Η ιδιαιτερότητα της δημόσιας διοίκησης

Η ιδιαιτερότητα της δημόσιας διοίκησης Δημόσια διοίκηση και δημόσια εξουσία Το κράτος, μπορεί να οριστεί κατά τον Weber όχι με βάση το τι κάνει αλλά με βάση το ιδιαίτερο μέσο που χρησιμοποιεί. Ως προς αυτό, το μονοπώλιο του καταναγκασμού (νομιμοποιημένη φυσική βία) το διαφοροποιεί από άλλους κοινωνικούς θεσμούς. Η δημόσια διοίκηση, η γραφειοκρατία, κατά τον Weber, αποτελεί τον μηχανισμό συγκεκριμενοποίησης της κρατικής εξουσίας, τη δομή εκείνη που επιφορτίζεται με την υλοποίηση του κρατικού καταναγκασμού. Η Βεμπεριανή θεώρηση της γραφειοκρατίας αποτελεί βασικό σημείο αναφοράς. Για τον Weber, η εμφάνιση της γραφειοκρατικής οργάνωσης αποτελεί έκφραση της γενικότερης τάσης εξορθολογισμού που χαρακτηρίζει την κοινωνική εξέλιξη. Πρόκειται για μια μορφή οργάνωσης που εμφανίζεται παράλληλα με τον καπιταλισμό και τη διαμόρφωση των εθνικών κρατών και χαρακτηρίζει κάθε επίπεδο της κοινωνικής και οικονομικής ζωής. Η επιχείρηση, η δημόσια διοίκηση αποτελούν ιδιαίτερες μορφές γραφειοκρατικής οργάνωσης που επιτρέπουν την κατά ορθολογικό τρόπο άσκηση κυριαρχίας οικονομικής και πολιτικής αντίστοιχα. Η γραφειοκρατία, αποτελεί τον μηχανισμό μέσω του οποίου συγκεκριμενοποιείται η άσκηση της κρατικής εξουσίας η οποία στηρίζεται στο το προνόμιο του μονοπωλίου της νόμιμης φυσικής βίας. Αντιστοιχεί στον νόμιμο-ορθολογικό τύπο κυριαρχίας, ο οποίος βασίζεται σε απρόσωπους κανόνες διαρθρωμένους σ' ένα συνεκτικό σύνολο. Σε αντίθεση με τους δύο άλλους τύπους κυριαρχίας (παραδοσιακό και χαρισματικό) όπου υπάρχει υποταγή στο πρόσωπο του ηγέτη, στον νόμιμο ορθολογικό τύπο και συνακόλουθα στη γραφειοκρατία η υποταγή δεν είναι απόλυτη. Είναι απρόσωπη, αναφέρεται στο θεσμό και περιορίζεται από τους κανόνες που συγκροτούν την έννοια της νομιμότητας. Τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά της γραφειοκρατίας είναι η ιεραρχία που καταλήγει σε ένα μόνο κέντρο εξουσίας (μονοκρατική διοίκηση) και ο έλεγχος, η έννοια της αρμοδιότητας, ο επαγγελματισμός και η ειδικευμένη τεχνική γνώση. Η στελέχωσή της γίνεται με αξιοκρατικές μεθόδους που πιστοποιούν τις ικανότητες και γνώσεις του προσωπικού που προσλαμβάνεται και το οποίο δεν έχει στην κατοχή του τα μέσα άσκησης διοίκησης ενώ αμείβεται με μισθό εις χρήμα. Η γραφειοκρατία, με την έννοια της δημόσιας διοίκησης, αποτελεί το εργαλείο εδραίωσης της δημοκρατίας, επιφορτισμένη με την εφαρμογή των πολιτικών αποφάσεων που προκύπτουν από τις δημοκρατικές διαδικασίες. 1

Ο Weber διατυπώνοντας τον γραφειοκρατικό ιδεότυπο έδωσε έμφαση στα θετικά - ορθολογικά στοιχεία της γραφειοκρατικής οργάνωσης. Ο ιδεότυπος δεν φιλοδοξεί να περιγράψει απλά την πραγματικότητα αλλά αποτελεί συμπύκνωση των κατά τον Weber κρίσιμων χαρακτηριστικών του φαινομένου, σε πλήρη ανάπτυξη. Νομιμοποίηση (μέσω του δικαίου) Στο πλαίσιο του νόμιμου-ορθολογικού τύπου κυριαρχίας, η νομιμοποίηση της κρατικής εξουσίας αλλά και της διοικητικής δράσης ανάγεται στο νόμο (εξ ου και η αρχή της νομιμότητας). Αφ' ενός η δημόσια διοίκηση δρα μέσω των δυνατοτήτων που της παρέχει ο νόμος, έχοντας δυνατότητα μονομερούς επιβολής που απορρέει από το μονοπώλιο του καταναγκασμού (δυνατότητα κυρώσεων). Πρόκειται με άλλα λόγια για την άσκηση δημόσιας εξουσίας. Αφ' ετέρου, ακριβώς λόγω του ρόλου της αυτού, ο νόμος οριοθετεί στενά την εξουσία της, προβλέποντας δικαιώματα και εγγυήσεις υπέρ εκείνων που υπάγονται σ αυτήν, προκειμένου να αποτραπεί η αυθαίρετη άσκησή της. Η βαρύτητα του νόμου για την οργάνωση και τη λειτουργία της δημόσιας διοίκησης δεν βρίσκει αντίστοιχο σε άλλες μορφές διοίκησης (ιδιωτικές επιχειρήσεις, εθελοντικές οργανώσεις) παρ' όλο που και αυτές υπάγονται στις επιταγές του νόμου. Η "διπλή έννοια της αρχής της νομιμότητας" που χαρακτηρίζει τη δημόσια διοίκηση αποτελεί την έκφραση της στενής οριοθέτησης της εξουσίας της, προβλέποντας ότι η διοίκηση δεν περιορίζεται