ΤΕΧΝΙΚΟ ΕΠΙΜΕΛΗΤΗΡΙΟ ΕΛΛΑΔΑΣ ΘΕΣΕΙΣ ΤΟΥ ΤΕΕ ΕΠΙ ΤΟΥ ΣΧΕΔΙΟΥ ΝΟΜΟΥ ΤΟΥ ΥΠΟΥΡΓΕΙΟΥ ΑΝΑΠΤΥΞΗΣ : «ΑΠΕΛΕΥΘΕΡΩΣΗ ΑΓΟΡΑΣ ΦΥΣΙΚΟΥ ΑΕΡΙΟΥ» Αθήνα, 03 Δεκεμβρίου 2005
Σχόλια του ΤΕΕ επί του Νομοσχεδίου για την Εναρμόνιση του Θεσμικού Πλαισίου με την Οδηγία 55/2003 και την Απελευθέρωση της Αγοράς του Φυσικού Αερίου Σχετικά με το παραπάνω θέμα και με αφορμή την κατάθεση συζήτηση του Σχεδίου Νόμου «Απελευθέρωση αγοράς Φυσικού Αερίου» στη Βουλή, το ΤΕΕ ως θεσμοθετημένος Σύμβουλος της Κυβέρνησης, καταθέτει τον προβληματισμό του και παραθέτει τις απόψεις του επί του νομοσχεδίου. Με αυτήν την ιδιότητά του το ΤΕΕ θέλει να συμβάλει εποικοδομητικά στη διαμόρφωση μιας ανταγωνιστικής αγοράς, γιατί πιστεύει ότι η ανάπτυξη υγιούς ανταγωνισμού στον τομέα και του φυσικού αερίου, θα έχει ευεργετικές επιπτώσεις για τον Έλληνα καταναλωτή. Επί πλέον πιστεύουμε ότι οι Υπηρεσίες Δημοσίου Συμφέροντος, πρέπει να συνεχίσουν να παρέχονται αδιάλειπτα προς τον Έλληνα καταναλωτή και τον ελληνικό λαό, και να καθορίζονται, να αποτιμώνται και να αποπληρώνονται δίκαια. Τα σχόλια του ΤΕΕ στην επιτροπή σας για τον μακροχρόνιο ενεργειακό σχεδιασμό της χώρας που αναφέραμε κατά την συζήτηση του προηγουμένου Νομοσχεδίου «Επιτάχυνση της διαδικασίας για την απελευθέρωση της αγοράς ηλεκτρικής ενέργειας» ισχύουν και για το συζητούμενο ανά χείρας νομοσχέδιο. Η άποψη αυτή γίνεται φανερή και από τις επιπτώσεις που θα υπάρξουν, όταν γειτονικές χώρες με τις οποίες προβλέπονται να συνδεθούμε, έχουν ήδη καθορίσει μακροχρόνια στρατηγική στον τομέα του Φυσικού Αερίου. Πιστεύουμε ότι με τη θεσμοθέτηση αυτού του Νόμου δίνεται η ευκαιρία και δυνατότητα να εναρμονισθεί το Θεσμικό Πλαίσιο με την Οδηγία 55/2003/ΕΕ, έτσι ώστε η απελευθέρωση της αγοράς να αποβεί σε όφελος της ανταγωνιστικότητας της Ελληνικής Οικονομίας και του Έλληνα Καταναλωτή. 2
Γενικές παρατηρήσεις και προτάσεις ΤΕΕ για τη βελτίωση του Nομοσχεδίου : 1. Το Σχέδιο Νόμου προβλέπει τη μελλοντική έκδοση δεκάδων συμπληρωματικών πράξεων κανονιστικού και ρυθμιστικού χαρακτήρα (Π.Δ., Υπουργικές Αποφάσεις, Κώδικες, Κανονισμούς, κ.λ.π.), που επί της ουσίας αυτές θα εξειδικεύουν και θα αποσαφηνίζουν τους «όρους του παιχνιδιού» της απελευθερωμένης αγοράς αερίου στη χώρα μας. Χωρίς αυτά τα συμπληρωματικά κείμενα, δύσκολα κανείς μπορεί να προβλέψει πως θα εξελιχθούν τα πράγματα στον κρίσιμο τομέα του φυσικού αερίου. Όταν δόθηκε στη δημοσιότητα τον Ιούλιο του 2005 για δημόσια διαβούλευση το πρώτο σχέδιο νόμου, είχαμε επαινέσει την πρωτοβουλία του Υπουργού να δώσει επίσης στην δημοσιότητα το σχέδιο υπουργικής απόφασης για τον ορισμό τιμολογίου μεταφοράς φυσικού αερίου. Η απουσία σήμερα των κανονιστικών κειμένων του νομοσχεδίου συνιστά ένα σοβαρό