ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ, ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΗΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΚΑΙ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ

ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ Βρυξέλλες, 16.2.2016 COM(2016) 54 final ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ, ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΗΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΚΑΙ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ σχετικά με την εφαρμογή της απόφασης 994/2012/ΕΕ για τη θέσπιση μηχανισμού ανταλλαγής πληροφοριών όσον αφορά τις διακυβερνητικές συμφωνίες μεταξύ κρατών μελών και τρίτων χωρών στον τομέα της ενέργειας EL EL

1. Εισαγωγή Το άρθρο 8 της απόφασης 994/2012/ΕΕ (απόφαση για τις διακυβερνητικές συμφωνίες (ΔΚΣ)) 1 περιλαμβάνει την υποχρέωση της Επιτροπής να υποβάλει στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, στο Συμβούλιο και στην Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή έκθεση σχετικά με την εφαρμογή της εν λόγω απόφασης. Η παρούσα έκθεση χρησιμεύει για την εκπλήρωση της εν λόγω υποχρέωσης και βασίζεται στα αποτελέσματα της έκθεσης αξιολόγησης που έχουν επισυναφθεί στην εκτίμηση επιπτώσεων σχετικά με την αναθεώρηση της απόφασης ΔΚΣ. Η εν λόγω αναθεώρηση προβλέπεται από την ευρωπαϊκή στρατηγική του Μαΐου 2014 για την ενεργειακή ασφάλεια 2 και από την ενεργειακή στρατηγική της Ένωσης του Φεβρουαρίου 2015 3, στις οποίες τονίζεται ότι είναι αναγκαία η πλήρης συμμόρφωση με το ενωσιακό δίκαιο των εθνικών συμφωνιών με τρίτες χώρες στον τομέα της ενέργειας. Στο ίδιο πνεύμα, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, στα συμπεράσματά του της 19ης Μαρτίου 2015, έκανε επίσης έκκληση για «πλήρη συμμόρφωση με το ενωσιακό δίκαιο όλων των συμφωνιών που αφορούν την αγορά φυσικού αερίου από εξωτερικούς προμηθευτές, ιδίως με την ενίσχυση της διαφάνειας των εν λόγω συμφωνιών και τη συμβατότητά τους με τους κανόνες της ΕΕ για την ενεργειακή ασφάλεια». Οι διαπραγματεύσεις με τους προμηθευτές ενέργειας τρίτων χωρών απαιτούν συχνά την πολιτική και νομική στήριξη με τη μορφή της σύναψης διακυβερνητικών συμφωνιών (ΔΚΣ). Οι ΔΚΣ είναι συνήθως αντικείμενο διμερούς διαπραγμάτευσης και αποτελούν συχνά τη βάση για πιο λεπτομερείς εμπορικές συμβάσεις. Η συμμόρφωση με ορισμένες διατάξεις της νομοθεσίας της ΕΕ για την εσωτερική αγορά ενέργειας και το δίκαιο του ανταγωνισμού δεν συνάδει πάντα με το εμπορικό συμφέρον των προμηθευτών ενέργειας από τρίτες χώρες. Ως εκ τούτου, τα κράτη μέλη μπορεί να δεχθούν πίεση να συμπεριλάβουν ρυθμιστικές παραχωρήσεις στις ΔΚΣ με τρίτες χώρες. Τέτοιες παραχωρήσεις μπορούν να απειλήσουν την ομαλή και εύρυθμη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς ενέργειας της ΕΕ. Για την αντιμετώπιση της εν λόγω πρόκλησης, καθώς και για τη διασφάλιση της συνοχής στις ενεργειακές σχέσεις με βασικές τρίτες χώρες, στις 4 Φεβρουαρίου 2011 το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο κάλεσε τα κράτη μέλη να ενημερώνουν την Επιτροπή, από την 1η Ιανουαρίου 2012, σχετικά με όλες τις νέες και τις οικείες διμερείς συμφωνίες ενέργειας με τρίτες χώρες. 