Η πορεία προς µια «ευρωπαϊκή τραπεζική ένωση»: oι προτάσεις της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για τη διαµόρφωση ενός «ενιαίου εποπτικού µηχανισµού» στον τραπεζικό τοµέα (*) Χρήστος Βλ. Γκόρτσος Αναπληρωτής Καθηγητής ιεθνούς Οικονοµικού ικαίου, Πάντειο Πανεπιστήµιο Αθηνών Επισκέπτης Καθηγητής, Europa Institut, Universität des Saarlandes, και εντεταλµένος διδασκαλίας, Νοµική Σχολή Αθηνών (*) Το παρόν άρθρο είναι επικαιροποιηµένο µέχρι τις 27 Σεπτεµβρίου 2012 και πρόκειται να δηµοσιευθεί στο επιστηµονικό περιοδικό Χρηµατοπιστωτικό ίκαιο (2012, τεύχος 2, Νοµική Βιβλιοθήκη).
ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ Η προβληµατική 1. Τα βασικά συστατικά στοιχεία του προτεινόµενου ρυθµιστικού πλαισίου 1.1 Συνολική θεώρηση 1.2 Ανάθεση στην Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα ειδικών καθηκόντων αναφορικά µε τη µικρο-προληπτική εποπτεία ορισµένων φορέων του χρηµατοπιστωτικού συστήµατος 1.3 Εφαρµογή των ειδικών καθηκόντων αποκλειστικά σε σχέση µε τη µικροπροληπτική εποπτεία πιστωτικών ιδρυµάτων 1.4 Καθιέρωση ενός "ενιαίου εποπτικού µηχανισµού" αναφορικά µε την άσκηση των ειδικών καθηκόντων που ανατίθενται στην ΕΚΤ 1.5 Ένταξη του "ενιαίου εποπτικού µηχανισµού" στο Ευρωπαϊκό Σύστηµα Χρηµατοπιστωτικής Εποπτείας 1.6 Καθιέρωση "σινικών τειχών" 2. Ειδικά: τα καθήκοντα που ανατίθενται στην ΕΚΤ και η άσκησή τους στο πλαίσιο του «ενιαίου εποπτικού µηχανισµού» 2.1 Τα επιµέρους ειδικά καθήκοντα που ανατίθενται στην ΕΚΤ 2.1.1 Ειδικά καθήκοντα αναφορικά µε πιστωτικά ιδρύµατα που εδρεύουν σε συµµετέχοντα κράτη µέλη 2.1.2 Ειδικά καθήκοντα αναφορικά µε υποκαταστήµατα πιστωτικών ιδρυµάτων που εδρεύουν σε µη συµµετέχοντα κράτη µέλη 2.1.3 Ειδικά καθήκοντα αναφορικά µε πιστωτικά ιδρύµατα που εδρεύουν σε µη συµµετέχοντα κράτη µέλη 2.1.4 Κανονιστικές εξουσίες 2.2 Ο τρόπος άσκησης των ειδικών καθηκόντων στο πλαίσιο του «ενιαίου εποπτικού µηχανισµού» 3. Οι λοιπές διατάξεις της πρότασης Κανονισµού του Συµβουλίου: επισκόπηση Κριτική θεώρηση ευτερογενείς πηγές Ελληνόγλωσσες Ξενόγλωσσες 2
Η προβληµατική (α) H έναρξη λειτουργίας της οικονοµικής και νοµισµατικής ένωσης (στη συνέχεια η "ΟΝΕ") στην Ευρωπαϊκή Ένωση (στη συνέχεια η "ΕΕ"), την 1 η Ιανουαρίου 1999, δεν επέφερε καµία µεταβολή, επί της ουσίας, στο καθεστώς αδειοδότησης και µικρο-προληπτικής εποπτείας των πιστωτικών ιδρυµάτων που εδρεύουν στα κράτη µέλη της ευρωζώνης. 1 Σε αντίθεση µε όσα καθιερώθηκαν για τη χάραξη και εφαρµογή της ενιαίας νοµισµατικής και συναλλαγµατικής πολιτικής στη ευρωζώνη, οι οποίες εκχωρήθηκαν σε υπερεθνικό επίπεδο, η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (στη συνέχεια η "ΕΚΤ") δεν ανήχθη σε υπερεθνική εποπτική αρχή του χρηµατοπιστωτικού συστήµατος, ή έστω ενός από τους τοµείς του, καθώς οι σχετικές αρµοδιότητες παρέµειναν σε εθνικό επίπεδο. Αυτό προκύπτει ρητά από τη διάταξη της παρ. 5 του άρθρου 127 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (στη συνέχεια η "ΣΛΕΕ"), 2 η οποία επαναλαµβάνεται αυτούσια στο άρθρο 3.3 του Καταστατικού του Ευρωπαϊκού Συστήµατος Κεντρικών Τραπεζών και της ΕΚΤ, 3 σύµφωνα µε την οποία: "το ΕΣΚΤ συµβάλλει στην εκ µέρους των αρµόδιων αρχών οµαλή άσκηση πολιτικών που αφορούν την προληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυµάτων και τη σταθερότητα του χρηµατοπιστωτικού συστήµατος". 4,5 Η ΕΚΤ διαθέτει σχετικά µόνον την εξουσία της υποβολής Γνωµών, σύµφωνα µε την παρ. 4 του άρθρου 127 της ΣΛΕΕ, καθώς και εντός των ορίων και υπό τους όρους που τέθηκαν στην Απόφαση 98/415/ΕΚ του Συµβουλίου, η οποία εκδόθηκε βάσει της εν λόγω διάταξης της ΣΛΕΕ. 6 1 Το µοναδικό από τα µέσα πολιτικής που χρησιµοποιούνται για την ικανοποίηση του αιτήµατος που συνίσταται στη διασφάλιση της σταθερότητας του τραπεζικού συστήµατος για το οποίο κατέστη de facto αρµόδια η ΕΚΤ µετά την έναρξη της ΟΝΕ, έστω και χωρίς να υφίσταται σχετική καταστατική βάση, είναι ο τελικός αναχρηµατοδοτικός δανεισµός ('last resort lending') των πιστωτικών ιδρυµάτων που κρίνονται ως φερέγγυα, αλλά αντιµετωπίζουν προβλήµατα ρευστότητας, καθώς αυτό αποτελεί αναπόσπαστο στοιχείο της λειτουργίας των κεντρικών τραπεζών. Για την εν λόγω λειτουργία των κεντρικών τραπεζών, βλέπε ενδεικτικά Γκόρτσο (2011(β)), σελ. 100-102, µε περαιτέρω βιβλιογραφικές αναφορές. 2 ΕΕ C 83, 30.3.2010, σελ. 47-199. 3 Πρωτόκολλο αριθ. 4 της ΣΕΕ και της ΣΛΕΕ (ΕΕ C 83, 30.3.2010, σελ. 230-250). 4 Οι εν λόγω διατάξεις: ισχύουν από την έναρξη του τρίτου σταδίου της ΟΝΕ (Συνθήκη για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, άρθρο 116, παρ. 3, β εδάφιο, µε παραποµπή στο άρθρο 105, παρ. 5). Για την ιστορική εξέλιξη του περιεχοµένου της, βλέπε Smits (1997), σελ. 334-338, και δεν εφαρµόζονται ούτε στα κράτη µέλη για τα οποία ισχύει παρέκκλιση (ΣΛΕΕ, άρθρο 139, παρ. 2 (στοιχείο 3), και Καταστατικό, άρθρο 42.1, αντίστοιχα), ούτε, κατά µείζονα λόγο, στο Ηνωµένο Βασίλειο (Πρωτόκολλο αριθ. 15 της ΣΕΕ και της ΣΛΕΕ, ΕΕ C83, 30.3.2010, σελ. 284-286, παρ. 4 και 7, αντίστοιχα). 5 Το γεγονός ότι η µικρο-προληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυµάτων δεν έχει ενταχθεί στα καθήκοντα της ΕΚΤ αποτελεί τη µία από τις δύο βασικές ασυµµετρίες της ΟΝΕ. Η άλλη συνίσταται στο γεγονός ότι, ενώ στο πλαίσιο της "νοµισµατικής ένωσης" η νοµισµατική πολιτική έχει αναχθεί σε αποκλειστική αρµοδιότητα της Ένωσης (ΣΛΕΕ, άρθρο 3, παρ. 1, στοιχείο (γ)), στο πλαίσιο της "οικονοµικής ένωσης" δεν ισχύει το ίδιο για τη δηµοσιονοµική πολιτική (ibid., άρθρο 5.1). 6 EE L 189, 3.7.1998, σελ. 42-44. 3
(β) Η ακαδηµαϊκή συζήτηση αναφορικά µε τη διαµόρφωση υπερεθνικών εποπτικών αρχών του ευρωπαϊκού χρηµατοπιστωτικού συστήµατος ανάγεται, κατά βάση, στα µέσα της δεκαετίας του 2000. 7 Σε πολιτικό επίπεδο, η εν λόγω προοπτική τέθηκε ουσιαστικά, για πρώτη φορά, το 2009 στο πλαίσιο της έκθεσης της Επιτροπής de Larosiére, 8 µετά την εκδήλωση της πρόσφατης διεθνούς χρηµατοπιστωτικής κρίσης. 9 Η έκθεση αυτή κατέληξε στο συµπέρασµα ότι, σε άµεσο χρονικό ορίζοντα,δεν ήταν ακόµα ούτε αναγκαία ούτε εφικτή η θεσµοθέτηση υπερεθνικών εποπτικών αρχών στο ενωσιακό επίπεδο. 