ΑΠΑΝΤΗΣΕΙΣ ΘΕΜΑΤΩΝ ΜΑΘΗΜΑ: ΟΡΓΑΝΩΣΗ ΚΑΙ ΛΕΙΤΟΥΡΓΙΑ ΤΟΥ ΚΡΑΤΟΥΣ 3ο Ερώτημα Γ) Πως, κατά τη γνώμη σας επιδρούν, η ενίσχυση των πολιτικών θεσμών της Ε.Ε. και η διαμόρφωση πολυεπίπεδων δομών διακυβέρνησης, στους κλασσικούς μηχανισμούς λογοδοσίας και απόδοσης ευθύνης των Κυβερνήσεων, όπως προβλέπεται στο εσωτερικό των Κρατών-μελών ; Κατευθύνσεις για απάντηση από: Κονταρά Εύα, Δικηγόρο Αθηνών, LLM Διεθνούς & Ευρωπαϊκού Δικαίου, υπ. Διδάκτωρ Ευρωπαϊκού Πρώτη μας κίνηση όταν ερχόμαστε αντιμέτωποι με ένα σύνθετο ζήτημα, όπως αυτό που μας τίθεται, είναι να εντοπίσουμε τα γνωστικά πεδία απ όπου θα αντλήσουμε την απάντηση μας. Αν αυτά δεν είναι προφανή κάνουμε αποκρυπτογράφηση των εμπλεκομένων εννοιών. Εν προκειμένω, έχουμε αναφορά σε ενίσχυση των πολιτικών θεσμών της ΕΕ, ζήτημα που άπτεται του ευρύτερου ευρωπαϊκού (και όχι του στενότερου κοινοτικού) δικαίου. Γίνεται επίσης λόγος για διακυβέρνηση πολυεπίπεδης δομής, όρος που μας παραπέμπει στην πολιτική επιστήμη. Τέλος μας ζητά να αναφερθούμε σε μηχανισμούς λογοδοσίας και απόδοσης ευθύνης των Κυβερνήσεων κατά το εσωτερικό δίκαιο των Κρατών-μελών. ΠΡΟΣΟΧΗ! Ενώ ο όρος κράτος-μέλος μας παραπέμπει στο ευρωπαϊκό δίκαιο, δεν πρέπει να παραβλέψουμε ότι μας ρωτά τι
ισχύει στο εσωτερικό δίκαιο, αναφέροντας και τον όρο Κυβέρνηση. Είναι προφανές ότι στην απάντηση θα πρέπει να διαδραματίσει ρόλο και το συνταγματικό δίκαιο. Ξεκινάμε λοιπόν με επεξήγηση του όρου ενίσχυση των πολιτικών θεσμών της Ε.Ε. Επειδή μας το δίνει σαν δεδομένο δε θα πρέπει να πλατειάσουμε πέραν του δέοντος. Η Ε.Ε. λοιπόν ενώ ξεκίνησε με αμιγώς οικονομικό προσανατολισμό (ως Κοινότητα), στην πορεία οι ανάγκες της ενιαίας αγοράς επέβαλλαν την ανάδυση ενός ατροφικού μεν, σταδιακά όμως αναπτυσσόμενου πολιτικού σκέλους. Το πρώτο βήμα έγινε με τη Συνθήκη του Μάαστριχτ, όπου καθιδρύθηκε για πρώτη φορά το πυλωνικό σύστημα και ήρθε πλάι στο κοινοτικό να προστεθεί ένα ενωσιακό δίκαιο, το δίκαιο δηλαδή της ΕΕ, η οποία υπεριδρύθηκε, κατά τρόπο νομικά πρωτότυπο, των τριών Κοινοτήτων. Όταν μιλάμε για ενίσχυση του πολιτικού σκέλους της Ε.Ε., μιλάμε για όλα εκείνα τα στοιχεία που κάνουν την ΕΕ. να προσεγγίζει το μοντέλο της ομοσπονδίας και να χάνει σταδιακά το χαρακτήρα μιας αποκλειστικά οικονομικής ένωσης. Περιλαμβάνεται εδώ κάθε τι που αναφέρεται τόσο στην άσκηση πολιτικής όσο και στον πολίτη. Θα πρέπει λοιπόν να αναφερθούμε στην αύξηση των θεματικών στα οποία συμμετέχει η ΕΕ, αναφερόμενοι όχι μόνο στα πεδία κοινών πολιτικών αλλά και στα πεδία όπου η ΕΕ υπέχει συντρέχουσα αρμοδιότητα ή αναπτύσσει υποστηρικτική ή συμπληρωματική δράση, δεδομένου ότι και απ αυτά καταδεικνύονται οι