4 Με την έγκριση της απόφασης 994/2012/ΕΕ (απόφαση ΔΚΣ), της 25ης Οκτωβρίου 2012, το εν λόγω αίτημα ικανοποιήθηκε με τη δημιουργία μηχανισμού για την ανταλλαγή πληροφοριών αυτού του είδους. Η απόφαση ΔΚΣ ορίζει τις ΔΚΣ ως «νομικά δεσμευτικές συμφωνίες μεταξύ ενός ή περισσότερων κρατών μελών και μίας ή περισσότερων τρίτων χωρών οι οποίες έχουν επίπτωση στην επιχειρησιακή εκμετάλλευση ή τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς ενέργειας ή στην ασφάλεια του ενεργειακού εφοδιασμού της Ένωσης». Εν προκειμένω, 1 Απόφαση αριθ. 994/2012/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 25ης Οκτωβρίου 2012, για τη θέσπιση μηχανισμού ανταλλαγής πληροφοριών όσον αφορά τις διακυβερνητικές συμφωνίες μεταξύ κρατών μελών και τρίτων χωρών στον τομέα της ενέργειας, ΕΕ L 299 της 27.10.2012, σ. 13-17. 2 COM(2014) 330 final. 3 COM(2015) 80 final. 4 Το συμπέρασμα αυτό επιβεβαιώθηκε από το Συμβούλιο Ενέργειας της 28 ης Φεβρουαρίου 2011. «Βελτιωμένη και έγκαιρη ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ Επιτροπής και κρατών μελών, περιλαμβανομένης ενημέρωσης της Επιτροπής από τα κράτη μέλη σχετικά με νέες και ισχύουσες διμερείς ενεργειακές συμφωνίες τους με τρίτες χώρες». 2

εξαιρούνται μόνο οι ΔΚΣ που αφορούν ζητήματα που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της συνθήκης Ευρατόμ 5. Στην παρούσα έκθεση σχετικά με την εφαρμογή της απόφασης ΔΚΣ, σύμφωνα με το άρθρο 8 της εν λόγω απόφασης, αξιολογούνται ιδίως: ο βαθμός στον οποίο η απόφαση ΔΚΣ προάγει τη συμμόρφωση των ΔΚΣ με το δίκαιο της ΕΕ και προωθεί υψηλό επίπεδο συντονισμού μεταξύ των κρατών μελών σε ό,τι αφορά τις ΔΚΣ οι επιπτώσεις της απόφασης ΔΚΣ στις διαπραγματεύσεις των κρατών μελών με τρίτες χώρες η καταλληλότητα του πεδίου εφαρμογής της απόφασης ΔΚΣ και των διαδικασιών που καθορίζει. Η παρούσα έκθεση καλύπτει την εφαρμογή της απόφασης ΔΚΣ από την έναρξη ισχύος της, την 17η Νοεμβρίου 2012, και τις επιπτώσεις της στις ΔΚΣ που κοινοποιήθηκαν τόσο πριν όσο και μετά την εν λόγω ημερομηνία. Στην έκθεση ακολουθούνται τα κριτήρια που προβλέπονται στις κατευθυντήριες γραμμές για τη βελτίωση της νομοθεσίας, και συγκεκριμένα: αποτελεσματικότητα, αποδοτικότητα, συνοχή, συνάφεια και προστιθέμενη αξία για την ΕΕ. Επίσης, αξιολογείται κατά πόσον είναι δυνατή η απλούστευση του ισχύοντος πλαισίου που διαμορφώνει η απόφαση ΔΚΣ. 2. Αξιολόγηση Μετά την έγκριση της απόφασης ΔΚΣ, τα κράτη μέλη έχουν κοινοποιήσει στην Επιτροπή 124 ΔΚΣ. Στον βαθμό που είναι δυνατό να εκτιμηθεί, τα κράτη μέλη έχουν συμμορφωθεί με την υποχρέωση κοινοποίησης των ΔΚΣ. Ωστόσο, υπάρχουν νομικά μη δεσμευτικές συμφωνίες 6, είτε σύμφωνα με τον ορισμό που περιλαμβάνεται στο άρθρο 2 της απόφασης ΔΚΣ ή υπό την έννοια του δημοσίου διεθνούς δικαίου, για τις οποίες δεν υπάρχει υποχρέωση κοινοποίησης σύμφωνα με την ισχύουσα απόφαση ΔΚΣ. Ωστόσο, τέτοιες συμφωνίες μπορούν να υπεισέλθουν σε πολλές λεπτομέρειες όσον αφορά τις νομικές και τεχνικές ιδιαιτερότητες του υπό εξέταση θέματος (π.χ. σχετικά με έργα ενεργειακών υποδομών). Από τις 124 κοινοποιηθείσες ΔΚΣ: Περίπου το 60 % αφορούσαν τη γενική συνεργασία στον τομέα της ενέργειας (κυρίως τη διμερή συνεργασία στον τομέα της ενέργειας μεταξύ κρατών μελών της ΕΕ και ευρέως φάσματος τρίτων χωρών, όπως π.