10 Αντίθετα, έθεσε τις βάσεις για τη διαµόρφωση του Ευρωπαϊκού Συστήµατος Χρηµατοπιστωτικής Εποπτείας (στη συνέχεια το "ΕΣΧΕ"), µε τη σύσταση, µεταξύ άλλων, των τριών καλούµενων "Ευρωπαϊκών Εποπτικών Αρχών", οι οποίες, όµως, κατά βάση είναι ρυθµιστικές αρχές και ασκούν εποπτικής φύσεως αρµοδιότητες µόνον σε εξαιρετικές περιπτώσεις (βλέπε αναλυτικά κατωτέρω, υπό 1.5). Κατά συνέπεια, ούτε µε τη δηµιουργία του ΕΣΧΕ θεσµοθετήθηκαν κυριολεκτικά σε ενωσιακό επίπεδο υπερεθνικές εποπτικές αρχές του χρηµατοπιστωτικού συστήµατος. (γ) Εν τούτοις, η τρέχουσα δηµοσιονοµική κρίση στην ευρωζώνη, η οποία εκδηλώθηκε το 2010, 11 πυροδότησε, ένα µόλις έτος µετά την έκδοση της έκθεσης της Επιτροπής de Larosiére, εκ νέου συζητήσεις αναφορικά µε την αναγκαιότητα διαµόρφωσης υπερεθνικών εποπτικών αρχών του ευρωπαϊκού χρηµατοπιστωτικού συστήµατος. Η συζήτηση στην τρέχουσα συγκυρία τέθηκε, µάλιστα, σε διευρυµένη βάση, ώστε, να διαµορφωθεί µια "Ευρωπαϊκή Τραπεζική Ένωση" ('European Banking Union'), 12 στο πλαίσιο της οποίας να συσταθούν σε ευρωπαϊκό (ενωσιακό) επίπεδο: 7 Βλέπε, εντελώς ενδεικτικά, Lastra (2006), pp. 324-328 (µε εκτενείς περαιτέρω βιβλιογραφικές αναφορές), και Γκόρτσο (2008α). 8 The High-Level Group on Financial Supervision in the EU, Chaired by Jacques de Larosière, Report, Brussels, 25 February 2009. Η εν λόγω έκθεση είναι διαθέσιµη στην ακόλουθη ηλεκτρονική διεύθυνση: http://ec.europa.eu/commission_barroso/president/pdf/statement_ 20090225_ en.pdf. 9 Για την εν λόγω κρίση, βλέπε ενδεικτικά Γκόρτσο (2011β), σελ. 137-140, µε εκτενείς περαιτέρω βιβλιογραφικές αναφορές. 10 De Larosiére Report (2009), para. 218. Στην εν λόγω έκθεση (κεφάλαιο ΙΙΙ, ενότητα V ( Reviewing and possibly strengthening the European System of Financial Supervision ), περιέχεται, επίσης, η πρόταση για τη δυνατότητα µετεξέλιξης του Ευρωπαϊκού Συστήµατος Χρηµατοπιστωτικής Εποπτείας σε ένα σύστηµα που θα στηρίζεται σε δύο µόνο Ευρωπαϊκές Αρχές, εκτός της ΕΚΤ, κυρίως κατά το πρότυπο της «λειτουργικής προσέγγισης» ('functional approach') αναφορικά µε τη θεσµική διάρθρωση της µικρο-προληπτικής εποπτείας του χρηµατοπιστωτικού συστήµατος (βλέπε σχετικά Γκόρτσο (2010), σελ. 88-91). Για την εν λόγω προσέγγιση (η οποία έχει υιοθετηθεί από την Ολλανδία), καθώς και τις εναλλακτικές της, δηλαδή την «τοµεακή προσέγγιση» ('sectoral approach') και την «προσέγγιση της πλήρους ενοποίησης» των εποπτικών αρχών του χρηµατοπιστωτικού συστήµατος ('full integration approach'), βλέπε Lastra (2006), pp. 324-328, Group of Thirty (2008), Γκόρτσο (2008β), σελ. 49-50, Seelig and Novoa (2009), και Central Bank Governance Group (2011). 11 Για µια αξιολόγηση της εν λόγω κρίσης, βλέπε Χαρδούβελη (2011), σελ. 58-73, Ράπανο και Καπλάνογλου (2011), σελ. 238-245, διάφορες συµβολές στο συλλογικό έργο Χαρδούβελη, Γκόρτσου (2011, επιµέλεια), Eichengreen, Feldmann, Liebman, von Hagen and Wyplosz (2011), pp. 47-64, και Stephanou (2012). 12 Για τα επιχειρήµατα υπέρ ή κατά της διαµόρφωσης µιας ευρωπαϊκής τραπεζικής ένωσης, βλέπε (κατά χρονολογική σειρά δηµοσίευσης) Carmassi, Di Noia and Micossi (2012), Pisani- 4
µια υπερεθνική εποπτική αρχή για τον τραπεζικό τοµέα, και µόνο για αυτόν (όχι δηλαδή για τους άλλους δύο τοµείς του χρηµατοπιστωτικού συστήµατος), ένας υπερεθνικός φορέας διευθέτησης ('resolution') προβληµατικών πιστωτικών ιδρυµάτων, 13 ένα υπερεθνικό ταµείο για τη χρηµατοδότηση των χρηµατοδοτικών κενών που προκύπτουν, εφόσον αποφασιστεί η διευθέτηση προβληµατικών πιστωτικών ιδρυµάτων, 14 και ένα υπερεθνικό σύστηµα εγγύησης καταθέσεων. 15 (δ) Στο πλαίσιο αυτό, στη ιάσκεψη Κορυφής της Ευρωζώνης της 29ης Ιουνίου του τρέχοντος έτους οι Αρχηγοί των κρατών µελών και των κυβερνήσεων της ευρωζώνης ανέθεσαν στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή την υποβολή συγκεκριµένων νοµοθετικών προτάσεων αναφορικά µε την άµεση θέση σε λειτουργία ενός ενιαίου εποπτικού µηχανισµού για τα πιστωτικά ιδρύµατα, στο πλαίσιο µιας ευρύτερης πολιτικής πρωτοβουλίας για τη διαµόρφωση µιας "Ευρωπαϊκής Τραπεζικής Ένωσης" ('European Banking Union'). Ταυτόχρονα, στη Σύνοδο Κορυφής του Ευρωπαϊκού Συµβουλίου που έλαβε χώρα αργότερα την ίδια ηµέρα αποφασίστηκε 16 η ανάθεση στον Πρόεδρο του Ευρωπαϊκού Συµβουλίου της ανάπτυξης, σε στενή συνεργασία µε τον Πρόεδρο της Επιτροπής, τον Πρόεδρο της Ευρωοµάδας και τον Πρόεδρο της ΕΚΤ, συγκεκριµένου και χρονικά δεσµευτικού οδικού χάρτη για την υλοποίηση µιας ουσιαστικής Οικονοµικής και Νοµισµατικής Ένωσης, σύµφωνα µε την σχετική έκθεση που υπέβαλε στις 26 Ιουνίου του τρέχοντος έτους ο Πρόεδρος του Ευρωπαϊκού Συµβουλίου, 17 και ένα από τα τέσσερα (4) συστατικά στοιχεία της οποίας είναι η διαµόρφωση της Ευρωπαϊκής Τραπεζικής Ένωσης. 18 Ferry, Sapir, Véron and Wolff (2012), Χατζηεµµανουήλ (2012), Constâncio (2012), και Pisani-Ferry and Wolff (2012). 13 Ο αγγλικός όρος 'resolution' έχει αποδοθεί στην ελληνική γλώσσα, εσφαλµένα κατά τη γνώµη του γράφοντος, ως "εξυγίανση", καθώς µε τον ίδιο όρο αποδίδεται και ο αγγλικός όρος 'reorganisation'. Ο γράφων έχει υιοθετήσει (βλέπε σχετικά Ρόκας και Γκόρτσος (2012), σελ. 57) τον όρο "διευθέτηση" (στη γερµανική γλώσσα 'Abwicklung'). 14 Εφόσον στο πλαίσιο της διευθέτησης αποφασιστεί η προσφυγή είτε στο εργαλείο του "µεταβατικού πιστωτικού ιδρύµατος" ('bridge bank') είτε της µεταβίβασης στοιχείων σε υφιστάµενο πιστωτικό ίδρυµα ('asset transfer'), δηµιουργείται ένα χρηµατοδοτικό κενό ('funding gap') λόγω της αναντιστοιχίας στην αξία των στοιχείων ενεργητικού και παθητικού (η αξία των δεύτερων είναι µεγαλύτερη) που µεταβιβάζονται είτε στο µεταβατικό είτε στο υφιστάµενο πιστωτικό ίδρυµα, αντίστοιχα. Το κενό αυτό καλύπτεται από ένα ειδικό προς τούτο ταµείο (το οποίο δεν αποκλείεται, αλλά δεν οφείλει, να είναι το ταµείο που διαχειρίζεται το σύστηµα εγγύησης καταθέσεων. 15 Επισηµαίνεται, πάντως, ότι η πρώτη πρόταση για τη διαµόρφωση ενός ενιαίου συστήµατος εγγύησης καταθέσεων, και µάλιστα όχι σε ευρωπαϊκό (τότε κοινοτικό) επίπεδο αλλά σε παγκόσµιο, υπεβλήθη από τον Grubel (1979). 16 Συµπεράσµατα του Ευρωπαϊκού Συµβουλίου, 28/29 Ιουνίου 2012, EUCO 76/12, παρ. 4, β' υποπαράγραφος. 17 Van Rompuy Report (2012): Towards a Genuine Economic and Monetary Union, EUCO 120/12. 18 Ibid, ενότητα ΙΙ 1. 5
