ΕΘΝΙΚΗ ΣΧΟΛΗ ΗΜΟΣΙΑΣ ΙΟΙΚΗΣΗΣ

Ε ΕΘΝΙΚΗ ΣΧΟΛΗ ΗΜΟΣΙΑΣ ΙΟΙΚΗΣΗΣ ΙE ΕΚΠΑΙ ΕΥΤΙΚΗ ΣΕΙΡΑ ΤΜΗΜΑ ΓΕΝΙΚΗΣ ΙΟΙΚΗΣΗΣ ΤΕΛΙΚΗ ΕΡΓΑΣΙΑ Θέµα: Εκπαίδευση: Μέσο ανάπτυξης του ανθρώπινου παράγοντα και εργαλείο διοικητικής µεταρρύθµισης Επιβλέπουσα: ρ. Μαίρη Ζέππου Σπουδάστρια: Βασιλάκη Μαρούσα ΑΘΗΝΑ 2004

2 «Εκπαίδευση: Μέσο ανάπτυξης του ανθρώπινου παράγοντα και εργαλείο διοικητικής µεταρρύθµισης.» Σπουδάστρια: Μαρούσα Βασιλάκη Τµήµα: Γενικής ιοίκησης ΙΕ Εκπαιδευτική σειρά Επιβλέπουσα: ρ. Μαίρη Ζέππου ΕΣ Αθήνα Οκτώβριος 2004

3 Περίληψη Σκοπός της παρούσας εργασίας είναι να διερευνήσει τις συνθήκες υπό τις οποίες το προσωπικό της δηµόσιας διοίκησης έχει αναδειχθεί σε παράγοντα καθοριστικής σηµασίας για την επιτυχία της διοικητικής µεταρρύθµισης. Επίσης να αναδείξει το ρόλο της εκπαίδευσης καθώς και τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες µπορεί να συµβάλλει στην ανάπτυξη του ανθρώπινου παράγοντα και τη διοικητική µεταρρύθµιση. Στο πρώτο κεφάλαιο περιγράφεται η αλλαγή του ρόλου του σύγχρονου κράτους και οι νέες απαιτήσεις στις οποίες πρέπει να ανταποκριθεί η δηµόσια διοίκηση. Στο δεύτερο κεφάλαιο περνάµε στην παρουσίαση των σύγχρονων διοικητικών προτύπων που προτείνονται για τον δηµόσιο τοµέα. Ιδιαίτερη αναφορά γίνεται στον στρατηγικό προσανατολισµό που οφείλει να έχει η σύγχρονη διοίκηση Στο επόµενο κεφάλαιο αναφερόµαστε στην αναγκαιότητα και τις προϋποθέσεις δηµιουργίας µιας νέας διοικητικής δοµής και κουλτούρας που θα µετατρέψει την κρατική γραφειοκρατία σε «οργάνωση που µαθαίνει». Η διαχείριση των ανθρώπινων πόρων και η αναγνώριση και κάλυψη των µαθησιακών αναγκών τους κατέχουν κεντρική θέση ανάµεσα στους µηχανισµούς δηµιουργίας οργανωσιακής µάθησης. Στη συνέχεια γίνεται αναφορά στην ανάδειξη των ανθρώπινων πόρων σε οργανωτική εισροή πρωταρχικής σηµασίας σε µια κοινωνία της γνώσης, όπως η σηµερινή. Υποστηρίζουµε ότι η εκπαίδευση των δηµόσιων υπαλλήλων αποτελεί ένα από τα βασικότερα συστατικά των προσπαθειών ανάπτυξης του ανθρώπινου παράγοντα και ένα σηµαντικό εργαλείο για την υποστήριξη της διοικητικής µεταρρύθµισης. Έπειτα περιγράφουµε τον όρο στρατηγική επιµόρφωση, που µαζί µε την στρατηγική αξιολόγηση, εντάσσεται σε ένα µοντέλο στρατηγικής διοίκησης που υπόσχεται να κάνει πραγµατικότητα τη διοικητική µεταρρύθµιση µετατρέποντας τις δηµόσιες οργανώσεις σε «οργανώσεις που µαθαίνουν». Τέλος, επισηµαίνουµε ότι προκειµένου η εκπαίδευση να αποτελέσει ένα αποτελεσµατικό εργαλείο τόσο για την ανάπτυξη του ανθρώπινου παράγοντα όσο και για την επίτευξη της διοικητικής µεταρρύθµισης, πρέπει να ενταχθεί σε ένα πλαίσιο στρατηγικής διαχείρισης των ανθρώπινων πόρων µιας οργάνωσης.

4 Abstract The objective of the present study is to describe under what circumstances have the public-sector personnel become a critical factor that can decide the success of public administration reform. We argue that training is an organizational function that supports both human resources development and administrative reform attempts and we discuss the process for the accomplishment of those objectives. We begin by describing the changes the state has suffered and the emerging new demands that public administration ought to satisfy. We also describe modern administrative models and techniques that have been used to achieve administrative reform, paying special attention to the establishment of a strategic approach to administration. In the next chapter we discuss the need for both a new administrative structure and culture that will support the transformation of public bureaucracy into a learning organization. Human resources management that pays special attention to identifying and meeting the learning needs of the personnel is one of the main organizational learning mechanisms. Human resources have become a critical and valuable asset in a knowledge-based society. We suggest therefore, that the development of the human capital of public organizations and the attempts for the desired public sector modernization depend heavily on planning and delivering successful training programs. We also discuss the term strategic training, which along with strategic evaluation is a part of a strategic management model that can be utilized for modernizing government organizations and transforming them into learning organizations. Finally, we argue that if education is to serve as an effective means of both human resources development and public administration reform, then it should become part of a ully developed strategic human resources management plan. Λέξεις κλειδιά ιοικητική µεταρρύθµιση, «οργάνωση που µαθαίνει», στρατηγική διοίκηση, στρατηγική επιµόρφωση, στρατηγική διαχείριση ανθρώπινων πόρων, εκπαίδευση, ανάπτυξη.

5 Περιεχόµενα Περίληψη 3 Abstract 4 Λέξεις κλειδιά 4 Περιεχόµενα 5 Εισαγωγή 6 Ι. Σύγχρονο κράτος Ανεπάρκεια γραφειοκρατικής διοίκησης 9 ΙΙ. Νέα διοικητικά πρότυπα 12 ΙΙΙ. Μετασχηµατισµός της ηµόσιας ιοίκησης σε «Οργάνωση που µαθαίνει» 21 ΙV. Σηµασία ανθρώπινων πόρων-αναγκαιότητα εκπαίδευσης 29 V. Ανάπτυξη Εκπαίδευση - Κατάρτιση 36 VI. Στρατηγική διοίκηση και στρατηγική επιµόρφωση 38 ιάγνωση εκπαιδευτικών αναγκών 42 Αξιολόγηση 46 Ψυχολογική διάσταση της εκπαιδευτικής διαδικασίας 49 VII. Στρατηγική διαχείριση ανθρώπινων πόρων 53 Συµπεράσµατα 59 Βιβλιογραφία 65

6 Εισαγωγή Παράγοντες όπως η λειτουργία της οικονοµίας και των αγορών, οι τεχνολογικές εξελίξεις και η συγκρότηση της διεθνούς κοινωνίας διαµορφώνουν το πλαίσιο λειτουργίας και τη φυσιογνωµία των κρατών. Η σύγχρονη πραγµατικότητα χαρακτηρίζεται από ραγδαίες και συνεχείς µεταβολές και στα τρία παραπάνω πεδία. Η επικράτηση της οικονοµίας των αγορών, ο έντονος οικονοµικός ανταγωνισµός, οι ταχύτατες τεχνολογικές εξελίξεις στα πεδία της πληροφορικής και της επικοινωνίας, η συνεπακόλουθη ανάδειξη της γνώσης σε βασικό συντελεστή παραγωγής και πηγή ανταγωνιστικού πλεονεκτήµατος και η διεθνοποίηση σε οικονοµικό, πολιτικό και κοινωνικό επίπεδο είναι βασικές παράµετροι του νέου περιβάλλοντος δράσης των σύγχρονων κρατών. Αυτό το περιβάλλον υπαγορεύει τη διαφοροποίηση του ρόλου του κράτους και την προσαρµογή της λειτουργίας του κρατικού µηχανισµού. Σκοπός της παρούσας εργασίας είναι να διερευνήσει τις συνθήκες υπό τις οποίες το προσωπικό της δηµόσιας διοίκησης έχει αναδειχθεί σε παράγοντα καθοριστικής σηµασίας για την επιτυχία της διοικητικής µεταρρύθµισης. Επίσης να αναδείξει το ρόλο της εκπαίδευσης καθώς και τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες µπορεί να συµβάλλει στην ανάπτυξη του ανθρώπινου παράγοντα και τη διοικητική µεταρρύθµιση. Στο πρώτο κεφάλαιο περιγράφεται η αλλαγή του ρόλου του σύγχρονου κράτους που συνίσταται κατά κύριο λόγο στον περιορισµό της παρέµβασής του στην οικονοµική λειτουργία και την ενίσχυση του στρατηγικού του ρόλου ως θεσµού ανάπτυξης πολιτικών. Αυτή η περιγραφή αναδεικνύει τις νέες απαιτήσεις που πρέπει να ικανοποιήσει η δηµόσια διοίκηση κάτω από την πίεση του νέου ρόλου του κράτους, του οικονοµικού ανταγωνισµού και της διεύρυνσης των προσδοκιών του πολίτη. Η σύγχρονη δηµόσια διοίκηση καλείται παράλληλα µε την πάγια αποστολή της να διαφυλάσσει το δηµόσιο συµφέρον, να λειτουργεί µε όρους οικονοµικής αποδοτικότητας και ανταποκριτικότητας στις προσδοκίες των πολιτών. Επισηµαίνονται στη συνέχεια οι λόγοι που η κλασσική γραφειοκρατία παρουσιάζεται ανεπαρκής, τόσο ως πρότυπο