χ. η Κούβα, το Βιετνάμ, η Σιγκαπούρη, η Κορέα, η Ινδία ή η Κίνα). Καμία από τις εν λόγω ΔΚΣ δεν δημιουργούσε ανησυχίες και, επομένως, καμία δεν αποτέλεσε αντικείμενο παρακολούθησης από την Επιτροπή Περίπου το 40 % αφορούσαν συμφωνίες είτε προμήθειας, εισαγωγής ή διαμετακόμισης ενεργειακών προϊόντων (πετρελαίου, φυσικού αερίου ή ηλεκτρικής ενέργειας) είτε καθορισμού κανόνων εκμετάλλευσης κοιτασμάτων φυσικού αερίου ή πετρελαίου διμερείς ή πολυμερείς συμφωνίες κατασκευής υποδομών που σχετίζονται με την ενέργεια, η πλειονότητα των οποίων αφορούσε αγωγούς πετρελαίου και φυσικού αερίου. 5 Για τις ΔΚΣ, το άρθρο 103 της συνθήκης Ευρατόμ προβλέπει ειδική εκ των προτέρων διαδικασία. 6 Όπως μνημόνια συνεννόησης, επιστολές προθέσεων ή πολιτικές διακηρύξεις. 3

Αφού ανέλυσε τις ΔΚΣ που υπάγονται στην τελευταία κατηγορία, η Επιτροπή εξέφρασε αμφιβολίες σχετικά με τη συμβατότητα με τη νομοθεσία της ΕΕ για 17 από αυτές. Η εν λόγω νομοθεσία της ΕΕ αφορά κυρίως είτε διατάξεις της τρίτης δέσμης μέτρων για την ενέργεια (π.χ.: νομικός διαχωρισμός, πρόσβαση τρίτων μερών στην αγορά και την τιμολόγηση, περιλαμβανομένης της ανεξαρτησίας της εθνικής ρυθμιστικής αρχής) είτε το δίκαιο ανταγωνισμού της ΕΕ (απαγόρευση κατακερματισμού της αγοράς με τη χρήση ρητρών προορισμού). Ως εκ τούτου, κρίθηκε ότι ανησυχία δημιουργεί περίπου το ένα τρίτο των κοινοποιηθεισών ΔΚΣ που αφορούν τον ενεργειακό εφοδιασμό ή τις ενεργειακές υποδομές. Το 2013 εστάλησαν επιστολές σε 9 κράτη μέλη τα οποία έχουν συνάψει ΔΚΣ που δημιουργούν ανησυχία, με τις οποίες κλήθηκαν να τροποποιήσουν ή να καταγγείλουν τις εν λόγω ΔΚΣ, προκειμένου να επιλυθούν οι διαπιστωθείσες ασυμβατότητες. 2.1 Αποτελεσματικότητα Έως σήμερα, κανένα κράτος μέλος δεν έχει καταφέρει να καταγγείλει ή να επαναδιαπραγματευθεί τις μη σύμφωνες ΔΚΣ 7. Αυτό οφείλεται κυρίως στη σύνθετη νομική κατάσταση που προκύπτει όταν ΔΚΣ υπογράφονται με τρίτη χώρα. Συγκεκριμένα, από τη στιγμή που ένα κράτος μέλος έχει συνάψει ΔΚΣ, η οποία είναι δεσμευτική βάσει του δημόσιου διεθνούς δικαίου και δεν περιέχει ρήτρα λύσης ή αναστολής, είναι από νομική άποψη σχεδόν αδύνατο για το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος να καταγγείλει τη ΔΚΣ εντός σύντομου χρονικού διαστήματος και πριν από τη λήξη της αρχικής διάρκειας της ΔΚΣ χωρίς τη σύμφωνη γνώμη της τρίτης χώρας. Το ίδιο ισχύει σε ό,τι αφορά την επαναδιαπραγμάτευση των ΔΚΣ, για την οποία απαιτείται η συναίνεση της τρίτης χώρας. Αυτό με τη σειρά του περιορίζει σημαντικά τις εξουσίες επιβολής της Επιτροπής, ακόμη και αν επρόκειτο να κινήσει διαδικασία παράβασης. Όσον αφορά τις ΔΚΣ που υπογράφηκαν μετά την έναρξη ισχύος της απόφασης ΔΚΣ, μόνο μία διακυβερνητική συμφωνία έχει κοινοποιηθεί στην Επιτροπή. Ως εκ τούτου, δεν είναι δυνατόν στο παρόν στάδιο να συναχθούν γενικά συμπεράσματα όσον αφορά την αποτελεσματικότητα της απόφασης ΔΚΣ να διασφαλίσει τη συμβατότητα με τη νομοθεσία της ΕΕ για τις ΔΚΣ που εγκρίθηκαν μετά το 2012. Μετά την έκδοση της απόφασης ΔΚΣ, δεν κοινοποιήθηκε στην Επιτροπή καμία διαπραγμάτευση ΔΚΣ από τα κράτη μέλη. Ωστόσο, είναι βέβαιο ότι τα κράτη μέλη είχαν επαφές με τρίτες χώρες σχετικά με τη δημιουργία υποδομών και την προμήθεια των σχετικών ενεργειακών προϊόντων. Εν προκειμένω, η Επιτροπή δεν είναι σε θέση να αξιολογήσει τον βαθμό στον οποίο τα κράτη μέλη και οι τρίτες χώρες έχουν αναλάβει πολιτικές δεσμεύσεις (π.χ. με τη μορφή μνημονίων συνεννόησης, ανταλλαγής σημειωμάτων ή επιστολών προθέσεων). Με βάση τα ανωτέρω, οι διατάξεις της ισχύουσας απόφασης ΔΚΣ δεν οδήγησαν σε μετατροπή των μη σύμφωνων ΔΚΣ που έχουν συναφθεί σε σύμφωνες. Τούτο οφείλεται κυρίως στον εκ των υστέρων χαρακτήρα του ελέγχου συμβατότητας που ορίζεται στην απόφαση ΔΚΣ. 7 Θα πρέπει να σημειωθεί ότι, σε ορισμένες περιπτώσεις, οι ΔΚΣ έπαυσαν να ισχύουν διότι η αρχική διάρκεια της ΔΚΣ έχει εν τω μεταξύ παρέλθει ή διότι ειδικός όρος που προβλεπόταν στη ΔΚΣ δεν ικανοποιήθηκε εγκαίρως. 4