απλά από ό,τι απαγορεύεται αλλά οφείλει να κάνει μόνο ό,τι επιτρέπεται. Η θεμελιώδης ιδιαιτερότητα που προκύπτει από τη σύνδεση της δημόσιας διοίκησης με το μονοπώλιο του καταναγκασμού έχει περαιτέρω σημαντικές συνέπειες για την οργάνωση, τη λειτουργία της, το περιεχόμενο της δραστηριότητάς της και τη σχέση της με την πολιτική, την οικονομία και την κοινωνία. Η φύση της δημόσιας διοίκησης ως μηχανισμού εξουσίας, και ειδικότερα, συγκεκριμενοποίησης της κρατικής εξουσίας, καθορίζει το πεδίο των εναλλακτικών προτύπων σχέσης με τους άλλους κοινωνικούς θεσμούς και θέτει το πλαίσιο των δραστηριοτήτων της. 2

Η ανάγκη νομιμοποίησης των διοικητικών δραστηριοτήτων Δημόσια διοίκηση και δημοκρατία ΘΕΩΡΙΑ ΔΗΜΟΣΙΑΣ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ Ιδιαίτερη σημασία έχει η θέση της δημόσιας διοίκησης στη δημοκρατία, η οποία και προσδιορίζει τη φύση και το πεδίο της διοικητικής εξουσίας. Η διοίκηση, ως γραφειοκρατική οργάνωση, δεν είναι από μόνη της ευνοϊκή προς τη δημοκρατία. Μπορεί κάλλιστα να λειτουργήσει υπέρ αυταρχικών καθεστώτων ή και να καταλήξει να χρησιμοποιεί η ίδια αυταρχικές μεθόδους. Οι προϋποθέσεις χρήσης του μονοπωλίου του καταναγκασμού, οι εγγυήσεις που στοχεύουν στην αποτροπή της αυθαιρεσίας και τη ς κατάχρησης της εξουσίας. Οι προδιαγραφές λειτουργίας της δημόσιας διοίκησης αποτελούν έκφραση της θέσης που της αποδίδεται στο πολιτικό σύστημα στο πλαίσιο ενός σύγχρονου καθεστώτος αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας. Μεταξύ των διαδικαστικών προδιαγραφών σημαντική θέση έχει η διάκριση της διοίκησης από την πολιτική. Η διοίκηση αναλαμβάνει ειδικότερα το ρόλο της συγκεκριμενοποίησης και υλοποίησης των στόχων που έχει θέσει η πολιτική ηγεσία με τις αποφάσεις της. Μια σειρά από περαιτέρω διαδικαστικές προδιαγραφές προκύπτουν για τη διοίκηση, που επιχειρούν να εξασφαλίσουν ότι κάθε δράση και ενέργειά της πρέπει με κάποιο τρόπο να ανάγεται στην πολιτική της πηγή η οποία και ελέγχεται άμεσα από τα δημοκρατικά εκλεγμένα όργανα (Βουλή). Ενώ η δημοκρατικά εκλεγμένη πολιτική ηγεσία μπορεί να αναγάγει τις αποφάσεις της στο ότι έχει προκύψει από εκλογικές διαδικασίες που ανάγονται στις αποφάσεις του κυρίαρχου λαού, δηλ. παραπέμπει στη δημοκρατική της νομιμοποίηση, η διοίκηση, ως μη αιρετός αλλά αντίθετα επαγγελματικός μηχανισμός, δεν εκπροσωπεί άλλον από τον εαυτό της. Οι δραστηριότητές της πρέπει συνεπώς να εντάσσονται στο πλαίσιο των νόμων, που συνιστούν αποφάσεις των αντιπροσωπευτικών νομοθετικών σωμάτων, και των κατευθύνσεων και οδηγιών της πολιτικής ηγεσίας υπό τον έλεγχο της οποίας τίθεται η δημόσια διοίκηση. Βασικός τρόπος νομιμοποίησης της διοικητικής δράσης είναι η συμμόρφωσή της με τους νόμους -υπό τη διπλή έννοια της αρχής της νομιμότητας που προαναφέρθηκε. Οι νόμοι προσδιορίζουν τις διαδικασίες μέσω των οποίων οι δράσεις του πολιτικο-διοικητικού μηχανισμού μπορούν να γίνουν αποδεκτές. Οι έννοιες της διαφάνειας, του ελέγχου της ευθύνης, της υποχρέωσης λογοδοσίας διαμορφώνουν ένα πλέγμα περιορισμών που αφορούν τον τρόπο και τις προϋποθέσεις άσκησης της εξουσίας. Ταυτόχρονα, η ιεραρχική δομή της διοίκησης αποτελεί μια τεχνική διασφάλισης της υπαγωγής της στην πολιτική ηγεσία. Το σχήμα που μόλις περιγράφηκε αντιστοιχεί στη σύγχρονη αντιπροσωπευτική δημοκρατία η οποία, ως προς τη διοίκηση, συνεπάγεται διάκρισή της από την πολιτική και υπαγωγή της σ' αυτήν. Η νομιμοποίηση της διοικητικής δράσης είναι έμμεση, δεν αναφέρεται δηλαδή άμεσα στις δημοκρατικές διαδικασίες αλλά στις 3