(ε) Ανταποκρινόµενη στο προαναφερθέν αίτηµα, η Επιτροπή δηµοσιοποίησε στις 12 Σεπτεµβρίου του τρέχοντος έτους: µια Ανακοίνωση σχετικά µε ένα "Χρονοδιάγραµµα προς µια (Ευρωπαϊκή) Τραπεζική Ένωση" ('A roadmap for a Banking Union'), 19 µια πρόταση Κανονισµού του Συµβουλίου "αναφορικά µε την ανάθεση ειδικών καθηκόντων στην Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα σε σχέση µε πολιτικές που αφορούν τη (µικρο-)προληπτική εποπτεία πιστωτικών ιδρυµάτων" 20 (στη συνέχεια η "Πρόταση Κανονισµού του Συµβουλίου"), και µια πρόταση Κανονισµού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συµβουλίου "για την τροποποίηση του Κανονισµού 1093/2010 για τη σύσταση της Ευρωπαϊκής Αρχής Τραπεζών σε ό,τι αφορά τη συσχέτισή του µε τον Κανονισµό του Συµβουλίου αναφορικά µε την ανάθεση ειδικών καθηκόντων στην Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα σε σχέση µε πολιτικές που αφορούν τη (µικρο-)προληπτική εποπτεία πιστωτικών ιδρυµάτων" 21 (στη συνέχεια η "πρόταση Κανονισµού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συµβουλίου"). Στην Ανακοίνωσή της, η Επιτροπή πρότεινε στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συµβούλιο (το Συµβούλιο EcoFin) τα ακόλουθα: 22 (i) Κατ' αρχήν, να υιοθετήσουν άµεσα, εντός του 2012, τις δύο (2) προαναφερθείσες προτάσεις Κανονισµών, ως πρώτο βήµα για τη διαµόρφωση της Ευρωπαϊκής Τραπεζικής Ένωσης. Επισηµαίνεται σχετικά ότι αυτή η εξέλιξη θα µπορούσε να αποτελέσει καθοριστικό παράγοντα για την υπαγωγή της ανακεφαλαιοποίησης πιστωτικών ιδρυµάτων, τα οποία αντιµετωπίζουν προβλήµατα κεφαλαιακής επάρκειας ενώ κρίνονται από τις εποπτικές τους αρχές βιώσιµα, στην αρµοδιότητα του Ευρωπαϊκού Μηχανισµού Σταθερότητας ('European Stability Mechanism', γνωστού µε το ακρωνύµιο 'ESM') 23 και, συνεπώς, τη συναφή µείωση του δηµοσιονοµικού χρέους των κρατών µελών όπου έχουν την καταστατική τους έδρα τα εν λόγω πιστωτικά ιδρύµατα. Η προοπτική αυτή είναι ρητά διατυπωµένη στην προαναφερθείσα ήλωση της ιάσκεψης Κορυφής της Ευρωζώνης της 29ης Ιουνίου 2012, όπου αναφέρεται ότι: «Αφ' ότου θεσπισθεί αποτελεσµατικός ενιαίος εποπτικός µηχανισµός για τις τράπεζες στην ευρωζώνη, στον οποίον θα συµµετέχει και η ΕΚΤ, ο ΕΜΣ θα µπορούσε, κατόπιν αποφάσεως, να έχει τη δυνατότητα άµεσης ανακεφαλαιοποίησης των τραπεζών». 24 19 COM(2012) 510/3. 20 COM(2012) 511/3. 21 COM(2012) 512/3. 22 COM(2012) 510/3, ενότητα 4. 23 Ο ESM, ο οποίος βασίζεται σε διακρατική συνθήκη που υπεγράφη από τα δεκαεπτά (17) κράτη µέλη της ευρωζώνης, θα αποτελέσει, από τον Οκτώβριο του τρέχοντος έτους, τον καθολικό διάδοχο του Ευρωπαϊκού Μηχανισµού Χρηµατοπιστωτικής Σταθερότητας ('European Financial Stability Mechanism'). Για αµφότερους τους µηχανισµούς, βλέπε Stephanou (2012), pp. 17-20. 24 ήλωση της ιάσκεψης Κορυφής της Ευρωζώνης της 29ης Ιουνίου 2012, πρώτο σηµείο, δ' εδάφιο. Επισηµαίνεται, πάντως, ότι σύµφωνα µε την άποψη των Υπουργείων Οικονοµικών ορισµένων κρατών µελών (ιδίως της Γερµανίας, της Ολλανδίας και της Φινλανδίας), ο ΕΜΣ θα πρέπει να παρεµβαίνει µόνον εφόσον δεν υπάρχει η δυνατότητα κάλυψης των αναγκών για ανακεφαλαιοποίηση των πιστωτικών ιδρυµάτων από ιδιώτες επενδυτές και από τα κράτη µέλη. 6
(ii) Να υιοθετήσουν, επίσης εντός του 2012, τις εκκρεµείς προτάσεις Κανονισµών και Οδηγιών (του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συµβουλίου) που αφορούν: την τροποποίηση του ισχύοντος ρυθµιστικού πλαισίου για τη µικροπροληπτική ρυθµιστική παρέµβαση στο τραπεζικό σύστηµα, 25 και την καθιέρωση, επιπλέον, ενός νέου ρυθµιστικού πλαισίου για τη µακροπροληπτική ρυθµιστική παρέµβαση σε αυτό, κατ' ενσωµάτωση (σε αµφότερες τις περιπτώσεις) των συναφών προτάσεων της Επιτροπής της Βασιλείας για την Τραπεζική Εποπτεία (γνωστών ως 'Basel III framework' ή πλαίσιο της "Βασιλείας ΙΙΙ), 26 την καθιέρωση κανόνων σε ευρωπαϊκό επίπεδο για την ανάκαµψη ('recovery') και διευθέτηση προβληµατικών πιστωτικών ιδρυµάτων (καθώς και επιχειρήσεων επενδύσεων), 27 και 25 Το εν λόγω ρυθµιστικό πλαίσιο βασίζεται σε δύο νοµικές πράξεις του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συµβουλίου: (α) την Οδηγία 2006/48/ΕΚ «σχετικά µε την ανάληψη και την άσκηση δραστηριότητας πιστωτικών ιδρυµάτων (αναδιατύπωση)» (Ε.Ε. L 177, 30.6.2006, σελ. 1-200) (γνωστή και ως "Capital Requirements Directive", 'CRD'), όπως ισχύει µετά την πολλαπλή τροποποίηση διατάξεών της µε: την Οδηγία 2007/44/ΕΚ (ΕΕ L 247, 21.9.2007, σελ. 1-16), την Οδηγία 2007/64/ΕΚ (ΕΕ L 319, 5.12.2007, σελ. 1-36), την Οδηγία 2009/83/ΕΚ (της Επιτροπής, ΕΕ L 196, 28.7.2009, σελ. 14-21), την Οδηγία 2009/110/ΕΚ (ΕΕ L 267, 10.10.2009, σελ. 7-17), την Οδηγία 2009/111/ΕΚ (ΕΕ L 302, 17.11.2009, σελ. 97-119, γνωστή και ως 'CRD ΙΙ'), και την Οδηγία 2010/76/ΕΚ (ΕΕ L 329, 14.12.2010, σελ. 3-35, γνωστή και ως 'CRD ΙΙΙ'). (β) την Οδηγία 2006/49/ΕΚ «για την επάρκεια των ιδίων κεφαλαίων των επιχειρήσεων επενδύσεων και των πιστωτικών ιδρυµάτων (αναδιατύπωση)» (Ε.Ε. L 177, 30.6.2006, σελ. 201-255), όπως ισχύει. 26 COM(2011)452 τελικό, και COM(2011)453 τελικό. Πρόκειται, συγκεκριµένα, για: την πρόταση Κανονισµού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συµβουλίου «σχετικά µε τις απαιτήσεις προληπτικής εποπτείας για πιστωτικά ιδρύµατα και επιχειρήσεις επενδύσεων» (γνωστή και ως 'Capital Requirements Regulation', στη συνέχεια η 'CRR'), και την πρόταση Οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συµβουλίου «σχετικά µε την πρόσβαση στη δραστηριότητα πιστωτικών ιδρυµάτων και την προληπτική εποπτεία πιστωτικών ιδρυµάτων και επιχειρήσεων επενδύσεων και για την τροποποίηση της Οδηγίας 2002/87/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συµβουλίου σχετικά µε τη συµπληρωµατική εποπτεία πιστωτικών ιδρυµάτων, ασφαλιστικών επιχειρήσεων και επιχειρήσεων επενδύσεων χρηµατοπιστωτικού οµίλου ετερογενών δραστηριοτήτων» (γνωστή και ως 'CRD IV'). Για τους κανόνες που περιέχονται στο κανονιστικό πλαίσιο της "Βασιλείας ΙΙΙ", βλέπε Γκόρτσο (2012). 27 COM(2012) 280/3. 7
την τροποποίηση του ισχύοντος ρυθµιστικού πλαισίου 28 για την εγγύηση των τραπεζικών καταθέσεων. 29,30 (iii) Τέλος, να διερευνήσουν, σε µεσοπρόθεσµη βάση, τη διαµόρφωση των συνθηκών για τη θεσµοθέτηση: ενός υπερεθνικού φορέα διευθέτησης προβληµατικών πιστωτικών ιδρυµάτων, ενός υπερεθνικού ταµείου για τη χρηµατοδότηση των χρηµατοδοτικών ανοιγµάτων που προκύπτουν, εφόσον αποφασιστεί η διευθέτηση προβληµατικών πιστωτικών ιδρυµάτων, και ενός υπερεθνικού συστήµατος εγγύησης καταθέσεων, ώστε να καταστεί δυνατή η πλήρης υλοποίηση της Ευρωπαϊκής Τραπεζικής Ένωσης. (στ) Αντικείµενο του παρόντος άρθρου είναι η συστηµατική παρουσίαση (και εν µέρει ανάλυση) των βασικών διατάξεων των δύο προαναφερθεισών προτάσεων Κανονισµών που υπέβαλε στις 12 Σεπτεµβρίου η Επιτροπή, δηλαδή: της εκτενέστερης πρότασης Κανονισµού του Συµβουλίου, οι διατάξεις του οποίου προτείνεται να τεθούν σε εφαρµογή την 1η Ιανουαρίου 2013 (σε σταδιακή βάση), 31 και της βραχύτερης πρότασης Κανονισµού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συµβουλίου, οι διατάξεις του οποίου προτείνεται να τεθούν σε εφαρµογή την επόµενη ηµέρα από εκείνη που ο Κανονισµός θα δηµοσιευτεί στην Επίσηµη Εφηµερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης. 32 28 Οδηγία 94/19/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συµβουλίου (ΕΕ L 135, 31.5.1994, σελ. 5-14), όπως ισχύει µετά την τροποποίηση διατάξεών της µε την Οδηγία 2009/14/ΕΚ (ΕΕ L 68, 13.3.2009, σελ. 3-7). 29 COM(2010)369 τελικό. 30 Για το ισχύον ευρωπαϊκό τραπεζικό δίκαιο, βλέπε ενδεικτικά Tridimas (2011), και Gortsos (2012). 31 Πρόταση Κανονισµού του Συµβουλίου, άρθρο 28, α' εδάφιο. 32 Πρόταση Κανονισµού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συµβουλίου, άρθρο 3, α' εδάφιο. 8