Επιπλέον, οι διατάξεις της ισχύουσας απόφασης ΔΚΣ δεν είχαν άμεσες επιπτώσεις στις διαπραγματεύσεις των κρατών μελών με τρίτες χώρες. Ως εκ τούτου, η απόφαση ΔΚΣ υπό την παρούσα της μορφή δεν κρίνεται αποτελεσματική. 2.2 Αποδοτικότητα Είναι αδύνατον να αξιολογηθούν εμπειρικά ή ακόμη και βάσει μοντέλου οι δαπάνες που συνεπάγεται η ισχύουσα απόφαση ΔΚΣ. Ωστόσο, ο εκ των υστέρων χαρακτήρας του ελέγχου συμβατότητας των ΔΚΣ με το δίκαιο της ΕΕ συνεπάγεται ότι πρέπει να ληφθεί υπόψη σειρά ποιοτικών κριτηρίων. Για σύμφωνες ΔΚΣ και ΔΚΣ που αφορούν γενική διμερή συνεργασία στον τομέα της ενέργειας και δεν θίγουν καμία πτυχή του δικαίου της ΕΕ, η απόφαση ΔΚΣ δεν συνεπάγεται άμεσες δαπάνες για τα κράτη μέλη, εκτός από τις διοικητικές δαπάνες που συνδέονται με τη κοινοποίηση των ΔΚΣ στο πλαίσιο του τρέχοντος μηχανισμού ανταλλαγής πληροφοριών. Οι εν λόγω διοικητικές δαπάνες είναι πολύ περιορισμένες, καθώς οι ΔΚΣ μπορούν να τηλεφορτωθούν ηλεκτρονικά και δεν υπάρχει απαίτηση μετάφρασης τους από τα κράτη μέλη. Από την άλλη πλευρά, πρόσθετες άμεσες και έμμεσες δαπάνες προκύπτουν στις περιπτώσεις που ΔΚΣ αξιολογείται εκ των υστέρων ως ασύμβατη με το δίκαιο της ΕΕ. Οι δαπάνες αυτές περιλαμβάνουν τις άμεσες δαπάνες για τις δημόσιες αρχές, όπως τα διοικητικά έξοδα που βαρύνουν i) την Επιτροπή και σχετίζονται με την εσωτερική λήψη αποφάσεων και την επικοινωνία με το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος (ή κράτη μέλη) και ii) το κράτος μέλος (ή τα κράτη μέλη) και την Επιτροπή σε περίπτωση επακόλουθων ενεργειών από την Επιτροπή, όπως είναι η διεξαγωγή διαρθρωμένου διαλόγου με τα κράτη μέλη ή οι διαδικασίες παράβασης. Επιπλέον, τα κράτη μέλη μπορεί να επιβαρυνθούν με τα δικαστικά έξοδα στην περίπτωση ΔΚΣ που δεν περιέχουν ρήτρες λύσης, καθώς λόγω της μη εφαρμογής της δεδομένης ΔΚΣ η τρίτη χώρα μπορεί να ζητήσει αποζημίωση ενώπιον διεθνούς διαιτητικού δικαστηρίου. Επιπλέον, μπορεί να προκύψουν έμμεσες δαπάνες που βαρύνουν τις εθνικές αρχές και τις επιχειρήσεις που συμμετέχουν σε έργα υποδομής. Οι εν λόγω δαπάνες σχετίζονται με την ακύρωση, την αναστολή ή την καθυστέρηση έργων υποδομής των οποίων το νομικό πλαίσιο κρίνεται εκ των υστέρων ασύμβατο με το δίκαιο της ΕΕ, αφού η υλική υποδομή έχει ήδη εν μέρει κατασκευαστεί και/ή οι δαπάνες έχουν ήδη πραγματοποιηθεί. Όσον αφορά τα οφέλη που παρείχε μέχρι στιγμής το τρέχον σύστημα, εκτιμάται ότι απορρέουν από το αυξημένο επίπεδο συμμόρφωσης των ΔΚΣ με το δίκαιο της ΕΕ, λόγω της εκτίμησης των συμβαλλομένων ότι οι ΔΚΣ θα υποβληθούν αργότερα σε εκ των υστέρων αξιολόγηση. Τα οικονομικά οφέλη των σύμφωνων ΔΚΣ συνδέονται με: Αύξηση της ασφάλειας δικαίου, η οποία ευνοεί τις επενδύσεις. Αυτό ισχύει ιδιαίτερα στην περίπτωση ΔΚΣ για υποδομές που προορίζονται να παρέχουν νομική και κανονιστική ασφάλεια για έργα που απαιτούν υψηλά επίπεδα επενδύσεων. Η εν λόγω αυξημένη ασφάλεια δικαίου είναι ιδιαίτερα σημαντική όταν συμφωνία διαμετακόμισης/έργου υποδομής καλύπτεται από περισσότερες της μίας διμερείς ΔΚΣ. Εύρυθμη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς ενέργειας, χωρίς κατακερματισμό σε εθνικό επίπεδο και με αυξημένο ανταγωνισμό. 5

