Refugee Integration in Cyprus: Managing Diversity 11/9/14

Refugee Integration in Cyprus: Managing Diversity 11/9/14 H σημερινή σημαντική συζήτηση γίνεται σε μια δύσκολη οικονομικά συγκυρία και σε μια περίοδο που συντελούνται ριζικές οικονομοικοκοινωνικές αλλαγές. Σε μια περίοδο ύφεσης και κρίσης της οικονομίας κατά την οποία συζήτηση περί ένταξης μεταναστών και προσφύγων φαντάζει περιττή ως ενοχλητική, όπου το κοινωνικό κράτος και τα κοινωνικά δικαιώματα συρρικνώνονται. Μια κρίση που συνοδεύεται από μια δραστική μεταρρύθμιση του συστήματος παροχής κοινωνικών υπηρεσιών με τους μετανάστες και πρόσφυγες πρώτους στον κατάλογο όσων έχουν πληγεί. Οι συνθήκες αυτές οξύνουν τις κοινωνικές εντάσεις, ενεργοποιούν αμυντικούς ανακλαστικούς μηχανισμού, δημιουργούν ένα κλίμα φόβου και ανασφάλειας στην οποία το μεταναστευτικό και προσφυγικό ζήτημα προσεγγίζονται ως ατυχή και παροδικά συμβάντα, ως προβλήματα προς επίλυση και όχι ως διαχρονικά κοινωνικά φαινόμενα. Ταυτόχρονα, είναι μια κρίση που τροφοδοτεί σταδιακά ένα δημόσιο λόγο που σημασιοδοτεί αρνητικά το μεταναστευτικό και προσφυγικό ζήτημα ως ένα ζήτημα πολυτελείας ή ακόμα ως βάρος που έχει υποχρεωτικά φορτωθεί στην κοινωνία μας. Στις συνθήκες αυτές αποσιωπάται συστηματικά ότι οι πρόσφυγες και οι μετανάστες έφεραν μαζί τους μια ποικιλία εθνογλωσσικών και θρησκευτικών ταυτοτήτων η οποία εμπλούτισε την κοινωνία μας ή ακόμα και ότι έχουν θετική συμβολή στην οικονομική και κοινωνική ανάπτυξη. Τα προβλήματα επιτείνονται επειδή στην Κύπρο δεν υπήρξε ποτέ μια μακρόχρονη και ολοκληρωμένη μεταναστευτική πολιτική πολύ δε περισσότερο μια πολιτική ένταξης μεταναστών και προσφύγων. Μέχρι σήμερα, παρά το διαχειριστικό ρεαλισμό που επιδείχθηκε κατά καιρούς, ισχύει ένα ιδιότυπο καθεστώς διαχείρισης των μεταναστευτικών θεμάτων ενώ δεν έχει διεξαχθεί ο διάλογος ή η συζήτηση για τη θέση των μεταναστών ή των προσφύγων στην Κυπριακή κοινωνία

2 Στην τελευταία μεγάλη έρευνα πανευρωπαική MIPEX δεικτών ένταξης μεταναστών που έγινε από το British Council με τη χρηματοδότηση της Ευρωπαικής Επιτροπής((2007-2011) επιχειρήθηκε μια αξιολόγηση των πολιτικών ένταξης μεταναστών σε εφτά πεδία πολιτικής( καθεστώς μακρόχρονης παραμονής, πρόσβαση στην αγορά εργασίας, οικογενειακή συνένωση, πολιτική συμμετοχή, πρόσβαση στην ιθαγένεια, προστασία κατά των διακρίσεων). Η Έρευνα συνέκρινε με ενιαίο τρόπο τις πολιτικές ένταξης μεταναστών όλων των xωρών της ΕΕ και ταυτόχρονα τις έθεσε σε αντιπαραβολή με αυτές που έχουν παράδοση στην υποδοχή μεταναστών όπως η ΗΠΑ και ο Καναδάς. Η χρησιμότητα της έρευνας έγκειται στο ότι παρέχει τη δυνατότητα να δει κανείς το επίπεδο εμβάθυνσης των πολιτικών σε θέματα ένταξης των μεταναστών