1. Τα βασικά συστατικά στοιχεία του προτεινόµενου ρυθµιστικού πλαισίου 1.1 Συνολική θεώρηση Το ρυθµιστικό πλαίσιο που σχεδίασε η Επιτροπή, όπως αυτό αποτυπώνεται στις διατάξεις των δύο προαναφερθεισών προτάσεων Κανονισµών, περιλαµβάνει πέντε (5) βασικά συστατικά στοιχεία, τα οποία αντανακλούν συγκεκριµένες επιλογές πολιτικής: την ανάθεση στην ΕΚΤ ειδικών καθηκόντων αναφορικά µε τη µικροπροληπτική εποπτεία ορισµένων φορέων του χρηµατοπιστωτικού συστήµατος, µε µεταβίβασή τους από τις εθνικές εποπτικές αρχές (βλέπε αναλυτικά κατωτέρω, υπό 1.2), την εφαρµογή (σε επίπεδο προσωπικού πεδίου) των εν λόγω ειδικών καθηκόντων αποκλειστικά στη µικρο-προληπτική εποπτεία πιστωτικών ιδρυµάτων, κατ' αρχήν δε αυτών που εδρεύουν στα κράτη µέλη της ευρωζώνης (κατωτέρω, υπό 1.3), την καθιέρωση ενός "ενιαίου εποπτικού µηχανισµού" αναφορικά µε την άσκηση των ειδικών καθηκόντων που ανατίθενται στην ΕΚΤ (κατωτέρω, υπό 1.4), την ένταξη του εν λόγω "ενιαίου εποπτικού µηχανισµού" στο Ευρωπαϊκό Σύστηµα Χρηµατοπιστωτικής Εποπτείας, χωρίς, κατ' αρχήν, να θίγονται τα ισχύοντα καθήκοντα της νεοσύστατης (2011) Ευρωπαϊκής Αρχής Τραπεζών (κατωτέρω, υπό 1.5). την καθιέρωση "σινικών τειχών" εντός της ΕΚΤ, ώστε να διασφαλιστεί ο αποτελεσµατικός διαχωρισµός των νοµισµατικών και των λοιπών καθηκόντων της από τα (µελλοντικά) εποπτικά της καθήκοντα (κατωτέρω, υπό 1.6). 1.2 Ανάθεση στην Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα ειδικών καθηκόντων αναφορικά µε τη µικρο-προληπτική εποπτεία ορισµένων φορέων του χρηµατοπιστωτικού συστήµατος Κατ αρχήν, µε την πρόταση Κανονισµού του Συµβουλίου προτείνεται η «κάθετη» µεταβίβαση, από τα κράτη µέλη σε ενωσιακό επίπεδο, συγκεκριµένων εξουσιών αναφορικά µε τη µικρο-προληπτική εποπτεία ορισµένων φορέων του χρηµατοπιστωτικού συστήµατος, µε στόχο την προώθηση της σταθερότητάς του, λαµβάνοντας δεόντως υπόψη την ενότητα και συνεκτικότητα της εσωτερικής αγοράς στην ΕΕ. 33 Μεταξύ περισσοτέρων εναλλακτικών που θα µπορούσαν να υλοποιηθούν, η Επιτροπή επέλεξε να προτείνει 34 την ανάθεση των συναφών «ειδικών καθηκόντων» στην ΕΚΤ. 35 33 Πρόταση Κανονισµού του Συµβουλίου, άρθρο 1. 34 Ibid., άρθρο 1. 35 Οι εναλλακτικές επιλογές ήταν: είτε να ανατεθεί η µικρο-προληπτική εποπτεία σε µία ή περισσότερες από τις Ευρωπαϊκές Εποπτικές Αρχές - µέλη του ΕΣΧΕ, είτε να συσταθεί µια νέα ενιαία ευρωπαϊκή εποπτική αρχή, σε αµφότερες, πάντως, τις περιπτώσεις µε την ανάθεση ειδικών καθηκόντων στην ΕΚΤ, σύµφωνα µε τη ήλωση της ιάσκεψης Κορυφής της Ευρωζώνης της 29ης Ιουνίου 2012 (βλέπε σχετικά κατωτέρω την επόµενη υποσηµείωση). 9
Κατά συνέπεια, ως νοµική βάση του Κανονισµού του Συµβουλίου επελέγη η παρ. 6 του άρθρου 127 της ΣΛΕΕ 36 σύµφωνα µε την οποία: «Το Συµβούλιο, αποφασίζοντας οµοφώνως, µέσω Κανονισµών σύµφωνα µε ειδική νοµοθετική διαδικασία και µετά από διαβούλευση µε το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα, µπορεί να αναθέσει στην ΕΚΤ ειδικά καθήκοντα σχετικά µε τις πολιτικές που αφορούν την προληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυµάτων και των λοιπών χρηµατοπιστωτικών ιδρυµάτων, εξαιρέσει των ασφαλιστικών επιχειρήσεων». 37 Εφόσον η πρόταση της Επιτροπής υλοποιηθεί, η ΕΚΤ θα έχει πλέον τα ακόλουθα καθήκοντα: τα βασικά καθήκοντα που καθορίζονται στην παρ. 2 του άρθρου 127 της ΣΛΕΕ, µε προεξέχον εκείνο της χάραξης και εφαρµογής της ενιαίας νοµισµατικής πολιτικής στην ευρωζώνη, ως πυρήνας του Ευρωπαϊκού Συστήµατος Κεντρικών Τραπεζών (στη συνέχεια το «ΕΣΚΤ»), τα λοιπά καθήκοντα που ορίζονται στη ΣΛΕΕ (περιλαµβανοµένων εκείνων του άρθρου 128 της ΣΛΕΕ που αφορούν την έκδοση κερµάτων και τραπεζογραµµατίων σε ευρώ), τα ειδικά καθήκοντα που της έχουν ανατεθεί µε τον Κανονισµό 1096/2010 του Συµβουλίου (ο οποίος εκδόθηκε, επίσης, βάσει του άρθρου 127, παρ. 6 της ΣΛΕΕ) αναφορικά µε τη µακρο-προληπτική επίβλεψη του ευρωπαϊκού (ενωσιακού) χρηµατοπιστωτικού συστήµατος (και όχι µόνον αυτού της ευρωζώνης) στο πλαίσιο λειτουργίας του Ευρωπαϊκού Συµβουλίου Συστηµικού Κινδύνου, 38 το οποίο αποτελεί ένα από τα συστατικά στοιχεία του ΕΣΧΕ, και τα ειδικά καθήκοντα που πρόκειται να της ανατεθούν βάσει του υπό εξέταση Κανονισµού του Συµβουλίου σε θέµατα µικρο-προληπτικής εποπτείας ορισµένων φορέων του χρηµατοπιστωτικού συστήµατος (η προτεινόµενη νέα κατηγορία καθηκόντων). Επισηµαίνεται σχετικά ότι οι τρέχουσες προτάσεις έρχονται σε αντίθεση µε τις προτάσεις της έκθεσης de Larosiére, η οποία είχε καταλήξει στο συµπέρασµα ότι η µιρο-προληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυµάτων δεν πρέπει να ανατεθεί στην ΕΚΤ (ibid., παρ. 146). 36 Εν τοις πράγµασι, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή όφειλε να προσφύγει στην εν λόγω νοµική βάση, καθώς στη ήλωση της ιάσκεψης Κορυφής της Ευρωζώνης, της 29ης Ιουνίου 2012, αποφασίστηκε ότι: «Η Επιτροπή θα υποβάλει σύντοµα προτάσεις δυνάµει του άρθρου 127, παράγραφος 6, για ενιαίο εποπτικό µηχανισµό» (ibid., πρώτο σηµείο, β εδάφιο). Η απόφαση αυτή επιβεβαιώθηκε και από το Ευρωπαϊκό Συµβούλιο της ίδιας ηµέρας (Συµπεράσµατα του Ευρωπαϊκού Συµβουλίου, 28/29 Ιουνίου 2012, παρ. 4, β' υποπαράγραφος, in finem). 37 Επισηµαίνεται σχετικά ότι: Κανονισµός που υιοθετείται βάσει του εν λόγω άρθρου της ΣΛΕΕ εκδίδεται από το Συµβούλιο EcoFin σύµφωνα µε την ειδική νοµοθετική διαδικασία (ΣΛΕΕ, άρθρο 289, παρ. 2), καθώς η συµβολή του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου περιορίζεται σε γνωµοδοτικό επίπεδο, και για την έκδοσή του απαιτείται οµόφωνη απόφαση του Συµβουλίου EcoFin. 38 Κανονισµός (ΕΕ) αριθ. 1096/2010 του Συµβουλίου της 17 ης Νοεµβρίου 2010 «για την ανάθεση ειδικών καθηκόντων στην Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα όσον αφορά τη λειτουργία του Ευρωπαϊκού Συµβουλίου Συστηµικού Κινδύνου», EE L 331, 15.12.2010, σελ. 162-164. Το ΕΣΣΚ έχει συσταθεί µε τον Κανονισµό (ΕΕ) αριθ. 1092/2010 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συµβουλίου της 24 ης Νοεµβρίου 2010 «σχετικά µε τη µακροπροληπτική επίβλεψη του χρηµατοοικονοµικού συστήµατος της Ευρωπαϊκής Ένωσης και τη σύσταση του Ευρωπαϊκού Συµβουλίου Συστηµικού Κινδύνου», EE L 331, 15.12.2010, σελ. 1-11. 10