7 οργανωσιακής συγκρότησης και λειτουργίας, όσο και ως οργανωσιακή κουλτούρα, για να ανταποκριθεί στις νέες συνθήκες. Στο δεύτερο κεφαλαίο περνάµε στην παρουσίαση των νέων διοικητικών προτύπων, στην εφαρµογή των οποίων αποσκοπεί το σύνολο σχεδόν των προσπαθειών διοικητικής µεταρρύθµισης. εσπόζουσα θέση κατέχει το κίνηµα του Νέου ηµοσίου Management, που δίνει έµφαση στον τεχνοκρατικό προσανατολισµό της ιοίκησης και αποσκοπεί στη βελτίωση της απόδοσης των δηµόσιων οργανισµών µέσω της διασφάλισης της οικονοµικότητας, της αποδοτικότητας και της αποτελεσµατικότητας των δράσεών τους. Η φιλοσοφία της ιοίκησης Ολικής Ποιότητας µε τον ανθρωποκεντρικό της προσανατολισµό και την έµφαση στην ανταπόκριση στις ανάγκες των πολιτών, επίσης διέπει τις µεταρρυθµιστικές προσπάθειες και λειτουργεί ως ασφαλιστική δικλείδα και πηγή νοµιµοποίησης της νέας διοικητικής δράσης. Ιδιαίτερη αναφορά γίνεται στον στρατηγικό προσανατολισµό που οφείλει να έχει η σύγχρονη διοίκηση και που εξασφαλίζει αφενός τη διασύνδεση των δηµόσιων οργανώσεων µε το περιβάλλον λειτουργίας τους και αφετέρου την εσωτερική συνοχή της διοικητικής δράσης. Στο επόµενο κεφάλαιο αναφερόµαστε στην αναγκαιότητα και τις προϋποθέσεις δηµιουργίας µιας νέας διοικητικής δοµής και κουλτούρας που θα µετατρέψει τη ιοίκηση σε ένα σύνολο οργανώσεων µε αυξηµένη ευελιξία και ικανότητα για ανταπόκριση στις αλλαγές, τη µεταµόρφωση δηλαδή της κρατικής γραφειοκρατίας σε «οργάνωση που µαθαίνει». Σε µια εποχή που η γνώση θεωρείται βασική µεταβλητή παραγωγής, το γνωστικό φορτίο µιας οργάνωσης αποτελεί αποφασιστικό παράγοντα της οργανωσιακής επιτυχίας. Καθώς όµως η αύξηση του γνωστικού φορτίου δεν µπορεί να συνδέεται µε την αέναη αύξηση των πληροφοριών, ταυτίζεται µε την ικανότητα της οργάνωσης να αυτοοργανώνεται ούτως ώστε η ίδια να παράγει την αναγκαία για τη διατήρησή της γνώση, τη µετεξέλιξή της δηλαδή σε οργάνωση µαθησιακού τύπου. Γίνεται µια προσπάθεια διερεύνησης των µηχανισµών δηµιουργίας οργανωσιακής µάθησης που συνδέονται τόσο µε την κουλτούρα, όσο και µε τις δοµές και τις διαδικασίες που επηρεάζουν τη µάθηση σε όλα τα επίπεδα µιας οργάνωσης. Η διαχείριση

8 των ανθρώπινων πόρων και η αναγνώριση και κάλυψη των µαθησιακών αναγκών τους κατέχουν κεντρική θέση ανάµεσα σε αυτούς τους µηχανισµούς. Στη συνέχεια γίνεται αναφορά στην ανάδειξη των ανθρώπινων πόρων σε οργανωτική εισροή πρωταρχικής σηµασίας σε µια κοινωνία της γνώσης όπως η σηµερινή. Γίνεται µια προσπάθεια διερεύνησης της διαρκώς αυξανόµενης σηµασίας του ανθρώπινου δυναµικού της ιοίκησης στα πλαίσια της ενίσχυσης του ρόλου της δηµόσιας διοίκησης στο σύγχρονο «διοικητικό κράτος». Στο βαθµό που η απόδοση της ιοίκησης είναι άµεση συνάρτηση της ποιότητας του προσωπικού της, η πλήρης ανάπτυξη και η αποτελεσµατική αξιοποίησή του τίθεται ως στόχος υψηλής προτεραιότητας. Ο σχεδιασµός και η υλοποίηση προγραµµάτων εκπαίδευσης και επιµόρφωσης των δηµόσιων υπαλλήλων αναδεικνύεται ως ένα από τα βασικότερα συστατικά των προσπαθειών ανάπτυξης του ανθρώπινου παράγοντα. Η εκπαίδευση είναι το µέσο για την εξασφάλιση των γνώσεων, των δεξιοτήτων αλλά και των στάσεων που αποτελούν προϋπόθεση για την εφαρµογή των νέων µεθόδων διοίκησης, τον µετασχηµατισµό της διοικητικής κουλτούρας και την αποδοχή της νέας διοικητικής φιλοσοφίας, µε άλλα λόγια είναι ένα σηµαντικό εργαλείο για την υποστήριξη της διοικητικής µεταρρύθµισης. Μετά από µία προσπάθεια διευκρίνισης των συγγενών όρων ανάπτυξη, εκπαίδευση και κατάρτιση, περνάµε στη διερεύνηση του όρου στρατηγική επιµόρφωση, που µαζί µε την στρατηγική αξιολόγηση, εντάσσεται σε ένα µοντέλο στρατηγικής διοίκησης που υπόσχεται να κάνει πραγµατικότητα τη διοικητική µεταρρύθµιση µετατρέποντας τις δηµόσιες οργανώσεις σε «οργανώσεις που µαθαίνουν». Περιγράφονται οι φάσεις της διαδικασίας της στρατηγικής επιµόρφωσης και ιδιαίτερα εκείνες που συνδέονται άµεσα µε τη θεµελιώδη διαδικασία του στρατηγικού σχεδιασµού, δηλαδή η διάγνωση των εκπαιδευτικών αναγκών και η αξιολόγηση. Ιδιαίτερη µνεία γίνεται και στην ψυχολογική διάσταση της εκπαιδευτικής διαδικασίας, καθώς η εκπαίδευση µπορεί να θεωρηθεί από τους υπαλλήλους ως µια µεγάλη εµπειρία αλλαγής. Προκειµένου λοιπόν να έχει επιτυχία πρέπει κατά το σχεδιασµό της να ληφθούν υπόψη µια σειρά από παράγοντες που µπορούν να επηρεάσουν θετικά ή αρνητικά τους εκπαιδευόµενους.

9 Προχωρώντας επισηµαίνουµε ότι προκειµένου η εκπαίδευση να αποτελέσει ένα αποτελεσµατικό εργαλείο τόσο για την ανάπτυξη του ανθρώπινου παράγοντα όσο και για την επίτευξη της διοικητικής µεταρρύθµισης, πρέπει να ενταχθεί σε ένα πλαίσιο στρατηγικής διαχείρισης των ανθρώπινων πόρων µιας οργάνωσης. Περιγράφονται οι συνιστώσες των πολιτικών της στρατηγικής διαχείρισης ανθρώπινων πόρων κάθετη ευθυγράµµιση µε τους σκοπούς και τις στρατηγικές της οργάνωσης και οριζόντιος συντονισµός των πολιτικών διαχείρισης προσωπικού και διερευνώνται οι προϋποθέσεις επίτευξης αυτής της ολοκλήρωσης µε ιδιαίτερη αναφορά στο ρόλο των µονάδων διαχείρισης ανθρώπινων πόρων. Ι. Σύγχρονο κράτος Ανεπάρκεια γραφειοκρατικής διοίκησης Αποτελεί κοινό τόπο η διαπίστωση της αλλαγής του ρόλου του σύγχρονου κράτους και της αναγκαιότητας µεταρρύθµισης της διοικητικής του λειτουργίας προκειµένου να ανταποκριθεί στις σύγχρονες ανάγκες. Μια σειρά από εξωτερικές πιέσεις στρέφουν τη διοίκηση σε µια διαφορετική από τη γραφειοκρατική λογική λειτουργίας (Osborne, Gaebler, 1992). Η διάχυτη δυσαρέσκεια και αµφισβήτηση της λειτουργικότητας των δηµοσίων υπηρεσιών και της ικανότητάς τους να διαχειριστούν τα δηµόσια προβλήµατα, η παγκοσµιοποίηση και ο διεθνής ανταγωνισµός καθώς και η τεχνολογική επανάσταση είναι οι πιο σηµαντικές από αυτές τις πιέσεις. Η σύγχρονη πραγµατικότητα µέσα στην οποία καλείται να λειτουργήσει η σύγχρονη δηµόσια διοίκηση διαµορφώνεται από παράγοντες όπως: η παγκοσµιοποίηση, η αµφισβήτηση της ικανότητας του δηµόσιου τοµέα εξαιτίας του εύρους της κρατικής παρέµβασης και της γραφειοκρατικής συγκρότησης του κράτους και η προσέγγιση της δηµόσιας γραφειοκρατίας µε όρους πολιτικής οικονοµίας (Μιχαλόπουλος, 2003). Η παγκοσµιοποίηση, η οποία συνοπτικά µπορεί να περιγραφεί ως η διαρκώς αυξανόµενη αλληλεξάρτηση µεταξύ των κρατών, κυρίως σε οικονοµικό αλλά και κοινωνικόπολιτιστικό επίπεδο, έχει επιδράσει ουσιαστικά στον ρόλο, τη δράση και τον τρόπο οργάνωσης του κράτους. Το σύγχρονο κράτος και κατ επέκταση και η σύγχρονη δηµόσια διοίκηση δεν λειτουργούν ως αυτόνοµο σύστηµα αλλά ενσωµατώνονται πλέον

