ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ 2009-2014 Επιτροπή Πολιτικών Ελευθεριών, Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων 14.2.2011 ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ 1 σχετικά με τη στρατηγική εσωτερικής ασφάλειας της Ευρωπαϊκής Ένωσης Επιτροπή Πολιτικών Ελευθεριών, Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων Εισηγήτρια: Rita Borsellino DT\856573.doc PE458.597v01-00 Eνωμένη στην πολυμορφία
Νομικό και θεσμικό πλαίσιο Ιστορικό Στην Ευρωπαϊκή Ένωση (ΕΕ), μετά την έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισαβόνας, το ζήτημα της ασφάλειας άρχισε να απασχολεί και πάλι τόσο τους πολίτες, ως προϋπόθεση για την άσκηση των ατομικών ελευθεριών (άρθρο 6 του Χάρτη), όσο και τα θεσμικά όργανα. Πράγματι, τα θεσμικά όργανα καλούνται να συγκροτήσουν στο εσωτερικό της Ένωσης «χώρο ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης, με σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων και των διαφορετικών νομικών συστημάτων και παραδόσεων των κρατών μελών» (άρθρο 67, παράγραφος 1, της ΣΛΕΕ) και, στις σχέσεις με τον υπόλοιπο κόσμο, να συμβάλουν «στην ειρήνη, την ασφάλεια», επιδιώκοντας τους στόχους αυτούς «με πρόσφορα μέσα, ανάλογα με τις αρμοδιότητες που της απονέμονται με τις Συνθήκες» (άρθρο 3 της ΣΛΕΕ). Η παρέμβαση της ΕΕ στα εν λόγω ζητήματα είναι το αποτέλεσμα μιας πρόσφατης εξέλιξης, εφόσον στις ιδρυτικές συνθήκες η δημόσια ασφάλεια εξαιρείτο ρητά από τις κοινοτικές αρμοδιότητες, καθώς θεωρείτο βασική και μη εκχωρητέα έκφραση της κρατικής κυριαρχίας. Ένας απόηχος αυτής της επιφυλακτικότητας υπάρχει εξάλλου ακόμη στις Συνθήκες (άρθρο 4, παράγραφος 2, της ΣΕΕ και άρθρο 72 της ΣΛΕΕ), οι οποίες αναγνωρίζουν την αποκλειστική αρμοδιότητα των κρατών μελών για ζητήματα που αφορούν την εθνική ασφάλεια. Η επιφύλαξη αυτή δεν εμποδίζει, ωστόσο, την ΕΕ να παρεμβαίνει κάθε φορά που προκύπτουν ζητήματα σχετικά με την ασφάλεια σε υπερεθνικό επίπεδο, τόσο στο εσωτερικό της Ένωσης όσο και σε παγκόσμιο επίπεδο. Εξάλλου, είναι η ίδια η διαδικασία της παγκοσμιοποίησης που οδήγησε πρόσφατα τόσο σε μια εξέλιξη του χαρακτήρα των απειλών για τη δημόσια ασφάλεια όσο και στη στρατηγική απάντηση των κρατών μελών για την αντιμετώπισή τους, μεταβιβάζοντας σταδιακά στην Κοινότητα και στην Ένωση τις αναγκαίες αρμοδιότητες. Η συνεργασία Σένγκεν ως πρώτη μορφή επιμερισμού της ασφάλειας μεταξύ κρατών μελών Για τον λόγο αυτόν, μετά από μια πρώτη περίοδο άτυπης συνεργασίας σε εθνικό γραφειοκρατικό επίπεδο (Ομάδα TREVI του 1975), τα κράτη μέλη ξεκίνησαν το 1985 στο