διαδικασίες που εξασφαλίζουν την υπαγωγή της στην [πολιτική, η οποία εκφράζει την και ελέγχεται άμεσα από τη λαϊκή βούληση (μέσω των εκλογών). Οι ιδιαιτερότητες της διοίκησης πηγάζουν συνεπώς από αυτή τη θέση της στο πολιτικό σύστημα. Από τη θέσης της αυτή προκύπτουν οι διαδικαστικές και οργανωτικές της προδιαγραφές. Εφόσον αυτές οι προδιαγραφές τηρούνται, η διοίκηση δεν αποτελεί δυνάμει απειλή για τη δημοκρατία αλλά συμβιβάζεται με αυτήν λόγω του δεύτερου ρόλου τον οποίο αναλαμβάνει σε σχέση με την πολιτική. Σχηματική παράσταση της θέσης της διοίκησης στο πολιτικό σύστημα της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας ΚΥΒΕΡΝΗΣΗ Στήριξη & Έλεγχος Διαχωρισμός Πολιτική & Νομική υποταγή ΒΟΥΛΗ ΔΗΜΟΣΙΑ ΔΙΟΙΚΗΣΗ ΕΚΛΟΓΕΣ ΛΑΟΣ ΕΚΛΟΓΙΚΟ ΣΩΜΑ 4

Από αυτή τη θέση (η οποία προδιαγράφεται στο Σύνταγμα και τους σχετικούς νόμους) προκύπτουν και οι αξίες και οι προδιαγραφές λειτουργίας της δημόσιας διοίκησης (επαγγελματισμός, αξιοκρατία, τεχνική γνώση αλλά και ιεραρχία, πειθαρχία, έλεγχος, νομιμότητα κλπ.), και επιβάλλονται περιορισμοί, που αποτελούν την άλλη πλευρά των εγγυήσεων για το σεβασμό της δημοκρατίας κατά την άσκηση της εξουσίας. Οι περιορισμοί αυτοί συνεπάγονται ορισμένη ισορροπία μεταξύ ανταγωνιστικών αξιών όσον αφορά την οργάνωση και τη λειτουργία της διοίκησης. Η αποτελεσματικότητα υποτάσσεται, για παράδειγμα, σε πολιτικές αρχές όπως η αντιπροσωπευτικότητα, η ανάγκη διαφάνειας και ελέγχου, η υποχρέωση λογοδοσίας κλπ., σε νομικές αρχές όπως η νομιμότητα κλπ. Η αποστολή της δημόσιας διοίκησης Ο τρόπος οργάνωσης και λειτουργίας της δημόσιας διοίκησης φέρει συνεπώς το αποτύπωμα της φύσης της ως μέρους του κράτους, και μάλιστα ως του ιδιαίτερου θεσμού που συγκεκριμενοποιεί την κρατική εξουσία, και της θέσης της στο πολιτικό σύστημα. Ιδιαιτερότητες προκύπτουν όμως για τη διοίκηση και από την αποστολή που κάνει αποδεκτή τη δράση της στις δημοκρατικές κοινωνίες. Η διοικητική δράση υπάγεται στη διαρκή επιταγή και ανάγκη νομιμοποίησης, δηλαδή κοινωνικής αποδοχής της δράσης της. Κάθε αποστολή και δραστηριότητα που αναλαμβάνει πρέπει να βρίσκει ορισμένη ανταπόκριση στην ευρύτερη κοινωνία. Αυτή την επιταγή συμπυκνώνει η έννοια του δημοσίου (ή γενικού, ή κοινού) συμφέροντος. Το δημόσιο συμφέρον τη διαφοροποιεί από τις ιδιωτικές επιχειρήσεις (κέρδος). Η δράση της δημόσιας διοίκησης, είτε ως προς την υλοποίηση του κρατικού καταναγκασμού είτε ως προς την εξυπηρέτηση των κοινωνικών αναγκών, αναλαμβάνεται εν όψει του δημοσίου συμφέροντος, ενός συμφέροντος που υπερβαίνει τα επί μέρους ατομικά, ιδιωτικά συμφέροντα για να εξυπηρετήσει το κοινωνικό σύνολο. Η εξυπηρέτησή του αποτελεί, αντίστροφα, και το κριτήριο αξιολόγησης και ελέγχου της διοικητικής δράσης. Πολλοί από τους περιορισμούς στη διοικητική δράση οφείλονται στην προσπάθεια να εξασφαλιστεί ότι λειτουργεί προς το δημόσιο συμφέρον και όχι για ιδιωτικά, ατομικά ή κομματικά οφέλη. Προκειμένου αυτό να είναι εφικτό, οι μέθοδοι δράσης της διοίκησης οφείλουν να επιτρέπουν τον έλεγχο. Τόσο η άσκηση εξουσίας όσο και οι επί μέρους επιλογές που αφορούν την ουσία των δραστηριοτήτων της οργανώνονται με τρόπο που να είναι πάντοτε δυνατή η ανεύρεση του τρόπου διασύνδεσης με τη δημοκρατική αρχή και το γενικό συμφέρον. Κατά κύριο λόγο, πρόκειται για διαδικασίες που εξασφαλίζουν τον έλεγχο είτε προληπτικά είτε κατασταλτικά, επιτρέποντας ορισμένου τύπου δράσεις και αποκλείοντας άλλες. Κατ' αυτόν τον τρόπο διαμορφώνονται οι διαδικαστικές προδιαγραφές και περιορισμοί στη διοικητική δράση (π.χ. διαφάνεια κλπ. που προαναφέρθηκαν) που επιχειρούν ταυτόχρονα να εξασφαλίσουν την ουσία των 5

επιλογών, χωρίς ωστόσο να τις κρίνουν άμεσα. Το κριτήριο του δημοσίου συμφέροντος, μπορεί ενδεχομένως να υποστηριχθεί, ότι βρίσκεται στη συμβολή διαδικασίας και περιεχομένου, αφού αναφέρεται στο περιεχόμενο χωρίς όμως να το προκαθορίζει. Το αξιακό πλαίσιο λειτουργίας της δημόσιας διοίκησης και το δημόσιο συμφέρον Η κοινωνική ζωή χαρακτηρίζεται από τη συνύπαρξη διαφορετικών αξιακών προτιμήσεων που πολύ συχνά είναι και ανταγωνιστικές ή ασύμβατες μεταξύ τους. Διαφορετικά άτομα και ομάδες προκρίνουν διαφορετικές αξίες, βάσει των οποίων εκφράζουν διαφορετικά συμφέροντα και απόψεις. Η ποικιλία απόψεων και οι διαφωνίες αποτελούν το σύνηθες