18/11/2015 ΣΥΝΟΠΤΙΚΗ ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ/ΠΕΡΙΛΗΨΗ Ανδρέας Θεοφάνους Νεόφυτος Επαμεινώνδας Κυριάκος Ε. Γεωργίου Η ΑΗΚ ΚΑΙ Η ΠΡΟΟΠΤΙΚΗ ΤΗΣ ΙΔΙΩΤΙΚΟΠΟΙΗΣΗΣ: Τα υπέρ, τα κατά και άλλες προσεγγίσεις Η μελέτη αυτή λαμβάνει χώρα κάτω από ιδιαίτερες συνθήκες. Με βάση το Μνημόνιο η Κυπριακή Δημοκρατία οφείλει να αντλήσει 1,4 δις μέσω ιδιωτικοποιήσεων ημικρατικών οργανισμών και συγκεκριμένα από την ΑTHK, την AHK, τις εμπορικές δραστηριότητες της ΑΛΚ καθώς και άλλης κρατικής περιουσίας. Παρ όλα αυτά, αφ ενός είναι δυνατόν να εκπληρωθούν οι μνημονιακές υποχρεώσεις χωρίς την ιδιωτικοποίηση όλων των οργανισμών και, αφ ετέρου, το Μνημόνιο δεν μπορεί να θεωρηθεί ως ευαγγέλιο. Η ΑΗΚ από την ίδρυση της το 1952 έχει διανύσει μια δημιουργική πορεία συνεχούς ανέλιξης. Δραστηριοποιείται ως καθετοποιημένος οργανισμός δημόσιας ωφελείας και αποτελεί ένα φυσικό μονοπώλιο στη σχετικά μικρή αγορά ηλεκτρικής ενέργειας της Κύπρου. Οι επιχειρησιακές δραστηριότητες της καθετοποιημένης ΑΗΚ χωρίζονται σε τέσσερις τομείς: παραγωγή, μεταφορά, διανομή και προμήθεια. Η ΑΗΚ είναι ένας σύγχρονος και οικονομικά υγιής οργανισμός με περιουσιακά στοιχεία που ξεπερνούν τα 2 δις. Είναι διαχρονικά ένας κερδοφόρος δημόσιος οργανισμός, συνεισφέρει στα ταμεία του κράτους και δεν αντιμετωπίζει προβλήματα ρευστότητας. 1
Ταυτόχρονα σημειώνεται ότι μεταξύ των πολιτών υπάρχει η αίσθηση των κομματικών παρεμβάσεων, της διαφθοράς, της διαπλοκής συμφερόντων και της κακοδιαχείρισης στους ημικρατικούς οργανισμούς συμπεριλαμβανομένης και της ΑΗΚ. Αυτός είναι ο κύριος λόγος που μεταξύ μερίδας των πολιτών η ιδέα της ιδιωτικοποίησης σε φιλοσοφικό επίπεδο βρίσκει κάποια απήχηση. Παρά τη μείωση των τελευταίων τριών χρόνων, η τιμή του ηλεκτρικού ρεύματος στην Κύπρο σε σχέση με τις υπόλοιπες χώρες της ΕΕ είναι σχετικά ψηλή. Αυτό οφείλεται κυρίως στις υψηλές τιμές των καυσίμων (μαζούτ και ντίζελ), στην εποχικότητα και στην ημερήσια διακύμανση της ζήτησης. Η μείωση των τιμών αποτελεί μια από τις μεγαλύτερες προκλήσεις που αντιμετωπίζει η ΑΗΚ. Η έλευση του φυσικού αερίου αναμένεται να αποτελέσει οικονομικότερη μορφή καύσιμου και να συμβάλει στη μείωση των τιμών. Στην περίπτωση ιδιωτικοποίησης του οργανισμού ή μέρους του, το κεντρικό ερώτημα που προκύπτει είναι πώς θα επηρεασθούν οι τιμές και η ποιότητα των συγκεκριμένων υπηρεσιών της ΑΗΚ και