σε ότι ισχύει στον άμεσο πολιτικό περίγυρο της ΕΕ. Η Κύπρος κατέγραψε πολύ χαμηλούς δείκτες, μη ευνοικών πολιτικών, ένταξης στις πολιτικές μακρόχρονης παραμονής και πρόσβασης στην αγορά εργασίας(30/31), στα θέματα οικογενειακής συνένωσης(29/31), πολιτικής συμμετοχής(25/31), Πρόσβασης στην ιθαγένεια(22/31), πρόσβαση στην εκαπιδευση(20/31), πολιτική κατά των διακρίσεων(16/31). Στη γενική κατάταξη η Κύπρος βρέθηκε στην προτελευταία θέση της βαθμολογίας σε ότι αφορά στις πολιτικές ένταξης(30/31) με όλες τις επιμέρους επιδόσεις πολύ κάτω από το μέσο όρο των υπόλοιπων ευρωπαικών κρατών. Τα στοιχεία αυτά δείχνουν ότι η ένταξη των μεταναστών και των προσφύγων στην κυπριακή κοινωνία, η δίκαιη μεταχείρισή τους από την πολιτεία, η πρόσβαση τους στα θεμελιώδη κοινωνικά αγαθά, πρόσβαση και δικαίωμα στην εργασία, την παιδεία, την υγεία και την εκπαίδευση, καταπολέμηση του ρατσισμού και των διακρίσεων, καθώς και οι όροι της βαθμιαίας συγκρότησης μιας νέας πολυπολιτισμικής κοινωνίας συνιστούν μερικά από τα σημαντικότερα ανοικτά διακυβεύματα της μεταναστευτικής πολιτικής της Κύπρου. Τα κρίσιμα αυτά ζητήματα βρίσκονται στο επίκεντρο του δημόσιου διαλόγου τα τελευταία χρόνια προκαλώντας συχνά εντάσεις και αντιδικίες. Η νομοθετική και θεσμική δράση που έχει επιδειχθεί στα θέματα ένταξης μεταναστών και προσφύγων αναπτύχθηκε υπό το βάρος και του κοινοτικού κεκτημένου ή των πιέσεων διεθνών και ευρωπαικών οργανισμών. Οι δράσεις αυτές χαρακτηρίζονται από

3 αποσπασματικότητα και αξιοσημείωτη καθυστέρηση απέναντι σε μια νέα κοινωνική πραγματικότητα που έχει ήδη διαμορφωθεί. Σε μεγάλο βαθμό η καθυστέρηση αυτή αλλά και η δυστοκία και περιοριστική στάση έναντι της μετανάστευσης, τόσο σε επίπεδο κοινωνίας όσο και σε επίπεδο κρατικής πολιτικής και δημόσιας διοίκησης, οφείλεται στην ανεδαφική πεποίθηση ότι οι μετανάστες ήλθαν προσωρινά και θα φύγουν σύντομα, δηλαδή ότι η παρουσία τους είναι πρόσκαιρη και έχει ορατό όριο και τέλος. Σήμερα στην Κύπρο ζει, συμμετέχοντας παραγωγικά, ένας μεγάλος αριθμός μεταναστών που φτάνει, με βάση τα τελευταία στοιχεία της έρευνας της Στατιστικής Υπηρεσίας, στο 20% περίπου του συνολικού πληθυσμού. Στον πληθυσμό αυτό συμπεριλαμβάνονται και οι Ευρωπαίοι πολίτες που διαμένουν μόνιμα στην Κύπρο. Στο εκπαιδευτικό σύστημα, οι μαθητές μεταναστευτικής προέλευσης αποτελούν, περίπου, το 10% του συνόλου του μαθητικού πληθυσμού. Τα στοιχεία αυτά καταγράφουν μία πρωτόγνωρή δημογραφική και κοινωνική αλλαγή. Μια κοσμογονία η οποία αλλάζει τη φυσιογνωμία της κυπριακής κοινωνίας. Κάτω από τα δεδομένα αυτά, στην Κύπρο έχει διαμορφωθεί de facto ένα ενταξιακό πλαίσιο, που δεν έχει πάρει τη μορφή ενός ενιαίου και συνεκτικού νομοθετήματος και