πλαίσιο λειτουργίας της δημόσιας διοίκησης. Το ζήτημα της διαφοράς των συστημάτων αξιών είναι θεμελιακό σε ό,τι αφορά τη δημόσια διοίκηση και τη δράση της. Ο προσδιορισμός του τι πρέπει να γίνει, πώς, πότε και γενικότερα πώς υπηρετείται το δημόσιο συμφέρον προσκρούει συνεπώς στις διαφορές αξιακών επιλογών, συμφερόντων και απόψεων. Εκφράζεται μάλιστα συχνά ως αντιπαράθεση ιδιωτικών ή μερικών συμφερόντων -που αφορούν άτομα ή ομάδες- και γενικού συμφέροντος. Κατά μιαν άλλη διατύπωση, πρόκειται για την αντιπαράθεση σε σχέση με τον ειδικότερο προσδιορισμό του περιεχομένου του γενικού συμφέροντος. Στην αντιπαράθεση αυτή έχουν τη θέση τους τόσο η πολλαπλότητα των απόψεων όσο και η ανάγκη εξεύρεσης μιας λύσης που στοχεύει σε ευρύτερους σκοπούς και εξυπηρετεί το σύνολο. Μοναδική άριστη και κοινά παραδεκτή λύση δεν υπάρχει, ιδιαίτερα στο βαθμό που οι επί μέρους απόψεις βασίζονται σε διαφορετικές αξιακές προτιμήσεις. Αναγκαστικά πρέπει να γίνουν επιλογές και συμβιβασμοί μεταξύ διαφορετικών, ενίοτε μη συγκρίσιμων και ασύμβατων αξιών (π.χ. βιομηχανική ανάπτυξη - περιβάλλον). Ωστόσο, σε κάθε κοινωνία εμφανίζεται να υπάρχει μια κλίμακα αξιών, δηλαδή αξίες που κυριαρχούν και άλλες που θεωρούνται δευτερεύουσες και που, όταν έρχονται σε αντίθεση με τις πρώτες, εμφανίζονται να υποχωρούν και να υποτάσσονται σ' αυτές (εργασία / απασχόληση - ποιότητα περιβάλλοντος). Αυτή η κλίμακα αξιών αποτυπώνεται εν πολλοίς στο μεγαλύτερο όγκο των επιλογών που περνούν από το πολιτικο-διοικητικό σύστημα και παίρνουν τη μορφή αποφάσεων (ή μη αποφάσεων). Η δημόσια διοίκηση καλείται λοιπόν να λειτουργήσει σε ένα πολύπλοκο κοινωνικό πλαίσιο, στο οποίο οι διαφωνίες και οι συγκρούσεις είναι ο κανόνας. Αυτό το στοιχείο καθιστά τη διαχείριση των κοινωνικών ζητημάτων - με τα οποία ασχολείται το πολιτικο-διοικητικό σύστημα - εξαιρετικά πολύπλοκη και δύσκολη. Ο ρόλος της διοίκησης είναι συνυφασμένος με την επιδίωξη του γενικού συμφέροντος. Οι αποφάσεις πρέπει να θεμελιώνονται σε μια αντίληψη περί κοινού 6

καλού το οποίο όμως δεν εμφανίζεται έτοιμο και διαμορφωμένο. Αντίθετα, τα ιδιωτικά συμφέροντα έχουν πολύ εντονότερη και σαφέστερη παρουσία. Το δημόσιο συμφέρον θα μπορούσε να συγκεκριμενοποιηθεί ευκολότερα αν το ατομικό συμφέρον ταυτιζόταν με το γενικό. Στο μέτρο όμως που η κοινωνία δεν είναι μονολιθική, οπότε άτομα και ομάδες έχουν ιδιαίτερη αντίληψη των συμφερόντων τους και τα υποστηρίζουν με βάση δικές τους αξιακές επιλογές, τα κριτήρια συγκεκριμενοποίησης του δημοσίου συμφέροντος δεν μπορούν να είναι κοινά. Πρόκειται για το μείζον ζήτημα του συγκερασμού γενικού συμφέροντος και ειδικών συμφερόντων, της συλλογικότητας και της πολλαπλότητας των επί μέρους ατόμων και ομάδων, που απασχολεί την πολιτική σκέψη από την αρχαιότητα (βλ. πιο κάτω έννοια δημοσίου). Σ' ένα τέτοιο πλαίσιο, κρίσιμο είναι το ερώτημα του ποιος διαμορφώνει το δημόσιο συμφέρον, με ποια ειδικότερα δεδομένα και κριτήρια και ποια είναι η σχέση του με επί μέρους συμφέροντα. Η απόφαση για τη χωροθέτηση ενός μεγάλου έργου υποδομής (π.χ. αεροδρόμιο) λαμβάνεται με κριτήριο την ικανοποίηση του δημοσίου συμφέροντος. Έρχεται ενδεχομένως όμως σε αντίθεση με τοπικά συμφέροντα κατοίκων της περιοχής και το ειδικότερο περιεχόμενό της κατανέμει κόστος και όφελος, δημιουργεί δηλαδή ομάδες κερδισμένων και χαμένων από την επιλογή που προκρίνεται (απαλλοτριώσεις, θόρυβος, υποβάθμιση περιβάλλοντος, αλλαγή του χαρακτήρα μιας περιοχής από τα συνοδευτικά έργα πρόσβασης, αλλά και άνοδο της αξίας της γης ως προς ορισμένες χρήσεις στον περίγυρο κλπ.). Το δημόσιο συμφέρον εμφανίζεται ως έννοια γενική, αόριστη και η οποία δεν έχει σαφές και προκαθορισμένο περιεχόμενο. Εξειδικεύεται κατά περίπτωση και σε διάφορα επίπεδα, από εκείνο μιας μείζονος πολιτικής απόφασης μέχρις εκείνο της ρύθμισης ατομικής περίπτωσης από τη διοίκηση ή του δικαστικού ελέγχου συγκεκριμένης, εξατομικευμένης