10 σε ευρύτερα σύνολα (παγκοσµιοποιηµένη κοινότητα, υπερεθνική ολοκλήρωση-ε.ε., αγορά κ.α.) και υποχρεώνονται να ισορροπούν ως ανοικτό υποσύστηµα εν µέσω διαδράσεων µε τα περιβάλλοντα υπερσύνολα (Τσέκος,1998). Το εύρος και τρόπος της κρατικής παρέµβασης επίσης επανεξετάζονται καθώς θεωρείται ότι περιορίζουν την αποτελεσµατικότητά του σε µια εποχή που τα δηµόσια ελλείµµατα σε συνδυασµό µε άλλα κοινωνικά φαινόµενα όπως για παράδειγµα η ανεργία έχουν διαµορφώσει ένα εκρηκτικό µείγµα δηµοσίων προβληµάτων. Το κράτος πρόνοιας όπως διαµορφώθηκε µεταπολεµικά έχει φτάσει τα όριά του, καθώς η ανάληψη από το κράτος της διαχείρισης πάσης φύσεως κοινωνικών αναγκών δηµιουργεί δηµοσιονοµικό έλλειµµα η χρηµατοδότηση του οποίου αποτελεί µείζων ζήτηµα που καλούνται να αντιµετωπίσουν τα ανεπτυγµένα κράτη. Η αντιµετώπισή του όµως δεν είναι εύκολη καθώς ο ανεπτυγµένος ρόλος του κράτους έχει λειτουργήσει σε βάρος των δυνάµεων της αγοράς από τις οποίες θα έπρεπε να αντληθούν οι πόροι για την αντιµετώπιση του ελλείµµατος. Η κριτική µεταξύ των άλλων εστιάζεται στο µέγεθος του δηµόσιου τοµέα και στόχος είναι ο περιορισµός της κρατικής παρέµβασης και η απελευθέρωση των δυνάµεων της αγοράς ώστε να ενισχυθεί η ανταγωνιστικότητα της οικονοµίας. Με επίκεντρο τον ανασχεδιασµό του οικονοµικού ρόλου του κράτους, επαναπροσδιορίζεται ο ρόλος και η αποστολή των διοικητικών θεσµών και έχουν εκπονηθεί ευρείας κλίµακας µεταρρυθµιστικά προγράµµατα του συνόλου των δηµοσίων υπηρεσιών. Στο προσκήνιο έρχεται όχι µόνο το µέγεθος αλλά κυρίως το είδος του κράτους. Το κράτος µεταµορφώνεται σε ένα κράτος στρατηγείο που συµβάλλει ως καταλύτης στην οικονοµική και κοινωνική ανάπτυξη (Μιχαλόπουλος, 2003). Το αντίστοιχό της έννοιας της στρατηγικής στον δηµόσιο τοµέα είναι η έννοια της πολιτικής (policy) και οι δηµόσιες οργανώσεις όλο και συχνότερα νοούνται ως θεσµοί ανάπτυξης πολιτικών, δηλαδή στρατηγικών σχεδίων για την επίλυση δηµόσιων προβληµάτων, και όχι παροχής υπηρεσιών. Οι κεντρικές δηµόσιες οργανώσεις φαίνεται ότι διατηρούν για το εαυτό τους τις αµιγώς επιτελικές, τις στρατηγικές αρµοδιότητες ή λειτουργίες, δηλαδή αποσυµφορούνται από τις καθηµερινές, επαναλαµβανόµενες και συνήθως υποδειγµατοποιηµένες µέσω γραφειοκρατικών τύπων και διαδικασιών αρµοδιότητες. Το

11 κράτος υποχρεωµένο πλέον να δρα σε ένα περιβάλλον άκρως ανταγωνιστικό, ραγδαία µεταβαλλόµενο και εξ ορισµού αβέβαιο απογραφειοκρατικοποιείται προκειµένου να επιβιώσει. Η γραφειοκρατική δοµή των δηµοσίων υπηρεσιών και οι γραφειοκρατικοί µηχανισµοί και διαδικασίες παροχής υπηρεσιών και αγαθών είναι επίσης αιτίες της διαρκούς και συστηµατικής αµφισβήτησης του δηµοσίου τοµέα και του κράτους καθώς η γραφειοκρατία εξισώνεται µε την κακοδιαχείριση των πόρων και την αναποτελεσµατικότητα. Η γραφειοκρατικά δοµηµένη συµπεριφορά 1 ενδείκνυται για οργανώσεις µε µια πληθώρα επαναλαµβανόµενων και οµοιόµορφων εργασιών, είναι επωµένως ικανή για τη διαχείριση γνωστών και εποµένως ελεγχόµενης φύσης δηµοσίων προβληµάτων (Αργυριάδης, 1990). Η γραφειοκρατία εποµένως λειτουργεί αποτελεσµατικά σε σταθερές και απλές συνθήκες δράσης ενώ αντίθετα οι σηµερινές δηµόσιες οργανώσεις καλούνται να λειτουργήσουν σε συνθήκες αβεβαιότητας και απρόβλεπτης εξέλιξης κοινωνικών αναγκών. Αν δεν καταφέρουν να ανταποκριθούν µε ταχύτητα και επιτυχία στις νέες ανάγκες, δικαιολογηµένα θα προκαλέσουν συναισθήµατα δυσπιστίας στην κοινή γνώµη, αδιαφορία για το διοικητικό σύστηµα και τέλος αµφισβήτηση του ίδιου του κράτους. Κράτος και δηµόσια διοίκηση περιορισµένης αποτελεσµατικότητας και ως εκ τούτου χαµηλού βαθµού νοµιµοποίησης, κινδυνεύουν να προκαλέσουν εναλλακτικά ή διαδοχικά ανοµία ή/και αυταρχισµό. Η λογική εποµένως της γραφειοκρατικής δοµής των δηµοσίων οργανώσεων, της απόδοσης ιδιαίτερης αν όχι αποκλειστικής βαρύτητας στις διοικητικές διαδικασίες, αποτελεί παρελθόν (Τσέκος, 1998). Η προσέγγιση της δηµόσιας γραφειοκρατίας µε οικονοµικούς όρους διαφέρει ριζικά από τη συµβατική προσέγγιση της κρατικής διοίκησης, η οποία εστιάζει στις συνταγµατικές προϋποθέσεις και αρχές λειτουργίας των δηµοσίων υπηρεσιών ή στους όρους θεµελίωσης θεσµών ελέγχου της δηµόσιας διοίκησης. Η οικονοµική λογική 1 Τα χαρακτηριστικά της γραφειοκρατικής οργάνωσης µπορούν να συνοψιστούν ως εξής: εξειδίκευση της εργασίας (job specialization), λειτουργία βάσει κανόνων και διατάξεων (formal rules and regulations), αυστηρή εφαρµογή της ιεραρχίας (authority hierarchy), αξιοκρατικά κριτήρια επιλογής υπαλλήλων (formal selection) και απρόσωπος χαρακτήρας της οργάνωσης (impersonality). (Κέφης, 2003).

12 αντιµετωπίζει τη γραφειοκρατία ως επιχείρηση και θέτει ερωτήµατα που αναφέρονται στο µέγεθος των δηµοσίων υπηρεσιών και του τρόπου χρηµατοδότησης των δαπανών τους. Ο W. Niskanen θεώρησε ότι σε αντίθεση µε τις επιχειρήσεις που επιδιώκουν τη µεγιστοποίηση των κερδών τους, οι δηµόσιες υπηρεσίες στοχεύουν στη διαρκή αύξηση των προϋπολογισµών τους και του προσωπικού τους. Αυτή η µεγέθυνση δεν οφείλεται σε ανάλογη διόγκωση των πραγµατικών αναγκών και δεν προσδιορίζεται από τα παραγόµενα αποτελέσµατα αλλά προκύπτει από ένα συνδυασµό πιέσεων τόσο από το εσωτερικό όσο και από το εξωτερικό περιβάλλον των δηµοσίων οργανώσεων (Dowding,1995). Η πολιτική οικονοµία παρέχει ένα ερµηνευτικό πρότυπο του τρόπου λειτουργίας των δηµοσίων υπηρεσιών και οι έννοιες και οι αρχές του οικονοµικού ορθολογισµού συστηµατικά αξιοποιούνται στην ανάλυση των δηµόσιων πολιτικών. ΙΙ. Νέα διοικητικά πρότυπα Πέρα από τη θεωρητική ή ακαδηµαϊκή αµφισβήτηση της γραφειοκρατίας, εκπονούνται και εφαρµόζονται δηµόσιες πολιτικές µε σκοπό τη µεταρρύθµισή της και καθιερώνονται νέα οργανωτικά πρότυπα. Το Νέο ηµόσιο Μάνατζµεντ (New Public Management), χαρακτηρίστηκε ως «Νέα προσέγγιση στη ιοίκηση των ηµοσίων Υπηρεσιών» και έχει τις ρίζες του σε µία κατά βάση οικονοµική και τεχνολογική θεωρία για τη διοίκηση και τις οργανώσεις την «επιστηµονική άσκηση της διοίκησης» (Scientific Management) του Frederick Taylor. Αν και οι θεωρητικές του βάσεις είναι η πολιτική οικονοµία και η διοίκηση επιχειρήσεων, εντούτοις σε καµία περίπτωση το δηµόσιο δεν ταυτίζεται µε το ιδιωτικό µάνατζµεντ καθώς πρόκειται για περιπτώσεις οργανώσεων µε πολύ διαφορετική αποστολή και φύση. Άρχισε να εξελίσσεται την δεκαετία του 1970 και δεν αναφέρεται στα όρια της κρατικής δράσης ούτε στους σκοπούς και στους στόχους αυτής. Εκφράζει κωδικοποιηµένα µια δέσµη µέτρων αναδιοργάνωσης των δηµοσίων υπηρεσιών µε στόχο την βελτίωση της διοικητικής τους ικανότητας και της λειτουργικότητάς τους κυρίως σε θέµατα προϋπολογισµού και απολογισµού των διοικητικών δράσεων (Osborne, Gaebler, 1992).