χωροκατακτητικές τάσεις της ΕΕ. Να αναφερθούμε επίσης στην τάση σταδιακής εμβάθυνσης των δυο διακυβερνητικών πυλώνων, που αφορούν τομείς παρακρατημένης αρμοδιότητας των κ-μ. Να μην παραλείψουμε ακόμα το γεγονός της ενίσχυσης του ρόλου του Πολίτη της Ένωσης, ως παραμέτρου της διττής νομιμοποίησης της ΕΕ, η οποία απευθύνεται όχι μόνο σε κ-μ αλλά και σε πολίτες, αφιστάμενη κατά τούτο από τις καθαρά διακρατικές δομές του διεθνούς δικαίου. Σ αυτά τα πλαίσια μπορεί να αναφερθεί και η σταδιακή ενίσχυση του ρόλου του Ευρωκοινοβουλίου, που είναι το μοναδικό άμεσα εκλεγμένο όργανο της ΕΕ. Συνοπτικά μπορούμε να αναφερθούμε και στη συνεισφορά της επίκαιρης Συνθήκης της Λισσαβόνας ως προς τα προαναφερθέντα. Οδηγούμαστε λοιπόν στο συμπέρασμα ότι η ΕΕ είναι κάτι παραπάνω από μια οικονομική ένωση: είναι μια μορφή πολιτικής διακυβέρνησης, κατατείνουσα πρωτίστως σε στόχο οικονομικό, με νομικά μέσα. Το ζήτημα που τίθεται ως λογικά επόμενο είναι ποια μορφή πολιτικής διακυβέρνησης περιγράφει καλύτερα το ενωσιακό εγχείρημα. Η απάντηση που δίνεται από την πολιτική επιστήμη είναι ότι συνιστά μια πολυεπίπεδη διακυβέρνηση (Multilevel Governance), όρος μάλιστα που καθιερώθηκε στις αρχές της δεκαετίας του 90 (μετά το Μάαστριχτ) για να περιγράψει την ΕΕ ως πολιτικό σύστημα. Καταρχήν ως διακυβέρνηση ορίζεται η διαδικασία λήψης δεσμευτικών αποφάσεων στη σφαίρα του δημοσίου δικαίου. Πολυεπίπεδη διακυβέρνηση είναι η άσκηση πολιτικής ανά πεδίο ως απόρροια μια διαρκούς διαπραγμάτευσης μεταξύ διαφόρων επιπέδων διαφορετικής εδαφικής εμβέλειας (εν προκειμένω μεταξύ εθνικού και μεταεθνικού επιπέδου) που μπορεί άλλοτε να εκδηλώνεται συνεργατικά, άλλοτε ωσεί ιεραρχικά άλλοτε και ανταγωνιστικά. Επιχειρεί δε να περιγράψει πως συμμετέχει το υπερεθνικό, το εθνικό και το υπο- - 2 -
εθνικό (περιφέρεια) επίπεδο στη διαμόρφωση πολιτικής. Με τη συμμετοχή της ΕΕ σε ολοένα και περισσότερα πεδία πολιτικής (ακριβέστερα τομείς policy-making) επέρχεται αυτομάτως η ακόλουθη εξέλιξη: το κ-μ δεν στερείται ολωσδιόλου την αρμοδιότητα του να ασκεί πολιτική στα πεδία αυτά, αλλά η αρμοδιότητα του αυτή επιμερίζεται με το μεταεθνικό επίπεδο, αναλόγως θεματικής και βαθμού συμμέτοχης της ΕΕ. Παραδείγματος χάριν στο πεδίο της πολιτικής για το περιβάλλον μπορεί μεν το κ-μ να ασκεί την πολιτική της επιλογής του, επειδή όμως συνιστά συντρέχουσα αρμοδιότητα της ΕΕ υποχρεούται να μη λαμβάνει δράσεις αντικοινοτικές στο βαθμό που η ΕΕ έχει ασκήσει, συμφώνως βέβαια προς την αρχή επικουρικότητας, την αρμοδιότητα αυτή. Στο πεδίο πχ της παιδείας το σκηνικό παραλλάσσει καθότι δεν πρόκειται για συντρέχουσα αρμοδιότητα, αλλά για πεδίο υποστηρικτικής