αποτελείται κατά βάση από ρυθμίσεις που διαλαμβάνονται σε Ευρωπαϊκές Οδηγίες που ενσωματώθηκαν στο εσωτερικό δίκαιο. Το πλαίσιο αυτό, το οποίο λόγω της προέλευσης του έχει ως πυξίδα την προώθηση και εδραίωση της ένταξης των μεταναστών, είναι διάσπαρτο σε δυσνόητα νομοθετικά κείμενα, ασαφείς και περίπλοκες κανονιστικές διατάξεις, συγκρουόμενες και συχνά αντιφατικές εγκύκλιους, αποκλίνουσες ερμηνευτικές προσεγγίσεις, οδηγίες και πρακτικές. Σε κάποιες, μάλιστα, περιπτώσεις η εφαρμογή του κοινοτικού κεκτημένου έχει υπαχθεί σε τέτοιες αυστηρές προϋποθέσεις και άκαμπτες διατυπώσεις που καθίσταται σχεδόν αδύνατη η εφαρμογή των προνοιών του για το μεταναστευτικό πληθυσμό. Ως αποτέλεσμα, δημιουργείται ένα κλίμα ανασφάλειας και αβεβαιότητας δικαίου, το οποίο δεν επηρεάζει δυσμενώς μόνο το μεταναστευτικό και προσφυγικό πληθυσμό, αλλά αποτελεί, σ ένα βαθμό, μέρος της αυτοσυνείδησης της δημόσιας διοίκησης. Μια πρόσθετη συναφής πτυχή, σε σχέση με την εφαρμογή του acquis communautaire στα θέματα μετανάστευσης, αποτελεί και το ότι, στη δική μας περίπτωση,η υιοθέτηση

4 και εφαρμογή του κοινοτικού κεκτημένου χαρακτηρίστηκε, εξαρχής, από τη λογική της αποδοχής του χαμηλότερου κοινού παρονομαστή. Το γεγονός δε ότι πολλές από τις Οδηγίες περιέχουν ρήτρα που επιτρέπει στα κράτη τη διατήρηση ευνοϊκότερων ρυθμίσεων από τον ελάχιστο παρονομαστή που συμφωνείται σε ευρωπαϊκό επίπεδο δεν οδήγησε σε αύξηση των προτύπων προστασίας των δικαιωμάτων των μεταναστών ούτε και αναχαίτισε την τάση συρρίκνωσης τους σε καθημερινό επίπεδο. Στις συνθήκες αυτές δεν είναι καθόλου αμελητέα τα θετικά βήματα που έγιναν ως προς τη διασφάλιση των δικαιωμάτων των μεταναστών. Όμως, η πρόοδος που έχει συντελεστεί στην υιοθέτηση και εφαρμογή του κοινοτικού κεκτημένου σε εθνικό επίπεδο δεν ήταν η αναμενόμενη. Θα μπορούσε δε να υποστηριχθεί ότι οι ρυθμίσεις των ευρωπαϊκών Οδηγιών, στην πρακτική τους εφαρμογή, δεν ανταποκρίθηκαν επαρκώς στις προκλήσεις και την πραγματικότητα που φιλοδοξούσαν να ρυθμίσουν. Η σημαντικότερη εξέλιξη, σε θεσμικό, συμβολικό και ουσιαστικό επίπεδο ήταν η υιοθέτηση, το 2009, του Σχεδίου Δράσης για την Ένταξη των Μεταναστών για την περίδοο 2010-12. Το Σχέδιο ακολουθεί κατά βάση το διαχωρισμό που κάνει και η κοινοτική μεταναστευτική πολιτική μεταξύ των νόμιμων και των παράτυπων μεταναστών. Επιδίωξε, για πρώτη φορά να προσεγγίσει, να δώσει πολιτικό χαρακτήρα και διέξοδο σ ένα εκκρεμές κοινωνικό ζήτημα και να δημιουργήσει ένα πλαίσιο άσκησης πολιτικής ένταξης εστιάζοντας σε οκτώ άξονες δράσεις, κάτω από το τρίπτυχο νομιμότητα, κοινωνική ένταξη και καταπολέμηση του ρατσισμού και των διακρίσεων. Όσον αφορά στο κανονιστικό πεδίο εφαρμογής του το Σχέδίο Δράσης ορίζει ότι αυτόαι «απευθύνεται στους νόμιμα διαμένοντες στη χώρα μας υπηκόους τρίτων χωρών, συμπεριλαμβανομένων των αναγνωρισμένων προσφύγων, των ατόμων που τελούν υπό καθεστώς διεθνούς προστασίας και σε κάποιο βαθμό των αιτητών ασύλου.» Αναμφίβολα, το Σχέδιο Δράσης αποτέλεσε ένα πρώτο θετικό βήμα και μια σαφή ένδειξη ποιοτικής στροφής στην προσέγγιση της ένταξης, αφού αποτυπώνει μια αντίληψη