1.3 Εφαρµογή των ειδικών καθηκόντων αποκλειστικά σε σχέση µε τη µικροπροληπτική εποπτεία πιστωτικών ιδρυµάτων (α) Η ανάθεση ειδικών καθηκόντων στην ΕΚΤ αναφορικά µε τη µικροπροληπτική εποπτεία φορέων του χρηµατοπιστωτικού συστήµατος προτείνεται να αφορά αποκλειστικά και µόνον: πιστωτικά ιδρύµατα, καθώς και δύο κατηγορίες εταιριών συµµετοχών: των "χρηµατοδοτικών εταιριών συµµετοχών" ('financial holding companies'), στο πλαίσιο της άσκησης ενοποιηµένης εποπτείας σε τραπεζικούς οµίλους, 39 και των "εταιριών χρηµατοπιστωτικών συµµετοχών" (mixed financial holding companies'), στο πλαίσιο της άσκησης εποπτείας σε οµίλους ετερογενών χρηµατοπιστωτικών δραστηριοτήτων ('financial conglomerates' 40 ) µε τη συµµετοχή πιστωτικών ιδρυµάτων, αντίστοιχα). 41 Στο προσωπικό πεδίο εφαρµογής των σχετικών διατάξεων εντάσσονται, κατ' εξοχήν, (όχι όµως αποκλειστικά), τα πιστωτικά ιδρύµατα 42 µε καταστατική έδρα στα κράτη µέλη µε νόµισµα το ευρώ (στη συνέχεια τα «συµµετέχοντα κράτη µέλη». 43 Το προτεινόµενο χρονοδιάγραµµα υπαγωγής των εν λόγω πιστωτικών ιδρυµάτων στην εποπτική αρµοδιότητα της ΕΚΤ είναι το ακόλουθο: την 1η Ιανουαρίου 2013 θα υπαχθούν τα πιστωτικά ιδρύµατα που έχουν λάβει ή έχουν ζητήσει να λάβουν κρατική ενίσχυση, 44 την 1η Ιουλίου 2013 θα υπαχθούν τα "συστηµικά σηµαντικά" πιστωτικά ιδρύµατα, 45 και 39 Πρόταση Κανονισµού του Συµβουλίου, άρθρο 2, σηµείο (4), µε παραποµπή στο άρθρο 4, σηµείο 19, της προαναφερθείσας Οδηγίας 2006/48/ΕΚ. 40 Ibid., άρθρο 2, σηµείο (6), µε παραποµπή στο άρθρο 2, σηµείο 14, της Οδηγίας 2002/87/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συµβουλίου «σχετικά µε τη συµπληρωµατική εποπτεία πιστωτικών ιδρυµάτων, ασφαλιστικών επιχειρήσεων και επιχειρήσεων επενδύσεων χρηµατοπιστωτικού οµίλου ετερογενών δραστηριοτήτων και για την τροποποίηση των οδηγιών του Συµβουλίου 73/239/ΕΟΚ, 79/267/ΕΟΚ, 92/49/ΕΟΚ, 92/96/ΕΟΚ 93/6/ΕΟΚ και 93/22/ΕΟΚ και των οδηγιών του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συµβουλίου 98/78/ΕΚ και 2000/12/ΕΚ» (ΕΕ L 35, 11.2.2003, σελ. 1-27). 41 Ibid., άρθρο 2, σηµείο (5), µε παραποµπή στο άρθρο 2, σηµείο 15, της Οδηγίας 2002/87/ΕΚ. 42 Ο ορισµός της έννοιας των πιστωτικών ιδρυµάτων γίνεται µε αναφορά στο άρθρο 4, στοιχείο (1) της προαναφερθείσας Οδηγίας 2006/48/ΕΚ (ibid., άρθρο 2, σηµείο (1)). 43 Ibid., άρθρο 2, στοιχείο (1). 44 Ibid., άρθρο 27, παρ. 3. 45 Ibid., άρθρο 27, παρ. 1. Η αξιολόγηση της "συστηµικής σηµαντικότητας" των πιστωτικών ιδρυµάτων (και των προαναφερθεισών κατηγοριών εταιριών συµµετοχών) προτείνεται να γίνεται βάσει δύο κριτηρίων: του µεγέθους τους, και της διασυνοριακής τους δραστηριότητας εντός της ευρωζώνης. 11
την 1η Ιανουαρίου 2014 θα υπαχθούν όλα τα πιστωτικά ιδρύµατα. 46 (β) Προτείνεται, επίσης, η θέσπιση ειδικών διατάξεων: τόσο για τα εγκατεστηµένα σε συµµετέχοντα κράτη µέλη υποκαταστήµατα πιστωτικών ιδρυµάτων µε καταστατική έδρα σε µη συµµετέχοντα κράτη µέλη (δηλαδή τα κράτη µέλη για τα οποία ισχύει παρέκκλιση, βλέπε σχετικά κατωτέρω, υπό 2.1.2), όσο και για τα πιστωτικά ιδρύµατα µε καταστατική έδρα σε µη συµµετέχοντα κράτη µέλη, εφόσον τα εν λόγω κράτη µέλη επιθυµούν την υπαγωγή των πιστωτικών τους ιδρυµάτων στο καθεστώς της άσκησης ειδικών καθηκόντων από την ΕΚΤ (κατωτέρω, υπό 2.1.3). (γ) Αντίθετα, η µικρο-προληπτική εποπτεία των ακολούθων κατηγοριών φορέων του χρηµατοπιστωτικού συστήµατος, οι οποίες υπάγονται σύµφωνα µε το ευρωπαϊκό χρηµατοπιστωτικό δίκαιο σε ρυθµιστική παρέµβαση, θα συνεχίσει να ασκείται αποκλειστικά σε εθνικό επίπεδο: των εγκατεστηµένων σε συµµετέχοντα κράτη µέλη υποκαταστηµάτων πιστωτικών ιδρυµάτων µε καταστατική έδρα σε τρίτες, εκτός ΕΕ, χώρες, των χρηµατοδοτικών ιδρυµάτων (π.χ., εταιριών χρηµατοδοτικής µίσθωσης, παροχής πιστώσεων και πρακτορείας επιχειρηµατικών πιστώσεων), 47 στην έννοια των οποίων περιλαµβάνονται από το 2009 και τα ιδρύµατα ηλεκτρονικού χρήµατος, 48 των ιδρυµάτων πληρωµών, 49 των επιχειρήσεων επενδύσεων, 50 των εταιριών διαχείρισης ΟΣΕΚΑ, 51 και των διαχειριστών οργανισµών εναλλακτικών επενδύσεων (κυρίως 'hedge funds'), 52 καθώς και Στο πλαίσιο αυτό, προτείνεται, επίσης, η ανάθεση στην ΕΚΤ της κατάρτισης και δηµοσιοποίησης καταλόγου των εν λόγω πιστωτικών ιδρυµάτων (και των ως άνω κατηγοριών εταιριών συµµετοχών). 46 Ibid., άρθρο 27, παρ. 2. Η υπαγωγή του συνόλου των πιστωτικών ιδρυµάτων που εδρεύουν στα κράτη µέλη της ευρωζώνης στη µικρο-προληπτική εποπτεία της ΕΚΤ έχει ήδη προκαλέσει αντιδράσεις σε αρκετά από αυτά, περιλαµβανοµένης και της Γερµανίας, κύκλοι του Υπουργείου Οικονοµικών των οποίων επισηµαίνουν ότι η εποπτεία των µικρότερων πιστωτικών ιδρυµάτων, κυρίως δε εκείνων που δεν έχουν διασυνοριακή παρουσία, αλλά ασκούν δραστηριότητα αποκλειστικά και µόνον σε εθνικό (και µάλιστα σε ορισµένες περιπτώσεις σε τοπικό) επίπεδο (όπως, π.χ., οι Sparkassen στη Γερµανία) θα πρέπει να παραµείνει εθνική αρµοδιότητα. 47 Για την έννοια του χρηµατοδοτικού ιδρύµατος σύµφωνα µε το ευρωπαϊκό χρηµατοπιστωτικό δίκαιο, βλέπε το άρθρο 4, σηµείο 5, της προαναφερθείσας Οδηγίας 2006/48/ΕΚ. 48 Τα ιδρύµατα ηλεκτρονικού χρήµατος εντάχθηκαν στην κατηγορία των χρηµατοδοτικών ιδρυµάτων (ενώ αρχικά ήταν ενταγµένα στην κατηγορία των πιστωτικών ιδρυµάτων) µε το άρθρο 20 της προαναφερθείσας Οδηγίας 2009/110/ΕΚ. 49 Για την έννοια του ιδρύµατος πληρωµών σύµφωνα µε το ευρωπαϊκό χρηµατοπιστωτικό δίκαιο, βλέπε το άρθρο 4, σηµείο 4, της Οδηγίας 2007/64/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συµβουλίου (ΕΕ L 319, 5.12.2007, σελ. 1-35). 50 Για την έννοια της επιχείρησης επενδύσεων σύµφωνα µε το ευρωπαϊκό χρηµατοπιστωτικό δίκαιο, βλέπε το άρθρο 4, παρ. 1, σηµείο 1, της Οδηγίας 2004/39/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συµβουλίου (ΕΕ L 145, 30.4.2004, σελ. 1-44). 12