Σένγκεν το πιο επιτυχημένο δείγμα υπερεθνικής συνεργασίας, το οποίο εντάχθηκε σταδιακά στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Κοινότητας και της ΕΕ. Αρχικός στόχος αυτής της συνεργασίας ήταν να αντισταθμίσει την κατάργηση των εσωτερικών συνόρων της ζώνης με περισσότερους ελέγχους στα εξωτερικά σύνορα. Η συνεργασία Σένγκεν προέκυψε ως βοηθητικό μέτρο για τη δημιουργία της ενιαίας αγοράς και έθεσε τις βάσεις των ευρωπαϊκών πολιτικών για τις θεωρήσεις, τον έλεγχο της νόμιμης μετανάστευσης και τη δικαστική συνεργασία σε ποινικές υποθέσεις. Το επαναστατικό στοιχείο της συνεργασίας Σένγκεν έγκειται στο γεγονός ότι τα κράτη της ζώνης οφείλουν να αναθέτουν στα κράτη που ελέγχουν τα εξωτερικά σύνορα και την προστασία της εσωτερικής τους ασφάλειας. Αυτό απαιτεί την απόλυτη εμπιστοσύνη στα άλλα κράτη μέλη και έχει οδηγήσει με την πάροδο του χρόνου στη λειτουργία ενός συστήματος αλληλεγγύης και αλληλεξάρτησης που αναπτύσσεται πλέον σε περισσότερα PE458.597v01-00 2/6 DT\856573.doc
επίπεδα. Το πρώτο επίπεδο είναι αυτό της κοινής χρήσης μέσω του Συστήματος Πληροφοριών Σένγκεν (SIS) των πληροφοριών που συνδέονται με την εσωτερική ασφάλεια και κρίνεται ότι ενδιαφέρουν και άλλα κράτη ή ότι μπορούν να απαιτήσουν κάποιο μέτρο εκ μέρους τους. Το δεύτερο επίπεδο είναι η δημιουργία ευρωπαϊκών δομών και οργανισμών (π.χ. Frontex, Europol, Eurojust). Το τρίτο επίπεδο είναι η δημιουργία πραγματικών ομάδων συνεργασίας για την πραγματοποίηση επεμβάσεων ενός κράτους (όπως οι πρόσφατα αποσπασμένες πολυεθνικές ομάδες στα ελληνοτουρκικά σύνορα για τον έλεγχο της παράνομης μετανάστευσης). Το τέταρτο επίπεδο είναι αυτό της αμοιβαίας αναγνώρισης των εθνικών μέτρων στην επικράτεια των άλλων κρατών και, σε εξαιρετικές περιπτώσεις, η άσκηση της κατασταλτικής εξουσίας στο έδαφος άλλου κράτους. Τέλος, το πέμπτο επίπεδο είναι αυτό της εναρμόνισης της εθνικής νομοθεσίας βάσει ενός κοινού ευρωπαϊκού προτύπου, προκειμένου να διασφαλίζονται η ενιαία αντιμετώπιση και υψηλά πρότυπα (όπως στην περίπτωση του κώδικα συνόρων ή του κώδικα θεωρήσεων). Το σύστημα Σένγκεν προβλέπει επίσης έναν πρωτότυπο μηχανισμό αμοιβαίου ελέγχου μεταξύ των κρατών που συμμετέχουν («αξιολόγηση από ομοτίμους»), ο οποίος ενισχύει την αμοιβαία αλληλεγγύη και προστίθεται στον συνήθη έλεγχο που ασκεί Επιτροπή στο πλαίσιο των άλλων πολιτικών της Ένωσης. Δεν πρέπει να εκπλήσσει συνεπώς το γεγονός ότι η συνεργασία Σένγκεν έχει καταστεί, μετά τις Συνθήκες του Μάαστριχτ (1993) και, προπαντός, του Άμστερνταμ, η πραγματική ατμομηχανή του «χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης (ΧΕΑΔ), ο οποίος, μετά τη Συνθήκη της Λισαβόνας, έχει καταστεί με τη σειρά του ο δεύτερος στόχος της Ένωσης μετά την προώθηση της ειρήνης μεταξύ των ευρωπαϊκών λαών (άρθρο 3 της ΣΛΕΕ). Ο ορισμός, ωστόσο, ενός «ευρωπαϊκού προτύπου» ασφάλειας δεν είναι απλή διαδικασία, καθώς προϋποθέτει την εκπόνηση και την υλοποίηση κοινών στρατηγικών και στόχων με βάση εθνικές παραδόσεις που διαφέρουν πολύ σε πολιτιστικό, δικαστικό και θεσμικό επίπεδο και έχουν, σε ορισμένες περιπτώσεις, εδραιωθεί διά μέσου αιώνων εθνικής ιστορίας. Δεν πρέπει να εκπλήσσει, συνεπώς, το γεγονός ότι η ΕΕ βρίσκεται ακόμη στο μέσο των εργασιών για την υλοποίηση ενός «ευρωπαϊκού προτύπου» εσωτερικής ασφάλειας, όταν χρειάστηκαν τριάντα και πλέον έτη για τη δημιουργία της κοινής αγοράς. Για την αντιμετώπιση των νομικών και επιχειρησιακών προβλημάτων που αφορούν τη δημιουργία ενός υπερεθνικού χώρου ασφαλείας, αποφασίσθηκε η δημιουργία «οργανισμών» ομοσπονδιακού σχεδόν χαρακτήρα, όπως η Europol και η Eurojust και, εν συνεχεία, το Κέντρο Παρακολούθησης Ναρκωτικών, ο FRONTEX και άλλοι, η αποστολή των οποίων είναι να λειτουργούν ολοένα και περισσότερο ως καταλύτης των εθνικών μέτρων και ως χώρος κοινών εμπειριών για τα εθνικά γραφειοκρατικά συστήματα. Αυτή η διαδικασία σταδιακής οικοδόμησης της αμοιβαίας εμπιστοσύνης και αναγνώρισης χαρακτήρισε την πρώτη φάση του πρώτου πολυετούς προγράμματος για τον ΧΕΑΔ (Τάμπερε -1999-2004) και παρείχε ευρωπαϊκή εμβέλεια σε μέτρα που ίσχυαν έως τότε μόνο εντός των εθνικών συνόρων. Κατέστησε, ωστόσο, εμφανέστερες τις διαφορές πολιτικών και προτύπων στα κράτη μέλη, ακόμη και σε ευαίσθητους τομείς, όπως η καταπολέμηση του εμπορίου των ναρκωτικών, της διαφθοράς και της εμπορίας ανθρώπων. Μετά την 11η Σεπτεμβρίου συνδυάζονται η αμοιβαία αναγνώριση και τα ολοκληρωμένα μέτρα DT\856573.doc 3/6 PE458.597v01-00
σε επίπεδο Ένωσης Η κοινή αναφορά στις κοινές αξίες ή το γεγονός της επικύρωσης από όλους της Ευρωπαϊκής Σύμβασης για την Προστασία των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου αποδείχθηκε σύντομα πολύ ασαφής εγγύηση, και αυτό έδωσε την ώθηση για μια ειδική νομοθετική παρέμβαση σε επίπεδο ΕΕ. Το ποιοτικό άλμα συντελέσθηκε, ωστόσο, μετά τις τρομοκρατικές επιθέσεις της 11ης Σεπτεμβρίου 2001 που κατέστησαν εμφανή την ανάγκη να αναπτυχθεί, παράλληλα με τη συνεργασία μεταξύ των κρατών μελών, και μια στρατηγική ασφαλείας της Ένωσης, η οποία θα είναι συμπληρωματική, αλλά και αυτόνομη ως προς τη στρατηγική των επιμέρους κρατών μελών, εκπονώντας ταυτόχρονα στρατηγικές, πρότυπα και