ποιές θα είναι οι ευρύτερες προεκτάσεις για την οικονομία. Εγείρεται επίσης το ερώτημα πώς θα επηρεασθούν οι εργαζόμενοι καθώς και ζητήματα εθνικής ασφάλειας. Η διεθνής εμπειρία έχει καταδείξει ότι η συστηματική προσπάθεια ιδιωτικοποίησης φορέων δημοσίας ωφελείας τις τελευταίες δεκαετίες δεν έχει επιφέρει τα αναμενόμενα αποτελέσματα και σε αρκετές περιπτώσεις το δημόσιο έχει αναλάβει ξανά τη διαχείριση των ιδιωτικοποιημένων εταιρειών. Η Μεγάλη Βρετανία αποτελεί ένα κλασικό παράδειγμα αποτυχίας της ιδιωτικοποίησης του τομέα ηλεκτρικής ενέργειας. Στη Γερμανία αρκετοί δήμοι επαναφέρουν υπό την ιδιοκτησία τους τις τοπικές εταιρείες. Ο χονδρικός/λιανικός ανταγωνισμός δεν αποδίδει με αποτέλεσμα την αύξηση των τιμών και τη δυσφορία των καταναλωτών. Εάν οι ιδιωτικοποιήσεις εταιρειών ηλεκτρικής ενέργειας απέτυχαν ως επί το πλείστον στις μεγάλες ευρωπαϊκές χώρες όπου η αγορά ηλεκτρικής ενέργειας είναι πολλαπλάσια μεγαλύτερη σε σχέση με την αγορά της Κύπρου, το εύλογο ερώτημα είναι γιατί να καταβάλλονται προσπάθειες για ιδιωτικοποίηση της ΑΗΚ στην Κύπρο. 2
Ιδιαίτερη αναφορά γίνεται στην Οδηγία 2009/72/ΕΚ σχετικά με τους Κοινούς Κανόνες για την Εσωτερική Αγορά Ηλεκτρικής Ενέργειας. Η εν λόγω Οδηγία αποτελεί τη βάση για το Τρίτο Ενεργειακό Πακέτο της ΕΕ. Η Κύπρος έχει εξασφαλίσει κάποιες σημαντικές εξαιρέσεις που αφορούν το νομικό και ιδιοκτησιακό διαχωρισμό και, ως εκ τούτου, επιτρέπεται από το Κεκτημένο να διατηρηθεί η ΑΗΚ ως ένας ενιαίος-καθετοποιημένος δημόσιος οργανισμός σε αγορά φυσικού μονοπωλίου. Ο λόγος που η ΕΕ παραχώρησε ονομαστικά την εξαίρεση στην Κύπρο, στη Μάλτα και στο Λουξεμβούργο είναι επειδή ανήκουν στην κατηγορία των μικρών απομονωμένων συστημάτων ηλεκτρικής ενέργειας και ο νομικός και ιδιοκτησιακός διαχωρισμός των δικτύων πέραν του ότι εγκυμονεί σοβαρούς κινδύνους για την ασφάλεια του εφοδιασμού, δημιουργεί και επιπρόσθετο κόστος λειτουργίας με αμφίβολο όφελος. Ούτε το ευρωπαϊκό κεκτημένο επιβάλλει την ιδιωτικοποίηση δημόσιων επιχειρήσεων στον τομέα της ηλεκτρικής ενέργειας. Αντίθετα, με το Άρθρο 345 της Συνθήκης της Λισσαβόνας, η ΕΕ διατηρεί καθαρά ουδέτερο ρόλο ως προς το ιδιοκτησιακό καθεστώς τέτοιου είδους επιχειρήσεων και με το Άρθρο 106 αποδέχεται τις δημόσιες επιχειρήσεις διαχείρισης υπηρεσιών κοινής ωφελείας. Η Κύπρος έχει εναρμονιστεί με τις Ευρωπαϊκές Οδηγίες που αφορούν την ελευθεροποίηση