δράσης της ΕΕ. Εδώ ναι μεν το κ-μ διαθέτει αυτονομία στην άσκηση πολιτικής, αλλά δικαιούται και η ΕΕ να συμπληρώνει με τρόπο μη παρεμβατικό τη δράση των κ-μ. Ο τομέας της παιδείας είναι χαρακτηριστικό παράδειγμα του πόσο σύνθετη μπορεί να καταστεί η άσκηση πολιτικής σε μια πολυεπίπεδη διακυβέρνηση όπως η ΕΕ: ναι μεν συνιστά πεδίο υποστηρικτικής δράσης, εν τούτοις η ΕΕ μπορεί να επέμβει με τρόπο δεσμευτικό για το κ-μ αν αποδείξει ότι αυτό είναι απαραίτητο ενόψει μιας άλλης πολιτικής, για παράδειγμα χάριν της ενιαίας αγοράς που συνιστά συντρέχουσα αρμοδιότητα (πχ οι τελευταίες εξελίξεις με το αρ.16 Σ)! Το πεδίο επιχειρεί να ξεδιαλύνει η συνθήκη της Λισσαβόνας εισάγοντας για πρώτη φορά στις συνθήκες άρθρα επιμερισμού των αρμοδιοτήτων, ώστε να υπάρχει μεγαλύτερη διαφάνεια στη διακυβέρνηση και να καθίσταται σαφές ποιος κάνει τι. Είδαμε όμως ότι και πάλι τα όρια είναι ρευστά. Να σημειωθεί εδώ ότι ως προς τις αποκλειστικές αρμοδιότητες της ΕΕ ζήτημα δεν γεννάται καθώς εδώ οφείλει το κ-μ να απέχει ολωσδιόλου από κάθε πράξη και δράση (πχ στο πεδίο της τελωνειακής ένωσης, ακρογωνιαίο λίθο της ενιαίας αγοράς), υποχρεούται όμως και πάλι να εφαρμόζει την πολιτική της ΕΕ, απλά χωρίς να μπορεί να συμμετάσχει στην παραγωγή της. Το τελευταίο αυτό παράδειγμα μας δείχνει πόσο βαθιά είναι η επίδραση της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης στην άσκηση πολιτικής από τα κ-μ Το κ-μ δεν είναι πλέον αυτόνομο να ασκήσει πολιτική αλλά μοιράζεται σε όλο και περισσότερους τομείς (και πάντα βάση της αρχής της ειδικής εξουσιοδότησης και της δοτής αρμοδιότητας) την αρμοδιότητα αυτή με την ΕΕ, επιμερισμός που μπορεί να λάβει διάφορες αποχρώσεις όπως είδαμε αμέσως παραπάνω. Η ουσία είναι ότι τελικά μια κυβέρνηση μπορεί να καταστεί υπόλογη έναντι της Βουλής ανεξαρτήτως του βαθμού συμμετοχής της στη σύμπηξη της εκάστοτε πολιτικής. Ακόμα δηλαδή κι αν πρόκειται για τομέα αποκλειστικής αρμοδιότητας της ΕΕ, αφού σε κάθε περίπτωση αυτός που είναι κατά τεκμήριο αρμόδιος να μεταφέρει μια πολιτική από το μεταεθνικό στο εθνικό επίπεδο δεν είναι άλλος από το κ-μ (σε εθνικό η υπο-εθνικό επίπεδο) και κατ επέκταση η εκλεγμένη κυβέρνηση. Αυτό συνιστά παράλληλα και διέρυνση του φαινομένου του λειτουργικού αναδιπλασιασμού (dedoublement fonctionnel): όπως κάθε δημόσιο όργανο υποχρεούται να εξυπηρετεί όχι μόνο το εθνικό δημόσιο συμφέρον, όπως αποτυπώνεται στην εθνική νομοθεσία αλλά και το κοινοτικό συμφέρον, όπως αποτυπώνεται στις δεσμευτικές πράξεις της ΕΕ, ομοίως, mutatis mutandis, οφείλει να πράττει και η Κυβέρνηση του κ-μ. Έτσι - 3 -