5 μετάβασης από το δίκαιο της εξαίρεσης, του ελέγχου και της αποτροπής, σ ένα νέο πλαίσιο συμπερίληψης και ένταξης των μεταναστών. Εμμέσως, αναγνωρίζει το ειδικό βάρος της μετανάστευσης αλλά και τα οφέλη και τη δυναμικότητα που έχει αποκομίσει η Κύπρος χάρη στην εργασία των μεταναστών. Σε αδρές γραμμές, το Σχέδιο καταγράφει μάλλον προυπάρχουσες και εφαρμοζόμενες πολιτικές και πρακτικές ένταξης. Παρουσιάζει όμως σοβαρές αδυναμίες και ελλείψεις ως προς τη στρατηγική του σύλληψη, ως προς την εμβέλεια, την πληρότητα και την αποτελεσματικότητα του. Σε κάθε όμως περίπτωση σηματοδοτεί ένα πρώτο βήμα ένα αδρό πλαίσιο χάραξης και εφαρμογής πολιτικών ένταξης που ξεπερνούν τον στενά αποτρεπτικό ή κατασταλτικό χαρακτήρα. Σε μεγάλο βαθμό οι επιμέρους μεταναστευτικές και ενταξιακές ρυθμίσεις έχουν οικονομική προσέγγιση, δεν αποσκοπούν στο να διαχειριστούν μετανάστευση μεγάλης κλίμακας ούτε και μόνιμη εγκατάσταση σε μια πολυπολιτισμική κοινωνία. Από την άλλη, η ένταξη νοείται περισσότερο ως μια διαδικασία κοινωνικής πειθάρχησης των μεταναστών που επιδιώκει να προσαρμόσει στάσεις και συμπεριφορές στα πρότυπα της Κυπριακής κοινωνίας, παρά ως αναγνώριση της ετερότητας και ένταξης τους σε μια ανοικτή και πολυπολιτισμική κοινωνία. Το ενταξιακό πλαίσιο διαπερνά η αντίληψη της προσωρινότητας της παραμονής των μεταναστών, των περιορισμένων δικαιωμάτων των μεταναστών, καθώς και η έντονα γραφειοκρατική και δύσκαμπτη λειτουργία διαχείρισης και διοικητικού ελέγχου. Τούτο βέβαια εξηγείται από το γεγονός ότι η διαχείριση της μεταναστευτικής ροής, αντιμετωπίζει τη μετανάστευση ως πρόβλημα προς επίλυση και όχι ως ένα κοινωνικό φαινόμενο συνθετικό της εξέλιξης της Κυπριακής κοινωνίας. Η πρακτική εμπειρία εφαρμογής του Σχεδίου δείχνει ότι δεν έχει επιτευχθεί στην πράξη η δημιουργία της ισορροπίας ανάμεσα στην ασφάλεια των δικαιωμάτων και στην καταπολέμηση των πρακτικών εκμετάλλευσης και διακρίσεων. Τέτοιες πρακτικές είναι ιδιαίτερα έντονες στην περίπτωση των άτυπων μεταναστών, ενός πληθυσμού που ζει ευκαιριακά και περιθωριακά ιδιαίτερα ευάλωτου στην εκμετάλλευση, αλλά και σε