των ασφαλιστικών και αντασφαλιστικών επιχειρήσεων, η ανάθεση της µικροπροληπτικής εποπτείας των οποίων στην ΕΚΤ δεν θα µπορούσε να γίνει χωρίς τροποποίηση του άρθρου 127, παρ. 6, της ΣΛΕΕ, σύµφωνα µε τα προαναφερθέντα. ΠΙΝΑΚΑΣ Τα καθήκοντα της ΕΚΤ µετά την υιοθέτηση του υπό εξέταση Κανονισµού του Συµβουλίου Κατηγορία καθηκόντων της ΕΚΤ Νοµική βάση 1. Βασικά καθήκοντα ΣΛΕΕ, άρθρο 127, παρ. 2 2. Λοιπά καθήκοντα διάφορα άρθρα της ΣΛΕΕ 3. Ειδικά καθήκοντα για τη µακροπροληπτική επίβλεψη του ευρωπαϊκού χρηµατοπιστωτικού συστήµατος 4. Ειδικά καθήκοντα για τη µικροπροληπτική εποπτεία πιστωτικών ιδρυµάτων (νέο) Κανονισµός 1096/2010 του Συµβουλίου (βάσει του άρθρου 127, παρ. 6, της ΣΛΕΕ) ο υπό εξέταση Κανονισµός του Συµβουλίου (βάσει του άρθρου 127, παρ. 6, της ΣΛΕΕ) Εφαρµογή στα κράτη µέλη µε νόµισµα το ευρώ ναι ναι ναι ναι Εφαρµογή στα κράτη µέλη µε παρέκκλιση όχι κατά κανόνα όχι ναι υπό προϋποθέσεις 1.4 Καθιέρωση ενός "ενιαίου εποπτικού µηχανισµού" αναφορικά µε την άσκηση των ειδικών καθηκόντων που ανατίθενται στην ΕΚΤ Η άσκηση των ειδικών καθηκόντων που πρόκειται να ανατεθούν στην ΕΚΤ προτείνεται να γίνεται στο πλαίσιο ενός «ενιαίου εποπτικού µηχανισµού» (στη συνέχεια ο «ΕΕΜ»), ο οποίος προβλέπεται να έχει δύο πυλώνες: 53 την ίδια την ΕΚΤ, και 51 Για την έννοια της εταιρίας διαχείρισης ΟΣΕΚΑ σύµφωνα µε το ευρωπαϊκό χρηµατοπιστωτικό δίκαιο, βλέπε το άρθρο 2, παρ. 1, στοιχείο (β), της Οδηγίας 2009/65/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συµβουλίου (ΕΕ L 302, 17.11.2009, σελ. 32-96). 52 Για την έννοια του διαχειριστή οργανισµού εναλλακτικών επενδύσεων σύµφωνα µε το ευρωπαϊκό χρηµατοπιστωτικό δίκαιο, βλέπε το άρθρο 4, παρ. 1, στοιχείο (β), της Οδηγίας 2011/61/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συµβουλίου (ΕΕ L 174, 1.7.2011, σελ. 1-73). 53 Πρόταση Κανονισµού του Συµβουλίου, άρθρο 5, παρ. 1. 13
τις εθνικές αρµόδιες τραπεζικές εποπτικές αρχές (και όχι, υποχρεωτικά, τις εθνικές κεντρικές τράπεζες, καθώς σε πολλά κράτη µέλη της ευρωζώνης η µικρο-προληπτική εποπτεία έχει ανατεθεί σε ανεξάρτητες αρχές (εκτός της κεντρικής τράπεζας) των κρατών µελών (στη συνέχεια οι «εθνικές αρµόδιες αρχές»). 54 Κατά συνέπεια, η άσκηση των εν λόγω ειδικών καθηκόντων θα γίνεται µε βάση την "αρχή της αποκέντρωσης", σύµφωνα µε την οποία οι εθνικές αρµόδιες αρχές θα λειτουργούν ως "εκτελεστικοί βραχίονες" της ΕΚΤ (βλέπε αναλυτικά κατωτέρω, υπό 2.2), όπως ακριβώς ισχύει και για τις εθνικές κεντρικές τράπεζες των κρατών µελών της ευρωζώνης στο πλαίσιο της εφαρµογής (και όχι, βέβαια, της χάραξης) της ενιαίας νοµισµατικής πολιτικής. 55 1.5 Ένταξη του "ενιαίου εποπτικού µηχανισµού" στο Ευρωπαϊκό Σύστηµα Χρηµατοπιστωτικής Εποπτείας (α) Με διατάξεις αµφοτέρων των προαναφερθεισών προτάσεων Κανονισµών επιδιώκεται η πλήρης ένταξη του ΕΕΜ στο ΕΣΧΕ, το οποίο έχει τεθεί σε λειτουργία από την 1 η Ιανουαρίου 2011. 56 Στο πλαίσιο αυτό, η ΕΚΤ καλείται 57 να συνεργάζεται στενά µε τις τρεις καλούµενες «Ευρωπαϊκές Εποπτικές Αρχές» ('European Supervisory Authorities'), και συγκεκριµένα: την Ευρωπαϊκή Αρχή Τραπεζών ('European Banking Authority', στη συνέχεια η «ΕΒΑ») βάσει του Κανονισµού (ΕΚ) 1093/2010 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συµβουλίου, 58 την Ευρωπαϊκή Αρχή Ασφαλίσεων και Επαγγελµατικών Συντάξεων ('European Insurance and Occupational Pensions Authority') βάσει του Κανονισµού (ΕΚ) 1094/2010 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συµβουλίου, 59 και 54 Ibid., άρθρο 2, στοιχείο (2). 55 Καταστατικό του ΕΣΚΤ και της ΕΚΤ, άρθρο 14.3, α' εδάφιο. 56 Αναφορικά µε τη σύνθεση του ΕΣΧΕ, βλέπε Γκόρτσο (2011α), σελ. 58-60. 57 Πρόταση Κανονισµού του Συµβουλίου, άρθρο 3. 58 Κανονισµός (ΕΕ) αριθ. 1093/2010 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συµβουλίου της 24 ης Νοεµβρίου 2010 «σχετικά µε τη σύσταση της Ευρωπαϊκής Εποπτικής Αρχής (Ευρωπαϊκή Αρχή Τραπεζών), την τροποποίηση της απόφασης αριθ. 716/2009/ΕΚ και την κατάργηση της απόφασης 2009/78/ΕΚ της Επιτροπής», EE L 331, 15.12.2010, σελ. 12-47. Κατά τη γνώµη του γράφοντος, η εν λόγω Αρχή ορθότερο είναι να καλείται «Ευρωπαϊκή Τραπεζική Αρχή», κατ αντιστοιχία µε την αγγλική απόδοση του Κανονισµού ('European Banking Authority'), τη γερµανική ('Europäische Bankenaufsichtsbehörde'), και τη γαλλική ('Aurorité bancaire européenne'). 59 Κανονισµός (ΕΕ) αριθ. 1094/2010 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συµβουλίου της 24 ης Νοεµβρίου 2010 «για τη σύσταση της Ευρωπαϊκής Εποπτικής Αρχής (Ευρωπαϊκή Αρχή Ασφαλίσεων και Επαγγελµατικών Συντάξεων), την τροποποίηση της απόφασης αριθ. 716/2009/ΕΚ και την κατάργηση της απόφασης 2009/79/ΕΚ της Επιτροπής», EE L 331, 15.12.2010, σελ. 48-83. 14
την Ευρωπαϊκή Αρχή Κινητών Αξιών και Αγορών ('European Securities and Markets Authority') βάσει του Κανονισµού (ΕΚ) 1095/2010 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συµβουλίου. 60 (β) Σύµφωνα µε το προτεινόµενο ρυθµιστικό πλαίσιο, η ΕΚΤ δεν πρόκειται να αναλάβει καθήκοντα της ΕΒΑ. Εν τούτοις, κρίθηκε αναγκαίο να επέλθουν τροποποιήσεις σε ορισµένες διατάξεις του Κανονισµού 1093/2010, ώστε η λειτουργία της ΕΒΑ (η οποία, κατά βάση, αποτελεί ρυθµιστική και όχι εποπτική αρχή) 61 να ευθυγραµµατιστεί µε εκείνην της ΕΚΤ ως (µελλοντικής) εποπτικής αρχής πιστωτικών ιδρυµάτων. 62 Στο πλαίσιο αυτό, στην Πρόταση Κανονισµού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συµβουλίου περιέχονται προτάσεις για την τροποποίηση του Κανονισµού 1093/2010 αναφορικά µε: τις εξουσίες της ΕΒΑ: για δράση σε καταστάσεις έκτακτης ανάγκης και την επίλυση διαφορών µεταξύ αρµοδίων αρχών σε διασυνοριακές καταστάσεις, 63 καθώς και για τη συλλογή πληροφοριών, 64 το Συµβούλιο Εποπτών της ΕΒΑ, και ειδικότερα: τη σύνθεση του ανεξάρτητου πάνελ που έχει συγκροτηθεί στο πλαίσιό του, τη διαδικασία λήψης αποφάσεων από αυτό, και τον εσωτερικό του Κανονισµό, 65 60 Κανονισµός (ΕΕ) αριθ. 1095/2010 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συµβουλίου της 24 ης Νοεµβρίου 2010 «σχετικά µε τη σύσταση της Ευρωπαϊκής Εποπτικής Αρχής (Ευρωπαϊκή Αρχή Κινητών Αξιών και Αγορών), την τροποποίηση της απόφασης αριθ. 716/2009/ΕΚ και την κατάργηση της απόφασης 2009/77/ΕΚ της Επιτροπής», EE L 331, 15.12.2010, σελ. 84-119. 61 Αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο ο γράφων έχει επιχειρηµατολογήσει (Γκόρτσος (2011α), σελ. 62-63) ότι πρόκειται για "οιονεί" εποπτικές αρχές. Η εν λόγω παρατήρηση σχετικοποιείται, πάντως, εν όψει δύο στοιχείων, τα οποία είναι καινοτόµα και υποδεικνύουν την τάση για σταδιακή µεν, αλλά ουσιαστική περαιτέρω ενίσχυση των εξουσιών των Αρχών έναντι των εθνικών αρµοδίων αρχών: (i) Κατ αρχήν, µερική κάµψη προκύπτει από το γεγονός ότι η ΕΒΑ (όπως και οι άλλες Αρχές) δικαιούται να υποκατασταθεί στο έργο εθνικών αρµοδίων αρχών, εφόσον αυτές δεν συµµορφωθούν προς γνώµη της Επιτροπής ή απόφαση της ΕΒΑ σύµφωνα µε τις διατάξεις των άρθρων 17-19 του Κανονισµού 1093/2010. (ii) Επίσης, στην ESMA έχει ανατεθεί ειδικά (και άµεσα) η άσκηση της εποπτείας των οργανισµών αξιολόγησης πιστοληπτικής ικανότητας που ασκούν δραστηριότητα στην Ένωση, σύµφωνα µε τις διατάξεις του οµώνυµου Κανονισµού (ΕΕ) αριθ. 1060/2009 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συµβουλίου «για τους οργανισµούς αξιολόγησης πιστοληπτικής ικανότητας» (ΕΕ L 302, 17.11. 