περίπτωσης. Η μελέτη του ζητήματος του δημοσίου συμφέροντος δείχνει τη σημασία της εξειδίκευσής του για τη νομιμοποίηση των πολιτικο-διοικητικών αποφάσεων αλλά και την, πιθανόν, διπλή χρήση του, είτε δηλαδή εν όψει της πρόκρισης συγκεκριμένης επιλογής είτε εν όψει της νομιμοποίησης προαποφασισμένης επιλογής. Η πολλαπλότητα των αξιών, αντιλήψεων και συμφερόντων καθιστά κάθε επιλογή και απόφαση ζήτημα λεπτό και ευαίσθητο, αφού εξ ορισμού εντάσσεται σ' ένα πλαίσιο διαφωνίας και συγκρούσεων. Η έννοια του δημοσίου (ή και γενικού) συμφέροντος παραπέμπει στο συλλογικό καλό, το οποίο υπερβαίνει τα επιμέρους συμφέροντα και επιδιώξεις ατόμων και ομάδων. Αν και η επίκλησή του από τη δημόσια διοίκηση είναι συχνή, το περιεχόμενό του είναι ρευστό και συγκεκριμενοποιείται μόνο κατά περίπτωση αποκαλύπτοντας τις επιλογές μεταξύ αντικρουόμενων αξιών. 7

8 ΘΕΩΡΙΑ ΔΗΜΟΣΙΑΣ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ Η αντιπαράθεση γενικού συμφέροντος - ιδιωτικών συμφερόντων συνδέεται με τη διάκριση κράτους - κοινωνίας πολιτών. Η τελευταία εμφανίζεται ως ανίκανη να συμβιβάσει τα αντικρουόμενα συμφέροντα που προκύπτουν από τις ιδιωτικές δραστηριότητες, πράγμα το οποίο αναλαμβάνει το κράτος ως ο εκφραστής του γενικού συμφέροντος. Το δημόσιο συμφέρον έχει συνεπώς μια σημαντική ενοποιητική λειτουργία. Ο σημαντικότερος εκπρόσωπος αυτής της οπτικής ήταν ο Hegel και η φιλοσοφική αυτή θεώρηση αποτυπώθηκε στη νομική και πολιτικοδιοικητική πρακτική. Το δημόσιο συμφέρον βρίσκεται στη βάση της διοικητικής ιδεολογίας (κοινωνική και νομική κατασκευή). Νομιμοποιεί την πολιτικο-διοικητική δράση που εξ ορισμού στοχεύει στην εκπλήρωσή του και παράλληλα θεμελιώνει την υποχρέωση υποταγής των πολιτών. Η ταύτιση κράτους και διοίκησης με το δημόσιο συμφέρον τους προσδίδει αντικειμενικότητα, ουδετερότητα και αμεροληψία σε σχέση με τις κοινωνικές συγκρούσεις και τα συμφέροντα. Η ιδεολογία του δημοσίου συμφέροντος εκπληρώνει μια τριπλή λειτουργία, ως θεμέλιο, σκοπός και όριο της κρατικής εξουσίας. Όπως κάθε ιδεολογία, το δημόσιο συμφέρον παρουσιάζει αμφισημίες και ασάφειες οι οποίες αφορούν ειδικότερα τη σχέση του με τα ιδιωτικά συμφέροντα. Ερωτήματα που μπορεί να τεθούν είναι τα ακόλουθα: υπάρχει αντίθεση μεταξύ δημοσίου και ιδιωτικών συμφερόντων, πρόκειται για συμβιβασμό μεταξύ συγκεκριμένων ιδιωτικών συμφερόντων, ποια η σχέση του δημοσίου συμφέροντος με τα συμφέροντα της πλειοψηφίας κλπ. (Chevallier 1993. Downs 1961. Rangeon 1986). Ορισμοί της δημόσιας διοίκησης Ο όρος διοίκηση υποδηλώνει τόσο τη λειτουργία όσο και τους θεσμούς άσκησης διοίκησης. Χρησιμοποιείται επίσης με τη διάκριση δημόσια διοίκηση - ιδιωτική διοίκηση (επιχείρηση). Η διοίκηση αποτελεί διευθυντική λειτουργία που ρυθμίζει και προσανατολίζει ορισμένη συλλογική οντότητα. Στο χώρο της δημόσιας διοίκησης ειδικότερα, αποτελεί εξειδίκευση της πολιτικής λειτουργίας και συμβάλλει στην αναπαραγωγή της κοινωνίας. Στην αρχαιότητα δεν υπήρχε σαφής διάκριση πολιτικών και διοικητικών λειτουργιών όπως δεν υπήρχαν και εξειδικευμένοι διοικητικοί θεσμοί. Η διάκριση εμφανίζεται με τη διαμόρφωση των σύγχρονων κρατών και πιστοποιείται από την εμφάνιση της γραφειοκρατικής διοίκησης. Στο σύγχρονο κράτος ο διαχωρισμός δημόσιας και ιδιωτικής σφαίρας και το κρατικό μονοπώλιο της νόμιμης φυσικής βίας παρείχαν στη διοίκηση πεδίο ανάπτυξης που στη συνέχεια ενισχύθηκε με την κρατική παρέμβαση στην οικονομία και την κοινωνία. Έτσι, ενώ αρχικά οι διοικητικές λειτουργίες ήταν περιορισμένες ως προς το περιεχόμενο (άμυνα, φορολογία, διεθνείς σχέσεις, δικαιοσύνη, παιδεία), στη συνέχεια επεκτάθηκαν και

