5 ο ΤΕΥΧΟΣ [ΤΙΤΛΟΣ ΕΓΓΡΑΦΟΥ] [Υπότιτλος εγγράφου] 1 ΣΥΛΛΟΓΟΣ ΑΠΟΦΟΙΤΩΝ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΕΠΙΣΤΗΜΗΣ ΚΑΙ ΔΗΜΟΣΙΑΣ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ
ΟΙ ΝΕΕΣ ΠΡΟΣΦΥΓΙΚΕΣ ΡΟΕΣ ΩΣ ΠΑΡΑΓΟΝΤ Σ ΜΕΤΕΞΕΛΙΞΗΣ ΤΟΥ ΚΟΙΝΟΥ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟΥ ΣΥΣΤΗΜΑΤΟΣ ΑΣΥΛΟΥ Του Άγγελου Τραμουντάνη Ερευνητής, Εθνικό Κέντρο Κοινωνικών Ερευνών (ΕΚΚΕ) atramou@ekke.gr 10
Οι προσφυγικές ροές από τη Συρία Γ ια περισσότερο από τριάντα χρόνια, το Αφγανιστάν αποτελούσε σταθερά την κύρια χώρα καταγωγής προσφύγων σε παγκόσμιο επίπεδο. Ωστόσο, σύμφωνα με τα στοιχεία της Ύπατης Αρμοστείας του ΟΗΕ για τους Πρόσφυγες, από το 2014 η Συρία αναλαμβάνει την θλιβερή αυτή πρωτιά. Ο εμφύλιος πόλεμος, ο οποίος ξεκίνησε το 2011 ως απόηχος της Αραβικής Άνοιξης, αποτελεί σαφώς την κύρια γενεσιουργό αιτία της παγκόσμιας αυτής μετακίνησης. Με βάση τα υπάρχοντα στοιχεία, ένα μόνο μέρος των Σύρων προσφύγων καταφεύγει στις ευρωπαϊκές χώρες. Αντιθέτως, η συντριπτική τους πλειοψηφία παραμένει σε γειτονικές χώρες. Έτσι, με περισσότερο από 2 εκ. πρόσφυγες, η Τουρκία αποτελεί την κύρια χώρα φιλοξενίας Σύρων προσφύγων, ενώ μεγάλους αριθμούς φιλοξενεί επίσης ο Λίβανος (1,2 εκ.) και η Ιορδανία (650.000). Σύροι πρόσφυγες έχουν αναζητήσει άσυλο στις ευρωπαϊκές χώρες ήδη από τα πρώτα χρόνια της σύρραξης. Σύμφωνα με τη Frontex, υπάρχουν δυο κύριες οδοί για τη μετάβασή τους προς την Ευρώπη. Η νοτιο-ανατολική οδός, διαμέσου της Τουρκίας, προς την Ελλάδα και στη συνέχεια προς τις βαλκανικές χώρες, και η οδός της κεντρικής Μεσογείου, διαμέσου της Αιγύπτου και της Λιβύης, με προορισμό την Ιταλία. Το Κοινό Ευρωπαϊκό Σύστημα Ασύλου (ΚΕΣΑ) και η Ελλάδα Συνολικά, το 2014, τα 28 κράτη-μέλη της ΕΕ δέχτηκαν 570.800 αιτήσεις για άσυλο, μια αύξηση δηλαδή της τάξης του 44% σε σχέση με το 2013 (396.700 αιτήσεις), και σχεδόν τις διπλάσιες από το 2012 (301.000). Αξίζει να σημειωθεί ότι για το 2014, το 30% των αιτήσεων (173.100) υποβλήθηκαν στη Γερμανία, η οποία προβάλλεται ως η κατ εξοχήν χώρα στην οποία επιθυμούν να εγκατασταθούν οι πρόσφυγες. Το καθεστώς υποδοχής και η περαιτέρω αντιμετώπιση των προσφύγων από τις ευρωπαϊκές χώρες ρυθμίζεται από το Κοινό Ευρωπαϊκό Σύστημα Ασύλου (ΚΕΣΑ). Έως τις αρχές της δεκαετίας του 1990, η πολιτική ασύλου σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης και πολιτικών των επιμέρους κρατών μελών, πραγματοποιείτο σε μια ad-hoc κυρίως βάση, ανταποκρινόμενη σε έκτακτες ανάγκες, όποτε και όταν αυτές προέκυπταν. Κομβικός σταθμός στην προσπάθεια 11