κενό και δημιουργεί πλείστες όσες αβεβαιότητες στην αγορά, αλλά και στην ίδια τη ΔΕΠΑ. 2. Το Σχέδιο Νόμου παρέχει ευρύτατες αρμοδιότητες και υπερεξουσίες στη ΡΑΕ, οι οποίες αφ ενός δεν συναντώνται στα θεσμικά πλαίσια άλλων Ευρωπαϊκών χωρών σε τέτοια έκταση, αφ ετέρου δεν προβλέπονται καν από την Κοινοτική Οδηγία 2003/55/EC (βλ. το σχετικό Άρθρο 25 της Οδηγίας). Οι υπερτροφικές αυτές αρμοδιότητες φθάνουν μέχρι του σημείου να υποκαθιστά η ΡΑΕ σε ορισμένες λειτουργίες του το Διαχειριστή του Συστήματος (ΔΕΣΦΑ), όπως για παράδειγμα στον καθορισμό των όρων και προϋποθέσεων παροχής υπηρεσιών εξισορρόπησης του Συστήματος (Άρθρο 3, παρ. 2ε). Επιπλέον, η ΡΑΕ αναλαμβάνει πρωτεύοντα ρόλο στην ανάπτυξη του Συστήματος και στην ασφάλεια εφοδιασμού της χώρας (Άρθρο 5). Στην ουσία, επομένως, εκχωρούνται στη ΡΑΕ αποφασιστικές πολιτικές αρμοδιότητες του Υπουργείου Ανάπτυξης. Υιοθετείται δε και η πρωτότυπη διαδικασία της «. έγκρισης από τον Υπουργό Ανάπτυξης μετά από σύμφωνη γνώμη της ΡΑΕ.» (βλ. για παράδειγμα τα Άρθρα 6 παρ. 4, 9 παρ. 1, 17 παρ. 2, 20 παρ. 1, 38 παρ. 2). Η έγκριση από τον Υπουργό Ανάπτυξης να δίδεται ύστερα από γνώμη της ΡΑΕ. 3
3. Το Σχέδιο Νόμου προβλέπει την απόσχιση από τη ΔΕΠΑ του κλάδου μεταφοράς Φυσικού Αερίου και την ίδρυση θυγατρικής Ανώνυμης Εταιρείας (του ΔΕΣΦΑ), στην οποία μεταβιβάζονται με απόσπαση τα πάγια του ΕΣΦΑ (χωρίς δικαίωμα περαιτέρω μεταβίβασης ή εκχώρησης) και παραχωρούνται τα πλήρη και αποκλειστικά δικαιώματα της λειτουργίας, διαχείρισης, εκμετάλλευσης και ανάπτυξής του. Προβλέπεται, επίσης, ότι ο Υπουργός Ανάπτυξης θα διορίζει για 10 χρόνια το Δ.Σ., το Διευθύνοντα Σύμβουλο και τον Πρόεδρο του ΔΕΣΦΑ. Οι ως άνω ρυθμίσεις του Σχεδίου Νόμου είναι βέβαιο ότι θα δημιουργήσουν προβλήματα στις σχέσεις ΔΕΠΑ - ΔΕΣΦΑ (μητρική - θυγατρική), αφού η ΔΕΠΑ παραμένει αλληλεγγύως και εις ολόκληρον συνυπεύθυνη με το ΔΕΣΦΑ, αποστερείται όμως βασικών εταιρικών δικαιωμάτων που θα της εξασφάλιζαν την προστασία της επιχειρηματικής της εποπτείας στο ΔΕΣΦΑ, ως μητρικής του εταιρείας (π.χ. έγκριση προγράμματος ανάπτυξης και, γενικά, συμμετοχή της σε στρατηγικής φύσεως αποφάσεις). Το προτεινόμενο από το Σχέδιο Νόμου μοντέλο νομικού διαχωρισμού των δραστηριοτήτων της σημερινής ΔΕΠΑ (ΔΕΣΦΑ : 100% θυγατρική της ΔΕΠΑ), αφήνει ανοικτή την προοπτική απώλειας του ελέγχου του Δημοσίου στο φυσικό μονοπώλιο του ΕΣΦΑ. Έτσι, για παράδειγμα, τυχόν ιδιωτικοποίηση της μητρικής ΔΕΠΑ (πριν ή μετά την παρέλευση της 10ετίας), θα σημάνει και τον (έμμεσο) έλεγχο του φυσικού μονοπωλίου (ΔΕΣΦΑ / ΕΣΦΑ) από τους ιδιώτες, γεγονός που δημιουργεί προβληματισμό για την απρόσκοπτη ανάπτυξη και επέκταση του Συστήματος προς νέες περιοχές της χώρας, και τη χωρίς διακρίσεις