6 κλάδους εργασίας όπως η οικιακή εργασία, όπου οι μετανάστριες εργαζόμενες αποτελούν το μεγαλύτερο μέρος του συνολικού μεταναστευτικού εργατικού δυναμικού. Παρά το ενταξιακό εγχείρημα του Σχεδίου, πολλά και σημαντικά ζητήματα εξακολουθούν μέχρι σήμερα να οξύνονται, να παραμένουν ανοικτά και να επείγει η επίλυση τους. Αυτό που χρειάζεται σήμερα είναι να γίνει, να αποτολμηθεί το ποιοτικό άλμα για την πραγματική και ουσιαστική ένταξη των μεταναστών και των προσφύγων στην κυπριακή κοινωνία μέσω της ουσιαστικής ρύθμισης κρίσιμων ζητημάτων. Αναφέρομαι στο ζήτημα των άτυπων μεταναστών, που παραμένουν εγκλωβισμένοι στην αφάνεια και την κοινωνική περιθωριοποίηση, αλλά και της τακτοποίησης του καθεστώτος όσων βρίσκονται στην Κύπρο για πολλά χρόνια, και έχουν εγκαθιδρύσει μια μη αναστρέψιμη πορεία ενσωμάτωσης, λόγω των μόνιμων και σταθερών βιοτικών σχέσεων που έχουν ήδη αναπτύξει με τον τόπο. Σημαντικά θέματα που αναζητούν ρύθμιση, τα οποία άπτονται του σεβασμού των ανθρωπίνων δικαιωμάτων σημαντικού μέρους του μεταναστευτικού πληθυσμού, είναι αυτά της ασφυκτικής εξάρτησης των μεταναστών από τους εργοδότες τους και συγκεκριμένους κλάδους εργασίας, καθώς και όσα αφορούν στην έμφυλη διάσταση της μετανάστευσης, δεδομένου του μεγάλου αριθμού μεταναστριών που ζει και εργάζεται στον τομέα της οικιακής εργασίας κάτω από ιδιαίτερα δυσμενείς συνθήκες που τις καθιστούν εκτεθειμένες σε πολλαπλές διακρίσεις και παραβιάσεις δικαιωμάτων. Ουσιώδης και απαραίτητη για την ένταξη, είναι και η αναγνώριση πολιτικών δικαιωμάτων των μεταναστών και συμμετοχής τους, τουλάχιστον στις εκλογές για την ανάδειξη των αρχών τοπικής αυτοδιοίκησης. Τούτο δεν αποτελεί μόνο εκπλήρωση δεσμεύσεων που έχει αναλάβει η Κύπρος αλλά εκπλήρωση ηθικής απαίτησης που απορρέει από τις αρχές ενός σύγχρονου δημοκρατικού κράτους, με βάση τις οποίες πρόσωπα που έχουν αναπτύξει σταθερούς και μόνιμους δεσμούς με την τοπική κοινωνία θα πρέπει να έχουν λόγο και να συμμετέχουν στοιχειωδώς στη διαχείριση των τοπικών υποθέσεων. Ομολογουμένως, η πρόκληση της ένταξης των μεταναστών δημιούργησε αμηχανία στη διαχείριση του σύνθετου μεταναστευτικού ζητήματος, ενώ ανέδειξε και όξυνε υπαρκτές διοικητικές και κοινωνικές παθογένειες. Τούτο βέβαια δεν αφορά μόνο στη

7 μετανάστευση. Αφορά και σε άλλα κοινωνικά ζητήματα, η διαχείριση των οποίων απαιτεί βαθιές τομές και όχι αποσπασματικές ρυθμίσεις. Ωστόσο, το πεδίο της διαχείρισης της μετανάστευσης και της ένταξης των μεταναστών είναι και το πλέον χαρακτηριστικό, καθώς η μαζική παραγωγική παρουσία των μεταναστών θέτει, αυτόματα, ζητήματα ως προς τη συγκρότηση και τις αντοχές μιας κοινωνίας, η οποία στέκεται αμήχανη μπροστά στην πρόκληση αποτελεσματικής και παραγωγικής διαχείρισης μιας μεγάλης κοινωνικής μεταβολής. Στις σημερινές συνθήκες οικονομικής στενότητας ο διάλογος που έχει αναπτυχθεί για τα ζητήματα της μετανάστευσης δείχνει πόσο