της εσωτερικής αγοράς ηλεκτρικής ενέργειας καθώς επίσης και την προώθηση της χρήσης ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές (ΑΠΕ). Δεν είναι απαραίτητος ο κατακερματισμός και η πώληση της ΑΗΚ σε ιδιώτες, για χάριν προσέλκυσης κεφαλαίων και επενδύσεων, αφού το κράτος με την προώθηση της χρήσης ΑΠΕ για την παραγωγή, ιδιαίτερα από φωτοβολταϊκά συστήματα και ηλιοθερμικά πάρκα, μπορεί να επιτύχει εισροή σημαντικών επενδυτικών κεφαλαίων στον τομέα της ενέργειας. Στη μελέτη αναλύονται δυο σενάρια κόστους/οφέλους: Στο Σενάριο 1 εξετάζεται το σενάριο η ΑΗΚ να παραμένει ένας καθετοποιημένος οργανισμός δημόσιας ωφελείας υπό τον έλεγχο και την ιδιοκτησία του κράτους. Στο Σενάριο 2 αναλύονται ο λειτουργικός και ο νομικός διαχωρισμός της ΑΗΚ σε δυο ή περισσότερους τομείς και στη συνέχεια η μερική ιδιωτικοποίησή τους. Σημειώνεται ότι το Σενάριο 2 συνταυτίζεται με τις πρόνοιες του 3
επικαιροποιημένου Μνημονίου σχετικά με την ιδιωτικοποίηση της ΑΗΚ και τις προθέσεις της κυβέρνησης για διαχωρισμό/ιδιωτικοποίηση μέρους της ΑΗΚ. Ενώ ολοκληρωνόταν η μελέτη αυτή, δόθηκε στη δημοσιότητα η έκθεση των συμβούλων (Exergia) της κυβέρνησης σχετικά με τον λειτουργικό και νομικό διαχωρισμό της ΑΗΚ. Η μελέτη αξιολογεί 12 πιθανά σενάρια και εισηγείται τον διαχωρισμό των δραστηριοτήτων της ΑΗΚ σε δύο νομικές οντότητες Παραγωγής/Προμήθειας και Δίκτυα. Στη συνέχεια προτείνεται η μερική ιδιωτικοποίηση με τον έλεγχο να παραμένει στο κράτος. Η έκθεση για τον διαχωρισμό και την ιδιωτικοποίηση της ΑΗΚ έγινε στηριζόμενη στις Κύριες Κυβερνητικές Στοχεύσεις (ΚΚΣ) που στην ουσία αντανακλούν την πολιτική της κυβέρνησης υπέρ των ιδιωτικοποιήσεων. Έχει ήδη λεχθεί δημόσια ότι ενδεχομένως τα αποτελέσματα να ήταν καθοδηγούμενα. Το ζήτημα δεν είναι ποιο μοντέλο διαχωρισμού/ιδιωτικοποίησης είναι καλύτερο για την ΑΗΚ, αλλά ότι ο διαχωρισμός/ιδιωτικοποίηση της καθετοποιημένης ΑΗΚ δεν πρέπει να αποτελεί επιλογή. Η καθετοποιημένη ΑΗΚ κατέχει ρόλο ζωτικής σημασίας και οι προσπάθειες που γίνονται για την ιδιωτικοποίηση της αποτελούν πειράματα υψηλού κινδύνου. Η εμπλοκή ιδιωτών επενδυτών είναι δυνατόν να προκαλέσει σύγκρουση συμφερόντων καθώς και αναταραχή στην ομαλή λειτουργία της ΑΗΚ ως ενιαίου - καθετοποιημένου οργανισμού. Η συλλογικότητα του κοινού στόχου θα παραμερισθεί, πολλές συνέργειες θα εκλείψουν ενώ, ταυτόχρονα, είναι δυνατόν να