετικού σώματος και αποτελεί θεμελιώδη προϋπόθεση για τη διάκριση των εξουσιών σε μια δημοκρατία που αξίζει να αποκαλείται δημοκρατία. Για αυτό, το γεγονός ότι η Επιτροπή και το Συμβούλιο δεν έχουν αποδεχτεί, έως σήμερα, αυτήν την πρόταση, η οποία διευρύνει τις αρμοδιότητες του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του απονέμει αυτή τη στοιχειώδη για τα καθήκοντά του δυνατότητα, απαιτεί αναπροσαρμοσμένη αποσαφήνιση και, ενδεχομένως, επείγουσα επίλυση. Ωστόσο, «οι νομικές και θεσμικές ανησυχίες» που επισήμαναν οι Γενικοί Γραμματείς του Συμβουλίου και της Επιτροπής στην επιστολή τους του Απριλίου 2014 δεν θα έπρεπε να συνιστούν από μόνες τους ανυπέρβλητες αντιρρήσεις. Κατά την άποψη του συντάκτη, αυτά τα ζητήματα επιδέχονται εναλλακτικές λύσεις και πιο ευέλικτες διατυπώσεις που να επιτρέπουν την υπέρβαση του αδιεξόδου σε σχέση με αυτόν τον κανονισμό και την πρόβλεψη για το Κοινοβούλιο μιας δικής του ρύθμισης για αυτή τη βασική εξουσία στο πλαίσιο των καθηκόντων του. Έτσι, για παράδειγμα, στο θέμα των ακροάσεων ή των προβλημάτων που συνδέονται με την κλήτευση μαρτύρων για κατάθεση, μπορούμε και οφείλουμε να διερευνήσουμε λύσεις με αναφορές στις ισχύουσες εθνικές νομοθεσίες στα κράτη μέλη. Το ίδιο μπορεί να συμβεί και με την πρόσβαση σε έγγραφα, η χρήση και η φύλαξη των οποίων θα μπορούσε να διασφαλίζεται με αναφορά στις θεσμικές συμφωνίες του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου όσον PE544.488v03-00 6/7 DT\1045561.doc
αφορά αυτές τις περιπτώσεις. Έτσι, μέσα σε ένα πνεύμα προσέγγισης των θέσεων και διαλόγου, ο συντάκτης συνιστά άνοιγμα ώστε να καταστούν πιο ευέλικτες οι θέσεις, καθιστώντας, σε κάθε περίπτωση, σαφή τον νέο πολιτικό ρόλο του ευρωπαίου συννομοθέτη, ο οποίος έχει εξουσία δημοκρατικού ελέγχου κάθε ζητήματος που συνδέεται με την εσφαλμένη εφαρμογή των Συνθηκών, και, ως εκ τούτου, διαθέτει ορισμένες δυνατότητες έρευνας ισότιμες με οποιοδήποτε άλλο νομοθετικό σώμα. Η αξιοπιστία όλης της διαδικασίας της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης έγκειται επίσης στην ικανότητα του θεσμικού οργάνου που εκλέγεται άμεσα από τις ευρωπαίες και τους ευρωπαίους πολίτες να μπορεί να δίνει σαφείς, ισχυρές και σοβαρές, μετά από έρευνα, απαντήσεις σε ερωτήσεις και απορίες που εκφράζονται για τον τρόπο με τον οποίον έχουν εφαρμοστεί οι Συνθήκες καθώς και για τις δραστηριότητες των θεσμικών οργάνων. Εν κατακλείδι, είναι ώρα να επιστρέψουμε, όσο το δυνατό γρηγορότερα, στις, πρωτίστως, πολιτικές και, δευτερευόντως, τεχνικές διαπραγματεύσεις του τριμερούς διαλόγου. Για τον λόγο αυτόν, είτε πρέπει το Συμβούλιο και η Επιτροπή να απαντήσουν επισήμως στην πρόταση του Κοινοβουλίου και να καταστήσουν σαφείς τις εναλλακτικές προτάσεις τους (δεδομένου ότι η διαδικασία έγκρισης του εν λόγω κανονισμού, η οποία προβλέπεται στο άρθρο 226, προβλέπει τη συναίνεσή τους) είτε πρέπει ο συντάκτης να προτείνει να είναι η ίδια η Επιτροπή Συνταγματικών Υποθέσεων αυτή που θα ζητήσει από τη λετονική προεδρία και από την Επιτροπή να συνέλθουν σε τριμερή διάλογο εκκινώντας τη συζήτηση των πολιτικών θεμάτων που παρεμπόδισαν την ταχεία έγκριση αυτών των κανόνων, οι οποίοι πάντα αποτελούσαν θεμέλιο πυλώνα του κοινοβουλευτισμού. DT\1045561.doc 7/7 PE544.488v03-00