υιοθέτησης μιας κοινής πολιτικής ασύλου αποτέλεσε η κατάρρευση της Σοβιετικής Ένωσης και των λοιπών κομμουνιστικών κρατών, ιδίως όμως ο πόλεμος στη Γιουγκοσλαβία. Ως επακόλουθο των ανωτέρω γεγονότων, κατά την τριετία 1991-1993 η Γερμανία έλαβε 1 εκ. αιτήσεις για άσυλο, γεγονός το οποίο την ανάγκασε να ζητήσει μια περισσότερο δίκαιη κατανομή των βαρών μεταξύ των κρατών-μελών της Ένωσης. Σύμφωνα με την τότε επιχειρηματολογία, οι αιτούντες άσυλο θα έπρεπε να έχουν ήδη πραγματοποιήσει την αίτησή τους σε οποιοδήποτε άλλο κράτος-μέλος από το οποίο είχαν περάσει, στην πορεία τους προς τη Γερμανία. Αποτέλεσμα της διαδικασίας υπήρξε η Συνθήκη του Δουβλίνου, βάσει της οποίας ορίστηκε ότι υπεύθυνο για την εξέταση μιας αίτησης ασύλου είναι το πρώτο κράτος μέλος στο οποίο ο αιτών θα πραγματοποιήσει την αίτησή του. Μετεξέλιξη του συστήματος αυτού αποτελεί το υφιστάμενο Κοινό Ευρωπαϊκό Σύστημα Ασύλου (ΚΕΣΑ). Η δομή του ΚΕΣΑ αποτελείται από τις τροποποιηθει σες οδηγιές σχετικα με την αναγνω ριση, τις διαδικασιές ασυ λου και τις συνθη κες υποδοχη ς, όπως επίσης και από τους αναθεωρημε νους κανονισμούς του Δουβλι νου και Eurodac. Το σύστημα καθορίζει τις διαδικασίες βάσει των οποίων λαμβάνονται οι αποφάσεις και παρέχεται η διεθνής προστασία, καθώς και τις συνθήκες και τους μηχανισμούς υπό τους οποίους γίνεται η επεξεργασία των αιτημάτων ασύλου. Το ΚΕΣΑ ωστόσο έχει κατηγορηθεί πως δεν παρέχει δίκαιη, αποτελεσματική και αποδοτική προστασία, και πως θέτει δυσανάλογα βάρη στις χώρες της περιφέρειας της ΕΕ. Ο συνδυασμός των δυσανάλογων αυτών βαρών, ενισχυμένος από τις χρόνιες δομικές και γραφειοκρατικές αδυναμίες, οδήγησε σταδιακά την Ελλάδα σε μια ιδιαίτερα δεινή θέση. Τα τελευταία έτη η χώρα έχει δεχτεί δριμεία κριτική αναφορικά με την εφαρμογή του συστήματος ασύλου εντός των συνόρων της, τόσο από Μη Κυβερνητικές Οργανώσεις, όσο και από άλλες χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Αποκορύφωμα αποτελεί η καταδίκη της χώρας το 2011 από το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων και η επακόλουθη παύση επιστροφών αιτούντων άσυλο στο πλαίσιο του Κανονισμού του Δουβλίνου. Ως απάντηση στις επικρίσεις αυτές, η Ελλάδα με το Ν.3907/2011 προχώρησε στην αναδιάρθρωση των κρατικών λειτουργιών απονομής ασύλου, με την ίδρυση Υπηρεσίας Ασύλου και Υπηρεσίας Πρώτης Υποδοχής. 12
Το κομβικό έτος 2015 Οι απώλειες σε ανθρώπινες ζωές σε ναυάγια στην Ιταλία στις αρχές του έτους, αλλά και οι μεγάλες εισροές σε απόλυτους αριθμούς καθ όλη τη διάρκεια του 2015, έχουν ασκήσει πολύ μεγάλη πίεση στο ευρωπαϊκό σύστημα ασύλου. Οι νέες αυτές συνθήκες, ανάγκασαν την ΕΕ να προχωρήσει σε επανεκτίμηση των δράσεών της και σε μια προσπάθεια εύρεσης μέτρων τα οποία θα αποφόρτιζαν την κατάσταση. Στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της 25ης - 26ης Ιουνίου 2015 και μετά από μακρά διαπραγμάτευση, αποφασίστηκαν μια σειρά από μέτρα, τα κυριότερα εκ των οποίων αφορούσαν σε: α) μετεγκατάσταση 60.000 προσφύγων σε άλλα κράτη μέλη της Ευρώπης σε βάθος διετίας, εκ των οποίων οι 40.000 θα προέρχονταν από την Ελλάδα και την Ιταλία, β) νέα μέτρα στους τομείς της