13 Η αναβίωση της επιστηµονικής προσέγγισης της διοίκησης αποτελεί χαρακτηριστικό φαινόµενο της διοίκησης της εποχής µας στο µέτρο που αποδίδει ιδιαίτερη έµφαση σε αξίες και κριτήρια, όπως οι οικονοµία, η αποδοτικότητα και η αποτελεσµατικότητα. Το έδαφος για την επικράτηση των ιδεών αυτών προλείαναν όπως είδαµε και παραπάνω η ύφεση της οικονοµίας, η δηµοσιονοµική κρίση του κράτους και της δηµόσιας διαχείρισης, όσο και η επικράτηση ιδεών και αντιλήψεων οικονοµικού κυρίως νεοφιλελευθερισµού (Box, 1999). Αυτός ο τεχνοκρατικός προσανατολισµός µπορεί να θεωρηθεί ότι αφήνει σε δεύτερη µοίρα κλασσικές αξίες της κρατικής δράσης όπως η δηµοκρατικότητα, η κοινωνική ευαισθησία και λογοδοσία, η ακεραιότητα και η ηθική (Μακρυδηµήτρης, 2003) συνήθως όµως αντιµετωπίζεται ως απαραίτητο συµπλήρωµα και προϋπόθεση για την πραγµάτωσή τους στις σύγχρονες συνθήκες (Μιχαλόπουλος, 2003). Οι λόγοι που συνέβαλαν στη εµφάνιση και την εδραίωσή του New Public Management θα µπορούσαν να κατηγοριοποιηθούν σε κοινωνικούς, οικονοµικούς, πολιτισµικούς και στο ρόλο που διαδραµατίζουν διεθνείς οργανισµοί, όπως ο ΟΟΣΑ, η Παγκόσµια Τράπεζα, το ιεθνές Νοµισµατικό Ταµείο.(Ridley, 1996) Πιο αναλυτικά, κατά τον Borins (1995), οι λόγοι εδραίωσης του δηµοσίου management είναι: Η λειτουργική ανεπάρκεια των µεγάλων γραφειοκρατικών οργανώσεων σε συνθήκες χρηµατοοικονοµικής στενότητας. Η πληροφοριακή έκρηξη Η παγκοσµιοποίηση της οικονοµίας Οι αυξηµένες αξιώσεις των πολιτών πελατών των δηµοσίων υπηρεσιών για ποιοτικές υπηρεσίες Η αναζήτηση από τους εργαζοµένους υψηλότερου µορφωτικού επιπέδου εργασιών που παρέχουν δυνατότητες ανάπτυξης και όχι απλώς µια αµοιβή. Ο πιο καθοριστικός παράγοντας ήταν ο συνδυασµός της οικονοµικής ύφεσης και του διεθνούς ανταγωνισµού που διαµόρφωσε ένα ιστορικά πρωτόγνωρο οικονοµικό πλαίσιο λειτουργίας των δηµοσίων υπηρεσιών µε αυξηµένες απαιτήσεις αποτελεσµατικότητας και µε πρακτική συνέπεια την ανάγκη άµεσης και ουσιαστικής λήψης µέτρων ή σχεδιασµού πολιτικών αναµόρφωσης τους.

14 Εάν η δηµόσια διοίκηση επιθυµεί να παραµείνει κυρίαρχος θεσµός διαχείρισης κοινωνικών ζητηµάτων οφείλει να αλλάξει και να βελτιώσει την απόδοσή της και αυτό ακριβώς έχει πρωτεύουσα σηµασία για το δηµόσιο µάνατζµεντ. Ζητούµενο είναι η οργάνωση δοµών προσανατολισµένων στην επίτευξη σαφών και συγκεκριµένων αποτελεσµάτων, η σχεδίαση ανάλογων συστηµάτων προϋπολογισµού και βέβαια η σχεδίαση και εφαρµογή συστηµάτων αξιολόγησης και εκτίµησης της παραγωγικότητας και της διαχείρισης των εκάστοτε διαθέσιµων πόρων. Ο κύριος αν όχι αποκλειστικός λόγος των µε γεωµετρικό ρυθµό εφαρµοζόµενων προγραµµάτων διοικητικής µεταρρύθµισης είναι η διασφάλιση της έλλογης διαχείρισης των πόρων ούτως ώστε να πετυχαίνονται οι στόχοι µε όρους όχι µόνο αποτελεσµατικότητας αλλά και αποδοτικότητας (Osborne, Gaebler, 1992). Ο όρος ηµόσιο Μάνατζµεντ σκιαγραφείται από µια σειρά από ευρείες αλλαγές που έχουν συντελεσθεί στην αποστολή, τη λειτουργία, την οργάνωση και τις πρακτικές στελέχωσης του δηµοσίου τοµέα και οι οποίες τον διαφοροποιούν από τη δηµόσια γραφειοκρατία. Έτσι σε αντίθεση µε τη δηµόσια γραφειοκρατία το δηµόσιο management απαιτεί µακροπρόθεσµο προγραµµατισµό της δράσης των οργανώσεων, οι οποίες εντούτοις επαναπροσδιορίζουν συνεχώς τους στόχους τους ανταποκρινόµενες στις αλλαγές του περιβάλλοντος και τις ανάγκες που προκύπτουν. Οι οικονοµικοί πόροι και η αποδοτική χρήση τους αποκτούν πρωτεύουσα σηµασία όπως και η έµφαση στην επίτευξη αποτελεσµάτων σε αντίθεση µε το προηγούµενο καθεστώς της κυριαρχίας των τύπων ως µέσο αποφυγής των λαθών. Η ιεραρχική και άκαµπτη δοµή που χαρακτήριζε τη δηµόσια γραφειοκρατία δίνει τη θέση της σε πιο απέριττες δοµές και σε µεγαλύτερο βαθµό εκχώρησης της εξουσίας για τη λήψη αποφάσεων. Η ποιοτική διαφορά της δηµόσιας γραφειοκρατίας και του δηµόσιου µάνατζµεντ είναι ο εξωστρεφής προσανατολισµός του τελευταίου έναντι της εσωστρέφειας που χαρακτηρίζει κάθε γραφειοκρατική οργάνωση. Η εξωστρέφεια και ο ανθρωποκεντρικός χαρακτήρας είναι χαρακτηριστικά και της φιλοσοφίας της ποιότητας των υπηρεσιών και της ποιότητας της διοίκησης που αποτελεί

15 σήµερα κορυφαία προτεραιότητα των µεταρρυθµίσεων στη δηµόσια διοίκηση. Πρόκειται για µια έννοια που δύσκολα προσδιορίζεται επακριβώς και ακόµα πιο δύσκολα πραγµατώνεται µε τρόπο απτό και συγκεκριµένο. Η ποιότητα ως έννοια ορίζεται σε αναφορά µε το βαθµό ικανοποίησης συγκεκριµένων και προσδιορισµένων αναγκών των πολιτών και σχετίζεται µε τον τρόπο που οι πολίτες τη βιώνουν ως εµπειρία από την καθηµερινή λειτουργία των υπηρεσιών (Buzzel, Gale, 1987). Η στροφή της προσοχής στον άνθρωπο, στον ανθρώπινο παράγοντα είτε ως πελάτη και ως «καταναλωτή» των υπηρεσιών είτε ως υπάλληλο, παράγοντα και συντελεστή της παραγωγής και προσφοράς τους εκφράζει την ιδέα της ποιότητας στον τρόπο λειτουργίας της οργάνωσης και των υπηρεσιών που προσφέρει (Oakland, 1993). Σε τελευταία ανάλυση η ποιότητα µιας οργανωµένης δράσης εξαρτάται από την ποιότητα του ίδιου του προσωπικού, του ανθρώπινου παράγοντα και δυναµικού που την σχεδιάζει και την φέρνει εις πέρας. Η έννοια της ποιότητας είναι ευρεία και καλύπτει ένα ιδιαίτερα διευρυµένο πεδίο της διοικητικής δράσης, το περιεχόµενο της οποίας δεν καθορίζεται πλέον µέσω της γραφειοκρατικής αδράνειας αλλά µέσω της εστίασης της στοχοθεσίας της στις ανάγκες των πολιτών. Ο πολίτης είναι στο επίκεντρο της διοικητικής λειτουργίας, της οποίας η πεµπτουσία εξασφαλίζεται όταν ικανοποιούνται οι ανάγκες του. Αυτός ο προσανατολισµός στον χρήστη των δηµόσιων υπηρεσιών, η δέσµευση των οργανισµών στο όραµα της συνεχούς βελτίωσης και η αντιµετώπιση της ποιότητας ως αποτελέσµατος της ορθής λειτουργίας του συνολικού συστήµατος αποτελούν τους άξονες της διοικητικής φιλοσοφίας της ολικής ποιότητας (Deming, 1986). Οι αξίες της ανταποκριτικότητας, της συνολικότητας και της συµµετοχής που διέπουν τη ιοίκηση Ολικής Ποιότητας είναι απολύτως συµβατές και εξασφαλίζουν µε τον καλύτερο τρόπο τις βασικές παραµέτρους νοµιµοποίησης της λειτουργίας των δηµόσιων οργανισµών, δηλαδή την ισότητα των ευκαιριών, την παραγωγικότητα, την προστασία των αδυνάτων και την προστασία του γενικού συµφέροντος. (Τσέκος, 1994) Η εφαρµογή της διοίκησης ολικής ποιότητας στον δηµόσιο τοµέα έχει ως αποτέλεσµα την ανταγωνιστικότητα, την αποτελεσµατικότητα και την ευελιξία των δηµόσιων οργανώσεων (Oakland, 1993). Είναι αυτές οι ανάγκες που διατυπώνονται από το σύνολο σχεδόν των σύγχρονων