Αυξημένη διαφάνεια όσον αφορά την κατάσταση της ασφάλειας εφοδιασμού σε όλα τα κράτη μέλη, τα οποία με τη σειρά τους μπορούν να αποφεύγουν περιττές επενδύσεις και/ή ελλείψεις σε υποδομές. Ενίσχυση της συνεργασίας μεταξύ των κρατών μελών και μεταξύ των κρατών μελών και της Επιτροπής, η οποία μπορεί να βοηθήσει την ΕΕ να προβάλλει ένα ενιαίο και σταθερό μήνυμα σε τρίτες χώρες και, ως εκ τούτου να ενισχύσει τη διαπραγματευτική ισχύ της ΕΕ στις διαπραγματεύσεις για την ενέργεια. Εν κατακλείδι, η απόφαση ΔΚΣ μπορεί να θεωρηθεί αρκετά αποδοτική. Συνολικά, οι δαπάνες που συνδέονται με την τρέχουσα απόφαση ΔΚΣ δικαιολογούνται από τα σχετικά οφέλη που προκύπτουν από αυτήν, δεδομένου ότι διασφαλίζει τη λειτουργία και την ακεραιότητα της εσωτερικής αγοράς ενέργειας και συμβάλλει στην ασφάλεια εφοδιασμού. Ωστόσο, η απόφαση ΔΚΣ θα μπορούσε να είναι πιο αποδοτική εάν ο έλεγχος συμβατότητας που θεσπίζει διεξαγόταν εκ των προτέρων. Έτσι θα ενισχυόταν σημαντικά η ασφάλεια δικαίου και τα κράτη μέλη και η Επιτροπή θα απέφευγαν δαπάνες. 2.3 Συνοχή Η απόφαση ΔΚΣ συνάδει με σειρά μέτρων που λαμβάνονται σε επίπεδο ΕΕ για τη βελτίωση της λειτουργίας της ενεργειακής αγοράς της ΕΕ και την αύξηση της ενεργειακής ασφάλειας της ΕΕ. Εκπονήθηκε το 2012 και συμπληρώνει τον κανονισμό για την ασφάλεια εφοδιασμού με αέριο, που εγκρίθηκε το 2010 8. Επιπλέον, η επανεξέταση της τρέχουσας απόφασης ΔΚΣ αποτελεί μέρος των παραδοτέων της ενεργειακής ένωσης. Μία από τις πέντε αμοιβαία ενισχυόμενες διαστάσεις της ενεργειακής ένωσης ενεργειακή ασφάλεια, αλληλεγγύη και εμπιστοσύνη υπογραμμίζει επίσης τη σημασία των στόχων που επιδιώκονται με την απόφαση ΔΚΣ. Συνολικά, η απόφαση ΔΚΣ συνάδει πλήρως με άλλες πρωτοβουλίες στο πλαίσιο της στρατηγικής πλαισίου για την ενεργειακή ένωση που έχουν παρεμφερείς στόχους. 2.4 Συνάφεια Σημαντικά έργα υποδομής εξακολουθούν να βασίζονται σε κρατική στήριξη με τη μορφή ΔΚΣ που θα χρειαστεί να συμφωνηθούν ή να ανανεωθούν τα προσεχή έτη. Στην περίπτωση του εφοδιασμού με αέριο, το μερίδιο του φυσικού αερίου που μεταφέρεται μέσω αγωγών επί του συνόλου των εισαγωγών από τρίτες χώρες ανήλθε σε 90 % το 2014. Η θέση σε λειτουργία της πλειονότητας των αγωγών αερίου που συνδέουν την ΕΕ με τους εμπορικούς της εταίρους πραγματοποιήθηκε από τα τέλη της δεκαετίας του 1970 έως τα τέλη της δεκαετίας του 1990. Όσον αφορά το πετρέλαιο, το 90 % περίπου των ενωσιακών εισαγωγών αργού πετρελαίου πραγματοποιείται διά θαλάσσης και μόνο το 10 % εισάγεται μέσω αγωγών 9, για τους οποίους οι φορείς υλοποίησης έργων ενδέχεται να ζητήσουν ΔΚΣ. Όσον αφορά την ηλεκτρική ενέργεια, το μερίδιο των καθαρών εισαγωγών της ΕΕ στην 8 Κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 994/2010, σχετικά με την ασφάλεια εφοδιασμού με αέριο, ΕΕ L 295 της 12.11.2010, σ. 1. 9 Ορισμένα διυλιστήρια στις χώρες της Βαλτικής και της Κεντρικής Ευρώπης στηρίζονται σε ποικίλο βαθμό στον αγωγό Druzhba, που συνδέει τις εν λόγω περιοχές με κοιτάσματα παραγωγής πετρελαίου στη Ρωσική Ομοσπονδία. 6