λοιπόν είναι δυνατόν μια Κυβέρνηση να υποβληθεί σε κοινοβουλευτικό έλεγχο κατά τους κλασσικούς μηχανισμούς του εσωτερικού δικαίου, για τα πεπραγμένα της κατά την άσκηση ή την εφαρμογή πολιτικών, τόσο στο πεδίο των παρακρατημένων αρμοδιοτήτων του κ-μ, όπου είναι αποκλειστικά υπεύθυνη, όσο και των μη παρακρατημένων, στα πλαίσια της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης. Οι μηχανισμοί αυτοί κατά το ισχύον Σύνταγμα είναι βέβαια η κατάθεση πρότασης δυσπιστίας, αλλά και οι αναφορές, οι ερωτήσεις, οι επίκαιρες ερωτήσεις, οι επερωτήσεις, οι επίκαιρες επερωτήσεις καθώς και οι αιτήσεις κατάθεσης εγγράφων. Άλλωστε από το άρθρο 70 Σ γίνεται φανερό ότι τα ζητήματα που αποτελούν αντικείμενο κανονιστικής ρύθμισης στο πλαίσιο της ΕΕ αποτελούν αντικείμενο ενδιαφέροντος της Βουλής, ενώ παράλληλα θεσπίζεται υποχρέωση της Κυβέρνησης να ενημερώνει διαρκώς τη Βουλή και να προκαλεί σχετικές συζητήσεις. Δεν πρέπει όμως να ξεχνάμε ότι η ευθύνη της Κυβέρνησης κατά το εσωτερικό δίκαιο του κ-μ είναι ευθύνη πολιτική και θα πρέπει να διακρίνεται από τη νομική ευθύνη. Θα πρέπει δε περαιτέρω να διακριθεί σε θεσμικού χαρακτήρα και σε άτυπη ή διάχυτη πολιτική ευθύνη. Η τυποποιημένη ευθύνη (θεσμικού χαρακτήρα, κοινοβουλευτική ευθύνη) αφορά είτε τον πρωθυπουργό και την κυβέρνηση συνολικά, είτε κάποιον υπουργό ατομικά και συνεπάγεται ως υπέρτατη κύρωση την παραίτηση είτε την άρση εμπιστοσύνης της Βουλής είτε την άρση εμπιστοσύνης του πρωθυπουργού προς υπουργό ή υφυπουργό (περιλαμβάνοντας βέβαια και τις λοιπές μεθόδους πρόκλησης λογοδοσίας που αναφέραμε παραπάνω). Όταν μιλάμε για διάχυτη πολιτική ευθύνη εννοούμε εκείνη που καταλογίζεται μέσω του εκλογικού συστήματος με την καταψήφιση της Κυβέρνησης εκείνης που δεν ήταν συνεπής στις υποχρεώσεις τις. Βέβαια όσο αφορά τις υποχρεώσεις από το ευρωπαϊκό δίκαιο είναι μάλλον ουτοπικό να μιλάμε για διάχυτη πολιτική ευθύνη δεδομένου και του δημοκρατικού ελλείμματος πού καταλογίζεται στην ΕΕ: οι πολίτες απλούστατα δεν γνωρίζουν ως επί το πλείστον ποιες είναι οι υποχρεώσεις της Κυβέρνησης στα πλαίσια της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης ώστε να της καταλογίσουν πιθανές παραλείψεις κατά την εκλογική διαδικασία. Εκτός αν πρόκειται για μη έγκαιρη ή μη κοινοτικά ορθή ενσωμάτωση πχ μιας Οδηγίας που αναγνωρίζει δικαιώματα σε ιδιώτες και πάλι όμως με άκρα επιφύλαξη, λόγω του απρόσιτου και πολυσχιδούς ευρωπαϊκού οικοδομήματος. Στο σημείο αυτό εφόσον είμαστε γνώστες του θέματος μπορούμε να κάνουμε αναφορά στο ζήτημα της υπεροχής του κοινοτικού δικαίου, δεδομένου ότι η Κυβέρνηση καθίσταται υπόλογη και για πολιτικές και δράσεις που αναλαμβάνει ή εφαρμόζει χωρίς άμεσο έρεισμα στο Σύνταγμα