δημιουργηθούν σωρεία προβλημάτων επικοινωνίας, συνεργασίας και καθυστερήσεις. Μέχρι σήμερα, η καθετοποιημένη ΑΗΚ αναμφισβήτητα έχει επιτελέσει το έργο της για «ασφαλή, ποικίλη και αειφόρο προμήθεια ενέργειας σε ανταγωνιστικές τιμές». Σε περίπτωση κατακερματισμού της ΑΗΚ και εμπλοκής ιδιώτη αυτό είναι δυνατό να διαφοροποιηθεί. Ο λογιστικός και λειτουργικός διαχωρισμός των δραστηριοτήτων της ΑΗΚ, μέσω του οποίου αναμένεται να εντοπιστούν ελλείψεις και θέματα που 4
χρήζουν αναδιάρθρωσης, επιβάλλεται να ολοκληρωθεί και να δοθεί επαρκής χρόνος να λειτουργήσει προτού παρθούν οποιεσδήποτε αποφάσεις για το μέλλον της ΑΗΚ. Με αυτό το τρόπο θα εντοπιστεί το «λίπος» του οργανισμού και αρκετά σημεία που χρήζουν βελτιωτικών αλλαγών. Η ΑΗΚ θα συνεχίσει να λειτούργει ως καθετοποιημένος οργανισμός και όταν ολοκληρωθεί ο λογιστικός και λειτουργικός διαχωρισμός αναμένεται να αυξηθεί η αποδοτικότητα και αποτελεσματικότητα της. Το επιβάλλουν όχι μόνο οι ιδιαιτερότητες της μικρής αγοράς της Κύπρου αλλά και οι μελλοντικές προοπτικές της χώρας. Είναι αναγκαίο επίσης να εφαρμοστεί πιστά ένας Κώδικας Δημόσιας Διακυβέρνησης έτσι ώστε να περιοριστούν οι εξωτερικές παρεμβάσεις και να εξορθολογιστεί ο τρόπος λειτουργίας και διοίκησης της ΑΗΚ. Η ιδιωτικοποίηση μέρους της ΑΗΚ, λαμβάνοντας υπ όψιν το μικρό μέγεθος της αγοράς της Κύπρου, δεν θα δημιουργήσει συνθήκες υγιούς ελεύθερου ανταγωνισμού. Θα χαθούν οι οικονομίες κλίμακας και στο τέλος αναπόφευκτα θα αυξηθούν οι τιμές. Η εμπλοκή ιδιώτη συνοδεύεται από προτεραιότητα για αύξηση της κερδοφορίας με συνεπακόλουθα τις ελλείψεις νέων επενδύσεων και καινοτομίας, παράλειψη συντήρησης υποδομών, έλλειψη ευαισθησίας προς το περιβάλλον και μειωμένο κοινωνικό έργο. Αυτό υποδεικνύουν ως επί το πλείστον οι μέχρι τώρα εμπειρίες στο ευρωπαϊκό και διεθνές επίπεδο. Οι ενεργειακές εξελίξεις στην Ανατολική Μεσόγειο και η αξιοποίηση του φυσικού αερίου αποτελούν σημαντικούς λόγους για τους οποίους η ΑΗΚ πρέπει να παραμείνει δημόσιος οργανισμός για την καλύτερη δυνατή εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος. Στο ελάχιστο, η κυβέρνηση θα πρέπει να παγοποιήσει την προώθηση σεναρίων διαχωρισμού και ιδιωτικοποίησης της ΑΗΚ με ένα σενάριο αναμονής wait and see διατηρώντας την ΑΗΚ ως καθετοποιημένο οργανισμό δημόσιας ωφέλειας, μέχρι να αξιολογήσει καλύτερα τις ευρύτερες ενεργειακές προκλήσεις. 5