ακαθάριστη παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας είναι μικρότερο από 1 % για την ΕΕ των 28 10. Ωστόσο, όπως και στην περίπτωση του αργού πετρελαίου, ορισμένα απομονωμένα συστήματα ηλεκτρικής ενέργειας στην ΕΕ (ιδίως στα κράτη μέλη της Βαλτικής) εξαρτώνται σε μεγάλο βαθμό από ηλεκτρική ενέργεια που εισάγεται μέσω καλωδίων από τρίτες χώρες 11. Όπως ισχύει για το αέριο και το πετρέλαιο, οι σχετικές συνδετικές υποδομές κατασκευάστηκαν πριν από αρκετές δεκαετίες. Εν ολίγοις, είτε μεγάλο μέρος των ενεργειακών προϊόντων σε επίπεδο ΕΕ (στην περίπτωση του αερίου) είτε κρίσιμο μερίδιο ενεργειακών προϊόντων σε συγκεκριμένα κράτη μέλη της ΕΕ (στην περίπτωση του πετρελαίου και της ηλεκτρικής ενέργειας) εισάγεται στην ΕΕ από τρίτες χώρες μέσω φυσικών διασυνδέσεων. Η κατασκευή των έργων υποδομής βασίζεται σε σύνθετες συμβατικές συμφωνίες μεταξύ των φορέων υλοποίησης, οι οποίες συχνά υποστηρίζονται από μία ή περισσότερες συμφωνίες μεταξύ των χωρών παραγωγής, διαμετακόμισης και παραλαβής. Λόγω του μακρόπνοου χαρακτήρα πολλών ΔΚΣ, η ανανέωση και η κοινοποίησή τους χαρακτηρίζεται από κυκλικότητα. Ως εκ τούτου, το γεγονός ότι από το 2012 έχει κοινοποιηθεί στην Επιτροπή μόνον μία ΔΚΣ δεν συνεπάγεται ότι δεν θα κοινοποιηθούν νέες ΔΚΣ στο μέλλον. Επιπλέον, αυτό που ενδιαφέρει δεν είναι το πλήθος των κοινοποιημένων ΔΚΣ αλλά η σημασία των έργων που ρυθμίζονται από αυτές και η συμμόρφωσή τους με τη νομοθεσία της ΕΕ. Σχετικά με την ανανέωση των ΔΚΣ για παλαιότερες υποδομές, οι αρχικοί κίνδυνοι που συνδέονταν με την κατασκευή μπορεί επίσης να έχουν πλέον μετριαστεί, στοιχείο που σημαίνει ότι τώρα είναι ίσως ακόμη πιο σημαντική η αξιολόγηση της συμμόρφωσης των ΔΚΣ με το δίκαιο της ΕΕ. Η εξάρτηση της ΕΕ από εισαγωγές (καυσίμων, τεχνολογίας και άλλων υλικών) αναμένεται να παραμείνει σταθερή ή να αυξηθεί κατά τις επόμενες δύο δεκαετίες 12 Παρά το γεγονός ότι κατά τα επόμενα έτη αναμένεται να κατασκευαστεί μόνον περιορισμένος αριθμός νέων ενεργειακών διαδρόμων, οι ενδεχόμενες νέες υποδομές που σχετίζονται με καθέναν από αυτούς θα μπορούσαν να έχουν επιπτώσεις στο σύνολο της ευρωπαϊκής αγοράς ενέργειας. Είναι, ως εκ τούτου, ουσιώδες οι ΔΚΣ που αφορούν τέτοιες υποδομές να είναι συμβατές με το δίκαιο της ΕΕ και την πολιτική για τη διαφοροποίηση της ΕΕ. Επιπλέον, στα νέα έργα υποδομών, αυξάνεται κατά κανόνα ο αριθμός των θεμάτων που περιλαμβάνονται σε κάθε ΔΚΣ. Καθώς οι διαδρομές της ενέργειας μεγαλώνουν, θα αυξάνονται επίσης ο αριθμός, η ιεράρχηση των κανόνων δικαίου και η πολυπλοκότητα των ΔΚΣ 13. Για τα καύσιμα, η ευθύνη αποτελεί μείζον πρόβλημα που μπορεί να αντιμετωπιστεί μόνο από κυβερνήσεις, ενώ σχεδόν όλες οι συνδέσεις δικτύου υπόκεινται σε διμερείς ή πολυμερείς ΔΚΣ. Στο πλαίσιο της εν λόγω αυξανόμενης πολυπλοκότητας, οι ΔΚΣ εξακολουθούν να έχουν ρόλο, ιδίως όσον αφορά την ανάπτυξη νέων ενεργειακών έργων που πραγματοποιούνται στο πλαίσιο της πολιτικής για την ενεργειακή διαφοροποίηση της ΕΕ. Όσον αφορά τις ΔΚΣ που αφορούν την αγορά ενεργειακών εμπορευμάτων, ο τρόπος με τον οποίο εισάγονται τα εν λόγω προϊόντα στην εσωτερική αγορά της ΕΕ έχει αλλάξει κατά 10 Πηγή: ετήσια στοιχεία της ESTAT 11 Για παράδειγμα, η Κροατία, η Λιθουανία και η Λετονία εισάγουν περισσότερο από 20 % της ηλεκτρικής ενέργειάς τους. 12 https://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/trends_to_2050_update_2013.pdf, σ.49. Για περισσότερες πληροφορίες, βλ. εκτίμηση επιπτώσεων σχετικά με την αναθεώρηση της απόφασης ΔΚΣ, σ. 43. 13 Για παράδειγμα, μια σύνδεση δικτύου από το Μπακού έως την ΕΕ υπό την αιγίδα της πρωτοβουλίας για τον νότιο διάδρομο εμπλέκει έως και 20 διαφορετικές συμφωνίες, εκ των οποίων περισσότερες από τις μισές είναι ΔΚΣ και «συμφωνίες των κυβερνήσεων υποδοχής» (δηλαδή συμφωνίες μεταξύ κυβερνήσεων και επιχειρήσεων). 7