μακριά μπορεί (ή δεν μπορεί) να φτάσει η προστασία των δικαιωμάτων των μεταναστών και η καταπολέμηση των διακρίσεων και του ρατσισμού, όσο δεν μεταβάλλονται ριζικά οι όροι της ένταξης τους στην κοινωνία. Μολονότι οι θετικές εξελίξεις που έλαβαν χώρα στο πεδίο της ένταξης των μεταναστών σηματοδοτούν και τη πρόοδο που έχει συντελεστεί, εξακολουθούν να παραμένουν σημαντικές θεσμικές εκκρεμότητες που άπτονται κυρίως της θέσης και της αναγνώρισης των μεταναστών ως υποκειμένων δικαίου και φορέων δικαιωμάτων και υποχρεώσεων. Με αυτά τα δεδομένα, το υπάρχον ενταξιακό πλαίσιο, λόγω των ανεπαρκειών που παρουσιάζει και των προβλημάτων εφαρμογής του, συνεχίζει να αναζητά ξεκάθαρη στοχοθέτηση, συνεκτικότητα και σαφή προσανατολισμό. Με την έννοια αυτή σήμερα κρίνεται αναγκαία κατά την άποψη μου η συνολική αναδιαμόρφωση του νομοθετικού, του κανονιστικού και θεσμικού πλαισίου που διέπει σήμερα τα ζητήματα μετανάστευσης και ένταξης κατά τρόπο που αυτή θα ανταποκρίνεται στις σημερινές και μελλοντικές ανάγκες της κυπριακής κοινωνίας. Και τούτο επειδή η πραγματικότητα όσον αφορά στα μεταναστευτικά ζητήματα έχει ήδη προ πολλού ξεπεράσει τα όρια εφαρμογής διαχειριστικών και αποσπασματικών εγχειρημάτων που έχουν εξαντλήσει τον κύκλο τους. Χρειαζόμαστε ένα νέο νομοθετικό πλαίσιο θα διαχειρίζεται ορθολογικά και με διαφάνεια τις μεταναστευτικές ροές εστιάζοντας στο τρίπτυχο: νομιμότητα, ασφάλεια δικαιωμάτων, κοινωνική ένταξη μεταναστών και προσφύγων. Χρειαζόμαστε επίσης τον εκσυγχρονισμό των

8 υφιστάμενων διοικητικών υποδομών και περιορισμό των γραφειοκρατικών δυσλειτουργιών. Το πλήθος των νομικών και θεσμικών εκκρεμοτήτων στον τομέα της ένταξης καθιστά επιτακτική την ανάγκη άμεσης αξιολόγησης της πορείας εφαρμογής των ενταξιακών πρακτικών που έχουν εφαρμοστεί συνολικά τόσο από τις κρατικές αρχές όσο και από τους ΟΤΑ που έχουν να επιδείξουν αξιόλογη δράση. Στην αξιολόγηση είναι σημαντικό να συμμετάσχουν οι οργανώσεις των Μεταναστών, οι ΜΚΟ και οι ΟΤΑ. Είναι για τους λόγους αυτούς που η διαμόρφωση μιας σύγχρονης μεταναστευτικής πολιτικής που θα καθορίζει τους κοινωνικούς, οικονομικούς, πολιτικούς και θεσμικούς όρους ένταξης των μεταναστών σε μια ανοιχτή και πλουραλιστική κοινωνία παραμένει ένα δύσκολο αλλά επιβαλλόμενο εγχείρημα. Μια τέτοια πολιτική θα πρέπει να ανταποκρίνεται στην εξέλιξη και πολυπλοκότητα του φαινομένου της μετανάστευσης και να προσδιορίζει τις προτεραιότητες, τους άξονες και τους μηχανισμούς διαχείρισης της ένταξης των μεταναστών. Κυρίως όμως θα πρέπει να σηματοδοτεί το πέρασμα από πρακτικές αποκλεισμού και διακρίσεων σε πολιτικές κοινωνικής συμπερίληψης, ικανές να ανταποκριθούν στις ανάγκες της εξέλιξης της κυπριακής κοινωνίας.