πολλαπλασιάστηκαν επιδρώντας ή παρεμβαίνοντας άμεσα σε όλο και περισσότερους τομείς της κοινωνικής και οικονομικής ζωής (απασχόληση, υγεία, παροχή υπηρεσιών - π.χ. τηλεπικοινωνίες, κλπ.). Η διοίκηση μπορεί επίσης να γίνει αντιληπτή ως σύνολο δομών άσκησης διοίκησης. Από αυτή τη σκοπιά πρέπει να διακριθεί η διοίκηση ως θεσμός αφενός και ως οργάνωση αφετέρου. Ως θεσμός, η διοίκηση αποτελεί κοινωνικό προϊόν στενά συνδεδεμένο με το περιβάλλον στο οποίο διαμορφώνεται, και ενσωματώνει τόσο την ιστορική όσο και την κοινωνική διάσταση. Οι τρόποι ορισμού της δημόσιας διοίκησης είναι πολλοί. Αντανακλούν διαφορετικές αντιλήψεις για το ρόλο της, αφού κάθε ορισμός αποτελεί επιλογή των σημαντικών στοιχείων ενός φαινομένου, τα οποία θεωρούνται ότι το ιδιαιτεροποιούν. Οι ορισμοί της δημόσιας διοίκησης την ταυτίζουν άλλοτε με την εκτελεστική λειτουργία, την επεξεργασία και υλοποίηση των δημοσίων πολιτικών, την εμπλοκή μεγάλου αριθμού προβλημάτων σχετικών με την ανθρώπινη συμπεριφορά και συνεργασία και ως ένα χώρο που διαφέρει από πολλές απόψεις σε σχέση με την ιδιωτική διοίκηση. Διοίκηση και εκτέλεση Η δημόσια διοίκηση κατά την παραδοσιακή αντίληψη διακρίνεται σαφώς από την πολιτική. Αποτελεί απλά τον εκτελεστικό μηχανισμό των αποφάσεων που λαμβάνονται από την πολιτική ηγεσία. Σ' αυτή την άποψη συνηγορούν ποικίλα τυπικά κριτήρια σχετικά με το καθεστώς των διοικητικών έναντι των πολιτικών στελεχών, αφού τα πρώτα διορίζονται ενώ τα δεύτερα εκλέγονται ή/και ασκούν τα καθήκοντά τους για περιορισμένο χρονικό διάστημα. Η διοίκηση χαρακτηρίζεται από τη συνέχεια και την κατοχή εξειδικευμένης γνώσης ενώ η πολιτική είναι ο χώρος των μεταβολών, της ασυνέχειας και των αξιακών επιλογών. Η δημόσια διοίκηση μπορεί να οριστεί ως ως "η ενεργητική διάσταση της διακυβέρνησης" (the action part of government) (Stillman). Περικλείει το σύνολο των μέσων που επιτρέπουν την πραγματοποίηση των κυβερνητικών στόχων, δηλαδή την υλοποίηση των πολιτικών επιλογών. Κατ' αυτόν τον τρόπο, η δημόσια διοίκηση ταυτίζεται με την εκτέλεση των πολιτικά προσδιορισμένων στόχων, ή τις ενέργειες που απαιτούνται για την υλοποίηση των προθέσεων μιας κυβέρνησης και την εκτέλεση των νόμων που διαμορφώνει το νομοθετικό σώμα μέσω διαδικασιών οργάνωσης και διαχείρισης. Με άλλα λόγια, η δημόσια διοίκηση ταυτίζεται με την εκτέλεση. Η οργανική έννοια της διοίκησης (ή διοίκηση ως σύνολο δομών και οργάνων) περιλαμβάνει τις δομές του κρατικού μηχανισμού που εκτελούν τις παραπάνω λειτουργίες. Κατά τον Peters ο ορισμός αυτός είναι περιοριστικός. Ενδιαφέρον έχουν όχι μόνο οι στενά διοικητικές λειτουργίες αλλά και οι οικονομικές και πολιτικές λειτουργίες των διοικητικών δομών, ακόμη δηλαδή και αν δεν επιτελούν μόνο 9

διοικητικές λειτουργίες (εκτέλεση /εφαρμογή). Παράδειγμα αποτελούν οι πολιτικής φύσης αλληλεπιδράσεις των διαφόρων διοικητικών μονάδων κατά τη διαδικασία του προϋπολογισμού, οι οποίες συνδέονται μόνο χαλαρά με την εφαρμογή των νόμων αλλά είναι απαραίτητες για την επιβίωση και διατήρηση οργανώσεων που επιτελούν διοικητικές λειτουργίες (Wildavsky, "Budgeting as a political process"). Η διοίκηση δεν συνδέεται άλλωστε μόνο με την εκτελεστική εξουσία αλλά βρίσκεται σε επαφή και με τη νομοθετική και δικαστική εξουσία, στο βαθμό που στις σύγχρονες κοινοβουλευτικές δημοκρατίες δεν υπάρχει απόλυτος διαχωρισμός των εξουσιών. Η λειτουργική έννοια της διοίκησης υπερβαίνει τις δομές και ενδιαφέρεται για την ουσία της διοικητικής λειτουργίας. Διοίκηση συνιστά κατ' εξοχήν η διαδικασία εφαρμογής των νόμων και υλοποίησης δημόσιας πολιτικής, δηλαδή διαδικασία μέσω της οποίας γενικοί κοινωνικοί κανόνες μετατρέπονται σε συγκεκριμένες αποφάσεις για ατομικές περιπτώσεις (Almond & Powell, Comparative politics). Αποτελεί τη βασική δραστηριότητα της διακυβέρνησης διότι μέσω αυτής οι κυβερνητικές πολιτικές και αποφάσεις μεταφράζονται σε δράση και παράγουν αποτέλεσμα. Η διοίκηση ως λειτουργία τονίζει αφ' ενός τη στενή της σχέση με την πολιτική αλλά και τις απαιτήσεις νομιμότητας και αποτελεσματικότητας που της επιβάλλονται και αφορά τις διαδικασίες και μεθόδους διοίκησης. Η δημόσια διοίκηση μπορεί όμως να οριστεί πιο αναλυτικά ως "συντονισμένη