πρόσβαση σε αυτό. Συνεπώς, το κυρίαρχο πολιτικό ερώτημα που τίθεται εκ των πραγμάτων είναι αν το Δημόσιο θα διατηρήσει μόνιμα τον έλεγχο της πλειοψηφίας των μετοχών του ΔΕΣΦΑ (άρα και τον έλεγχο του φυσικού μονοπωλίου ΕΣΦΑ), για να διασφαλίσει τη διαρκή ανάπτυξη / επέκτασή του, προς εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος και της περιφερειακής ανάπτυξης της χώρας, καθώς και της προστασίας του περιβάλλοντος. 4
Αντί της προτεινόμενης στο νομοσχέδιο ίδρυσης με απόσχιση από τη ΔΕΠΑ μιας 100% θυγατρικής εταιρείας (ΔΕΣΦΑ), αντιπροτείνεται να δημιουργηθεί εξ αρχής μια ανεξάρτητη εταιρεία, (ο ΔΕΣΦΑ), η οποία θα έχει τη διαχείριση του Συστήματος. Στη ΔΕΠΑ Α.Ε. θα παραμείνει η εμπορική δραστηριότητα και τις συμμετοχές στις ΕΠΑ. Επειδή στην περίπτωση του ΔΕΣΦΑ υπάρχει φυσικό μονοπώλιο (το ΕΣΦΑ), οι μετοχές του ΔΕΣΦΑ θα πρέπει να είναι ονομαστικές και να προβλεφθεί ότι το Ελληνικό Δημόσιο θα διατηρεί πάντα ένα πλειοψηφικό πακέτο (το υπόλοιπο θα μπορούσε να διατεθεί με ευρεία διασπορά των μετοχών μέσω του Χρηματιστηρίου), καθώς και ότι θα έχει δικαίωμα ορισμού της πλειοψηφίας του Δ. Σ. του ΔΕΣΦΑ, ήτοι το management. Όσον αφορά, τέλος, την κυριότητα του Συστήματος Μεταφοράς (πάγια του ΕΣΦΑ), αυτή προτείνεται να παραμείνει στη Νέα ΔΕΠΑ, κατά το πρότυπο των ΔΕΣΜΗΕ-ΔΕΗ στον ηλεκτρισμό, αλλά και σύμφωνα με την επικρατούσα σήμερα πρακτική στις περισσότερες χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Κάτι τέτοιο θα ισχυροποιήσει και την επιχειρηματική θέση της Νέας ΔΕΠΑ, ιδιαίτερα εν όψει πιθανών μελλοντικών εξελίξεων στο ιδιοκτησιακό της καθεστώς. Βεβαίως, η εναλλακτική λύση της μεταβίβασης με απόσπαση των παγίων του Συστήματος στο ΔΕΣΦΑ, θα ισχυροποιούσε, αντίστοιχα, το Διαχειριστή του Συστήματος, δεδομένου δε του δημόσιου χαρακτήρα του, θα διασφάλιζε καλύτερα και τη διατήρηση των παγίων του ΕΣΦΑ στην κυριότητα του δημοσίου. 4. Η ανάπτυξη «δικτύου» Ανεξάρτητων Συστημάτων Φυσικού Αερίου (ΑΣΦΑ), άνευ ορίων και όρων (βλέπε π.χ. στο Άρθρο 16, παρ. 1β την υποχρέωση του υπό δημόσιο έλεγχο ΔΕΣΦΑ να επεκτείνει το δίκτυο μέσω διαγωνισμού όταν υπάρχουν περισσότεροι ενδιαφερόμενοι), μπορεί να αφαιρέσει από το Σύστημα τη δυνατότητα για περαιτέρω κερδοφόρα ανάπτυξη, να επιβαρύνει τη χώρα με διασπαρμένες και πιθανόν αντιαναπτυξιακές, μονοπωλιακού χαρακτήρα και στόχου, 5