ειδικά μέσα της ΕΕ. Η πρώτη ολοκληρωμένη ευρωπαϊκή προσέγγιση ήταν το πρώτο αντιτρομοκρατικό σχέδιο που ενέκρινε το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της 21ης Σεπτεμβρίου 2001 με βάση τις διεθνείς υποχρεώσεις (και ειδικότερα τα ψηφίσματα 1267 και 1373 του 2001 του Συμβουλίου Ασφαλείας του ΟΗΕ), καθώς επίσης ευρωπαϊκές και εθνικές πρωτοβουλίες και, προπαντός, τη διατλαντική συνεργασία. Δεν αποτελεί μυστικό το ότι η τελευταία, η οποία αναπτύχθηκε και τα επόμενα χρόνια, αποτελεί το πλαίσιο αναφοράς για την ΕΕ, και αυτό παρά κάποιες ουσιαστικές διαφορές σε ζητήματα πολυμερούς προσέγγισης, εμβέλειας της έννοιας «πόλεμος ή τρομοκρατία» ή άλλες πρωτοβουλίες της κυβέρνησης Bush που επανεξετάσθηκαν στη συνέχεια από το ίδιο το Ανώτατο Δικαστήριο. Η ΕΕ παρακολούθησε, ωστόσο, με μεγάλο ενδιαφέρον τη σύσταση, διακόσια και πλέον χρόνια από την ίδρυση των Ηνωμένων Πολιτειών, του πρώτου αμερικανικού Υπουργείου Εσωτερικών (US Homeland Security Department) την περίοδο 2002-2003 και την εκπόνηση της US Homeland Security Strategy το 2003. Οι πρωτοβουλίες αυτές επηρέασαν ασφαλώς τόσο την πρώτη ευρωπαϊκή στρατηγική ασφάλειας (2003) όσο και την αντιτρομοκρατική στρατηγική (2005) και ευνόησαν τη θέσπιση πλήθους νομοθετικών μέτρων, όπως ήταν οι αποφάσεις-πλαίσιο για την τρομοκρατία και για το ευρωπαϊκό ένταλμα σύλληψης, τα μέτρα δέσμευσης των περιουσιακών στοιχείων τρομοκρατών και, προπαντός, η υπογραφή δύο σημαντικών διατλαντικών συμφωνιών για ζητήματα έκδοσης και δικαστικής συνεργασίας σε ποινικές υποθέσεις, οι οποίες επικυρώθηκαν από την αμερικανική Γερουσία και τέθηκαν σε ισχύ το 2009. Είναι σημαντικό να επισημανθεί ότι, την ίδια περίοδο, όλα τα κράτη μέλη υποστήριξαν την ουσιαστική μεταβίβαση αρμοδιοτήτων για ζητήματα εσωτερικής ασφάλειας στην ΕΕ, ενώ στη Συνταγματική Συνθήκη και, εν συνεχεία, στη Συνθήκη της Λισαβόνας επανήλθαν οι αντιδράσεις σε μια ανάλογη μεταβίβαση εξουσιών στην ΕΕ για ζητήματα εξωτερικής ασφάλειας και, ειδικότερα, όσον αφορά στρατιωτικά και αμυντικά ζητήματα. Είναι περιττό να σημειωθεί ότι αυτή η διαφορά στάσης εκ μέρους των κρατών μελών στα ζητήματα που συνδέονται με την εσωτερική και την εξωτερική ασφάλεια θα μπορούσε να καταστήσει ακόμη και σήμερα προβληματική την ενσωμάτωση σε μία στρατηγική μέτρων που εκπονούνται με βάση πολύ διαφορετικές δυναμικές και θεσμικά-νομικά πλαίσια, ακόμη και για απειλές όπως η τρομοκρατία, οι οποίες μπορεί να απαιτούν την προσφυγή σε μέσα διαφορετικής φύσης. Η οικοδόμηση ενός ευρωπαϊκού προτύπου εσωτερικής ασφάλειας μετά τη Συνθήκη της Λισαβόνας και το πρόγραμμα της Στοκχόλμης Η βασική καινοτομία της Συνθήκης της Λισαβόνας όσον αφορά την εσωτερική ασφάλεια PE458.597v01-00 4/6 DT\856573.doc