16 προγραµµάτων µεταρρύθµισης που έχουν επιφέρει σηµαντικές αλλαγές στον τρόπο οργάνωσης και λειτουργίας των δηµόσιων υπηρεσιών. Η στρατηγική διοίκηση των δηµοσίων οργανώσεων είναι συστατικό στοιχείο της έννοιας του δηµοσίου µάνατζµεντ. Η έννοια της στρατηγικής διοίκησης συγκλίνει µε τον συγγενή όρο στρατηγικός προγραµµατισµός αλλά δεν πρόκειται για ταυτόσηµες έννοιες καθώς η στρατηγική διοίκηση ενσωµατώνει και την αξιολόγηση των αποτελεσµάτων των ασκούµενων δηµόσιων πολιτικών και παρακολούθησης των αναδυόµενων τάσεων για τις οποίες ίσως µελλοντικά µπορεί να δηµιουργηθεί η ανάγκη λήψης αποφάσεων. Η στρατηγική διοίκηση αναφέρεται στην µε στρατηγικούς όρους ανάπτυξη µιας δηµόσιας υπηρεσίας, όπου το όραµα της διοίκησης ενσωµατώνεται στο σύνολο των υποµονάδων της και στη διαµόρφωση δικτυακών σχέσεων µεταξύ του προϋπολογισµού, του ανθρώπινου δυναµικού, της δοµής, των διοικητικών διαδικασιών και των αποτελεσµάτων, ούτως ώστε να παράγεται ένα συνεκτικά αρθρωµένο σύνολο. Ο όρος στρατηγική διοίκηση ολοκληρώνει όλες τις διοικητικές λειτουργίες µιας οργάνωσης ώστε να δηµιουργείται ένα σύστηµα διοίκησης συνεκτικά αρθρωµένο που αποτελεσµατικά προσδιορίζει, εφαρµόζει και αξιολογεί τις στρατηγικές επιλογές αυτής (Poister, Strei, 1999). Στην εποχή της ανάγκης σχεδίασης δηµοσίων υπηρεσιών προσανατολισµένων σε συγκεκριµένα και µετρήσιµα αποτελέσµατα η ικανότητα ανάπτυξης στρατηγικού χαρακτήρα διοικήσεων προβάλλει ως καθοριστικής σηµασίας προϋπόθεση (Kaplan, Norton, 2000). Στρατηγική διοίκηση και βελτιστοποίηση της αποδοτικότητας είναι έννοιες άρρηκτα συνδεδεµένες και αυτός είναι ο λόγος που όλο και περισσότερα προγράµµατα µεταρρύθµισης ενσωµατώνουν στο περιεχόµενό τους τις αρχές της στρατηγικής διοίκησης. Η διοίκηση των δηµοσίων υπηρεσιών είναι πλέον αδύνατη και αδύναµη αν δεν εντάσσεται σε ένα στρατηγικό σχέδιο δράσης. Στη σύγχρονη εποχή των αλλαγών ο στρατηγικός προγραµµατισµός της διοικητικής συµπεριφοράς είναι απαραίτητο εργαλείο διασύνδεσης των δηµοσίων υπηρεσιών µε το περιβάλλον λειτουργίας τους. Οι δηµόσιες υπηρεσίες χωρίς στρατηγική σκέψη και δράση δεν έχουν σαφή και συγκεκριµένο προσανατολισµό. Αυτό στο επίπεδο της διοικητικής πρακτικής

17 εκφράζεται µε προγράµµατα ή σχέδια διοικητικής µεταρρύθµισης που υιοθετούν τη φιλοσοφία ενός στρατηγικού προγράµµατος. Το έλλειµµα του προγραµµατισµού άλλωστε αποτελεί συχνά µια από τις βασικές αιτίες των άστοχων διοικητικών δράσεων, οι οποίες κατατείνουν συχνά σε σπάταλη διαχείριση των εν ανεπάρκεια πόρων (Μιχαλόπουλος, 2003). Μια από τις σηµαντικότερες και συχνά δυσκολότερες όψεις ενός στρατηγικού προγράµµατος είναι η αποστολή της οργάνωσης που κατά κανόνα περιλαµβάνει τον σκοπό λειτουργίας της οργάνωσης, τους πολίτες, πελάτες που εξυπηρετούνται από τις λειτουργίες της οργάνωσης και τις µεθόδους µέσω των οποίων επιτυγχάνονται οι επιδιωκόµενοι σκοποί (Kaplan, Norton, 2000). Η ανίχνευση του περιβάλλοντος λειτουργίας των δηµοσίων οργανώσεων και η ενδοσκόπηση των διοικητικών προβληµάτων, δηλαδή των κινδύνων, των ευκαιριών, των δυνατοτήτων και των αδυναµιών της οργάνωσης συνιστούν τις αναλυτικές προϋποθέσεις προσδιορισµού των στρατηγικής σηµασίας ζητηµάτων. Εξίσου σηµαντική πηγή αποτελεί και διάγνωση της εκάστοτε υφιστάµενης διοικητικής πραγµατικότητας. Ειδικότερα, σε αυτή τη φάση εκτιµώνται οι «δυνατότητες» και οι «αδυναµίες» µιας οργάνωσης όπως αυτές προσδιορίζονται από τις διαθέσιµες εισροές, τις µετασχηµατιστικές λειτουργίες και τις διοικητικές εκροές. Ανάλογης σηµασίας ζητήµατα είναι και όσα σχετίζονται µε το ύφος της διοίκησης, τις δεξιότητες και γνώσεις των στελεχών και τέλος την περιρρέουσα ατµόσφαιρα, το οργανωτικό κλίµα και ύφος της διοίκησης (Poister, Strei, 1999, Zeppou, Sotirakou, 2003). Ένα σηµαντικό πεδίο ανίχνευσης δυνατοτήτων ή αδυναµιών στο εσωτερικό περιβάλλον µιας οργάνωσης είναι αυτό της στελεχιακής συγκρότησης και της διοικητικής κουλτούρας. Η οργάνωση που σχεδιάζει ένα στρατηγικό πρόγραµµα δεν µπορεί να αγνοεί ή να υποβαθµίζει τις επικρατούσες διοικητικές αξίες, την κυρίαρχη διοικητική ιδεολογία η οποία διαµορφώνει αντιλήψεις, στάσεις και συµπεριφορές, δηλαδή τρόπους κατανόησης των διοικητικών ρόλων στους οποίους εξειδικεύεται σε τελευταία ανάλυση ένα στρατηγικό πρόγραµµα (Lundy, Cowling, 1996).

18 Καθοριστική αναδεικνύεται η συµβολή της διοικητικής ηγεσίας της οποίας η συνεισφορά µπορεί να αποβεί καταλυτική για την προώθηση του επιδιωκόµενου στρατηγικού οράµατος. Η ανάπτυξη µιας γλώσσας επικοινωνίας και διαλόγου µεταξύ όλων των µελών της οργάνωσης, η διαµόρφωση ενός κλίµατος έµπιστης διοικητικής δράσης όπου το ανθρώπινο δυναµικό υποκινείται και εµπνέεται µε στόχο την επίτευξη ενός οράµατος είναι τα στοιχεία που υπογραµµίζουν την αξία της διοικητικής ηγεσίας και την αναδεικνύουν ως τέτοια (Metcalfe, Richard, 1987, Denhardt, Denhardt, 2000). Η ανάδειξη της προσαρµογής ως πρωταρχικής σηµασίας ζητήµατος για την επιβίωση µιας δηµόσιας οργάνωσης και της στρατηγικής ως του ικανού µηχανισµού εναρµόνισής της µε το περιβάλλον της παραπέµπει στη διαµόρφωση ενός νέου διοικητικού ύφους και οργανωτικής κουλτούρας. Όπως έχει αναφερθεί «εκείνο που οφείλει να διακρίνει τη διοικητική κουλτούρα στον δηµόσιο τοµέα είναι η αξία που αποδίδεται στην ικανότητα της οργανωτικής προσαρµογής, µάθησης και ευέλικτης ανταπόκρισης στα νέα προβλήµατα και προτεραιότητες, η ικανότητα σχεδιασµού νέων λύσεων και αξιοποίησης της εµπειρίας συνιστά τον πυρήνα των αξιών και παραδοχών επί των οποίων µπορεί να θεµελιωθεί το κριτήριο της αποτελεσµατικότητας στη δηµόσια διοίκηση» (Metcalfe, Richards, 1987). Ο στρατηγικό προγραµµατισµός η ανάγκη ενίσχυσης της στρατηγικής ικανότητας, της προγραµµατικής επιτελικής λειτουργίας των πάσης φύσεως οργανώσεων είναι κοινός τόπος στις χώρες που τα τελευταία χρόνια σχεδιάζουν και εφαρµόζουν προγράµµατα αναµόρφωσης της δηµόσιας διοίκησης. Όµως, αν µε τις στρατηγικές αποφάσεις επιλέγεται η στρατηγική κατεύθυνση της δηµόσιας οργάνωσης, από την άλλη µεριά θεµελιώδους σηµασίας είναι η απόφαση των ενεργειών, δράσεων και προγραµµάτων των οποίων η υλοποίηση οδηγεί προς αυτή την κατεύθυνση. Η «αχίλλειος πτέρνα» της αποτελεσµατικής ολοκλήρωσης ενός προγράµµατος εντοπίζεται στην υλοποίηση των σχετικών αποφάσεων (Williams 1982). Το έλλειµµα υλοποίησης ενεργοποίησε το ενδιαφέρον των ερευνητών για να δώσουν ουσιαστικές απαντήσεις στα κρίσιµα ερωτήµατα που ανακύπτουν κατά την διαδικασία υλοποίησης και αφορούν είτε τις