την τελευταία δεκαετία. Ιδίως όσον αφορά το αέριο, το προτιμώμενο μέσο τιμολόγησης έχει μετατοπιστεί από τις μακροπρόθεσμες τιμαριθμοποιημένες συμβάσεις με βάση το πετρέλαιο σε μηχανισμό που στηρίζεται στην αγορά, δηλαδή στην τιμολόγηση στους κόμβους εμπορίας. Ωστόσο, η γενική μεταστροφή προς την τιμολόγηση του αερίου με βάση τις τιμές της αγοράς συγκαλύπτει τις διαφορές που υπάρχουν μεταξύ των επιμέρους κρατών μελών της ΕΕ. Ενώ η κατάσταση στα κράτη μέλη της κεντρικής και της βορειοδυτικής Ευρώπης αντικατοπτρίζει τη γενική τάση, σε άλλες περιφέρειες της ΕΕ όπως οι χώρες της Βαλτικής και της νοτιοανατολικής Ευρώπης δεν παρατηρείται ακόμη η στροφή προς την τιμολόγηση στους κόμβους εμπορίας. Με βάση τα ανωτέρω, η εκτίμηση της Επιτροπής είναι ότι οι ΔΚΣ θα εξακολουθήσουν να διαδραματίζουν σημαντικό ρόλο στον ενεργειακό τομέα της ΕΕ. Η απόφαση ΔΚΣ εξακολουθεί συνεπώς να είναι σημαντική, χρειάζεται όμως να προσαρμοστεί στον μεταβαλλόμενο χαρακτήρα του ενεργειακού εφοδιασμού και των οδών εφοδιασμού. 2.5 Προστιθέμενη αξία για την ΕΕ Όσον αφορά την ενεργειακή ασφάλεια, η κατάσταση στα κράτη μέλη παρουσιάζει μεγάλη ποικιλομορφία. Οι λιγότερο ευάλωτες περιοχές της Ευρώπης είναι εκείνες που προμηθεύονται από πολυάριθμες και διαφορετικές πηγές/οδούς και στις οποίες υπάρχει αγορά χονδρικής που χαρακτηρίζεται από λειτουργικότητα και ρευστότητα. Οι πλέον ευάλωτες περιοχές πάσχουν συχνά από έλλειψη υποδομών, που είναι απαραίτητες, αφενός, για την ύπαρξη διαφοροποίησης στη βάση εφοδιασμού και, αφετέρου, για την ανάπτυξη λειτουργικής αγοράς. Ενώ μόνο σε λίγες χώρες οι αγορές χαρακτηρίζονται από ρευστότητα, η ζήτηση στις εν λόγω χώρες καλύπτει περίπου το 80 % των συνολικών αναγκών της ΕΕ σε αέριο. Η διαφοροποιημένη κατάσταση σημαίνει πως τα κράτη μέλη έχουν διαφορετικά επίπεδα διαπραγματευτικής ισχύος έναντι τρίτων χωρών και διαφορετικά επίπεδα έκθεσης σε εξωτερική πίεση. Η προοδευτική ενοποίηση των ενεργειακών υποδομών και αγορών και η επακόλουθη κοινή εξάρτηση από εξωτερικούς προμηθευτές συνεπάγονται ότι οι θεμελιώδεις πολιτικές αποφάσεις που αφορούν την ενέργεια και λαμβάνονται από ένα κράτος μέλος θα πρέπει να συζητηθούν με τις γειτονικές χώρες. Το ίδιο ισχύει για την εξωτερική διάσταση της ενεργειακής πολιτικής της ΕΕ. Η απόφαση ΔΚΣ διαδραματίζει ζωτικό ρόλο στη διασύνδεση της εξωτερικής διάστασης της ενεργειακής πολιτικής (όσον αφορά τις συμφωνίες με τρίτες χώρες) με την εσωτερική διάσταση (δεδομένου ότι διατάξεις των ΔΚΣ που δεν είναι σύμφωνες με τη νομοθεσία της ΕΕ έχουν αρνητικές επιπτώσεις στη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς ενέργειας). Συνεπώς, η απόφαση ΔΚΣ έχει σαφή προστιθέμενη αξία για την ΕΕ, δεδομένου ότι ενισχύει την συνεργασία και τη διαφάνεια σε επίπεδο ΕΕ και συμβάλλει στη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς ενέργειας και στην ασφάλεια του εφοδιασμού. 