έγκειται στο γεγονός ότι συνέδεσε αυτήν την πολιτική με το «κράτος δικαίου» της ΕΕ, το οποίο αποτελεί ολοένα και περισσότερο αυτοτελές σύστημα κανόνων δικαίου σε σχέση με τις νομοθεσίες των κρατών μελών ή το διεθνές δίκαιο 1. Το εν λόγω σύστημα κανόνων δικαίου είναι πλέον αυτό που προκύπτει από τις νέες Συνθήκες, από τον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων και από τη νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου και για ζητήματα δημόσιας ασφάλειας (εξαιρουμένης της εκτίμησης της αναλογικότητας των μέτρων που λαμβάνονται για την υπεράσπιση της εθνικής ασφάλειας). Η ΕΕ μπορεί, συνεπώς, να ορίσει πλέον ένα δικό της πρότυπο ασφάλειας, έστω και αν αυτό θα διαφέρει αναπόφευκτα σε σχέση με εκείνο που ανέπτυξαν επιμέρους κράτη μέλη, πράγμα που θα προκαλέσει ασφαλώς αντιδράσεις, τις οποίες λαμβάνει ήδη υπόψη η Συνθήκη με την επονομαζόμενη «πέδη έκτακτης ανάγκης» (άρθρα 82, παράγραφος 3, 83, παράγραφος 3, και 87, παράγραφος 3) που επιτρέπει σε ένα κράτος μέλος να πετύχει την αναστολή της θέσπισης ενός ευρωπαϊκού μέτρου, όταν αυτό μπορεί να επηρεάσει θεμελιώδεις πτυχές του νομικού του συστήματος 2. Για να επιτευχθεί ο ίδιος στόχος της δημιουργίας κλίματος μεγαλύτερης αμοιβαίας εμπιστοσύνης μεταξύ των εθνικών οργάνων, οι Συνθήκες ενίσχυσαν επίσης τις δυνατότητες συμμετοχής και ελέγχου των εθνικών κοινοβουλίων, ιδίως για τις πολιτικές του χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης, τόσο όσον αφορά τη γενική τους αξιολόγηση (άρθρο 70 της ΣΛΕΕ) όσο και τον επιχειρησιακό συντονισμό (άρθρο 71 της ΣΛΕΕ) και τη δραστηριότητα των ευρωπαϊκών οργανισμών για ζητήματα δημόσιας ασφάλειας (Eurojust άρθρο 85 της ΣΛΕΕ και Europol άρθρο 88 της ΣΛΕΕ). Με στόχο πάντα τον αμοιβαίο συντονισμό, η Συνθήκη προέβλεψε μια επιτροπή εσωτερικής ασφάλειας (άρθρο 71 της ΣΛΕΕ) και την αμοιβαία συνεργασία μεταξύ υπηρεσιών διαφορετικών κρατών και μεταξύ αυτών και των θεσμικών οργάνων της ΕΕ (άρθρα 73 και 74 της ΣΛΕΕ). Τέλος, τα θεσμικά όργανα της ΕΕ θα μπορούν να ενισχύουν την εφαρμογή του ευρωπαϊκού προτύπου ασφάλειας με τη χρήση κατάλληλων χρηματοδοτικών μέτρων και τη δημιουργία δικτύων και οργανισμών που θα λειτουργούν προς το συμφέρον όλων των κρατών μελών και θα χρηματοδοτούνται σε μεγάλο βαθμό από τον κοινοτικό προϋπολογισμό. Το χρηματοδοτικό μέσο καθίσταται έτσι μια μορφή έκφρασης της αμοιβαίας αλληλεγγύης και η αρχή της αλληλεγγύης, όχι μόνο της