19 δυνατότητες της δοµής να φέρει εις πέρας ένα στρατηγικό πρόγραµµα, είτε την εκπαίδευση του προσωπικού, είτε ακόµα και την επικοινωνία, τη ροή πληροφόρησης και τον συντονισµό µεταξύ των εµπλεκόµενων φορέων στην υλοποίηση των προγραµµατισµένων επιδιώξεων (Williams 1982). Η µεταρρύθµιση έχει µαθησιακό χαρακτήρα, δηλαδή πρέπει να είναι συνεχής και κατά το δυνατόν αξιολογούµενη, ώστε να καθίσταται δυνατός ο επαναπροσανατολισµός της. Υπό την έννοια αυτή, σε µια αρχική φάση εκπόνησης προγραµµάτων διοικητικής µεταρρύθµισης το κέντρο βάρους ήταν η λειτουργική αναζωογόνηση των διοικητικών συστηµάτων µέσω της ενίσχυσης των επιχειρησιακών τους δυνατοτήτων, ενώ σε δεύτερο επίπεδο έµφαση δίνεται στη διαχείριση της γνώσης. Αρχικά στο προσκήνιο ήταν ο εξορθολογισµός του µεγέθους του κράτους, η υιοθέτηση ευέλικτων δοµικών προτύπων, η ανασχεδίαση των διαδικασιών. Μετά την περίοδο αυτή έµφαση αποδίδεται στις καθολικής εµβέλειας αλλαγές υπό το πρίσµα της.ο.π. όπου το ειδικό βάρος καθορίζεται από την ικανότητα των διοικητικών συστηµάτων να λειτουργούν όχι µόνο µε ποσοτική επάρκεια αλλά και µε σκοπό την ποιοτική ικανοποίηση των αναγκών των πολιτών (Osborne, Gaebler, 1992). Έτσι έχει πλέον διαµορφωθεί µια νέα πραγµατικότητα όπου τα διοικητικά συστήµατα προγραµµατισµένα αξιολογούν τα αποτελέσµατά τους και τις επιδόσεις τους και µαθαίνουν από τις καλύτερες διοικητικές πρακτικές για να ανταποκρίνονται στη συνεχή πίεση για καλύτερες υπηρεσίες. Οι δηµόσιες υπηρεσίες είναι πλέον δοµές γνώσης όπου οι ρόλοι των στελεχών έχουν διαφορετικό από το γραφειοκρατικό περιεχόµενο (Sotirakou, Zeppou, 2004, Τσιβάκου, 1995). Η µετάβαση από την γραφειοκρατική στη στρατηγική δράση µπορεί να έχει πολλές τεχνικές διαστάσεις, όπως και οργανωτικής φύσης αναδιατάξεις, ωστόσο το σηµαντικότερο στοιχείο είναι αυτό της αλλαγής κουλτούρας. Η διοικητική κουλτούρα δεν ταυτίζεται πλέον µε τη διαχείριση της καθηµερινότητας αλλά µε την στρατηγική σκέψη. Οι δηµόσιες οργανώσεις µε άξονες την ανταπόκριση στις αλλαγές του εξωτερικού περιβάλλοντος και την ικανοποίηση των πολιτών επαναπροσδιορίζονται µε

20 βάση την έννοια της στρατηγικής, δηλαδή των αποφάσεων και των δράσεών τους στο µέλλον (Kaplan, Norton, 2000). Η φιλοσοφία της ολικής ποιότητας, οι αρχές του δηµοσίου management και της στρατηγικής διοίκησης αποτελούν µια νέα πραγµατικότητα. Η άµεση σχέση τους µε τις πολιτικές διοικητικής µεταρρύθµισης έχουν διαµορφώσει νέες συνθήκες λειτουργίας όχι µόνο των δηµοσίων υπηρεσιών αλλά και του κράτους. Η λειτουργία της δηµόσιας διοίκησης ως επιχειρηµατικού επιχειρησιακού οργανισµού και εγγυητή δηµόσιων λειτουργιών αποτελεί πλέον τον νοµιµοποιητικό λόγο διοικητικών αλλαγών που είναι απαραίτητες για την επιβίωση των δηµοσίων υπηρεσιών στο νέο περιβάλλον (Mintzberg, 1996). Προτείνεται ένας άλλος ρόλος για τις δηµόσιες υπηρεσίες, µια άλλη µορφή οργάνωσής τους και ανάλογα κριτήρια σχεδιασµού των δράσεών τους. Επαναπροσανατολίζεται η πραγµατική δράση των δηµοσίων υπηρεσιών οι οποίες πλέον αποδίδουν ειδικό βάρος στο εξωτερικό τους περιβάλλον. Από το παραδοσιακό γραφειοκρατικό πρότυπο του οποίου γνώρισµα είναι η εσωστρέφεια, οι σύγχρονες µεταρρυθµίσεις επανασχεδιάζουν τις δηµόσιες υπηρεσίες µε στόχο τη διαµόρφωση όρων εµπιστοσύνης µε τους πολίτες και ικανοποίησης των αναγκών τους. Αυτό αποτελεί µια διοικητική επανάσταση που διαµορφώθηκε µέσω σχεδιασµού στρατηγικών προγραµµάτων, πολιτικών αναδιοργάνωσης, υιοθέτησης δεικτών µέτρησης της διοικητικής παραγωγικότητας αλλά και υιοθέτησης προγραµµάτων ολικής ποιότητας (Holloway et al. 1999). Το σύνολο όλων αυτών των νέων πολιτικών δε σηµαίνει τίποτα περισσότερο από το ότι όλοι οφείλουν να µάθουν να λειτουργούν διαφορετικά. Όλοι οι εµπλεκόµενοι όµως δεν αρκεί να µάθουν να δρουν διαφορετικά αλλά να σκέφτονται διαφορετικά. Οι αρχές του δηµοσίου management εποµένως εκφράζουν µια καινούρια διοικητική κουλτούρα και νέα αντίληψη διοίκησης που µαθαίνει. Βέβαια αυτό προϋποθέτει ότι οι δηµόσιες υπηρεσίες οργανώσεις έχουν µάθει να µαθαίνουν, δηλαδή έχουν µετεξελιχθεί σε µαθησιακού τύπου οργανώσεις (learning organizations) (Sotirakou, Zeppou, 2004).

21 ΙΙΙ. Μετασχηµατισµός της ηµόσιας ιοίκησης σε «Οργάνωση που µαθαίνει» Είναι κοινά αποδεκτό ότι αν οι δηµόσιοι οργανισµοί θέλουν να επιβιώσουν και να ευηµερήσουν στο σύγχρονο παγκοσµιοποιηµένο και ανταγωνιστικό περιβάλλον πρέπει να αλλάξουν τον τρόπο σκέψης και δράσης τους. (Osborne and Gaebler, 1992). Την τελευταία δεκαετία όλες οι κυβερνήσεις έχουν υιοθετήσει την ιδέα της επανίδρυσης του κράτους που απαιτεί τον µετασχηµατισµό της δηµόσιας διοίκησης από µια άκαµπτη γραφειοκρατία σε µια σύγχρονη και ευέλικτη οργάνωση. Αυτό απαιτεί τη µετάβαση από την παραδοσιακή, γραφειοκρατική διαχείριση του δηµόσιου τοµέα σε µια πιο επιχειρησιακή (ΝΡΜ) (Osborne, Gaebler, 1992). Οι δηµόσιοι οργανισµοί χρησιµοποίησαν γι αυτό τον σκοπό τεχνικές του ιδιωτικού τοµέα όπως η διοίκηση ολικής ποιότητας, και η στρατηγική διοίκηση (Holloway et al., 1999). Με αυτές τις τεχνικές προσπάθησαν να επιτύχουν µετρήσιµα αποτελέσµατα και υψηλής ποιότητας εκροές, να επαναπροσδιορίσουν την αποστολή και την στρατηγική των δηµόσιων οργανώσεων (Denhardt, Denhardt, 2000). Τα αποτελέσµατα αυτών των προσπαθειών κατέδειξαν ότι για την επιτυχία παρόµοιων προγραµµάτων είναι απαραίτητη η συµµετοχή και η αφοσίωση του προσωπικού του δηµόσιου τοµέα (Denhardt, Denhardt, 2000). Οι περισσότερες προσεγγίσεις ήταν προσανατολισµένες στην παραγωγικότητα µέσω της επιδίωξης αποτελεσµάτων αλλά είχαν µεγάλη πιθανότητα αποτυχίας αν δεν διασφαλίζονταν υψηλά επίπεδα ικανότητας και συµµετοχής του προσωπικού. Οι άνθρωποι είναι κρίσιµος και πολύτιµος πόρος που πρέπει να τον κατανοήσουµε, να επενδύσουµε σε αυτόν και να τον αναπτύξουµε προκειµένου να επιτευχθεί η επιθυµητή αναµόρφωση της δηµόσιας διοίκησης (Boyle, 1995). Τα προβλήµατα στην εφαρµογή των εκσυγχρονιστικών πολιτικών προέρχονται από λανθασµένη κατανόηση του περιεχοµένου της αλλαγής που γίνεται αντιληπτή ως αναδιάρθρωση µονάδων, λειτουργιών και προσωπικού και όχι αλλαγή της ατοµικής και οργανωσιακής κουλτούρας.