ή και στο νόμο (πχ όταν η Κυβέρνηση δεσμεύεται από Κανονισμό, κατά το μέτρο που ισχύει αυτόματα χωρίς μεσολάβηση πράξης εισδοχής στο εσωτερικό δίκαιο). Ακόμα δηλαδή κι αν η Κυβέρνηση δεσμεύεται καθαρά από το ενωσιακό δίκαιο, για πλήρωση πολιτικών στη διαμόρφωση των οποίων μπορεί να μη συμμετείχε και κάθολου, λογοδοτεί κατά τα προβλεπόμενα στο εσωτερικό της δίκαιο! Κατανοούμε το βαθμό διαπλοκής των - 4 -
επάλληλων βαθμίδων της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης: το μεταεθνικό επίπεδο δεσμεύει την Κυβέρνηση, η τήρηση των υποχρεώσεων της όμως εξετάζεται στο εθνικό επίπεδο. Ορθότερο θα ήταν να πούμε και στο εθνικό επίπεδο, προσθέτοντας ένα και, δεδομένου ότι υπάρχουν και μεταεθνικοί μηχανισμοί έλεγχου τήρησης των υπό συζήτηση υποχρεώσεων, πχ με προσφυγή της Επιτροπής κατά κ-μ. [ ΠΡΟΣΟΧΗ όμως! Η ερώτηση ήταν κατά το εθνικό και όχι κατά το κοινοτικό δίκαιο! Αν θα αναφερθούμε στους κοινοτικούς μηχανισμούς θα το κάνουμε παρεμπιπτόντως και συνοπτικότατα ]. Για την πληρότητα δε της ανάλυσης θα πρέπει να αναφέρουμε και την αντίθετη άποψη που θέλει το παράγωγο δίκαιο (πχ ο Κανονισμός που προαναφέραμε) να διεκδικεί κατίσχυση επειδή το επιτρέπει το ίδιο το Σύνταγμα, που ορίζει τα της ισχύος του πρωτογενούς (αρ. 28 Σ), επί του οποίου ερείδεται το παράγωγο (έμμεση συνταγματική νομιμοποίηση). Όσο αφορά τους κοινοτικούς μηχανισμούς επίβλεψης ορθής εφαρμογής των κοινοτικών πολιτικών (αν και επαναλαμβάνω δεν ερωτάται ευθέως η συγκεκριμένη παράμετρος), αυτοί επισύρουν ευθύνη κατά τρόπο ποιοτικά διάφορο: αφ ενός η ευθύνη αυτή αφορά το κ-μ και όχι μόνο την Κυβέρνηση, αφ ετέρου είναι πολιτική ευθύνη μόνο στους διακυβερνητικούς πυλώνες. Στον κοινοτικό πυλώνα είναι σε μεγάλο βαθμό και νομική ευθύνη, που θα πει δυνάμενη να επισύρει και νομικές (πχ επιβολή προστίμου από την Επιτροπή σε περίπτωση παράβασης των κανόνων του ανταγωνισμού από το κ-μ) εκτός των πολιτικών κυρώσεων. Συμπερασματικά μπορούμε να πούμε ότι το μοντέλο της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης αυξάνει την ευθύνη του εθνικού επιπέδου. Μάλιστα η ευθύνη αυτή καθίσταται ολοένα πιο πιεστική για τις κυβερνήσεις των κ-μ, δεδομένου ότι υπάρχουν παράλληλα και μηχανισμοί κοινοτικού ελέγχου. Πχ ένα πρόστιμο της Επιτροπής ή μια καταδίκη απ το ΔΕΚ είναι σχεδόν βέβαιο ότι θα καταστήσουν την Κυβέρνηση υπόλογη έναντι της Βουλής για κάθε σχετική παράλειψη. [Θυμίζω ότι τα ως άνω είναι κατευθύνσεις για απάντηση. Μπορεί κάποιος να απαντήσει διαφορετικά μεν αιτιολογημένα δε. Η ίδια η ερώτηση άλλωστε λέει «κατά τη γνώμη σας», που υποδηλώνει ότι σωστή απάντηση είναι η ορθά τεκμηριωμένη απάντηση]. - 5 -