επιστροφής, της επανεισδοχής και της επανένταξης, και γ) ενίσχυση του ρόλου της Frontex. Χαρακτηριστικό ωστόσο της αδυναμίας σύγκλισης απόψεων εντός της ΕΕ, αποτέλεσε ο αριθμός των προσφύγων που συμφωνήθηκε προς μετεγκατάσταση. Τη στιγμή που μόνο τον Ιούλιο του 2015 εισήλθαν στην Ελλάδα 50.000 πρόσφυγες και μετανάστες, η απόφαση μιλούσε για μετεγκατάσταση 40.000 προσφύγων από την Ελλάδα και την Ιταλία σε βάθος διετίας. Σε κάθε περίπτωση, οι εξελίξεις των επόμενων εβδομάδων ανέτρεψαν τον προγραμματισμό του Ιουνίου. Τις δηλώσεις της Καγκελαρίου Μέρκελ πως δεν είναι σωστό ορισμένα κράτη να αρνούνται να δεχτούν περισσότερους πρόσφυγες, και το επακόλουθο Willkommenskultur ( Πρόσφυγες, καλωσήρθατε ) εκ μέρους των ευρωπαϊκών χωρών, διαδέχτηκε η ανακοίνωση εκ μέρους του Προέδρου της Ευρωπαϊκής Επιτροπής Γιούνκερ για ένα πρόγραμμα έκτακτης ανάγκης, βάσει του οποίου τα ευρωπαϊκά κράτη δεσμεύονται να μοιραστούν τη φιλοξενία 160.000 προσφύγων από την Ελλάδα, την Ουγγαρία και την Ιταλία. Συμπερασματικές παρατηρήσεις Το Κοινό Ευρωπαϊκό Σύστημα Ασύλου, στην ισχύουσα μορφή του, φαίνεται να έχει ολοκληρώσει τον κύκλο εφαρμογής του. Με τον ίδιο τρόπο που η Συνθήκη του Δουβλίνου αναπτύχθηκε ως απάντηση στην κρίση ασύλου της δεκαετίας του 1990, έτσι και το υφιστάμενο ΚΕΣΑ καλείται να μετεξελιχθεί, προκειμένου να ανταποκριθεί επιτυχώς στις νέες, ιδιαίτερα πιεστικές συνθήκες. Με δεδομένο ότι δεν διαφαίνεται άμεση λύση στην κρίση της Συρίας, ότι εξακολουθεί να υφίσταται ένας πολύ μεγάλος πληθυσμός (2 εκ) δυνητικών προσφύγων στην Τουρκία, αλλά και δεδομένης της περιοδικότητας των εισροών με κορύφωση στους καλοκαιρινούς μήνες, η 13
ΕΕ θα πρέπει να εκμεταλλευτεί το χρονικό διάστημα έως την επόμενη άνοιξη για να προχωρήσει σε ριζικό επανασχεδιασμό της ΚΕΣΑ. Μετά την πρόσφατη οικονομική κρίση, το προσφυγικό ζήτημα αποτελεί την επόμενη μεγάλη πρόκληση την οποία η ΕΕ καλείται να διαχειριστεί. Λαμβάνοντας υπόψιν τις επερχόμενες πολιτικές ανακατατάξεις στην Ένωση, ιδίως με τη συνεχή άνοδο ακροδεξιών πολιτικών κομμάτων και κινημάτων (π.χ. Pegida) πανευρωπαϊκά, η τρέχουσα πολιτική ηγεσία της ΕΕ καλείται να δράσει θαρραλέα και αποφασιστικά προκειμένου να κληροδοτήσει μια ισχυρή παρακαταθήκη στον τομέα του ασύλου. 14
Ενδεικτικές πηγές: Frontex (2015), Annual Risk Analysis 2015. Διαθέσιμο: http://frontex.europa.eu/assets/publications/risk_analysis/annual_risk_analysis_2015.pdf (Τελευταία πρόσβαση: 9/11/2015) UNHCR (2015), UNHCR Global Trends 2014: World at War. Διαθέσιμο: http://www.unhcr.org/556725e69.html (Τελευταία πρόσβαση: 9/11/2015) Διαδραστικοί χάρτες: Frontex, Χάρτης μεταναστευτικών οδών. Σύνδεσμος: http://frontex.europa.eu/trends-androutes/migratory-routes-map/ UNHCR, Refugees/ Migrants Emergency Response - Mediterranean. Σύνδεσμος: http://data.unhcr.org/mediterranean/regional.php P 15