22 Η πίεση από εξωτερικούς παράγοντες που απαιτούν από τις οργανώσεις αυξηµένη ευελιξία και ικανότητα για ανταπόκριση στις αλλαγές σε συνδυασµό µε την κυρίαρχη πεποίθηση ότι οι άνθρωποι είναι η µόνη διαρκής πηγή συγκριτικού πλεονεκτήµατος µέσα σ ένα περίπλοκο περιβάλλον βρίσκονται πίσω από την ανάγκη για νέες µορφές οργανώσεων που µπορούν συνεχώς να αλλάζουν και να υιοθετούν νέους τρόπους σκέψης και δράσης (West, 1994). Η επιστήµη των οργανώσεων στην προσπάθειά της να διαµορφώσει ένα οργανωτικό πρότυπο µε αυξηµένη ικανότητα προσαρµογής σε ένα αβέβαιο και διαρκώς εξελισσόµενο εξωτερικό περιβάλλον επηρεάστηκε από τη θεωρία του χάους (Freedman,1992). Από την έρευνα για τη θεωρία του χάους προήλθε η ιδέα των σύνθετων συστηµάτων που προσαρµόζονται. Ένα τέτοιο σύστηµα είναι αυτοδιαχειριζόµενο και αποτελείται από ένα δίκτυο αυτόνοµων µονάδων που δρουν ανεξάρτητα χωρίς κεντρικό έλεγχο. Τα αυτο-οργανούµενα συστήµατα είναι µανθάνοντα συστήµατα που µαθαίνουν από την ανατροφοδότηση από το περιβάλλον. Η µάθηση είναι εγγενές στοιχείο της διάρθρωσής τους. Το σύστηµα λειτουργεί µέσω της ευέλικτης εξειδίκευσης των αυτόνοµων µονάδων οι οποίες µε ταχύτητα ανασχηµατίζονται και αλλάζουν σύµφωνα µε τις αλλαγές του περιβάλλοντος. Ο όρος που χρησιµοποιείται για να περιγράψει την οργάνωση που λειτουργεί ως αυτοοργανούµενο σύστηµα που µετασχηµατίζεται προκειµένου να ανταποκριθεί στις αλλαγές είναι «οργάνωση που µαθαίνει». Μια οργάνωση δηλαδή µε αυξηµένη ικανότητα προσαρµογής που «συνεχώς µεταµορφώνει τον εαυτό της µε µια διαδικασία που συγχρόνως εκπορεύεται αλλά και καταλήγει στην ανάπτυξη όλων των µελών της» (West, 1994). Με αυτή την οπτική η οργάνωση δε λειτουργεί ως µηχανισµός αλλά ως «ζων οργανισµός» (Nonaca,1991). Η µανθάνουσα οργάνωση θεωρείται οργάνωση υψηλής απόδοσης καθώς έχει την ικανότητα να χρησιµοποιεί τη γνώση για επίλυση προβληµάτων, για δηµιουργία νέας γνώσης και καινοτοµίας και για επιτυχή προσαρµογή στις απαιτήσεις του περιβάλλοντος (Nonaka, 1994, Schein, 1997). Η µάθηση θεωρείται καταλυτικός παράγοντας της

23 οργανωσιακής αλλαγής και της διασφάλισης ανταγωνιστικού πλεονεκτήµατος. Εποµένως σε µια οικονοµία της γνώσης ο στόχος των πρωτοβουλιών για εκσυγχρονισµό της δηµόσιας διοίκησης πρέπει να είναι η µεταµόρφωση της κρατικής γραφειοκρατίας σε µανθάνουσα οργάνωση. Η µεταρρύθµιση δηλαδή συνίσταται στη δηµιουργία µιας δηµόσιας διοίκησης που µαθαίνει (Sotirakou, Zeppou 2004). Η δηµιουργία µιας µανθάνουσας δηµόσιας διοίκησης εξαρτάται από το πόσο ικανή είναι κάθε δηµόσια οργάνωση να δηµιουργεί οργανωσιακή µάθηση και να επεκτείνει τη γνωσιακή της βάση (Sotirakou, Zeppou 2004). Η γνώση θεωρείται στη σύγχρονη πραγµατικότητα βασική µεταβλητή της παραγωγής. Το γνωστικό φορτίο που φέρουν οι ανθρώπινοι πόροι µιας οργάνωσης αποτελεί αποφασιστικό παράγοντα για την οργανωσιακή επιτυχία και την πηγή του ανταγωνιστικού της πλεονεκτήµατος (Pheffer, 1994, Nonaka, 1994). Η οργάνωση είναι ένα σύστηµα που λειτουργεί µέσα σε ένα διαταρασσόµενο και συνεχώς υπό εξέλιξη περιβάλλον και η ανάγκη της για επιβίωση δεν περιορίζεται σε µια βελτίωση των επιδόσεών της αλλά σε µια συνεχή αύξηση του γνωστικού της φορτίου προκειµένου να αντιµετωπίσει τις περιβαλλοντικές µεταβολές. Αυτή η αύξηση του γνωστικού φορτίου δεν µπορεί να συνδέεται µε την αέναη αύξηση των πληροφοριών αλλά µε την ικανότητα της ίδιας της οργάνωσης να αυτοοργανώνεται κάθε φορά κατά τέτοιο τρόπο ούτως ώστε η ίδια να παράγει την αναγκαία για τη διατήρησή της γνώση (Τσιβάκου, 1995). Αυτή η νέα προσέγγιση της γνώσης επιδρά και στην αλλαγή του προσανατολισµού των µαθησιακών διαδικασιών. Κεντρική θέση στις θεωρίες για τη µανθάνουσα οργάνωση έχει η ιδέα ότι «η επιτυχής προσαρµογή στην αλλαγή και την αβεβαιότητα είναι πιο πιθανό να συµβεί όταν µια επαρκής και κατάλληλη µαθησιακή διαδικασία λαµβάνει συνεχώς χώρα στο σύνολο της οργάνωσης» (West, 1994). Από µια µάθηση προσανατολισµένη στο να βελτιώνει την εκµετάλλευση των υφισταµένων πόρων και µεθόδων της οργάνωσης, µεταλλάσσεται σε µια µάθηση προσανατολισµένη στο να ενισχύει την δηµιουργικότητα του συνολικού νου της οργάνωσης. Η αλλαγή του προσανατολισµού επιφέρει µία αλλαγή στην ίδια τη λειτουργία της µάθησης: Από µια λειτουργία που αξιολογείτο και σχεδιάζονταν κυρίως ως προς το αποτέλεσµά της,

24 µετατρέπεται σε µία λειτουργία που ενδιαφέρει ως προς τις γνωστικές διαδικασίες που εγκαινιάζει και υποκινεί µέσα στα οργανωσιακά πλαίσια (Τσιβάκου, 1995). Στόχος πλέον είναι η δηµιουργία µιας οργάνωσης η οποία έχει την ικανότητα «να µαθαίνει πώς να µαθαίνει», δηλαδή να εφαρµόζει αυτοµαθησιακές διαδικασίες (Kanter, 1989 Senge, 1990). Οι θεωρητικοί των οργανώσεων εκλαµβάνουν τη µάθηση ως ένα σύνολο δραστηριοτήτων που αποσκοπεί στην αλλαγή της συµπεριφοράς του µαθητή, προκειµένου αυτός να καταστεί ικανός να πραγµατοποιήσει επιδιωκόµενους σκοπούς (Swieringa, Wierdsma, 1992). Αυτή η αλλαγή συµπεριφοράς επιτυγχάνεται, αφενός µε την απόκτηση γνώσεων και ικανοτήτων, αφ ετέρου µε την αφοµοίωση των οργανωσιακών πεποιθήσεων και αξιών. Η συµπεριφορά δεν είναι µόνο αποτέλεσµα εξωτερικών ερεθισµάτων αλλά διαµορφώνεται µέσα από τις διαδραστικές σχέσεις που αναπτύσσουν τα δρώντα υποκείµενα και συνεπώς από το οµαδικώς παραγόµενο νόηµα (Τσιβάκου, 1995). Όσον αφορά την µάθηση ως συλλογικό φαινόµενο είναι σηµαντικό να σηµειώσουµε ότι το άθροισµα των ατοµικών µαθήσεων δεν ανταποκρίνεται κατά κανένα τρόπο στη µάθηση της οµάδας (Swieringa, Wierdsma, 1992). Η συλλογική µάθηση είναι το αποτέλεσµα που προκύπτει από την αλληλεπίδραση των ατοµικών µαθήσεων. Οι διαδράσεις που αναπτύσσονται µέσα σε ένα σύνολο στοιχείων αναδεικνύουν νέες ιδιότητες που υπερβαίνουν το άθροισµα των επιµέρους ιδιοτήτων των ατοµικών στοιχείων. Η οργανωσιακή µάθηση όµως δεν ταυτίζεται ούτε µε τη συλλογική µάθηση (Sotirakou, Zeppou, 2004). Η µάθηση της οργάνωσης είναι συνισταµένη της τρέχουσας µάθησης που αναπτύσσεται ανάµεσα στα συνεργαζόµενα άτοµα και της αποταµιευµένης γνώσης που διαθέτει ένας οργανισµός µέσα στα δοµικο-λειτουργικά και πολιτισµικά στοιχεία που τον συνιστούν (Τσιβάκου, 1995). Μέσα δηλαδή σε εκείνες τις τυπικότητες (δίκτυα επικοινωνίας, γραµµές εντολών, καταµερισµός εργασίας) και τις ρυθµίσεις (διαδικασίες και κανόνες, στόχοι, προγράµµατα) που συµβάλλουν στην τέλεση και τη συγκρότηση της οργανωσιακής δράσης. Βεβαίως η ατοµική και συλλογική δράση και