ομαδική προσπάθεια στα πλαίσια του δημοσίου τομέα που 1. αφορά και τις τρεις εξουσίες και τις μεταξύ τους σχέσεις, 2. έχει σημαντικό ρόλο στη διαμόρφωση της δημόσιας πολιτικής και αποτελεί έτσι μέρος της πολιτικής διαδικασίας 3. διαφέρει σημαντικά από την ιδιωτική διοίκηση και 4. συνδέεται στενά με πολλές ιδιωτικές ομάδες και άτομα στη διαδικασία παροχής υπηρεσιών προς το κοινωνικό σύνολο (Stillman). Ο ορισμός αυτός, πιο αναλυτικός, είναι συγχρόνως και πιο πιστός στο εύρος της διοικητικής δραστηριότητας. Η ανάπτυξη σχέσεων της διοίκησης με το περιβάλλον της, για παράδειγμα, και η στενή σχέση ανταλλαγών και αλληλοϋποστήριξης (Nizard) δεν αποτελούν στενά διοικητικές λειτουργίες αλλά λαμβάνουν χώρα κατά την εκτέλεση των νόμων και έχει μεγάλη σημασία για την άτυπη επίδραση στη διαμόρφωση της δημόσιας πολιτικής και των αποφάσεων, καθώς και στην εφαρμογή τους. Ο περιορισμός της διοίκησης σε απλά εκτελεστικό ρόλο συνδέεται με την παραδοσιακή, διαφοροποίηση της διοικητικής από την πολιτική δραστηριότητα που έγινε αντιληπτή ως απόλυτος χωρισμός διοίκησης - πολιτικής ως προς τους θεσμούς και τα όργανα που υπηρετούσαν κάθε μια. Ο χωρισμός αυτός υπονοούσε 10

ταυτόχρονα διαφορετική φύση των δύο δραστηριοτήτων: στο επίκεντρο της πολιτικής είναι η απόφαση και στο επίκεντρο της διοίκησης είναι η εκτέλεση. Σ' αυτό το πλαίσιο εντάσσονται οι αντιλήψεις που εξέφρασαν ο Weber και ο Wilson στις αρχές του προηγούμενου αιώνα. Αν και η παραδοσιακή αυτή διχοτόμηση παραμένει ως σημείο αναφοράς, οι σχέσεις διοίκησης - πολιτικής γίνονται πλέον αντιληπτές υπό διαφορετικό πρίσμα, το οποίο αποδέχεται τη σχετικότητα της διάκρισης ως προς την ουσία των πολιτικών και διοικητικών λειτουργιών. Η παραδοσιακή αντίληψη παραμένει πιο ισχυρή στο επίπεδο του πυρήνα της διοικητικής οργάνωσης (διαφορά καθεστώτος πολιτικών και διοικητικών οργάνων, τρόπου στελέχωσης, διάρκειας κλπ.) αλλά στις παρυφές της εμφανίζονται πρακτικές οι οποίες αποδέχονται και αξιοποιούν την αναγκαία εγγύτητα - αν όχι αλληλοδιείσδυση - των δύο χώρων (πολιτικά γραφεία υπουργών, πολιτικοί επικεφαλής δημοσίων οργανισμών κλπ.). Η ουσία της διοικητικής λειτουργίας και το πολιτικο-διοικητικό σύστημα Η σύγχρονη αντίληψη για τις σχέσεις διοίκησης και πολιτικής, προϊόν εμπειρικής έρευνας, διαψεύδει την αντίληψη περί σαφούς διαχωρισμού και υποστηρίζει ότι στην πραγματικότητα διοίκηση και πολιτική μπορούν να τοποθετηθούν στα άκρα ενός άξονα του οποίου τα ενδιάμεσα σημεία αποτελούν μίγμα πολιτικών και διοικητικών λειτουργιών, παρά τις διαφορές καθεστώτος δημοσίων υπαλλήλων και πολιτικών. Εξίσου αμφισβητείται η συνακόλουθη ταύτιση της διοίκησης με την εκτέλεση και της πολιτικής με την απόφαση. Η σύνδεση της δημόσιας διοίκησης με το πολιτικό σύστημα εκφράζεται σαφέστερα από τον όρο "πολιτικοδιοικητικό" σύστημα ή "πολιτικοδιοικητικός" μηχανισμός. (βλ. Chevallier 1993. Naomi Lynn, Aaron Wildavsky 1990). Κατά την άσκηση των σύγχρονων δραστηριοτήτων της, η διοίκηση βρίσκεται σε στενή συνάφεια με τις πολιτικές διαδικασίες μέσω των οποίων παράγονται οι αποφάσεις και οι επιλογές που διαμορφώνουν το πλαίσιο παρέμβασής της. Επίσης, έρχεται σε επαφή με άτομα, ομάδες, συμφέροντα και θεσμούς που δομούν το περιβάλλον της. Με άλλα λόγια, αν κατά μια παραδοσιακή θεώρηση, η διοίκηση εμφανίζεται να εκτελεί ειλημμένες από την πολιτική αποφάσεις και να είναι στεγανή ως προς την κοινωνία, η αντίληψη αυτή δεν ανταποκρίνεται στον πραγματικό της ρόλο. Οι αξιακές επιλογές βάσει των οποίων αντιμετωπίζονται και ρυθμίζονται κοινωνικά προβλήματα συνιστούν το πολιτικό υπόβαθρο των αποφάσεων. Γι' αυτό και η διαμόρφωση των επιλογών ταυτίζεται παραδοσιακά με την πολιτική. Ο τρόπος με τον οποίο παράγονται στην πραγματικότητα όμως αυτές οι επιλογές και αποφάσεις συμπεριλαμβάνει σημαντικό και ενεργό ρόλο της διοίκησης. Τα ζητήματα που αποτελούν αντικείμενο διοικητικής δραστηριότητας διαμορφώνονται στο πλαίσιο μιας σχέσης συνέχειας ανάμεσα στο πολιτικό και το διοικητικό επίπεδο. 11