2009, σελ. 1-31), όπως ισχύει µετά την τροποποίηση του µε τον Κανονισµό (ΕΕ) αριθ. 513/2011 (ΕΕ L 145, 31.5.2011, σελ. 30-56). 62 Νοµική βάση της εν λόγω πρότασης Κανονισµού αποτελεί το άρθρο 114 της ΣΛΕΕ, η οποία αποτελεί και τη νοµική βάση του υπό Κανονισµού 1093/2010. 63 Πρόταση Κανονισµού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συµβουλίου, άρθρο 1, παρ. 2 και 3, οι οποίες, προφανώς από παραδροµή, έχουν παραλειφθεί. Με τις διατάξεις των δύο εν λόγω παραγράφων προτείνεται η τροποποίηση του άρθρου 18, παρ. 1, του Κανονισµού 1093/2010, και η προσθήκη νέων παραγράφων παρ. 3(α) στα άρθρα 18 και 19 (Πρόταση Κανονισµού, Αιτιολογική Έκθεση, ενότητα 4, πρώτη περίπτωση). 64 Ibid., άρθρο 1, παρ. 4 (τροποποίηση του άρθρου 35, παρ. 1-3, του Κανονισµού 1093/2010). 65 Ibid., άρθρο 1, παρ. 5 (τροποποίηση του άρθρου 41, παρ. 2-4, του Κανονισµού 1093/2010). 15
την ανεξαρτησία των µελών του Συµβουλίου Εποπτών, 66 και τη διαδικασία λήψης αποφάσεων από το Συµβούλιο Εποπτών, ώστε να διασφαλιστεί η ενιαία εκπροσώπηση των µελών του που θα είναι ταυτόχρονα και µέλη του Εποπτικού Συµβουλίου της ΕΚΤ, 67 και τη διάρκεια της θητείας των µελών του Συµβουλίου ιοίκησης της ΕΒΑ. 68 Προτείνεται, επίσης, η υποβολή από την Επιτροπή, µέχρι την 1η Ιανουαρίου 2016, έκθεσης, εν όψει µελλοντικών εξελίξεων, αναφορικά µε την καταλληλότητα της διαδικασίας λήψης αποφάσεων από το Συµβούλιο Εποπτών της ΕΒΑ, τη σύνθεση του ανεξάρτητου πάνελ που έχει συγκροτηθεί στο πλαίσιό του, και τη σύνθεση του Συµβουλίου ιοίκησης της ΕΒΑ. 69 (γ) Επισηµαίνεται, τέλος, ότι στο άρθρο 7 της πρότασης Κανονισµού του Συµβουλίου ορίζεται ότι, µε την επιφύλαξη των σχετικών αρµοδιοτήτων των κρατών µελών και άλλων ενωσιακών οργάνων, η ΕΚΤ θα έχει την εξουσία, στο πλαίσιο των ειδικών καθηκόντων που της ανατίθενται, να αναπτύσσει επαφές και να συνάπτει συµφωνίες µε εποπτικές αρχές, διεθνείς οργανισµούς και διοικητικές αρχές τρίτων χωρών, πάντοτε σε συνεννόηση µε την ΕΒΑ. 70 Οι εν λόγω συµφωνίες δεν θα δηµιουργούν νοµικές υποχρεώσεις για την Ένωση και τα κράτη µέλη. 71 1.6 Καθιέρωση "σινικών τειχών" Στα βασικά συστατικά στοιχεία εντάσσεται, κατά τη γνώµη του γράφοντος, και η καθιέρωση "σινικών τειχών" εντός της ΕΚΤ, ώστε να διασφαλιστεί ο αποτελεσµατικός διαχωρισµός των νοµισµατικών και των λοιπών καθηκόντων της από τα (µελλοντικά) εποπτικά της καθήκοντα. Επισηµαίνεται σχετικά ότι, µολονότι ιστορικά η µικρο-προληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυµάτων αποτελεί βασική αρµοδιότητα των κεντρικών τραπεζών σε πολλά κράτη (µε την εξαίρεση ορισµένων κρατών της κεντρικής Ευρώπης), κατά τη διάρκεια των τελευταίων είκοσι ετών σε ένα διαρκώς αυξανόµενο αριθµό κρατών ανά την υφήλιο η εν λόγω εποπτεία ανατέθηκε σε ανεξάρτητες αρχές, εκτός της κεντρικής τράπεζας. 72 Αυτό βασίστηκε στον προβληµατισµό ότι η άσκηση από την κεντρική τράπεζα εποπτικών αρµοδιοτήτων µπορεί να δηµιουργήσει συνθήκες σύγκρουσης συµφερόντων σε σχέση µε την επιδίωξη των στόχων που της ανατίθενται στο πλαίσιο των νοµισµατικών της αρµοδιοτήτων (κυρίως δε τη διασφάλιση της σταθερότητας του επιπέδου των τιµών). 73 66 Ibid., άρθρο 1, παρ. 6 (προσθήκη νέου εδαφίου στο άρθρο 42 του Κανονισµού 1093/2010). 67 Ibid., άρθρο 1, παρ. 7 (τροποποίηση του άρθρου 44, παρ. 1, του Κανονισµού 1093/2010). 68 Ibid., άρθρο 1, παρ. 8 (τροποποίηση του άρθρου 45, παρ. 1, του Κανονισµού 1093/2010). 69 Ibid., άρθρο 2. 70 Πρόταση Κανονισµού του Συµβουλίου, άρθρο 7, α εδάφιο. 71 Ibid., άρθρο 7, β εδάφιο. 72 Βλέπε σχετικά Herring and Carmassi (2008). 73 Για µια αναλυτική παρουσίαση των επιχειρηµάτων υπέρ και κατά της αρχής του διαχωρισµού ανάµεσα στις νοµισµατικές και εποπτικές αρµοδιότητες των κεντρικών τραπεζών, βλέπε τη θεµελιώδη µελέτη των Goodhart and Schoenmaker (1993), καθώς και Goodhart (2000). 16
Πάντως, η εν λόγω τάση τείνει να αναστραφεί µετά την πρόσφατη διεθνή χρηµατοπιστωτική κρίση, λόγω των αστοχιών που έχουν αποδοθεί σχετικά στις ανεξάρτητες εποπτικές αρχές σε πολλά κράτη. 74 Με την πρόταση Κανονισµού του Συµβουλίου καθιερώνονται σχετικά οι ακόλουθες δύο (2) αρχές: (α) Κατά την άσκηση των ειδικών καθηκόντων που πρόκειται να ανατεθούν στην ΕΚΤ, αυτή οφείλει να ακολουθεί τους στόχους που τίθενται στην Πρόταση Κανονισµού του Συµβουλίου. 75 (β) Η ΕΚΤ οφείλει, επίσης, να ασκεί τα εν λόγω καθήκοντα διαχωρισµένα ('separately') τόσο από τα καθήκοντα που σχετίζονται µε τη χάραξη και εφαρµογή της ενιαίας νοµισµατικής πολιτικής όσο και από τα λοιπά της καθήκοντα, 76 χωρίς να υπάρχει µεταξύ τους ανάµειξη: "The tasks conferred upon the ECB by this regulation shall not interfere with the ECB's tasks relating to monetary policy and any other tasks". 77 Για την εκπλήρωση των προαναφερθέντων, η ΕΚΤ καλείται να υιοθετήσει κάθε αναγκαίο κανόνα εσωτερικής λειτουργίας, περιλαµβανοµένων κανόνων αναφορικά µε το επαγγελµατικό-υπηρεσιακό απόρρητο. 78 74 Βλέπε σχετικά Davies and Green (2010), pp. 187-213. 75 Πρόταση Κανονισµού του Συµβουλίου, άρθρο 18, παρ. 1. 76 Ibid., άρθρο 18, παρ. 2, α' εδάφιο. 77 Ibid., άρθρο 18, παρ. 2, β' εδάφιο. 78 Ibid., άρθρο 18, παρ. 3. 17
2. Ειδικά: τα καθήκοντα που ανατίθενται στην ΕΚΤ και η άσκησή τους στο πλαίσιο του «ενιαίου εποπτικού µηχανισµού» 2.1 Τα επιµέρους ειδικά καθήκοντα που ανατίθενται στην ΕΚΤ 2.1.1 Ειδικά καθήκοντα αναφορικά µε πιστωτικά ιδρύµατα που εδρεύουν σε συµµετέχοντα κράτη µέλη Το εύρος των επιµέρους ειδικών καθηκόντων που προτείνεται να ανατεθούν στην ΕΚΤ µε την πρόταση Κανονισµού του Συµβουλίου σε σχέση µε όλα τα πιστωτικά ιδρύµατα που εδρεύουν στα συµµετέχοντα κράτη µέλη είναι σηµαντικό, καθώς καλύπτει τα βασικά πεδία τόσο της µικρο-προληπτικής εποπτείας και ρυθµιστικής παρέµβασης, όσο και της µακρο-προληπτικής ρυθµιστικής παρέµβασης. Συγκεκριµένα, στην ΕΚΤ προτείνεται να ανατεθούν σε σχέση µε τα εν λόγω πιστωτικά ιδρύµατα τα καθήκοντα, σύµφωνα µε τις διατάξεις: των προαναφερθεισών Οδηγιών 2006/48/ΕΚ και 2006/49/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συµβουλίου, όπως ισχύουν, της προαναφερθείσας πρότασης Κανονισµού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συµβουλίου (στη συνέχεια η 'CRR'), της προαναφερθείσας πρότασης Οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συµβουλίου (στη συνέχεια η 'CRD IV'), και της προαναφερθείσας πρότασης Οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συµβουλίου για την ανάκαµψη και διευθέτηση προβληµατικών πιστωτικών ιδρυµάτων. 