2.6 Απλούστευση Η τρέχουσα απόφαση ΔΚΣ καθορίζει έναν σχετικά απλό μηχανισμό ανταλλαγής πληροφοριών. Ο κύριος διοικητικός φόρτος για τα κράτη μέλη σχετίζεται με τη διαδικασία κοινοποίησης. Οι ΔΚΣ μπορούν να τηλεφορτωθούν ηλεκτρονικά και δεν υπάρχει απαίτηση μετάφρασής τους από τα κράτη μέλη. Θα μπορούσε να προβλεφθεί αποσαφήνιση της απόφασης, όχι η απλούστευσή της. Το άρθρο 3 της ισχύουσας απόφασης ΔΚΣ ορίζει ως προθεσμία για την υποβολή της υφιστάμενων ΔΚΣ την 17η Φεβρουαρίου 2013. Καθώς η εν 8

λόγω προθεσμία έχει παρέλθει, θα μπορούσε να διευκρινιστεί ότι η προθεσμία των εννέα μηνών για τη διενέργεια της εκ των υστέρων αξιολόγησης εφαρμόζεται σε όλες τις νέες ΔΚΣ που έχουν συναφθεί μετά την έναρξη ισχύος της απόφασης ΔΚΣ. Υπάρχει περιορισμένη δυνατότητα απλούστευσης της τρέχουσας απόφασης ΔΚΣ. Ωστόσο, θα πρέπει να γίνει μια διευκρίνιση σχετικά με την προθεσμία υποβολής των ΔΚΣ που συνήφθησαν μετά την έναρξη ισχύος της απόφασης ΔΚΣ. 9

3. Συμπεράσματα Η παρούσα έκθεση βασίζεται στην πείρα που απέκτησε η Επιτροπή μετά την έναρξη ισχύος της απόφασης ΔΚΣ το 2012 και την εμπεριστατωμένη ανάλυση των 124 ΔΚΣ που κοινοποιήθηκαν στο πλαίσιο αυτό. Αποτελεί εκπλήρωση της υποχρέωσης της Επιτροπής να αξιολογήσει την απόφαση ΔΚΣ, όπως προβλέπεται στο άρθρο 8 της εν λόγω απόφασης. Η απόφαση ΔΚΣ στη σημερινή της μορφή δεν θεωρείται αποτελεσματική. Οι τρέχουσες διατάξεις (και ιδίως ο εκ των υστέρων χαρακτήρας του ελέγχου συμβατότητας) δεν οδήγησαν σε μεταβολή των μη σύμφωνων ΔΚΣ σε σύμφωνες και δεν είχαν άμεση επίπτωση στις διαπραγματεύσεις των κρατών μελών με τρίτες χώρες. Ειδικότερα, δεν υποβλήθηκε σε εθελοντική βάση κανένα σχέδιο ΔΚΣ για εκ των προτέρων έλεγχο. Όσον αφορά την αποδοτικότητα, και ιδίως τις πτυχές του κόστους και του λόγου κόστους/οφέλους, η απόφαση ΔΚΣ θεωρείται αρκετά αποδοτική. Ειδικότερα, οι δαπάνες που συνδέονται με την τρέχουσα απόφαση ΔΚΣ δικαιολογούνται από τα οφέλη που προσφέρει, επειδή διασφαλίζει τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς ενέργειας και συμβάλλει στην ασφάλεια εφοδιασμού. Ωστόσο, η απόφαση ΔΚΣ θα μπορούσε να είναι πιο αποδοτική εάν ο έλεγχος συμβατότητας που καθορίζει διεξαγόταν εκ των προτέρων. Κάτι τέτοιο θα ενίσχυε σημαντικά την ασφάλεια δικαίου και θα απέτρεπε σημαντικές δαπάνες. Η απόφαση ΔΚΣ συνάδει πλήρως με άλλες πρωτοβουλίες και νομοθετικές πράξεις της ΕΕ. Όσον αφορά τη συνάφεια, οι ΔΚΣ θα συνεχίσουν να διαδραματίζουν βασικό ρόλο στον ενεργειακό τομέα της ΕΕ. Ως εκ τούτου, η απόφαση ΔΚΣ είναι σημαντική αλλά πρέπει να προσαρμοστεί στον μεταβαλλόμενο χαρακτήρα του ενεργειακού εφοδιασμού και των οδών εφοδιασμού. Η απόφαση ΔΚΣ έχει σαφή προστιθέμενη αξία για την ΕΕ, καθώς ενισχύει τη συνεργασία και τη διαφάνεια σε επίπεδο ΕΕ και συμβάλλει στην ασφάλεια εφοδιασμού και στη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς ενέργειας. Τέλος, όσον αφορά την απλούστευση, θα μπορούσε να γίνει μια διευκρίνιση σχετικά με την προθεσμία υποβολής για τις ΔΚΣ που έχουν συναφθεί μετά την έναρξη ισχύος της απόφασης ΔΚΣ. Συνολικά, στην παρούσα έκθεση συνάγεται το συμπέρασμα ότι οι διαδικασίες που καθορίζει η ισχύουσα απόφαση ΔΚΣ δεν είναι πλήρως κατάλληλες, με κυριότερο διαδικαστικό πρόβλημα εν προκειμένω τον εκ των υστέρων χαρακτήρα του ελέγχου συμβατότητας. 10