επενδύσεις, που τελικά θα εμποδίσουν την ανάπτυξη ολοκληρωμένου εθνικού δικτύου. Ανάμεσα στα κριτήρια για τη χορήγηση άδειας ΑΣΦΑ προβλέπονται και τα «ιδιαίτερα χαρακτηριστικά του αιτούντος» (Άρθρο 15, παρ. 3β). Η διατύπωση αυτή είναι αόριστη και ενδεχομένως να δημιουργήσει προβλήματα ή να χρησιμοποιηθεί κατά τρόπο καταχρηστικό. Στο Άρθρο 16 προβλέπεται ότι θα γίνονται διαγωνισμοί για τη χορήγηση άδειας ΑΣΦΑ για λόγους που, μεταξύ άλλων, αφορούν την «εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος», ή την «ισόρροπη περιφερειακή ανάπτυξη». Για να αποφευχθούν παρερμηνείες ή, πολύ χειρότερα, διαστρεβλώσεις στην προώθηση ΑΣΦΑ υπέρ ιδιωτικών συμφερόντων (ποιος άραγε θα ορίζει εάν και πότε εξυπηρετείται το δημόσιο συμφέρον με κάποιο ΑΣΦΑ, ή εάν αυτό εξυπηρετεί την περιφερειακή ανάπτυξη;) Οι διαγωνισμοί για ΑΣΦΑ να γίνονται μόνον: α) για έργα τα οποία δεν περιλαμβάνονται στο εγκεκριμένο πρόγραμμα ανάπτυξης του ΕΣΦΑ, και β) αφού πρώτα ερωτηθεί και αρνηθεί ο ΔΕΣΦΑ (δικαίωμα της πρώτης άρνησης) 5. Η λογική ελέγχου των προμηθευτών με υψηλό μερίδιο αγοράς είναι ορθή, αλλά ο τρόπος εφαρμογής της είναι λανθασμένος και αναποτελεσματικός. Το 40% που προβλέπεται στο Σχέδιο Νόμου είναι ιδιαίτερα μεγάλο. Στην παρούσα μορφή, οι ρυθμίσεις του Σχεδίου Νόμου θα βλάψουν ουσιαστικά τη ΔΕΠΑ και μόνον (βλ. Άρθρο 26, παρ. 1 & 3), ειδικά μάλιστα όταν προβλέπεται ότι στο δικό της μερίδιο αγοράς θα προσμετρώνται και οι ποσότητες των ΕΠΑ, ως θυγατρικών της. α. Το ποσοστό συμμετοχής να μειωθεί σε 20% ή, κατά μέγιστο, σε 25% β. Το 80% θα έπρεπε να ισχύει όχι μόνο για τους 2 αλλά για τους ισχυρότερους προμηθευτές της εγχώριας αγοράς. 6
6. Δεν θα πρέπει να παραλείπονται μεγάλες περιοχές της χώρας για ισόρροπη / ισότιμη ανάπτυξη του Συστήματος (βλ. Άρθρο 21). Στη ΔΕΠΑ θα πρέπει να χορηγηθούν άδειες διανομής και προμήθειας φυσικού αερίου, όχι μόνο για τα διοικητικά όρια των Περιφερειών: α) Στερεάς Ελλάδας και Εύβοιας, β) Κεντρικής Μακεδονίας και γ) Ανατολικής Μακεδονίας και Θράκης, όπως προβλέπει το Σχέδιο Νόμου, αλλά και σε άλλες περιφέρειες της χώρας, όπου αναμένεται να υπάρξει επέκταση του ΕΣΦΑ μέσα στα επόμενα χρόνια (π.χ. Πελοπόννησος, Ήπειρος, Κρήτη, κ.α.). Κατ αυτόν τον τρόπο, θα διασφαλιστεί, όπως ήδη τονίστηκε προηγουμένως, η υπό δημόσια εποπτεία και, ταυτόχρονα, συγκροτημένη επέκταση του συστήματος μεταφοράς και διανομής αερίου σε νέες αστικές περιοχές, με καθοριστικό το ρόλο της ΔΕΠΑ, όπως άλλωστε συνέβη και στις ήδη λειτουργούσες ΕΠΑ Αττικής, Θεσσαλίας και Θεσσαλονίκης, ώστε να μην επιβαρυνθεί, ενδεχόμενα, η χώρα με μονοπωλιακού και αντιαναπτυξιακού χαρακτήρα ΑΣΦΑ και ΕΠΑ. Να χορηγηθούν στη ΔΕΠΑ άδειες διανομής και προμήθειας φυσικού αερίου και σε άλλες περιφέρειες της χώρας, όπου αναμένεται να υπάρξει επέκταση του ΕΣΦΑ μέσα στα επόμενα χρόνια (π.χ. Πελοπόννησος, Ήπειρος, Κρήτη, κ.α.). 