12 ΘΕΩΡΙΑ ΔΗΜΟΣΙΑΣ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ Η κυβέρνηση και η Βουλή στο πλαίσιο των οποίων λαμβάνονται οι αποφάσεις δεν μπορούν να ρυθμίσουν όλα τα θέματα και σε πλήρη λεπτομέρεια. Αυτή η αδυναμία γίνεται μεγαλύτερη όσο μεγαλύτερο είναι το εύρος της κρατικής παρέμβασης. Και μετά τις στενά "πολιτικού" χαρακτήρα αποφάσεις, δηλαδή εκείνες που λαμβάνονται από καθαρά πολιτικά όργανα, υπάρχει ευρύ πεδίο επί μέρους επιλογών και αποφάσεων οι οποίες αποτελούν σημαντική συνιστώσα της διοικητικής δραστηριότητας, όταν η διοίκηση κληθεί πλέον να υλοποιήσει τις βασικές αξίες και επιλογές που αποκρυσταλλώνει μια πολιτική απόφαση. Πολιτικές αποφάσεις είναι οι νόμοι που ψηφίζονται από τη Βουλή (τυπικοί νόμοι) και οι πράξεις εκτέλεσής τους που παράγονται από την εκτελεστική εξουσία. (πράξεις υπουργικού συμβουλίου, προεδρικά διατάγματα, υπουργικές αποφάσεις). Στο δεύτερο αυτό σκέλος, ο ρόλος της διοίκησης είναι σημαντικός δεδομένου ότι έχει σημαντική και ευρεία ευχέρεια να διαμορφώσει το περιεχόμενό τους. Αλλά και πριν την ψήφιση των νόμων, (προ- )σχέδια νόμου διαμορφώνονται από την ίδια τη διοίκηση, η οποία έχει τη σχετική τεχνογνωσία, και στη συνέχεια υποβάλλονται σε εξέταση και συζήτηση από τα πολιτικά όργανα τα οποία βεβαίως μπορούν να μεταβάλουν λιγότερο ή περισσότερο το περιεχόμενό τους αλλά συχνά υιοθετούν σημαντικό μέρος τους. Υπ' αυτή την έννοια, η δημόσια διοίκηση αποτελεί αναπόσπαστο μέρος του πολιτικού συστήματος. Η διχοτομία διοίκησης πολιτικής είναι τεχνητή και σταδιακά αναθεωρήθηκε (Peters). Ιδιαίτερα με τη διεύρυνση της κρατικής δραστηριότητας, έγινε πλέον φανερό ότι δεν ήταν δυνατόν να λαμβάνονται όλες οι αποφάσεις από τα πολιτικά όργανα. Ταυτόχρονα, η δημόσια διοίκηση βρίσκεται σε αλληλεπίδραση με το κοινωνικό της περιβάλλον με τρόπο άμεσο. Ο απόλυτος διαχωρισμός διοίκησης-πολιτικής είναι συνεπώς απατηλός όταν επεκτείνεται πέραν του τυπικού καθεστώτος των οργάνων που παράγουν αποφάσεις. Την αλληλεπίδραση και αλληλοδιείσδυση της πολιτικής και της διοικητικής σφαίρας αποδίδει ο όρος πολιτικο-διοικητικό σύστημα ή (πολιτικο-διοικητικός μηχανισμός). Ο όρος αυτός αντικαθιστά πλέον τη στενή αναφορά στη διοίκηση η οποία, κατ' επίφαση, αποκλείει τις πολιτικές όψεις της λειτουργίας της. Ο πολιτικο-διοικητικός μηχανισμός συμπεριλαμβάνει αιρετούς ή διορισμένους, είτε έχουν εγγύηση μονιμότητας είτε όχι) (π.χ. βουλευτής, υπουργός ο οποίος έχει και πολιτικό και διοικητικό ρόλο), άτομα που παραμένουν στην ανωνυμία αλλά και κοινωνιολογικά διαφορετικές κατηγορίες. Τα παραπάνω δεν συνιστούν άρνηση της ιδιαιτερότητας της διοίκησης σε σχέση με την πολιτική. Η ιδιαιτερότητα αυτή δεν έγκειται όμως απλά στο τυπικό καθεστώς των στελεχών της. Ανάγεται στο ρόλο που της ανατίθεται και τις προδιαγραφές του. Έτσι, η ιδιαιτερότητα συνίσταται στη συνέχεια που (οφείλει να) εμφανίζει (σε αντίθεση με τη 4ετή θητεία της Βουλής και της κυβέρνησης), στην παρακολούθηση της εκτέλεσης των αποφάσεων χάρη σε υλικά μέσα δράσης που διαθέτει (σε αντίθεση με τη Βουλή), στη δυνατότητα επιβολής και χρήσης καταναγκασμού και

στη δυνατότητα με εξατομικευμένες αποφάσεις να προσαρμόζει γενικούς κανόνες (νόμοι) σε ποικιλία συγκεκριμένων καταστάσεων. Αυτά είναι τα συστατικά στοιχεία της ιδιαιτερότητας του θεσμού της δημόσιας διοίκησης έναντι άλλων πολιτικών θεσμών. Το προϊόν της λειτουργίας του πολιτικο-διοικητικού συστήματος υπό μορφή κανόνων, κανονισμών, νόμων, διοικητικών αποφάσεων κλπ., που συμπεριλαμβάνει μέσα, στόχους και διαδικασίες εφαρμογής αποτελεί τη δημόσια πολιτική (οικονομική πολιτική, εκπαιδευτική πολιτική, βιομηχανική πολιτική κλπ.). Ο όρος περιλαμβάνει οτιδήποτε κάνει η κυβέρνηση και αποδίδει μια δυναμική διαδικασία, διαρκούς αλληλεπίδρασης μεταξύ πολιτικο-διοικητικών και κοινωνικών ομάδων. 13