79 Τα εν λόγω καθήκοντα προτείνεται να είναι τα ακόλουθα: 80 (α) Η χορήγηση και η ανάκληση της άδειας λειτουργίας τους. 81 (β) Η αξιολόγηση της απόκτησης ή εκχώρησης ειδικών συµµετοχών σε πιστωτικά ιδρύµατα. 82 (γ) Η διασφάλιση της συµµόρφωσης των πιστωτικών ιδρυµάτων µε τις διατάξεις του ευρωπαϊκού τραπεζικού δικαίου σχετικά µε: τη µικρο-προληπτική εποπτεία (κανόνες αναφορικά µε την κεφαλαιακή επάρκεια, 83 τα µεγάλα χρηµατοδοτικά ανοίγµατα, 84 τη ρευστότητα, 85 και τη µόχλευση των πιστωτικών ιδρυµάτων 86 ), καθώς και 79 Βλέπε σχετικά ανωτέρω την εισαγωγική ενότητα του παρόντος άρθρου ("Η προβληµατική", (υπό (ε)). 80 Πρόταση Κανονισµού του Συµβουλίου, άρθρο 4, παρ. 1. 81 Οδηγία 2006/48/ΕΚ, άρθρα 6-18, όπως αυτά θα τροποποιηθούν µε τα άρθρα 9-21 της CRD IV. 82 Ibid., άρθρα 19-21, όπως θα τροποποιηθούν µε τα άρθρα 22-27 της CRD IV. 83 Ibid., άρθρα 56-105, όπως θα τροποποιηθούν, σε εκτενέστατη βάση, µε τα άρθρα 22-399 της CRR. 84 Ibid., άρθρα 106-119, όπως θα τροποποιηθούν µε τα άρθρα 376-392 της CRR. 85 CRR, άρθρα 400-415. 86 CRR, άρθρα 416-417. 18
τη δηµοσιοποίηση στο κοινό των συναφών πληροφοριών και στοιχείων («πυλώνας 3» του ισχύοντος ρυθµιστικού πλαισίου). 87 (δ) Η κανονιστική εξουσία του καθορισµού αυστηρότερων µικρο-προληπτικών απαιτήσεων και της επιβολής πρόσθετων µέτρων σε πιστωτικά ιδρύµατα, υπό την απαραίτητη προϋπόθεση ότι υπάρχει σχετική εξουσιοδότηση σε νοµική πράξη, η οποία αποτελεί πηγή του ευρωπαϊκού τραπεζικού δικαίου. (ε) Η επιβολή στα πιστωτικά ιδρύµατα της υποχρέωσης να τηρούν «κεφαλαιακά αποθέµατα» ( capital buffers ) πέραν των βασικών κεφαλαιακών απαιτήσεων, σύµφωνα µε τις υπό υιοθέτηση διατάξεις του ευρωπαϊκού τραπεζικού δικαίου για τη µακρο-προληπτική ρυθµιστική παρέµβαση. 88 (στ) Η παρακολούθηση της εφαρµογής από τα πιστωτικά ιδρύµατα των διατάξεων του ευρωπαϊκού τραπεζικού δικαίου αναφορικά µε την ύπαρξη: ισχυρών διαδικασιών και µηχανισµών εταιρικής διακυβέρνησης, 89 καθώς και αποτελεσµατικών εσωτερικών διαδικασιών για την αξιολόγηση της κεφαλαιακής τους επάρκειας. 90 (ζ) Η εποπτική αξιολόγηση των πιστωτικών ιδρυµάτων και, βάσει των συναφών πορισµάτων, η επιβολή (κατά περίπτωση) σε πιστωτικά ιδρύµατα, σύµφωνα µε τις διατάξεις του ευρωπαϊκού τραπεζικού δικαίου («πυλώνας 2» του ισχύοντος ρυθµιστικού πλαισίου) συγκεκριµένων πρόσθετων κεφαλαιακών υποχρεώσεων, υποχρεώσεων δηµοσιοποίησης στοιχείων, υποχρεώσεων ρευστότητας και άλλων µέτρων µικρο-προληπτικής φύσεως. 91 (η) Η διενέργεια εποπτικών 'stress-tests' σε πιστωτικά ιδρύµατα µε στόχο την υποστήριξη εποπτικών αναθεωρήσεων. 92 (θ) Σε ό,τι αφορά την ενοποιηµένη εποπτεία τραπεζικών οµίλων: η άσκηση εποπτείας σε ενοποιηµένη βάση επί των µητρικών επιχειρήσεων πιστωτικών ιδρυµάτων, οι οποίες είναι εγκατεστηµένες σε συµµετέχον κράτος µέλος, και 87 Οδηγία 2006/48/ΕΚ, άρθρα 145-149, όπως θα τροποποιηθούν και θα συµπληρωθούν µε τα άρθρα 418-440 της CRR. 88 CRD IV, άρθρα 122-132. 89 Οδηγία 2006/48/ΕΚ, άρθρο 22, όπως θα τροποποιηθεί µε τα άρθρα 72-74 και θα συµπληρωθεί µε τα άρθρα 86-91 της CRD IV. 90 Ibid., άρθρο 123, όπως θα τροποποιηθεί µε το άρθρο 72 της CRD IV. 91 Ibid., άρθρo 124, όπως θα τροποποιηθεί µε το άρθρο 105 της CRD IV. 92 εδοµένου ότι µε την πρόταση Κανονισµού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συµβουλίου για την τροποποίηση του Κανονισµού 1093/2010, ο οποίος διέπει τη λειτουργία της ΕΒΑ, δεν προτείνεται η τροποποίηση της παρ. 2, του άρθρου 32 του εν λόγω Κανονισµού, η ΕΒΑ θα εξακολουθήσει να έχει τις εξουσίες που καθορίζονται, σύµφωνα µε τις διατάξεις του εν λόγω άρθρου, για τη διενέργεια εποπτικών 'stress-tests' σε πιστωτικά ιδρύµατα. Εν τούτοις, κατά την άποψη του γράφοντος, ενδέχεται να υπάρξει πεδίο αµφισβήτησης και σύγκρουσης αρµοδιοτήτων, αν η συναφής διάταξη της πρότασης Κανονισµού δεν καταστεί σαφέστερη ως προς τα ακριβή καθήκοντα της ΕΚΤ. 19
η συµµετοχή στην εποπτεία σε ενοποιηµένη βάση επί (και στα κολλέγια εποπτών) µητρικών επιχειρήσεων πιστωτικών ιδρυµάτων, οι οποίες δεν είναι εγκατεστηµένες σε συµµετέχον κράτος µέλος. 93 (ι) Στο πεδίο της συµπληρωµατικής εποπτείας οµίλων ετερογενών χρηµατοπιστωτικών δραστηριοτήτων ( financial conglomerates, στη συνέχεια οι «ΟΕΧ»): η συµµετοχή στην άσκηση της εν λόγω εποπτείας σε σχέση µε τα πιστωτικά ιδρύµατα που συµµετέχουν σε αυτούς, και η ανάληψη των καθηκόντων του συντονιστή, όταν η ΕΚΤ ορίζεται ως συντονιστής για έναν ΟΕΧ σύµφωνα µε τις διατάξεις του συναφούς ενωσιακού δικαίου (Οδηγία 2002/87/ΕΚ). 94 (ια) Η άσκηση εποπτικών καθηκόντων σε σχέση µε την «έγκαιρη παρέµβαση» (περιλαµβανοµένων των σχεδίων ανάκαµψης και των ρυθµίσεων ενδο-οµιλικής χρηµατοοικονοµικής συνδροµής) σε πιστωτικά ιδρύµατα που δεν εφαρµόζουν ή πιθανολογείται ότι θα παραβιάσουν τους κανόνες µικρο-προληπτικής εποπτείας, σε συντονισµό µε τις αρµόδιες «αρχές διευθέτησης» ('resolution authorities'). (ιβ) Ο συντονισµός των εκπροσώπων των εθνικών αρµοδίων αρχών και η εκ µέρους τους διατύπωση κοινών θέσεων, στο πλαίσιο της συµµετοχής τους στο Συµβούλιο Εποπτών και στο Συµβούλιο ιοίκησης της ΕΒΑ για τα θέµατα που σχετίζονται µε τα ειδικά καθήκοντα που πρόκειται να ανατεθούν στην ΕΚΤ, σύµφωνα µε την πρόταση Κανονισµού του Συµβουλίου (σύµφωνα µε τα προαναφερθέντα ανωτέρω υπό 1.5 (β)). 2.1.2 Ειδικά καθήκοντα αναφορικά µε υποκαταστήµατα πιστωτικών ιδρυµάτων που εδρεύουν σε µη συµµετέχοντα κράτη µέλη Σε σχέση µε τα πιστωτικά ιδρύµατα που εδρεύουν σε µη συµµετέχοντα κράτη µέλη και τα οποία είτε είναι εγκατεστηµένα µέσω υποκαταστηµάτων σε συµµετέχον κράτος µέλος είτε παρέχουν εκεί ελεύθερα τις υπηρεσίες τους (σύµφωνα µε τις διατάξεις του ευρωπαϊκού τραπεζικού δικαίου), 95 η ΕΚΤ προτείνεται να ασκεί τα προαναφερθέντα (υπό 2.1.1) ειδικά καθήκοντα στις περιπτώσεις εκείνες που οι εθνικές αρµόδιες αρχές έχουν αρµοδιότητα (σύµφωνα µε τις διατάξεις του ευρωπαϊκού τραπεζικού δικαίου) ως αρµόδιες αρχές κράτους µέλους υποδοχής. 96 93 Οδηγία 2006/4/8ΕΚ, άρθρα 125-143, τα οποία θα τροποποιηθούν µε τα άρθρα 106-121 της CRD IV. 94 Για τις διατάξεις της εν λόγω Οδηγίας, βλέπε Γκόρτσο (2007). 95 Οδηγία 2006/48/ΕΚ, άρθρα 23-28, όπως θα τροποποιηθούν µε τα άρθρα 35-39 της CRD IV. 96 Πρόταση Κανονισµού του Συµβουλίου, άρθρο 4, παρ. 2. Βλέπε σχετικά την Οδηγία 2006/48/ΕΚ, άρθρα 29-37, όπως θα τροποποιηθούν µε τα άρθρα 40-46 της CRD IV. 20