25 ικανότητα είναι η συνεχής πηγή τροφοδότησης αυτής της αποταµιευµένης γνώσης (March, 1991). Σύµφωνα µε τη θεωρία της διάδρασης στο κέντρο της προβληµατικής για την οργανωσιακή µάθηση βρίσκονται τα µέλη µιας οργάνωσης και η αλληλεπίδραση µεταξύ τους. Σύµφωνα µε αυτή τη θεώρηση η µάθηση λαµβάνει χώρα όταν τα µέλη µιας οργάνωσης είτε µεµονωµένα είτε συλλογικά εξετάζουν κριτικά τις πράξεις και τις αντιδράσεις τους και αµφισβητούν τις οργανωσιακές διαδικασίες, πολιτικές, δοµές και επιδιώξεις. Οι Argyris και Schon (1978) έχουν εντοπίσει τρεις διαφορετικές φάσεις στη διαδικασία της οργανωσιακής µάθησης. Στην πρώτη φάση (single-loop learning) η µάθηση συνίσταται στη διόρθωση λαθών και την αλλαγή συγκεκριµένων οργανωσιακών δράσεων. Στη δεύτερη φάση (double-loop learning) τα µέλη της οργάνωσης αµφισβητούν πλέον τις παραδοχές που υπαγορεύουν τις οργανωσιακές δράσεις. Στην τελευταία φάση (deuteron learning) η ίδια η ύπαρξη της οργάνωσης τίθεται υπό αµφισβήτηση. Η αλλαγή και η ανάπτυξη της οργάνωσης δεν γίνεται πραγµατικότητα παρά µόνο όταν η οργανωσιακή µάθηση αναπτυχθεί και µε τρεις παραπάνω µορφές. Όταν δηλαδή τα µέλη µιας οργάνωσης δεν αρκούνται στη διόρθωση των λαθών τους αλλά αναζητούν και την αιτία πίσω από αυτά σκοπεύοντας στη βελτίωση της πράξης και ακόµα περισσότερο όταν αµφισβητούν τους κανόνες που διέπουν τα δύο προηγούµενα επίπεδα και διερευνούν την ίδια την αναγκαιότητα της ύπαρξης της οργάνωσης στην οποία ανήκουν (Sotirakou, Zeppou 2004). Η οργανωσιακή µάθηση παράγεται ή ενυπάρχει σε δύο διαφορετικά επίπεδα της οργάνωσης: το τυπικό επίπεδο των δοµών, πολιτικών, στρατηγικών, διαδικασιών και τεχνολογίας της πληροφορίας και το πιο άτυπο επίπεδο των νορµών, αξιών, συµπεριφορών και κουλτούρας. Τα άτοµα που συλλογικά αντιµετωπίζουν κριτικά τις βασικές παραδοχές που διέπουν το τυπικό αλλά και το άτυπο επίπεδο µιας οργάνωσης, δηλαδή τα δηµιουργικά και καινοτόµα άτοµα, είναι η κύρια πηγή της µακροπρόθεσµης επιτυχίας και ανταγωνιστικότητας µιας οργάνωσης (Drucker, 1998, Pfeffer, 1994, Nonaka, 1994). Εποµένως, η οργανωσιακή κουλτούρα που ενθαρρύνει τα άτοµα να αµφισβητούν το status quo και τις οργανωσιακές δοµές είναι απαραίτητη για τη

26 δηµιουργία µιας οργάνωσης που δηµιουργεί γνώση (Nonaka and Takeuchi, 1995, Pedler et al., 1995). Ο τελικός σκοπός της µανθάνουσας οργάνωσης δεν είναι η επίτευξη ενός ορισµένου επιπέδου οργανωσιακής γνώσης αλλά η προαγωγή µιας συγκεκριµένης συµπεριφοράς ανάµεσα στα άτοµα που αποτελούν την οργάνωση, καθώς είναι µέσω αυτών που παράγεται η γνώση (Thomsen, Hoest, 2001). Η οργανωσιακή µάθηση και η «οργάνωση που µαθαίνει αποτελούν τις δύο όψεις του ίδιου νοµίσµατος (Thomsen, Hoest, 2001). Η διαδικασία µετατροπής σε µανθάνουσα οργάνωση περνά από την ανάπτυξη της οργανωσιακής µάθησης και η οργανωσιακή µάθηση είναι η κεντρική δραστηριότητα µιας µανθάνουσας οργάνωσης (Gephart et al., 1996). Η οργανωσιακή µάθηση και η παραγωγή, διάχυση και αξιοποίηση, µε άλλα λόγια η διαχείριση της γνώσης είναι οι προϋποθέσεις δηµιουργίας µια µανθάνουσας δηµόσιας διοίκησης. Αν και η µάθηση είναι µια διαδικασία που συντελείται ούτως ή άλλως συνεχώς, η ποσότητα και η ποιότητά της µπορεί να αυξηθεί αν µεθοδευτεί και δεν αφεθεί στην τύχη (West, 1994). Η δηµιουργία λοιπόν µιας µανθάνουσας οργάνωσης και ειδικότερα µιας µανθάνουσας δηµόσιας διοίκησης είναι µια σύνθετη οργανωσιακή διαδικασία που πρέπει να µεθοδευτεί. Είναι αναγκαία µια ολιστική προσέγγιση σε ένα πλαίσιο που να ενσωµατώνει τόσο την τυπική όσο και την άτυπη γνώση και να δίνει έµφαση τόσο στη δοµή και το σύστηµα διαµόρφωσης πολιτικών, όσο και στη βαθύτερη κατανόηση των συστηµάτων συµπεριφοράς και κουλτούρας (Sotirakou, Zeppou, 2004). Η ύπαρξη κάποιων οργανωσιακών δοµών και διαδικασιών µπορεί να δηµιουργήσει ή να βελτιώσει τις µαθησιακές λειτουργίες σε µία οργάνωση. Αυτές οι δοµές και οι διαδικασίες περιγράφονται µε τον όρο «µηχανισµοί οργανωσιακής µάθησης» (Armstrong, Foley, 2003). Οι µηχανισµοί οργανωσιακής µάθησης συνδέονται µε όψεις τόσο της κουλτούρας όσο και της δοµής µιας οργάνωσης που διευκολύνουν την ανάπτυξη, τη βελτίωση και τη συνεχή ανανέωση µιας µανθάνουσας οργάνωσης. Τόσο τα στοιχεία της κουλτούρας όσο και τα δοµικά στοιχεία µιας οργάνωσης επηρεάζουν τη

27 µάθηση σε όλα τα επίπεδα µιας οργάνωσης: σε ατοµικό και συλλογικό επίπεδο αλλά και σε οργανωσιακό επίπεδο (Senge, 1992). Οι κοινές αξίες, πεποιθήσεις, στάσεις, παραδοχές και συµπεριφορές είναι οι παράµετροι που συνιστούν την οργανωσιακή κουλτούρα και µπορούν να ενισχύσουν τη µαθησιακή διαδικασία (Argyris, Schon, 1978). Το κοινό όραµα που επιτρέπει την ανάπτυξη µιας κουλτούρας µάθησης καθρεφτίζεται και στην εξασφάλιση διαδικαστικών προαπαιτούµενων για τη µάθηση όπως η διάγνωση µαθησιακών αναγκών και η οργάνωση εκπαιδευτικών προγραµµάτων. Άλλες αξίες που επηρεάζουν τη µάθηση είναι η αντίληψη για τον ρόλο της µάθησης στην οργανωσιακή επιτυχία, για την καινοτοµία και την προσωπική υπευθυνότητα (Armstrong, Foley, 2003). Οι µηχανισµοί της οργανωσιακής µάθησης που συνδέονται µε τις οργανωσιακές δοµές είναι εκείνες οι θεσµοποιηµένες δοµικές και διαδικαστικές ρυθµίσεις που επιτρέπουν στις οργανώσεις να συλλέγουν, να αναλύουν, να καταχωρούν, να διαχέουν και χρησιµοποιούν τις πληροφορίες που συνδέονται µε την αποτελεσµατικότητα της οργάνωσης (Popper, Lipshitz, 1995). Τα συστήµατα µιας οργάνωσης που επηρεάζουν την οργανωσιακή µάθηση είναι το όραµα και η στρατηγική, η ηγεσία και η διοίκηση, η κουλτούρα, η διαχείριση της αλλαγής, οι διαδικασίες, η επικοινωνία, τα συστήµατα πληροφοριών και γνώσης, η διαχείριση της απόδοσης και η τεχνολογία (Gephart, Marsick 1996). Σύµφωνα µε τη βιβλιογραφία (Pedler and al. 1997) στα οργανωσιακά χαρακτηριστικά που συµβάλλουν στην ανάπτυξη µιας µανθάνουσας οργάνωσης συµπεριλαµβάνονται η ύπαρξη µιας επίπεδης και αποκεντρωµένης ιεραρχικής διάρθρωσης, η οριζόντια συνεργασία και επικοινωνία, η συµµετοχική διαµόρφωση πολιτικής, η διάχυση της πληροφορίας, η ύπαρξη ενός συστήµατος ανταµοιβών που επιβραβεύει τη συµπεριφορά που προσαρµόζεται στις αλλαγές και ένα περιβάλλον που επιβραβεύει τη συνεχή µάθηση και αυτοανάπτυξη. Εποµένως, µια «οργάνωση που µαθαίνει» έχει καταρχάς υιοθετήσει µια κουλτούρα (όραµα, αξίες, παραδοχές και συµπεριφορές) που υποστηρίζει τη δηµιουργία ενός