7. Με το Σχέδιο Νόμου του ΥΠΑΝ προβλέπεται μεν ένα σχετικά ομαλό και σύμφωνο με τις παρεκκλίσεις που προβλέπει η Οδηγία 55/2003/ΕC άνοιγμα της εγχώριας αγοράς, πλην όμως δημιουργείται αταξία και ακαταστασία, όσον αφορά τους επιλέγοντες πελάτες : o Οι βιομηχανικοί καταναλωτές εκτός των περιοχών των τριών (3) ΕΠΑ καθίστανται επιλέγοντες πελάτες μετά την 15/11/2008, ενώ όσοι βρίσκονται μέσα στα όρια των ΕΠΑ το 2029, όταν δηλ. λήξει η υφιστάμενη άδεια διανομής των ΕΠΑ και το αντίστοιχο αποκλειστικό τους δικαίωμα, τη στιγμή μάλιστα που οι ίδιες αυτές ΕΠΑ καθίστανται επιλέγοντες πελάτες από το 2008 και μετά, για τις ποσότητες αερίου πέραν του ορίου που προβλέπουν οι συμβάσεις τους πώλησης / προμήθειας αερίου με τη ΔΕΠΑ. o Οι οικιακοί καταναλωτές εκτός των ΕΠΑ καθίστανται επιλέγοντες πελάτες από την 15/11/2009, ενώ η συντριπτική πλειοψηφία των οικιακών καταναλωτών που βρίσκονται εντός των περιοχών των τριών ΕΠΑ γίνονται επιλέγοντες πελάτες το 2029, για τον ίδιο ως άνω λόγο. 7
o Οι νέες ΕΠΑ θα είναι επιλέγοντες πελάτες από τη στιγμή της ίδρυσής τους. o Τα τιμολόγια των μικρών βιομηχανικών, εμπορικών και οικιακών καταναλωτών εκτός ΕΠΑ θα εγκρίνονται από τον Υπουργό Ανάπτυξης, ύστερα από σύμφωνη γνώμη της ΡΑΕ. Δεν υπάρχει, όμως, ανάλογη πρόβλεψη για τους αντίστοιχους πελάτες των τριών (3) ΕΠΑ. Με άλλα λόγια, δημιουργούνται καταναλωτές πολλών ταχυτήτων και διαφορετικών δικαιωμάτων, ενώ η κατάργηση των μονοπωλιακών δικαιωμάτων φαίνεται ότι αφορά μόνο τη ΔΕΠΑ και όχι τις ΕΠΑ, το management των οποίων έχουν η Cinergy, η Shell και η Italgas / ENI. Μάλιστα, δεν είναι σαφές από το Σχέδιο Νόμου εάν οι ΕΠΑ έχουν τουλάχιστον υποχρέωση δημοσιοποίησης χωριστών λογαριασμών. Να εναρμονιστούν οι διατάξεις μεταξύ τους ώστε να αποφεύγονται τα ανωτέρω. 8. Το Άρθρο 38 του Σχέδιο Νόμου προβλέπει ότι οι υφιστάμενες, κατά την έναρξη ισχύος του νόμου, συμβάσεις πώλησης φυσικού αερίου μεταξύ της ΔΕΠΑ και των πελατών της, θα πρέπει να προσαρμοσθούν το αργότερο ένα (1) έτος πριν από το χρονικό σημείο κατά το οποίο κάθε συγκεκριμένος πελάτης καθίσταται επιλέγων (και για όσους αυτό έχει ήδη γίνει την 1/7/2005, σύμφωνα με το Νόμο 3175/2003, εντός 6 μηνών), ώστε να ανταποκρίνονται στο νέο θεσμικό και ρυθμιστικό πλαίσιο. Εάν δεν υπάρξει συμφωνία, τότε το θέμα μπορεί να παραπεμφθεί στη ΡΑΕ για διαιτητική ρύθμιση. Η σχετική πρόταση της ΡΑΕ είτε γίνεται αποδεκτή από τα μέρη, είτε απορρίπτεται εντός προθεσμίας που θέτει η ΡΑΕ.Η διάταξη αυτή, όπως είναι διατυπωμένη, πιθανόν να οδηγήσει σε λύση πολλών συμβάσεων πώλησης αερίου της ΔΕΠΑ (ιδιαίτερα δε με μεγάλους πελάτες της) και, επομένως, να δημιουργήσει σοβαρά προβλήματα τόσο στην υφιστάμενη καταναλωτική (πελατειακή) βάση της εταιρείας, όσο και στις μακροχρόνιες συμβάσεις προμήθειας που έχει υπογράψει με ξένους κρατικούς προμηθευτές (ρήτρες take-or-pay). Η ως άνω διαιτητική ρύθμιση της ΡΑΕ να τίθεται υπό την τελική έγκριση του Υπουργού Ανάπτυξης. 8