χρηματοδοτικής, «θεσμοθετείται» για τις πολιτικές ελέγχου των συνόρων, ασύλου και μετανάστευσης (άρθρο 80 της ΣΛΕΕ), προς υποστήριξη της αυξανόμενης αλληλεξάρτησης η οποία, όπως προαναφέρθηκε, δημιουργήθηκε κυρίως μεταξύ των κρατών της συνεργασίας Σένγκεν. Λαμβάνοντας υπόψη τις θεσμικές αυτές καινοτομίες και τη μεταφορά τους στο πρόγραμμα της Στοκχόλμης που ενέκρινε το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της 10/12/2009, μπορούμε να 1 Αρκεί να αναφερθεί η νομολογία «Kadi» (υπόθεση C-402/05 P) με την οποία κατοχυρώθηκε η υπεροχή του σεβασμού του θεμελιώδους δικαιώματος στην υπεράσπιση, ακόμη και όταν ισχύουν μέτρα του Συμβουλίου Ασφαλείας του ΟΗΕ για τη δέσμευση περιουσιακών στοιχείων τρομοκρατών ή υπόπτων για τρομοκρατία. 2 Θα πρέπει να επισημανθεί ότι μπορεί να αναστείλει την απόφαση, αλλά μπορεί να επιτρέψει στα κράτη μέλη να επιδιώξουν τον ίδιο στόχο στο πλαίσιο ενισχυμένης συνεργασίας. DT\856573.doc 5/6 PE458.597v01-00
ισχυρισθούμε ότι η ΕΕ διαθέτει πλέον τις αναγκαίες εξουσίες και τα μέσα για να ενισχύσει τη δράση των κρατών μελών σε ζητήματα δημόσιας ασφάλειας. Η εξουσία αυτή εκφράζεται με τη θέσπιση στρατηγικών και νομοθετικών μέτρων «στους τομείς της ιδιαιτέρως σοβαρής εγκληματικότητας με διασυνοριακή διάσταση, η οποία απορρέει ιδίως από τη φύση ή τις επιπτώσεις των αδικημάτων αυτών ή λόγω ειδικής ανάγκης να καταπολεμούνται σε κοινή βάση» (άρθρο 82 της ΣΛΕΕ). Ήδη η Συνθήκη όριζε ως φαινόμενα ευρωπαϊκού ενδιαφέροντος την «τρομοκρατία, εμπορία ανθρώπων και γενετήσια εκμετάλλευση γυναικών και παιδιών, παράνομη εμπορία ναρκωτικών, παράνομη εμπορία όπλων, ξέπλυμα χρήματος, διαφθορά, παραχάραξη μέσων πληρωμής, εγκληματικότητα στον χώρο της πληροφορικής και οργανωμένο έγκλημα». Ωστόσο, εκτός από τα εγκληματικά αυτά φαινόμενα, η Συνθήκη προβλέπει ότι «... ανάλογα με την εξέλιξη της εγκληματικότητας, το Συμβούλιο μπορεί να εκδίδει αποφάσεις που προσδιορίζουν και άλλους τομείς εγκληματικότητας οι οποίοι πληρούν τα κριτήρια της παρούσας παραγράφου». Θα πρέπει, ωστόσο, να επισημανθεί ότι, παρά τις προόδους αυτές, για τις εν λόγω πολιτικές και για την πολιτική ασφάλειας ειδικότερα, υπάρχουν ακόμη τουλάχιστον τρεις γκρίζες ζώνες που μπορούν να καταστήσουν δύσκολη την επίτευξη των στόχων της ΕΕ και την εκπόνηση μιας κοινής στρατηγικής ασφάλειας. Πρόκειται για την αλληλεπίδραση α) μεταξύ εξωτερικής και εσωτερικής ασφάλειας, β) μεταξύ εσωτερικής ασφάλειας σε ευρωπαϊκό και εθνικό επίπεδο και γ) μεταξύ οργάνων της ΕΕ και, ειδικότερα, μεταξύ Κοινοβουλίου-Συμβουλίου. PE458.597v01-00 6/6 DT\856573.doc